区财政和市财政关系

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区财政和市财政关系范文第1篇

一、关于每亩保费提升空间问题研究

（一）全省种植业保险每亩保险金额（即保障程度）较低和费率较高，是制约农业保险上规模的主要原因。目前，黑龙江省种植业保险金额和费率仍然执行2008年确定的水平，玉米、水稻、大豆、小麦每亩保障金额分别为145元、200元、120元和125元，平均每亩保险金额147.5元，平均保险费率10.59%，每亩保费15元。同全国平均数相比，每亩保险金额最低，低于全国平均数103元；保险费率最高（费率越高，保险公司盈利空间越大），高于全国平均值4.4个百分点；每亩保费相对较低，低于全国平均数2.5元。

经过对比分析，可以发现制约黑龙江省农业保险稳步发展的主要原因与保险金额低、费率高有直接关系，保险保障程度不足，保险费率又较高，影响了广大农户和地方政府参保积极性。因此，合理确定农业保险金额、保费、费率，是推进农业保险稳步发展的关键。

（二）每亩保费提升空间。

1.中央财政保费补贴规定了上限，但黑龙江省仍有上调空间。提高农业保险金额可通过提高保费和降低费率两个途径实现。三者关系式为：保费=保险金额×保险费率。在农业保险财政政策制定方面，财政部遵循“低保障、广覆盖”原则，制定了中央财政农业保险保费补贴政策，保险金额原则上为保险标的生长期内所发生的直接物化成本，即以国家物价管理部门公布数据为标准，具体包括种植成本、化肥成本、灌溉成本、机耕成本和地膜成本。对于高于直接物化成本的保障部分，可由地方财政部门提供一定比例的保费补贴，中央财政不予承担。在推进农业保险工作方面，充分遵循“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”原则。农业保险推动的主体是地方政府，依托保险公司进行市场化运作，充分尊重参保各方，尤其是农户必须是自主自愿。按照这些规定，目前全省玉米、小麦、水稻、大豆等4险种每亩保险保费15元，尚有较大的提升空间。

2.黑龙江省保费标准与全国平均水平对比分析。目前，全省实施的4险种农业保险每亩实际保险金额平均147.5元，与实际平均物化成本425元相差277.5元，只占实际物化成本的34.7%。据了解，全国各省市参保的玉米、小麦、水稻、大豆等4险种保险金额每亩平均为292.66元，高出黑龙江省约1倍；保险费率平均6.22%，低于黑龙江省4.37个百分点；平均每亩保费17.5元，高于黑龙江省2.5元。详见下页表。

如果按照黑龙江省每亩平均物化成本425元作为保险金额，按照全国平均费率6.22%作为费率，那么全省4种作物平均保费应确定为每亩26.44元，较现行标准每亩提高11.44元。按照黑龙江省现行费率10.59%计算，每亩保费最高为45元，较现行标准每亩提高30元。高出部分中央财政不会给予保费补贴，将由全省各级财政负担。

3.提升保费方案设计和利弊分析。综合上述对比和计算分析，目前全省存在较为明显的保险金额低、保险费率高的问题，保险金额无法有效覆盖农作物实际物化成本，灾后农户享受不到相应的保障，而负担的保费相对较大，农业保险“不解渴”、种植业保险缺乏吸引力。为此，拟定3种方案，并进行测算研究。

方案一：完全按照全国种植业保险每亩平均保险金额292.66元、费率6.22%、保费17.5元标准进行方案设计。亩均保费较现行标准提高2.5元（其中，农户提高0.5元/亩，达到3.5元/亩），提高17%，保险金额提高145元，提高1倍，费率降低4.37个百分点，降低41.27%。按照2013年度6230万亩预计承保面积测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出4.36亿元、2.73亿元、1.64亿元和2.18亿元；按照12600万亩承保面积占地方可耕地面积的70%测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出8.82亿元、5.51亿元、3.31亿元和4.41亿元；按照18000万亩承保面积占地方可耕地面积100%比例测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出12.62亿元、7.88亿元、4.73亿元和6.3亿元。

