农村土地征收规定
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农村土地征收规定范文第1篇
关键词：农村；土地；征收补偿制度
中图分类号：C93文献标识码： A
随着社会经济的不但发展和改革开放的不断深入，我国城市化的进程也在不断加快，对土地的需求也不断加大。为了国民经济和城市的发展，国家和政府选择让农民交出土地以支持城市的发展，而农民赖以生存的基础就是土地，所以为了维护农民的基本权益才制定了农村土地征收补偿制度，但是我国目前的农村土地征收补偿制度还存在着很多问题，并没有真正维护到农民的基本权益，所以如何完善农村土地征收补偿制度是目前急需解决的首要问题。
一、农村土地征收补偿制度概述
土地征收指的就是国家通过制定法律的形式将农用地转化为城市或工业等非农用地的一个主要途径，是我国乃至世界上任何一个正在进行城市化、现代化建设的国家获得城市建设用地的主要手段。我国的“土地征收”与日本的“土地收买”、英国的“强制收买”、美国的“最高土地权”等虽然称呼不同，但是实质内容上都是一样的，都是国家为了公共利益，通过立法的形式，给予被征收人一定的经济补偿，将被征收的私有土地转变为国有土地的行为[1]。从而可以看出，首先，土地征收具有法定性，必须要符合法律和行政法规的规定，必须要根据行政合法性的原则；其次，土地征收具有强制性，是一种国家强制收取他人私有土地所有权并使之变为国有土地的行为，并不需要取得被征地人的同意；再次，土地征收是为了公共利益所以还具有公益性。
因为土地征收带有的强制性严重侵害了被征地人的权利和利益，所以为了充分保护被征地人的权益，我国制定了农村土地征收补偿制度。所以由此看来，土地征收的补偿也具有一定的法定性，国家因为公共利益而损害了少数人的利益，所以国家就必须对少数人进行补偿，才能达到社会公平。通过以上分析，农村土地征收补偿制度的概念其实就是：国家为了多数人的公共利益，通过立法的形式，将被征收的私有土地转变为国有土地，并给予被征收人相应经济补偿的制度[2]。
二、目前农村土地征收补偿制度存在的问题
1、农村土地征收补偿原则不明确
《宪法》是我国的根本大法，但其中对农村土地征收补偿的原则并没有明确的规定，经过修改后虽然提到了补偿条款，但对农村土地征收补偿的原则却并没有明确规定，使得农村土地征收补偿缺少了宪法这个基础。农村土地征收补偿制度的概念中提到，征收的目的是为了公共利益，但是我国的法律中对何为公共利益，却也没有明确的界定，这种高度概括性的法律规定就使征地部门拥有了很大的自由裁量权。从而就会使地方政府有法律漏洞可钻，导致出现有些地方政府打着公共利益的旗号实际却是为了经济建设等目的征收土地的现象，从而出现大量的土地违法事件。很多被征用的土地并没有被很好的利用，而是出现了征收后闲置或者是弃置不用的现象，从中可以看出，目前我国的农村土地征收权已经被征地部门滥用。
2、农村土地征收补偿范围过窄
农村土地征收补偿制度中对农村征地的补偿有着具体的范围，这些补偿费用主要包括土地征收补偿费、补助安置费和地上附着物、青苗的补偿费[3]。从这些费用内容上可以看出，对征地的补偿其实就是一种有限补偿，并不是完全性的补偿，这种补偿仅限于与土地有关的补偿，却没有考虑农村农民的残余地分割的损害、经济损失、租金损失等等可以量化的财产损失，所以这种土地征收补偿并不是一种公平、合理的补偿方式。
3、农村土地征收补偿标准不合理
农村土地征收补偿的标准是农村土地征收补偿制度的核心[4]。我国目前的农村土地征收补偿制度中对征收补偿的标准的制定，既没有按照土地的价格，也不是使用土地的租金，更不是土地在未来可产生的经济效益，而是对农业产值的计算。但是农业产值的数量具有浮动性和不确定性，但是法律中只固定了大致的范围和赔偿的限额，这种不明确的标准使得农民的利益在农村土地征收过程中被侵犯。并且农村土地征收后，农民的收入大大减少，那些所谓的补偿费用根本不能满足农民家庭的日常生活消费以及家庭教育支出，大大侵犯了农民的基本权益。
三、农村土地征收补偿制度的完善
1、对农村土地征收补偿的原则进行明确界定
土地征收原则是农村土地征收补偿制度中的关键问题，首先需要合理界定“公共利益”的概念，根据我国的实际国情和国外经验，对“公共利益”要进行严格限定，主要包括以下几种：1、水、电、气等公共设施用地；2、煤矿、铁路、机场等能源和交通用地；3、三峡工程、南水北调等国家重点工程用地以及军事用地或者政府机关用地；4、学校、医院等公益以及福利事业用地；5、水库、防护林等水利和环境保护用地。除此之外，还要根据“公共利益用地”的概念界定，加大执法监察力度，要确保土地征收的目的只能是为了公共利益，其他所有非公共利益用地都不得依靠农村土地征收来获取。
2、提高征收补偿标准，扩宽征收补偿范围
受我国传统观念的影响，在国家利益或者公共利益与个人利益出现矛盾并且无法协调的时候，个人利益必须让步，但是现在是社会主义法治社会，并且处于市场宏观经济条件下，这种传统的观念已经不符合时代的发展要求。对征收补偿标准进行利益衡量，首先要使征收补偿的额度与经济规律相符，其次要根据被征收农民的实际生活情况来对农民进行补偿，补偿标准要按照征收时经济发展水平的标准进行，不能让被征收的农民感觉国家土地征收存在不公平现象。另外，在补偿范围上也要进行扩宽，除了现有的直接损失补偿项目外，还应添加残留地补偿和邻地补偿等间接损失的赔偿[5]。
3、健全并规范农村土地征收补偿程序
土地征收补偿程序是农村土地征收补偿制度中必不可少的重要环节，是保证征地利益合理、公正分配的核心和关键，所以国家要健全并不断规范农村土地征收补偿程序，尽可能地避免政府部门在农村土地征收补偿过程中进行暗箱操作。在土地征收时，要对征地审核阶段进行严格的监察，要确保征地项目符合“公共利益用地”。要完善公告登记程序，充分保证农民的知情权和参与权，在登记程序之前要与农民就补偿事宜进行确认，如果存在异议，应由双方协商解决。只有补偿事宜获得被征地农民的认同，接下来的工作才能更好的开展。健全土地征收补偿程序还要建立专门的土地纠纷仲裁机构，通过建立专门的土地纠纷仲裁机构，能够确保农村土地征收补偿过程的合法性以及公平性，并且当被征地农民对公益事业的认定是否合理、程序是否有违法情况、赔偿额是否合理等事宜存在异议的时候，能够有一个专门的部门对之进行公开的审理。
结束语：
农村土地征收补偿制度的健全和完善是一项长期的、系统的工程。在农村土地征收补偿过程中遇到的问题要及时发现并采取相应的措施去解决不断完善相应的法律法规，以便做到有法可循、有法可依。要将农村土地征收补偿制度在实践中不断贯彻实施，以确保被征收农民的基本权利和利益，从而不断促进社会主义和谐社会和新农村建设的不断发展。
参考文献：