这一方案的好处是，与全国平均水平一次性拉齐，容易被参与农业保险各方所认同，为今后研究进一步提升保费标准留有政策空间。其弊端是，与省政府要求和农民期望值尚有一定差距。

方案二：按照黑龙江省每亩实际平均物化成本425元、全国平均费率6.22%进行方案设计。每亩平均保费较现行标准提高11元，达到26元（其中，农户提高2.2元/亩，达到5.2元/亩），提高73%；保险金额提高277.5元，达到425元，提高2.88倍；费率降低4.37个百分点，降低41.27%。按照2013年度6230万亩预计承保面积测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出6.48亿元、4.05亿元、2.43亿元和3.24亿元；按照12600万亩承保面积占地方可耕地面积的70%测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出13.1亿元、8.19亿元、4.91亿元和6.55亿元；按照18000万亩承保面积占地方可耕地面积100%比例测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出18.72亿元、11.7亿元、7.02亿元和9.36亿元。

这一方案的好处是，实现保险金额覆盖目前物化成本水平能够得到农户，尤其是种粮大户认同，也能得到保险公司认可。其弊端是，一定程度上增加了地方财政和农户负担。

方案三：保险金额按实际物化成本425元、黑龙江省现行费率10.59%进行方案设计。亩均保费较现行标准提高30元，达到45元（其中，农户保费提高6元/亩，达到9元/亩），提高200%；保险金额提高277.5元/亩，达到425元/亩，提高了1.88倍。按照2013年度6230万亩预计承保面积测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出11.21亿元、7.01亿元、4.21亿元和5.61亿元；按照12600万亩承保面积占地方可耕地面积的70%测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出22.68亿元、14.18亿元、8.51亿元和11.34亿元；按照18000万亩承保面积占地方可耕地面积100%比例测算，中央财政、省级财政、县级财政和农民分别支出32.4亿元、20.25亿元、12.15亿元和16.2亿元。

这一方案的好处是，保险公司盈利空间较大，能够得到保险公司高度认同。其弊端是，地方各级财政和农户将不堪重负。

（三）对策建议。提高保费可以提高保障程度，使农民更多受益。然而保费标准又是一把双刃剑，保费过低影响农户参保积极性，但过度提高保费，也会增加农民和地方各级财政负担，同时，国家政策有上限规定，中央财政对超出限制部分不给予保费补贴。为此，在研究提高保费标准问题时，应正确处理保险金额、保费、费率三者之间关系，充分考虑农户、地方财政、保险公司三方面利益。在研究保费及农业保险相关事项方面，应遵循“提标、降费、扩面”的基本原则，即提高保险金额标准、适当降低费率、实现扩大保险面积和规模。建议通过发挥保险费率的杠杆调节作用，将全省过高的保险费率适当下调，保费小幅提高，大幅提升保障水平，保险金额达到或接近全省实际物化成本，力争实现农户、地方财政和保险公司三方共赢。经综合对比分析，“方案一”较符合全省目前实际，为进一步研究提升保费标准留有政策空间。

二、关于农民参保积极性问题研究

（一）农民参保意愿及存在的问题。

1.灾害频发地区农户参保积极性高。容易发生灾害地区农户参保积极性高，不易发生灾害地区农户认为参加保险意义不大。

2.提高保险保障程度意愿强。农户对于在一定范围内提高保费负担金额，从而换取提高灾后理赔资金，普遍表示支持。对理赔资金的额度，绝大多数希望覆盖实际物化成本。

3.保险政策了解程度不高。绝大多数参保农户表示了解农业保险的基本政策和内容，没有参保的农户普遍反映不了解政策内容。同时，普遍要求加大政策宣传力度。

4.对保险条款不够理解。有相当一部分农户认为，保险条款过于专业、难于理解，希望有关方面对保险条款进行讲解和培训。并希望相关管理部门加强对保险条款的审核，使之更趋简单明了。

5.对保险服务不够认可。有部分农户对保单签订时间、保费收取方式、出险查勘、定损技术、理赔资金发放时限等方面提出了意见。特别是关于理赔金额，广大农户普遍认为较低，难于接受。

6.希望强化保险监管。有部分农户认为，政府对保险经办机构和农经站等代办机构的监督管理不够到位，应加大监督管理力度。部分农户甚至提出，对服务不到位的保险公司应取消其展业资格、责令退出农业保险市场。

（二）对策建议。应按照“提标、降费、扩面”总体指导思想，进一步深入研究科学厘定保险金额（保障），适当降低保险费率，提高农业保险政策吸引力。加强政策宣传力度，统一保险条款，保险条款要通俗易懂、言简意赅，便于农民理解和接受。加强监督管理，提高保险经办机构服务质量，严格执行“五公开、三到户”规定，提高查勘定损、理赔服务质量，不断满足农民对农业保险的需求。

三、关于养殖业保险大幅下滑问题研究

黑龙江省自2008年开展中央财政养殖业保险补贴试点以来，共承保养殖业保险合计471.63万头（其中：能繁母猪保险422.78万头、奶牛保险48.85万头）。目前存在的问题是，养殖业保险数量呈逐年下降，承保规模逐渐萎缩。

（一）制约因素分析。

1.行业发展层面。近年来，国内奶业安全事件频发，国外奶制品大量进口冲击国内乳制品市场，奶牛下游产品牛奶价格下降导致奶牛养殖量下降。生猪价格出现大幅波动，但总体一直在下降，尤其是黄浦江死猪事件对猪肉消费影响较大，生猪养殖已处于亏损状态，为能繁母猪投保，将进一步增加养殖成本。

2.行业管理层面。能繁母猪耳标问题导致保险标的难以确定，保险基础性条件薄弱，道德风险难以控制。客观上，现有耳标技术使能繁母猪易受到惊吓，打耳标对其产仔有一定影响。同时，畜种比较活跃好动，打耳标难度大，打上后易磨损、易脱落，导致耳标落实难。主观上，目前国内有较先进的植入体内的芯片耳标，但成本较大，投入不经济，不易被地方政府和养殖户所接受。此外，我国病死动物无害化处理程度低，处置设施设备严重不足，病死猪现场勘查后，对尸体的处理不规范，养殖户可通过隐性渠道获利，导致保险公司面临较高道德风险。

3.养殖户层面。受传统思维影响，养殖户利用金融保险手段抗御风险意识淡薄，对保险作用了解不够，参保意识不强，积极性不高。虽渴望经营有保障，但投保积极性不高。普遍存在侥幸心理，认为自己精心饲养，不会遭受灾害，或对受灾后能够赔付多少有不确定性，不愿参加保险。受理赔不规范影响，养殖户对保险公司的信任程度降低，不愿意参保。受市场价格和成本影响，养殖户可持续经营和发展意识不强，导致主动参保意愿降低，当发生饲养成本与售价倒挂亏损时，农民不会再选择参加保险。

4.保险公司层面。一是商业保险公司趋利性，导致较高成本风险的养殖业保险业务规模逐年萎缩。与种植业保险不同，养殖业保险承保标的零散，保单签订、查勘定损等人员投入大、成本高，受灾后无法像种植业可采取抽样方式核定损失，除极特殊疫情外，必须采取点对点方式核定损失，经营难度大，获利空间小。二是展业能力低。目前，全省两家公司县级机构农险人员平均3―4人，基本没有畜牧兽医专业技术人员，完全依靠代办机构（畜牧站）开展业务，代办机构在自身工作业务量大，大量的保险业务使其难堪重负。三是专业技术人员匮乏，导致保险公司理赔质量差，操作不规范，手续繁琐、程序复杂、服务不到位。四是道德风险难以控制。能繁母猪耳标无法落实，保险标的难以确认，保险公司赔付率极高，开展养殖业保险积极性不高。