[1]唐佩玉.论我国农村土地征收补偿制度的缺失与完善[D].广西师范大学.2010,56(11):41-42
[2]柯晓飞.论我国集体土地征收补偿制度之完善[D].华南理工大学.2013,51(10):94-95
[3]陶瑞芳.农村集体土地征收补偿制度研究[D].广西大学.2013,34(08):101-102
农村土地征收规定范文第2篇
关键词:农村土地 征收 补偿 制度完善
DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.10.068
一.土地征收补偿的基本概况
土地,是人类赖以生存和社会经济活动极其重要的自然资源,具有稀缺性、不可再生性和不可移动性。我国有近8 亿农民在土地上生息、劳作,土地是他们的 “命根子”。由于城市化进程的加快和社会经济飞速发展的需要,土地征收的范围逐渐扩大到农村,为了保障被征地农民在征地过程中的合法权益和解决农民失地后的长期生存问题,国家建立了农村土地征收补偿制度。但《土地管理法》、《土地管理实施条例》及相关法律法规对补偿标准、补偿方式、补偿救济程序的规定存在诸多不足,导致实践中引发大量土地征收补偿争议,影响社会稳定。从农民自身来讲,并不希望把土地拿出去,但从经济发展来讲,又需要征地,征地本身又是一个强制行为,农民不得不服从,这是一对矛盾。因此,解决好我国农村土地的征收补偿问题显得非常重要和迫切。
我国土地征收补偿制度总体来说是不断地进步和合理,比如补偿标准逐提高;审批权力不断上收,基层政府的审批权限越来越小;土地征收补偿程序趋于规范和细化;被征地农民的安置办法也越来越灵活多样;土地征收补偿的法律依据也不断得到修改,以适应新的时代背景和经济发展形势。特别是在04年的宪法修正案中明确了土地征收和征用的补偿条款,为土地征收补制度提供了坚实的宪法依据。
土地问题不仅仅是农民的命脉,也是整个国家的命脉,解决好土地问题,不仅能确保农民合法权益,保持农村和社会稳定,而且使国家征地工作走向市场化、法制化的轨道。有利于社会主义和谐社会的建设。
(一)土地征收与征用
1.土地征收的含义及特征
土地征收是指国家为了公共利益的需要,以补偿为前提,强制取得其他民事主体土地所有权的行为。其法律后果是土地所有权在国家和集体之间发生变动。从来没有哪个制度否认过宪法的征收权,重要的是对征收的法律限制。其法律特征在于:(1)土地征收是强制剥夺集体土地所有权的行为,是物权变动的一种极为特殊的情形。(2)征收主体一方是政府,且政府以行政命令方式从农民集体手中取得土地所有权,集体必须服从,没有任何选择的余地。(3)土地征收的目的只能是为了发展公共利益,绝对禁止任何商业目的的征收,且必须对被征收人以公平合理的补偿。
2.土地征收与征用的区别
《物权法》第44条中规定了有关征用的概念,即:“因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”由此可以看出土地征收与土地征用既有共同之处,又有不同之处。二者的共同之处在于都是以共利益为目的,运用国家强制力,经过法定的程序,并依法给予补偿。土地征收、土地征用虽然都是国家为建设需要征用土地的方法,但它们是有区别的,主要表现在以下几个方面:
第一,二者的行为效果不同。土地征收是土地所有权的改变,土地所有权由集体所有转变为国家所有。土地征用由于使用后应当返还给被征用人,因此是土地使用权的改变,而土地的所有权性质不发生改变。这是两者最主要的区别。
第二,二者所征收的对象也有所差别。我国土地的所有制形式只有国家所有和集体所有两种形式,土地征收的对象为农村集体土地。土地征用的对象既可以是农村集体土地也可以是城市国有土地。
第三,二者行为的依据不同。土地征收的依据和程序必须由法律规定,这是我国《立法法》第八条第六项所要求的,即“下列事项只能制定法律:……(六)非国有财产的征收。”土地征用的依据除了法律之外,还可以是法规。这是因土地征用一般具有暂时性、紧急性,而且强制取得的只是使用权,所以其严格度要低于土地征收。
第四,从二者的适用条件看,土地征用一般适用于紧急状态下对土地的临时征用。而土地征收则不同,为了公共利益的需要,即使不存在紧急状态,也可实施土地征收。
二.农村土地征收补偿现状及问题
(一)农村土地征收补偿的范围及存在的问题
我国以法律的形式确定了农村土地征收补偿制度,在一定程度上保护了农民的合法权益,然而,征收补偿制度也存在诸多问题和缺陷。
1.农村土地征收的补偿范围
《土地管理法》第47条规定的补偿范围和标准是:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费,安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”
2.农村土地征收补偿范围存在的问题
根据《土地管理法》的有关规定可以看出,现行的征地补偿范围只是对征地造成的直接损失进行补偿,而对因征地形成的残地损失及土地使用价值的下降等间接损失并未提及,事实上,这些损失是必然会发生的,如果不在补偿范围之内必将损害农民的合法权益。
(二)农村土地征收的补偿方式及问题
1.农村土地征收的补偿方式
早期征收土地补偿机制主要采取的是“货币补偿加安置”的补偿形式,即以土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费作为经济补偿部分,在一定程度上弥补了农民经济损失后,由征收土地使用者根据征地项目的需要为失地农民进行就业安置。但是,随着城市建设速度加快、征地数量增加以及征地用途和就业市场的变化,“谁征地、谁安置”的原则已经难以执行,各地开始探索新的安置模式。20世纪90年代以后,各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金,让被征地农民自谋职业的安置模式。从此以后,征收土地补偿机制就演化为“一次性给付货币补偿”的单纯经济补偿形式。
2.农村土地征收的补偿方式存在的问题
补偿方式单一。目前的补偿以一次性货币补偿为主,一次性补偿只能解决农民暂时的生存问题,而农民失去了土地,就失去了长期生活的保障,生存将会受到极大的威胁。采取此种简单的补偿方式只能暂时解决农民生活上的问题,由于缺乏就业安置引导,无法为社会主义市场经济条件下失地失业的农民提供长久的保障。
(三)农村土地征收补偿程序及问题
1。农村土地征收的补偿程序
《土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”
2.农村土地征收的补偿程序中存在的问题