5.政府层面。受保险意识不强等原因影响，基层政府对养殖业保险政策认识不足，重视不够。同时，对保险经办和代办机构服务质量、规范程度不认同。

（二）对策建议。促进和发展全省养殖业保险，应坚持实事求是，突出重点，不搞一刀切的原则。

首先，应在奶业和生猪养殖业作为地方经济发展财源支柱产业的重点市县（以下简称重点市县）寻求突破口。

区财政和市财政关系范文第2篇

关键词：财政税收；创新；财政

DOI：10.19354/ki.42-1616/f.2016.17.16

一、目前不同地方财政税收发展的状况

不同地域因为分税制的实行而逐渐的被调动起积极性和主动性，所以很好的促进了区域财政的发展，每个地区的财政规模都不同程度的上升，但是我们也需要客观的看到不同区域财政之间存在的差距越来越大，很多地区财政已经表现出难发展的情况，例如历史包袱越滚越大、收税发展存在大量虚假情况、收支矛盾越来越明显、无法高质量进行财政收支等。

二、导致地方财政税收无法持续发展的主要问题

（1）历史包袱越滚越大。因为历史的原因，地方财政税收在运行过程中所需要背负的问题越来越多。中央财政困难问题在通过分税制财政改革后得到了很大程度的环节，但是却也导致了区域性财政困难的情况，部分地区不得不一年年的往身上挂账，导致财政系统超负荷运行，积重难返。（2）无法快速转换思想。因为计划经济的长久影响，导致很多地区领导在进行财政分配的过程中不注重经济发展的实际状况，频繁出现超支的情况，对整个区域的财政经济的良好运行和稳定发展都产生了不良的影响。（3）财政资金没有在体制内运行。地区的不同部门之间互相就款项进行争夺，直接动摇了财源的根本，导致地区财政和经济的发展都备受阻碍。（4）各项配套设施无法与时俱进。因为配套设施没能够与时俱进，所以财政收支出现供不应求的情况，庞大的行政机构，冗杂的人员，导致政府财政效率过低，绝大部分单位都还没能进行社会化改革。（5）地方政府未能明确经济体制关系。因为地方政府没有能够对当前的经济体制关系有一个详细的了解，导致地方财政需要为很多额外的支出来买单。（6）因为政策原因导致的收支变化。我国政府频繁出台各项税收及政策法规的调整，导致地方财政税收收支矛盾加剧，地方财政发展困难。（7）财政支付太过随意。部分地区政府倾向于财政拨款进行项目投资，这种行为严重影响了当地市场，对当地民企起到了排挤的作用，而且地方财政税收也日渐紧张，阻碍了地方财政税收的稳定发展。（8）地方财政监管存在漏洞。地方财政在监管方面存在很多漏洞，频繁出现资金浪费的情况，这也是阻碍地方财政税收发展的一个很重要的原因。

三、解决财政税收可持续发展的相关措施

（一）对于经济和地方的财政税收之间的关系要客观明确。首先要明确政府的财政职能和市场功能之间的关系。政府财政所发挥作用的地方应当是不与市场能力范围相重叠的地方，凡是市场没有办法实现的作用，政府财政都应该有能力实现，进而达到两者共同对资源配置进行优化，让收入分配更加公平，共同促进社会经济的稳定发展。还需要按照政府的相关分工，对该地区政府的职责范围和内容进行明确，确保在职责范围内，政府财政起到应有的作用。第二是需要对政府财政和经济体制之间的关系进行针对性的处理。根据现状和对未来发展的展望，体制是需要进行转变的，无论是何级别的政府财政都不可避免，所以需要针对此构建稳定的公共财政体系及相关的运行机制。第三是需要将财政运行机制和市场运行方式之间的关系妥善处理。要在尊重市场能力的前提下，为各级政府的财政调控确定运作方式，以保证其能够保证市场主体之间最基本的公平竞争和确保市场经济稳定健康的运营。

（二）重新确定新的政府理财制度。首先是要创新财政支

出。其重点应当集中在范围的拓展方面，并且对各个单位的公共采购制度进行完善，并且按照社会化标准对单位进行改革。对于国企改革需要遵循适时进退的原则，创新我国政府投融资制度，并且对政府的投融资范围进行重新的划分，以求可以更好的应对社会保障模式的转换和顺应市场经济的发展。对补贴范围进行控制，对税式支出的规模进行控制，创新税式支出和财政补贴的制度。第二是要对财政收入制度进行创新，对税制结构进行改进，对当前的税收制度进行完善，对政府实际可用财力进行核算的时候，需要包含国有资产收益以及变现收入，可以更好促进政府投资制度改革。