从现行的土地征收补偿程序来看,有些程序制度仍存在缺陷,影响了土地征收的顺利实施。(1)征收补偿程序可操作性不强。我国有关土地征收程序的规定对于一些重要事项未予以明确。例如,征收行为何时发生效力,是批准征收决定作出后、还是支付补偿安置费用后;被征收的土地所有权何时发生转移;《土地管理法实施条例》第 25条规定:“征地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起 3个月内全部支付,”但在实践中,征地补偿费的发放显得很随意,基本都是滞后,对于未按期支付补偿安置费用的,征收决定是否依然有效等。(2)补偿程序不公正,缺乏听证。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定,补偿方案制定后才公告告知农民。而由于补偿安置标准早在批准征收补偿方案时已确定,虽然规定要听取意见,但被征地人只能就获得补偿的面积等提出异议,对补偿安置标准无权提出任何意见,补偿过程缺乏农民实际参与听证的程序保障。(3)补偿纠纷发生后,救济程序缺失。对于补偿决定,《土地管理法实施条例》中规定将裁决权交由政府行使,缺乏中立性,更重要的是对补偿决定或者补偿裁决决定不服能否申请复议或提讼等问题也未作规定。
三.完善农村土地征收补偿制度的对策
(一)完善农村土地征收补偿制度的可行性与必要性
1 完善农村土地征收补偿制度的可行性
我国的土地征收补偿制度形成以来已有几十年的发展历程了,尤其是现行的补偿制度是形成于计划经济时期,随着社会、经济的发展现行的补偿制度越来越不适应时展的要求,对此制度进行修改和完善已经到了非常迫切的时期,现在从制度方面、思想观念和执法环境等各个方面来看都是完善农村土地征收补偿制度的时候了。
2 完善农村土地征收补偿制度的必要性
土地征收中存在的种种问题,不仅牺牲了农民的当前利益,而且还损害着农民的长远生计。大多农民文化程度不高、缺乏劳动技能,打工没人要,创业没本钱,最后导致生活无保障。而农业的发展会影响到工业的发展,农村的现代化又会影响到城市的现代化。故此,完善土地征收补偿制度对于整个社会的发展是非常有必要的
(二)如何完善农村土地征收补偿制度
1.丰富补偿制度补偿方式
关于补偿方式,我国社会各界要求改革的呼声很高。有学者针对我国一次性货币补偿的缺点,提出留地安置、工作安置等多种形式的复合安置。也有学者借鉴东南沿海征地补偿中采用政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法,将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验,提出我国应当重视社会保障的安置方式。
(1)采取留地安置方式。即征地过程中,在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地给农村集体经济组织和农民兴办企业、从事经营活动。农民可以通过在此土地上发展二、三产业来壮大集体经济,解决部分农民的就业问题。同时政府应在在政策、资金、工商、税务等方面提供必要的优惠和支持。
(2)采用工作安置方式。即由政府或用地单位对于被征地农民有计划地安排其就业。这种主要适用于企业因生产需要建设用地的情况,如建设大型工业项目需要征收农地,而项目建设过程和建成后会需要大量工人,这种情况下,可以在对失地农民进行必要培训和考核,录用其为企业的员工,享受与正式员工同等的待遇。
(3)采用社会保障安置方式。即在农地被征收后,政府不再向农民支付全额补偿费用,而是将部分补偿费用用来为农民缴纳一定年限的社会保险费用。由劳动保障部门与农民签订合同,对符合条件的人员建立社会保险个人账户,到一定的年龄后,定月发放养老金。目前,社会保障安置日渐受到重视。2007年10月1日开始实施的《物权法》第42条明确规定,征收集体所有的土地,要安排被征地农民的社会保障费用,相比《土地管理法》来说,是一个可喜的进步。今后应将确保社保资金足额到位和规范社保资金的管理作为社会保障安置方式工作的重中之重。
2.在政府部门建立专门的土地补偿裁决机构
征地补偿争议裁决案件的专业性极强,需要由土地法律方面的专家来做这项工作,然而由于土地行政主管部门各处室业务工作的庞杂性和专业人员的缺乏,再加上随着征地争议裁决制度的不断完善,各类裁决事件件将逐渐增加,原有的各部门无法完成日益增加的裁决任务。因此,必须设立专门的征地争议裁决部门,配备充足的高素质专业人员,才能与目前征地争议裁决制度的不断完善相适应。
3.建立完整的补偿程序及司法救济程序
“程序是法律的心脏”,无程序即无法治。在一国法律体系内,程序法的滞后将直接导致有关的实体法形同虚设。补偿程序的公正是补偿合理的重要保证,因此完善我国土地征收补偿程序,才能切实保障被征地农民的合法权益。(1)完善土地征收法律法规,使土地征收程序明晰化。如在解决征地补偿争议问题上变为由批准征收土地的人民政府裁决为由批准征收土地的上一级政府裁决。这样征收土地的批准方和裁决方分离,可以保证争议得到公正的裁决。(2)建立批前协商、听证制度。土地征收过程中应充分听取被征收人和利害关系人的意见,使其获得表达意见的机会增强征收程序的民主性公开性。例如:集体农民对补偿标准和安置方案有不同意见,政府部门应告知其有要求举行听证的权利。(3)完善复议和诉讼制度。农民如果对征收补偿和安置方案不服,可以向土地行政主管部门提起复议或向法院提讼。(4)改革补偿金发放程序。建议在征地过程中将土地补偿费设立专户,存入银行,做到专款专用,补偿金应在法定期限内直接发给被征用土地的农民,任何组织与个人不得截留、克扣。同时,法院应将司法程序引入土地征收补偿争端解决机制中,逐步扩大对征地农民的司法救济,减少政府对征地纠纷裁决的参与,这样既有利于保护被征收人的合法权利,也有利于监督行政主体征收权力的行使。
结论
土地是农民生存的前提和保障,征收农村土地对农民而言无疑是影响巨大的。承认农民的土地发展权并建立土地发展权制度、建立征地补偿款分配监督体系等也是解决问题比较有效的途径。总之,必须善现在的农村土地征收补偿制度,使补偿合理、公平、有效,让农民不因被征地而贫困,让农村不因被征地而放缓发展的速度,最大限度挥有限土地资源的效用。农民是“三农”问题的关键,农民的合法权益受到侵害,“三农”问题就解决不好,而“三农”问题又关系着我国的经济发展和社会稳定。因此,如何完善、健全农村土地征收补偿制度意义重大,我们希望通过不懈的努力,让失地农民生活有保障,能够充分享受到社会进步和经济发展的成果。
参考文献
[1] 沈开举 《征收征用与补偿》法律出版社2006
[2] 曾超、赵勇奇 《对我国土地征收问题的思考》中国房地产 2006
[3] 李集合.宪法修正案与我国土地征收征用制度的完善.宁夏社会科学,2007,(1).
[4] 窦衍瑞,王珍行.论我国农村土地征用程序的法治化.法学论坛,2007,(2)
农村土地征收规定范文第3篇
土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。土地发展权是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权，它既可以与土地所有权合为一体，由拥有土地所有权的所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配。土地发展权的设立有两个主要目的： 一是明确土地发展带来的增值收益的归属和用于收益分配制度设计;二是落实土地用途管制、耕地与生态环境保护政策制度设计。
二、我国理论界关于农村土地发展权归属的主要观点
由于目前我国实行土地用途管制政策，所以学者们关于土地发展权归属的争议主要集中于农村集体土地被转为建设用地的权利的归属。关于农村土地发展权归属问题，我国理论界主要存在两种不同的观点。
（一）农村土地发展权归国家所有
主张这一观点的学者认为，农村土地发展权应归国家，土地开发者必须向国家购买发展权，才能开发农村集体土地。农地使用权、农地承包经营权可在农地用途内自由流转，农户享有相对独立、相对完整的收益权和处分权。贾海波认为，土地发展权这种权利只能由国家来行使。现行的土地用途管制制度、农地转用制度和农地在农业用途内的流转制度等虽然限制了农村集体和农民将土地推入建设用地市场变现以实现更大的收益，但同时避免了农地不被轻易转用和占用，保护了农地的自然属性和农业生产方式，当然也同时保护了农民长远的农地权利。
（二）农村土地发展权归农民和农村集体经济所有
持有此观点的学者认为，农地发展权应归于农地所有者（农民和农村集体经济）。他们主张借鉴美国的做法，将土地发展权自动归属于原土地所有权人。农村集体既然拥有土地的所有权，而且法律上国家所有和集体所有是平等的，所以，应该明确集体对其所有土地的发展权 。刘永湘等从维护农民土地产权利益的角度，建议实行土地发展权归农民集体所有。他认为土地发展权应属农民集体所有，现行的土地征用征收制度极大地压抑了土地发展权的经济实现。因此建议进行土地产权政策调整，充分考虑农民的土地发展权利益补偿问题。
三、我国农村集体土地发展权行使现状
虽然我国目前没有设立土地发展权制度，但是，我国近乎采取农村集体土地发展权国有模式。首先，国家控制着农村土地的用途及其转变。土地管理法规定，国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，并对农用地转为建设用地作了严格的程序规定。其次，国家对农村集体土地的使用权流转作了严格的限制。土地管理法规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。第三，国家通过土地征收补偿制度占有土地发展权增益。土地管理法规定，国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。我国土地管理法第47条规定征收土地的按照被征收土地的原用途给予补偿，这种征地补偿标准基本上没有考虑市场条件如土地的区位、征收后的用途等，它主要根据土地被征收前的用途确定价值，根据这一标准计算出来的征地补偿费用远远低于土地征收后的非农用地市场价格，这意味着，我国的土地征收制度未能明确保障失地农民对土地发展增益的分享，失地农民并不享有土地发展权，因此国家实际上得到了土地发展增益 。所以说法律虽未言明土地发展权却近乎采取了土地发展权国有模式或者说土地发展增益国有模式。
四、农村集体土地发展权应归国家和集体土地所有者共有
农村土地征收规定范文第4篇
Abstract： Our country is at the hard time of industrialization, i.e. the time of promoting the industrialization through limiting the utilization of agricultural resources. The necessary capital of industrialization mainly comes from the land exploration in village. Most of lands in village are collective ownership, so collective-owned land exploration can support the industrialization, but is injurious to the peasants' interest. Under the guidance of scientific outlook on development and building a harmonious society, the key breakthrough of issues of agriculture, farmer, rural area is to balance the rural and urban economy, revitalize the rural economy all-round, coordinated and sustainable, and be oriented to peasants' basic interest. This article discussed the balance of collective-owned land exploration and peasants' interest compensation.
关键词： 集体土地；征收；农民利益补偿
Key words： collective-owned land; land exploration; peasants' interest compensation
中图分类号：C913 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）02-0324-01
1法律视域下的集体土地征收与补偿
1.1 土地征收制度土地征收指的是国家基于公共利益的需要，强制取得集体土地所有权的行为。与土地征用内涵界定不同，土地征收是强调所有权的收回，而征用往往是使用权。2004年的《宪法》修正案将土地征收与土地征用做了明确区分，将第l0条第3款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，由此可以看出我国现阶段实行的是土地征收制度，而非土地征用制度。土地征收权是行政主体的一种公权力，它建立在国家的基础之上，来源于《土地管理法》的授权。其次，征收的对象是集体土地所有权和使用权。再次，土地征收必须基于“公共利益”。我国《宪法》、《土地管理法》都明确规定了国家征收土地的依据是“为了公共利益的需要”。最后，土地征收应以补偿为要件。《宪法》《土地管理法》和《农村土地承包法》中都规定了“土地征收应该给予补偿”，这是土地征收的法定要件。