（三）对地方财政税收的运行质量进行控制。在保证妥善处理开源和节流之间的关系的基础上，大力推广财政综合预算制度，对预算制度进行精细编制，确保高效、法治、规范和统一的进行政府理财。

总结：当前，我国已经实现了由计划经济体制向市场经济体制的转换，并且具有社会主体特色的我国市场经济体制在持续稳定的发展，所以对于财政税收管理体制也需要持续的进行创新，对创新改革财政税收的相关措施要严格落实，促进我国经济健康繁荣发展，也为我国财政税收长期可持续发展提供保证。此外，还需要注意的是，在对财政税收管理体制进行创新的时候，一定要确保符合实际的情况，以促进我国的市场经济能够健康和稳定的发展。

区财政和市财政关系范文第3篇

上世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，一方面加大耕地保护的力度，另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门不买国土局的账，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。

尽管当时已有研究提出，应该把土地管理职能与土地经营职能分设，但那还只是少数人基于理论分析得出的认识，而现实中的主要矛盾，则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。

在这种情况下，凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方，都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能，集“裁判员”（管理）与“运动员”（经营）于一身，可以说是一种历史的必然选择。

1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国全面推开。政府经营土地的局面也随之全面形成，有关职能也越来越强化，并且导致土地出让收入，在地方政府收入中的地位越来越突出，越来越重要，形成所谓第二财政即土地财政，后来又产生了政府以土地抵押的所谓土地金融。

据国务院发展研究中心的农村经济研究部副部长刘守英等人的研究，东部城市建设的资金构成中，土地出让收入约占30%，土地抵押融资约占60%；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20%，土地收益权质押融资约占70%。

需要特别指出的是，政府经营土地制度和土地财政、土地金融之所以不断强化，与分税制改革后财税体制的变化，与干部选拔任用标准的导向，与金融体制、投资体制、规划体制乃至区域经济发展战略，都有密切关系。

例如，我国各城市的供地结构，大体上40%是基础性、公益性用地，30%为工业用地，30%为经营性用地。基础性、公益性用地，政府要投入并且很难收回；工业用地，为了招商引资的需要，各地普遍低价供地，有的连成本都收不回来；剩下的30%经营性用地的“招、拍、挂”，是土地财政的主要来源，政府要用这笔收入来平衡基础公益用地和工业用地的亏空，还要尽可能多积聚一些建设资金。土地财政不能满足需要，就用土地抵押融资。可见，地方政府过于依赖土地财政和土地金融，在很大程度上也是迫于无奈。

在中国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革，曾经发挥过正面的推动作用；在工业化和城镇化的浪潮中，政府经营土地也有积极的贡献。

根据财政部统计数据，全国每年的土地出让收入，2005年为0.59万亿元，2010年增加到2.94万亿元，为当年地方本级预算内财税收入的72.4%（参见表1）。2010年的土地出让收入中，纯收益约1.22万亿元，直接用于城市建设的支出7532亿元，占纯收益的61.7%。但是随着历史的演进，政府经营土地制度的弊端日益突显，已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。 政府经营土地之弊

第一，政府经营土地，是保护耕地的国策和集约利用存量土地的方针不能得到落实的最主要原因。

保护耕地作为国策，提出多年了，城市存量土地集约利用，也提出多年了，但耕地并没有保护住，各地方的城市建设，走的均是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因，是政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快，已是公开的秘密。表面看，是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。

这种靠大量消耗资源的发展路子，与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源，这也只能是一句空洞的口号，说说而已。多年以来，土地管理战线的干部、职工为保护耕地付出极大努力，做了大量工作，但由于制度不改，再努力也没有用，结果是无力回天。

与此相应，多年来国家为保护耕地向土地管理投入的大量财政资金，大多是白白浪费了，没有取得什么实质的效果。我国土地管理的成本之高，世界少有，效果却不彰，个中原因值得认真反思。