1.2 关于征收补偿补偿与赔偿不同，补偿是使受损权益得到恢复和弥补的一种重要的法律手段，同时也是一项重要的法律制度。土地征收补偿既是补偿法律制度中的一项重要内容，也是土地法律制度中的一项重要内容。在土地征收中，征收补偿问题是一个十分重要的问题，甚至可以说是核心问题[1]。而补偿的原因主要是因为土地是农民最重要的生产和生活资料，也是农村集体经济组织最重要的资源，是他们基本生活资料的重要来源，也是他们从事农业生产经营活动的物质基础。土地一旦被国家征收，农村集体经济组织和农村村民便丧失了土地所有权，同时也丧失了基本生活来源和从事农业生产建设活动的物质基础。
2土地征收与农民利益补偿的现状分析
伴随近几年来的经济建设的快速发展和愈发加快的城镇化步伐，建设用地需求量大幅增加，征收农村土地的力度越来越大，由此引发了农村集体经济组织内部征地补偿费的分配，却仍然存在着分配方式各异、分配比例不合理、杂乱无章等问题，严重损害了被征地农民和农村集体经济组织的利益，影响了农村社会稳定和农村经济的健康发展，同时也阻碍了征地工作的顺利进行。我国《宪法》中规定只有对公益用地，才能进行征收，但是却没有对公益性用地进行明确的界定，而在实际上不论是国家公益性建设项目还是经营性项目或者是房地产开发项目，―律动用国家征收权，远远超出了“为了公共利益”这个范围。这种现象主要归因于我国现行法律对土地征收的“为了公共利益”界定不清以及关于土地征收权的规定相矛盾[2]。正是立法概念上的模糊，造成了执法过程中极大的可操作性，从而为利益分配不公埋下了隐患。
3优化集体土地征收和农民利益补偿关系
3.1 制度先行，建立健全补偿制度补偿标准的合理性需要在三个方面进行权衡考虑：第一，土地的市场价值；第二，农民因土地被征收而实际遭受的损失，农民从土地上可获得的收益、土地上的相关附属物等；第三，农民丧失土地后的生活保障。对于一定年龄界限（如50岁）以上的农民，应考虑其被征地后的生活保障。而在一定年龄界限以下的农民，则应考虑其就业培训费用及失业保障。
3.2 广惠于民，进一步扩大补偿范围这一点是比较明显的。在大力振兴农村经济的宏观背景下，不仅仅通过国家的政策倾斜、财政转移支付等政策，还要广泛的对被征地农民进行利益补偿。扩大补偿范围需要遵循这样几个原则：第一，被征收土地原用途的土地价格，即对于被征地农民的土地财产损失补偿；第二，被征地农民的社会保障费用，即对农村土地社会保障功能的补偿，以保证被征地农民长远生计有保障；第三，地上附着物补偿费；第四，土地征收造成不便于利用残余地的价值损失补偿以及相关损害补偿费；第五，被征地农民一定时期的失业损失费用和转业转岗就业培训费用[3]。扩大的范围不仅仅是农民的数量，还有补偿的项目，补偿范围的扩大可以视为补偿标准的宽容性降低。
3.3 对接市场，引进价格机制，促进补偿“合理化”既然土地征收所形成的利益补偿是既得利益对既失利益的一种价值转移，那么可以说，解铃还须系铃人。市场带来的问题就需要市场去解决，这也是维护土地征收和利益补偿平衡的最有效的配置方式。导入市场机制，确立“合理补偿”的原则针对我国目前对土地征收补偿原则的规定不明朗的现象，我国应当在借鉴大多数国家和地区做法的基础上，结合我国的具体国情，确立“合理补偿”的原则，以市场价格作为征地补偿的标准，以市场谈判的方式确定补偿费用。该原则的确立，一方面可以切实保护被征收土地者的合法权益，另一方也可以避免现阶段实行“完全补偿”可能给国家和社会发展带来的负担。[4]另外，在适当扩大补偿的范围的基础上，继续依照现实情况制定开发合理的补偿标准。为此，一方面土地征收补偿的标准要确保被征地农民的生活水平不降低。另一方面应当建立完善的土地评估制度和土地评估方法，在对被征收土地进行科学的评估后，以市价为基础。综合考虑国家、集体和个人三者的利益，合理地确定土地征收的补偿标准。为确保土地补偿费用的公正分配，一方面也要建立分配方案的合法性审批制度，防止村民会议自治权的滥用，另一方面应当确保村民会议的自治权。排除行政和司法的过多干预。
参考文献：
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农村土地征收规定范文第5篇
关键词：农村土地流转；农民工市民化；互动机制；新型城镇化
中图分类号：F301.3 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2016）01-0042-10
DOI：10.13644/31-1112.2016.01.005
近年来，在工业化、城镇化进程不断加快的背景下，我国农民工数量始终保持在较高水平。国家统计局抽样调查结果显示，2010年至2013年，全国农民工总量稳定在2.3亿人至2.7亿人，其中，外出农民工则达到1.5亿人至1.7亿人。虽然农民工市民化意愿十分强烈，但农民工市民化的实际进程却相对缓慢。
农民工市民化进程相对迟缓存在着深刻的微观因素。农民工要完成从农民到市民的身份转变，需要相当大的个体财产支持才能实现。然而，农民财产性收入不足是一个普遍性的事实。土地是农村的重要资源，土地承包经营权则是农户家庭重要的财产权利，如果能够合理处置土地承包经营权，保证土地产权顺畅流转，充分实现土地产权的财产价值，那么农民的财产性收入会大幅度增加。但是，现有的制度安排对农村土地流转施加了多重管制，妨碍了土地价值的充分实现，减少了农民的财产性收入，迟滞了农民工市民化进程。本质上，新型城镇化建设既要实现“土地”从农村向城市的用途转变，更要实现“人”从农民向市民的身份转换，因此，农民工市民化与农村土地流转之间存在着比较紧密的相互促进关系，只有深入研究两者之间的内在联系，才能真正发现农民工市民化的微观基础，通过改革农村土地制度，推进农村土地顺利流转，有序推进农民工市民化。
一、农民工市民化与农村土地流转的互动机理
农民工市民化与农村土地流转之间存在着持续的互动关系：一方面，农村土地多种形式的合理流转，可以充分实现多元化的土地价值，为农民工市民化提供必要的资本支持；另一方面，农民工市民化程度提高，意味着非农就业机会增加并趋于稳定，这就对农村土地流转提出了迫切需求。农民工市民化与农村土地流转的互动机理见图1所示。
首先，农村土地流转可以为农民工市民化提供重要的资本支持。农民工市民化需要巨大的成本支出，这些成本部分由政府公共财政支付，部分需要农民工家庭自己承担。这就意味着，为了顺利实现市民化，农民工家庭需要相当大的财力支持。近年来，虽然农民工工资不断上升，农村居民人均纯收入稳步增加，但是，与巨大的市民化成本相比，农民工家庭的财产数量仍然偏少，需要寻找新的收入来源。土地承包经营权是农户家庭重要的财产权利，如果能够合理处置，实现土地产权资本化，就可以大幅度增加农民的财产性收入，为农民工市民化提供资本支持。产权经济学指出，转让权在产权结构中发挥着关键作用。对农村土地资源而言，在新型城镇化背景下，通过多种形式的土地流转交易，既可以在异质性农户之间实现土地资源的优化配置，也可以合理转换土地用途，还可以经由发展权交易实现土地的多种价值，有效增加农民的财产性收入，为农民工市民化提供重要的资本支持，唤醒未能得到充分利用的“沉睡资本”，在重新配置城乡土地资源基础上，实现农业转移人口向城镇有序转移，协调推进“人口”城镇化与“土地”城镇化。其一，非农就业比较稳定的农民家庭，可以保留土地承包权，流转经营权，获得一定的租金收入。随着国家惠农政策力度不断增强，以及农村土地交易市场逐步完善，土地经营权流转价格将会稳步提高，农民的土地租金收入会不断增加。其二，随着农村土地制度改革的逐步深入，在符合土地规划和用途管制前提下，一部分农用地会改变用途，成为集体建设用地。土地用途改变，会大幅度增加土地价值，产生巨大的增值收益，由农民家庭、农村集体共同分享。其三，国家征用农村土地，需要依法给予一定补偿，在土地发展权视角下，补偿额会不断增加。
其次，农民工市民化对农村土地流转提出了迫切需求。新型城镇化首先是“人口”城镇化，在城镇“拉力”和农村“推力”的共同作用下，农业转移人口不断向城镇集聚，部分人口长期定居下来，从事稳定的非农产业，分享均等的公共服务，逐步融入城市社会，完成从农民向市民的身份转变。与此同时，城市区域不断扩张，使部分农村土地转变为城市土地。在农业转移人口和城乡土地重新配置的共同作用下，一方面，农村的人口与土地比例关系发生变化。随着农村劳动力数量减少，人均经营土地面积相应增加，为土地规模经营创造了条件；另一方面，土地功能发生演化。随着农户经济结构转型，农业收入在农户家庭总收入中所占比例不断下降，土地作为农户维持生计和增加农业收入的功能逐步减弱，而财产功能逐步增强。无论是人地关系改变，还是土地功能演化，都对农村土地流转提出了迫切需求。考虑到农户家庭的人口结构、财产状况、就业特征等具有异质性，农民对土地流转形式的要求必然是多样化的。大部分农民工尚不具备完全市民化的条件，希望通过一定时期的财富积累，在未来逐步实现市民化，愿意在保留承包权的前提下，以合理价格流转土地经营权，既安心从事非农产业，也获取一定的土地流转收益；对于那些已经基本具备市民化条件的农民工家庭而言，其最大愿望就是能够通过合理交易土地，充分实现土地的财产价值，分享土地用途转换或土地征用过程中所产生的增值收益。
在农民工市民化与农村土地流转的互动关系中，新型城镇化是推进农民工市民化和农村土地流转的最大动力；在具体的运行层面上，则表现为农业人口有序转移与农村土地资源优化配置两个重要特征。
（一）动力机制：新型城镇化
中央城镇化工作会议要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。可见，新型城镇化建设首先是要实现“人口”城镇化，即有序推进农业转移人口市民化。新型城镇化建设为农民工市民化提供了有效的动力支持，一方面，新型城镇化建设可以提供更多非农就业机会，促进农民工就业方式从农业向非农产业转变，既增加家庭总收入，也优化收入结构，为农民工家庭在城市立足打下牢固基础；另一方面，新型城镇化建设可以全面提升城市吸引力，提高社会保障、医疗卫生、教育等基本公共服务水平，帮助农民工尽快融入城市，完成生活方式从农村到城镇的转变。与此同时，农民工市民化进程也对我国新型城镇化建设具有重要的促进作用，农民工有序市民化可以从本质上提高新型城镇化质量，保证我国城镇化不仅有量的扩张，而且有质的提升。
在新型城镇化建设过程中，一方面，随着城市经济规模的扩大，大量农业人口从农村向城镇转移，导致农村的人口、土地比例发生变化，推动农村土地流转；另一方面，随着城市区域的扩张，许多农村土地改变用途和性质，由农业用地转变为工商业用地，由农村集体所有土地改变为城市国有土地，农村土地资源得到重新配置，这就对农村土地顺利流转提出了要求。更为重要的是，随着新型城镇化进程不断推进，农民家庭的经济结构发生转型，农业收入在家庭总收入中所占比例持续下降，非农收入所占比例持续上升，相应地，土地功能也从生产性为主向财产性为主逐步转变，这就对土地的快速、有效流转提出了新的要求。同时，农村土地多种方式的有效流转，可以充分实现土地的多元化价值，为农民工市民化提供了重要的资本支持，为新型城镇化建设创造有利条件。
由此可见，新型城镇化建设是推动农民工市民化和农村土地流转良性互动的重要动力，而农民工市民化和农村土地流转的良性互动也积极推动了我国新型城镇化进程。因此，在农民工市民化和农村土地流转良性互动过程中，新型城镇化建设发挥了重要的驱动作用，动力机制见图2所示。
（二）运行机制一：农业人口有序转移
新型城镇化一个重要的运行特征是农业人口有序转移并逐步市民化。大量农业人口向非农产业转移、农村人口向城镇集聚，必然导致农村人地关系改变，人均经营土地面积增加，这就对农村土地流转提出了迫切要求。农村土地合理流转，既有利于农民工完全或部分放弃农业经营、完成从农业向非农产业的就业方式转变，也可以实现农村土地的多元化价值。
农村土地在合理流转过程中，既可以充分实现资源的交易价值，也可以逐步实现土地的财产价值。现阶段，国家支持农业的基本政策取向十分明确，在这一政策预期下，随着农村土地交易市场的建立和完善，土地流转价格必然会逐步提高，土地资源的交易价值将得到充分实现。农村土地合理流转可以保证土地边际产出较小的农户能够将土地转让给土地边际产出较高的农户，提高专业化分工水平和农业生产率。我国人多地少的实际以及城镇化快速推进的现实，都会使农地在非农化过程中产生巨大的增值收益，逐步实现土地的财产价值。农村土地的交易价值和财产价值，可以为农民工家庭带来更多收入，为农民工市民化提供资本支持。
（三）运行机制二：农村土地资源优化配置
新型城镇化的另一个重要运行特征是农村土地资源优化配置。一方面，随着城市区域扩张、工商业用地需求增加，大量农村土地改变性质成为城市土地。在中国城乡二元土地制度安排下，伴随城镇化进程，农村集体土地通过被征收变成国家所有。2005--2011年期间，共有10200平方千米农村土地被征收转变为国有土地，用于城市建设。到2020年，中国城镇化率将达到60%，城镇人口大约为8.5亿，城镇建设用地总量将超过11万平方千米，比2012年增加1万平方千米，其中大部分需要通过征收农村土地转变而来。在农村土地被征收过程中，国家会给予一定的经济补偿，或者给失地农民提供一定的社会保障，为农民工市民化提供资金和政策支持。
另一方面，随着大量农业转移人口进入城镇从事非农产业，农户之间的土地流转趋势增强，所以逐步实现农村土地规模化经营。在农村土地所有权、承包权、经营权三权分离的制度安排下，农业转移人口为了安心从事非农产业，愿意在稳定承包权的基础上，通过转包、转让、出租、股份合作等形式让渡经营权，为农村土地流转市场提供有效供给。同时，专业大户、家庭农场、农民专业合作社等农业新型经营主体则成为农村土地流转市场的有效需求主体，希望流入土地适度规模经营。农村土地合理规范流转、适度规模经营，可以有效提高农业生产率，通过交易和分工效应、组织化效应、抵押效应等提高农民收入，为农民工市民化提供资本支持。
二、农民r市民化进程中的农村土地流转现状
（一）“土地城镇化”内在动力强劲，而“人口城镇化”进展缓慢，两者之间存在着不协调性