第二，政府经营土地，导致与民争利，是社会分配不公的重要原因。

允许政府经营土地，客观上形成了政府与民争利的局面。面对强势政府，民众处于弱势地位，合法权益很难得到保证。

在市场经济条件下，农民最大的财产，就是相关的土地权利。但现行征地制度却使农民的土地财产权不能实现。导致做这样的制度安排的根本原因，就是政府经营土地与民争利，为了政府的资金需求，就要对农民的土地财产权利严加限制。这样，农民在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能得到根本改变。

政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许集体建设用地用于开发房地产，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，是普遍的现象，由此产生严重的民生和社会问题。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。其结果，反而会加剧原本已经存在的矛盾。

早在本世纪初，中央就提出了调整国民收入分配格局的战略任务，近十几年来逐步加大了收入分配制度改革的力度，但国民收入分配的格局还是没有根本改变，政府收入占GDP的比重始终偏高，这与政府经营土地制度有直接关系。尽管我国税收收入占GDP的比重并不高，但加上税收以外的收入，则占GDP的将近35%，甚或更高。政府的非税收入中，土地出让收入占大头，2009年的土地出让收入约占当年GDP的5%，2010年则高达7.3%。政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足。上世纪80年代初，我国消费率曾达62%，之后呈下降趋势，2005年降为52%，其中政府消费占14%，居民消费仅为38%。到2008年，居民消费降为35.3%，2010年进一步降为33.8%。

第三，土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。

政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当的金融风险。表1为土地出让收入占地方财政收入比重的变化情况，反映了地方政府对经营土地的依赖程度。

政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近年来越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。

目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有学者研究，其规模2009年已达11万亿元，为当年地方本级财政收入的3倍。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度，制度不改，这种局面仍会呈加剧之势，难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。 政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。

第四，政府经营土地，导致政府行为扭曲、失控。

我国经济体制改革的目标取向，是建立与完善社会主义市场经济体制。在市场经济中，政府的职能主要是调节、监督、管理与服务。就是说，政府的主要角色应当是“裁判员”。但是，政府经营土地的制度，客观上使政府又成了“运动员”。

这种制度安排的弊端，一是市场秩序混乱、不透明；二是为那些热衷于的政府官员提供了方便，助长了腐败行为的滋生；三是使企业行为也发生扭曲，不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系，甚至违法行贿。长此下去，企业之间也不能平等竞争，完善的市场经济体制很难真正建立。

政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控，有很大的不同，西方国家主要是政府调控企业和个人，而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。

政府经营土地制度，还使社会对政府行为的监管出现盲点，政府行为失控，不能及时得到纠正。

例如，近十几年我国城市的建设与发展，取得了伟大成绩，同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌，严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的，又是政府办公楼的建设。走遍中国大地，不管是沿海发达地区，还是中西部落后地区，普遍都可以看到，位置最好、最气派、最豪华的建筑，不是学校、医院，而是政府办公大楼。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等，也已比比皆是。

从表2可以看出，近十余年，我国各项固定资产投资中，办公楼的投资不断加速，已经超过了房地产业的投资增速。

2011年全社会固定资产投资增速为23.6%，房地产业投资增速为27.9%，而办公楼投资增速为40.7%。根据表2的资料粗算，十余年间全国沉淀在办公楼建设的资金已超过1.2万亿元。实际上，许多办公楼投资并未纳入相关统计，因此真实的建设规模可能还要大。

与此相应的是，许多地方政府工作人员的办公用房、办公条件的配备，已经处于失控状态。公务员队伍的工作、生活条件，应当随着经济发展逐步改善，但也必须加以节制，不应高于群众的一般水平。现在许多地方却是毫无节制，随心所欲、为所欲为，其所体现的执政理念，与所要求的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，相差十万八千里。

为什么会出现这样的问题，并且没有引起应有的重视？一个重要的原因是这些办公楼建设使用的不是财政拨款，而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融，来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款，有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理，助长了下级政府行为的失控和不正之风的漫延。

客观地看，在允许政府经营土地的制度下，地方获取土地收益的具体途径和办法很多，上级党委和政府监管起来确实十分困难。

根本的解决办法，是改革政府经营土地的制度。还应指出，这个问题蔓延之广，已不是单纯的经济问题了，而成为严肃的政治问题。中国政府办公楼的豪华气派，已经堪称世界之最，但现在一些地方以原有的办公楼已经“落伍”“不能满足需要”为由，正在进行第二轮甚至第三轮行政中心的建设。这样攀比下去，人民政府的形象何在？事涉政权的代表性，应当引起各有关方面的高度重视。