改革开放以来，我国城镇化快速推进。按照常住人口计算，1978年全国城镇化率仅为17.92%，2012年则上升为52.57%。与此同时，我国城市区域也迅速扩张，人口密度迅速下降，20世纪80年代城市面积年均增加约600平方千米，90年代年均增加960平方千米，2000年至2009年年均增加1740平方千米，城市区域人口密度从1980年每平方千米1.92万人，下降到2009年的1.02万人。需要指出的是，2012年以户籍人口计算的城镇化率仅为38.0%，这就意味着有约2.34亿农村户籍人口虽然进入城镇，但尚未真正成为城镇居民，不能享受与市民同等的公共服务。郑鑫计算指出，1991年至2003年，中国人口城镇化年均速度为4.33%，土地城镇化年均速度为6.26%，城镇建设年均速度为9.10%；2004年至2012年，中国人口城镇化年均速度为3.47%，土地城镇化年均速度为5.43%，城镇建设年均速度为7.54%。从以上数据资料可以看出，我国“土地城镇化”明显快于“人口城镇化”，两者之间存在着严重的不协调性。
我国特有的户籍制度和土地管理制度等一系列制度安排，造成城市区域扩张成本低廉，而农业转移人口市民化困难重重。其一，我国现有的土地制度安排规定，城市土地由国家所有，农村土地由集体所有，农地非农化必须经由政府征收，将农村集体土地转变为国家所有土地，政府垄断了农地征收一级市场，农地非农化所产生的巨大增值收益大多由地方政府获取，构成了地方财政收入的主要来源，形成了中国特有的“土地财政”现象。在分税制改革框架下，地方政府独享土地出让金及房地产业、建筑业营业税，土地经营性收入成为地方财政收入的主要来源。近年来，土地出让金规模迅速膨胀，从2006年的7000亿元增加到2010年的29400亿元；土地出让金占地方财政收入的比重从2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。因此，地方政府有着快速推进“土地城镇化”的内在动力。其二，我国传统的户籍管理制度，实行城乡分离的二元体制安排，在城镇居民与农村居民之间产生了较大的福利差距，加大了农业转移人口市民化的成本。据专家统计，在户籍制度上存在60多种城乡之间的不平等福利；另据新华社统计，农业户口与城镇户口之间的福利差距多达33项，农村居民社保、医保、低保、住房、教育等福利水平较低。在粗放式城镇化背景下，又造成了城镇内部户籍居民与流动人口之间公共服务不平等的新二元分割。无论是农村与城市的老二元结构，还是农民工与城镇居民的新二元分割，都意味着城乡之间的公共服务水平差距巨大，导致农业转移人口市民化成本高昂。由于没有建立有效的农业转移人口市民化成本分摊机制，政府公共财政无法承担巨大的成本，最终导致“人口城镇化”进程缓慢。
（二）农村土地流转市场不发达，农村土地流转收益偏低且分配不合理，不能满足农民工市民化的需求
虽然《土地管理法》等法律明确规定允许农村土地流转，国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》也指出，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，但是，由于我国农村土地制度安排存在一些弊端，导致农村土地流转市场不成熟，农村土地流转比例仍然较低。农村土地产权主体模糊、产权残缺是阻碍土地资源优化配置的重要因素。土地产权受到较多限制导致农户缺乏稳定的地权，阻碍了农村土地流转。农业部统计数据显示，2014年6月底，全国农村土地流转面积3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8%。
农村土地流转市场化程度偏低，导致土地流转价格受到抑制，土地流转收益偏低。我国农村土地流转市场刚刚建立，相关法律法规仍不完善，政府服务定位尚不准确，硬件、软件等基础设施不够完备，市场的信息提供功能、价格发现功能等没有得到充分发挥，尚未形成良好的土地流转价格市场化机制。我国农地市场处于初级阶段，发展缓慢，具有显著的区域差异性，农地产权残缺则降低了土地流转交易价格⑨。资料显示，浙江省土地流转租金每亩每年400―1000元，黑龙江省土地流转价格每亩每年仅为150―280元；广州市的农村土地转包、出租流转价格在18000―24000元/hm2，农地入股收益每年约27000―33000元/hm2。
由于农村土地产权结构存在缺陷，导致农村土地流转收益在相关经济主体之间的分配不合理。我国农村土地实现集体所有制，由于相关法律对土地所有权主体未能做出明确规定，增加了土地所有权的实施难度，在一定程度上削弱了产权主体的土地权利。我国农地制度改革遵循了交易费用最小化的逻辑，具有明显的路径依赖特征，土地产权存在着较大范围的公共域，处于利益博弈弱势地位的农民家庭，其土地权益常常受到政府等主体的侵害。具体到农村土地流转，尤其是农地非农化所产生的巨大增值收益，政府得到了其中的绝大部分，农民家庭只得到较少部分。资料显示，农村集体土地用途转变增值收益的分配，政府得到60―70%，村经济组织得到25―30%，农民只得到5―10%。相关法律规定，征收土地按照原用途给予补偿，补偿总和不得超过前3年平均年产值的30倍，这就意味着政府垄断了农村土地的发展权收益，农民家庭则失去了土地增值中的发展权对价收益。由此“土地资本化”机制缺失，使土地没有成为农民重要的财产性收入来源，没有为农业转移人口市民化提供必要的资本支持。
（三）部分地区规定农民工市民化必须以放弃土地和宅基地为条件，违背了广大农民的意愿
中央文件明确规定，坚持依法、自愿、有偿原则，以农民为主体，土地经营权流转不得违背农户意愿、不得损害农民权益。然而，在地方利益驱动下，部分地方政府利用行政权力，强制规定农民工市民化必须以放弃土地和宅基地为条件，严重违背了广大农民的意愿。
2006年，江苏无锡开始实施“土地换社保”工程，以农民的农村住宅置换城镇住房，以土地承包经营权置换社会保障。无锡模式由政府主导，通过强制剥夺农民合法的土地权利，交换本来必须由现代政府提供的社会保障。刘守英认为，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的基本权利；农民工进入城镇，通过就业等方式为城镇做出了贡献，应该得到政府提供的公共服务，这两者是不可以交换的。
2008年，浙江嘉兴推行了农地流转的“两分两换”土地使用制度改革，将农民的承包地与宅基地分开，以土地承包经营权换取社会保障、以宅基地换取集中居住住房。嘉兴模式同样由政府主导，部分基层组织凭借土地所有制代表身份和行政权力，直接充当农地流转主体，搞强制性农地流转，将土地流转演化为政府谋利的工具，违背了部分农民的意愿，侵害了农民正当的土地权益。
2010年，国务院发展研究中心课题组组织了一次大样本问卷调查，选择8省市20多个城镇的农民工，共回收有效问卷6232份。问卷调查表明，大多数农民工不愿以土地置换的方式来获取城镇居民身份，农民工要求对土地具有更大的处置权，获取土地的财产价值。83.6%愿意进城定居的农民工希望保留承包地，2/3的农民工希望保留宅基地和房产。对农户家庭而言，土地仍然具有很强的社会保障功能和市民化进程中的风险规避功能，市民化能力和土地权益认知程度是影响农户土地退出意愿的重要变量。由此可见，一些地方政府的农村土地制度改革尝试，并没有真正尊重农民意愿，没有维护农民家庭正当的土地权益，更没有将土地的财产价值转化为农民工市民化的重要资本。
三、农民T市民化进程中的农村土地制度改革
（一）以新型城镇化为动力，推进“人口城镇化”与“土地城镇化”协调发展
2014年底，按照常住人口计算的中国城镇化率为54.8%，远低于发达国家80%左右的平均水平，也低于与中国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平。按照诺瑟姆对城镇化过程三阶段的划分，即初始阶段、加速阶段、成熟阶段，我国城镇化正处于加速阶段中期，到2020年，中国城镇化率将达到60%，2030年将达到70%，仍然低于发达国家的平均水平。如果以户籍人口计算中国的城镇化率，水平将更低。可见，未来一段时期中国城镇化发展空间巨大。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化。新型城镇化可以为农业人口转移和农村土地资源优化配置提供强劲动力，协调推进“人口城镇化”与“土地城镇化”。
一要改变传统观念，树立以人为核心的新型城镇化理念。我国传统观念将城镇化简单定性为城市区域的扩张，通过经营城市推动GDP增长，资源利用粗放、环境破坏严重，不具有可持续性。新型城镇化强调城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展；通过产业结构升级，加快服务业发展，扩大城镇居民和农民工就业渠道；使更多农业人口通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，有效扩大内需，保证国民经济持续健康发展；增强以工促农、以城带乡能力，全面解决农业农村农民问题；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，有序推进农业转移人口市民化，保证城乡居民公平分享城镇化发展成果。
二是深化综合体制改革，建立“人口城镇化”与“土地城镇化”协调推进机制。（1）构建“人口城镇化”与“土地城镇化”协调性评价指标体系，建立科学的监测预警系统，保证新型城镇化质量。借鉴学习国内外研究成果，合理选择“人口城镇化”、“土地城镇化”评价指标，建立协调性指数模型，实时分析全国及地区协调程度，为科学预警提供可靠依据。（2）改革地方政府官员政绩考核体制，由过去重视经济增长速度、城镇化速度，改变为重视经济发展质量、新型城镇化质量，将农业转移人口市民化程度纳入地方政府政绩考核指标体系，迫使地方政府协调推进“人口城镇化”与“土地城镇化”。（3）深化财税体制改革，弱化地方政府对土地财政的依赖程度。在农地转用过程中，抽取一定比例的土地增值税；同时，引入对商住类房地产征收的财产税，以土地增值税和财产税作为地方政府稳定的税基，改革目前地方财政过于依赖土地出让金的格局，弱化地方政府快速推进“土地城镇化”的内在激励。
（二）以农村土地确权登记颁证为基础，赋予农民更多的土地产权权能，建立完善农村土地流转交易市场，实现土地的多元化价值，为农民工市民化提供更大的资本支持
产权经济理论认为，土地产权安全性提高，会增加产权主体的交易积极性，提高土地价值。农地制度的个人化程度提高，可以增加土地价值，激励农民经由转让土地筹集部分资金供进城长期生活，促进农村劳动力转移。更安全的土地产权可以通过抵押、担保等方式获得更多的贷款。
2009年，农业部开始进行农村土地承包经营权确权登记颁证试点改革，至2015年已在12个省（区）1988个县（市）1.3万个乡镇19.5万个村推进了农地确权改革试点工作，涉及耕地3.3亿亩。试点改革取得了一定成效，在改革的总体设计、路径选择、质量控制、经费支撑、成果应用等方面进行了积极尝试，各地因地制宜创新了多种改革模式，初步探索出农地确权改革的科学程序，发现了改革过程中的难点问题。农地确权是农村土地制度改革的基础性工作，中央高度重视。2013年中央1号文件提出，用5年时间完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。未来的农地确权改革，应在坚持依法规范、保持稳定、民主协商、因地制宜、地方负责的原则下，按照中央的统一部署，建立健全工作机制、强化工作经费保障、确保工作质量，严格遵守农村土地承包法律规定和政策要求，扎实开展改革工作。同时，允许地方政府因地制宜，选择合适的确权模式，在农民重视土地使用权的阶段，实行确权确地；在土地流转的背景下，可以选择确权不确地。
在农地确权基础上，将土地承包经营权属全民落实到农户家庭，赋予农民更加充分而有保障的土地产权权能。（1）稳定土地承包权，放活土地经营权。在坚持农村土地集体所有前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置。通过确权改革，逐步将土地承包权物权化，将其规定为农民拥有的一项基本权利，能够长期持有，并能够据此享有享有的收益。农民可以根据意愿，有偿转让土地经营权，在土地经营权流转过程中，农民可以自主选择流转模式，确定流转价格，获得流转收益。（2）积极探索土地资本化实现方式。积极开展土地经营权抵押、担保试点，逐步赋予符合条件的土地经营权以抵押、担保权能，为土地资本化创造条件，让土地为农民家庭带来更多的财产性收入。
同时，建立完善农村土地流转市场，提高土地市场化交易水平，逐步让市场机制在土地流转交易中发挥主导性作用，充分实现土地的交易价值，提高农民的土地流转收益。充分利用市场机制，实现农民土地“退出权”价值，为农民工市民化提供必要的资本支持。
（三）改革现行土地征收制度，合理分配农地转用过程中的增值收益，保证农民分享土地的财产性收益和发展权收益
现行土地征收制度是在特定历史条件下形成的，对我国传统城镇化建设起了一定的促进作用。然而，在新型城镇化背景下，土地征收制度表现出越来越大的弊端，需要进行改革。
一是改革现行法律，打破地方政府对农地转用市场的双头垄断。我国现行法律规定，国家为了公共利益需要，可以通过行政权力对土地实行征收或者征用并给予补偿。然而，实际情况是，由于“公共利益”范围界定不清，导致许多工商业经营性用地同样经由地方政府征用，从农村集体土地转为国家所有城市土地，地方政府既垄断了土地征用市场，也垄断了土地出让市场，成为典型的双头垄断，产生了一系列社会经济问题，需要进行改革。首先，通过立法形式，明确公共利益范围。借鉴美国等土地征用制度较为完善国家的做法，以清单形式具体规定适用征地的公共利益范围，包括国防、教育、医疗卫生等。凡是没有列入公共利益范围清单的用地项目，均作为一般经营性用地。其次，在公共利益征地过程中，要逐步提高补偿标准，通过引入片区综合地价补偿方法等，使补偿标准逐步接近“公平市场价”。对一般经营性用地，逐步引入谈判机制，由用地主体、农村集体、被征地农民等相关主体直接谈判，决定征地价格等重要事项。再次，在现有改革基础上，积极探索农村集体建设用地直接入市方式，允许农村集体经营性建设用地使用权转让、租赁、股份合作，实现城乡建设用地同权同价。