政府经营土地的制度，与中央关于转变发展方式的战略方针，与保护耕地和自然资源，促进社会公平、改善民生、防范金融风险、完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署，都存在内在的矛盾，阻碍着中央方针和任务的贯彻落实。因此，应当着手对这一制度进行改革，不宜再拖下去了。 改革势在必行

改革政府经营土地制度，地方的经济建设还能不能发展，建设资金有没有保证？这是怀疑论者所担心的主要问题。其实，基层的探索与地方的改革实践，已经回答了这个问题。

北京郊区的郑各庄村地处城市化地区，他们利用土地资产大力发展二三产业，自主参与工业化、城市化进程。这个1000多农村人口的村庄，不仅走上了共同富裕之路，还吸引了几万外来人口在此工作、学习、生活。全村每年向国家交的税收将近3亿元。该村投资23亿元建成的“温都水城”，已是北京人休闲度假的知名品牌。他们还向村外周边的道路、管线等基础设施投资3亿元，改善了整个地区的发展环境。

这种投资，按说应该是政府的责任，但郑各庄主动承担了。他们还在国家统一安排下，承担海外投资任务。2008年北京奥运会期间，郑各庄还被指定为美国、意大利等八个外国体育代表团的集训基地。类似郑各庄这样的例子，北京乃至全国还有不少。

广东的“三旧”改造和北京的50个“城中村”改造，提高了土地利用强度，改善了城市面貌，提升了产业结构，扩大了就业，富裕了老百姓，同时也解决了建设资金从哪里来的问题。“三旧”改造所需资金3300多亿元，约70%来自社会；50个“城中村”改造安排资金2000亿元，也吸引了大量社会投资，而且农村集体和农民成了拆迁改造建设的主体，承担了60%的建设任务。政府的职能也发生转变，不再充当“运动员”，而是专司“裁判员”之责，主要是规划、协调、监督、管理和服务。

以上案例，充分说明了“小河有水大河满”的道理。只要人民富裕了，利益关系协调好了，建设资金是不成问题的问题。

改革政府经营土地制度，会不会使有些农民暴富，产生新的分配不公，会不会给耕地保护增加新的难度？这也是怀疑论者所担心的问题。实事求是地说，这些担心确实可能发生，但问题应该并不难解决。

对于可能产生的新的分配不公，可以用税收的手段加以调节。例如，对个人得到的超过一定额度以上的征地补偿费，应征收个人收入所得税；对于进入市场流转的集体建设用地，应开征土地财产税（不动产税、物业税）等等。既可以调节分配收入，又可以充实政府的财政。特别是存量建设用地面广、量大，可以集小税为大税源。西方发达国家的地方财政，就主要依靠不动产税。开征这一税种，还有利于促进存量土地的集约利用。

允许集体建设用地进入市场，可能会有一些基层干部和农民受利益驱动，擅自将农地变为建设用地。但与政府经营土地制度导致的耕地流失相比，后者的问题要严重得多。

区财政和市财政关系范文第4篇

财政是国家或政府为了实现其职能，主要利用价值形式，参与市场经济中社会财富的分配与再分配过程中所形成的以国家为主体的分配活动及其产生的分配关系。

二、著名专家的观点与依据

（一）国内专家观点―邓子基的观点

财政指的是国家（政府）的收支活动或分配行为。它是经济系统的一个重要组成部分，对整个社会经济运行有着极其重要的影响。经济运行指的是社会中的无数个人、家庭、单位、团体和组织，他们之间围绕经济利益及相关的其他各种利益而形成的相互影响、交互作用的错综复杂的运行过程。在经济学中，通常对经济系统进行简化处理，以便描述经济运行过程的概貌。

（二）国外专家观点

西方经济学所研究的内容非常丰富，涉及财政的代表人物也很多，主要任务及其贡献包括：

（1）亚当・斯密的观点。亚当.斯密在他的代表作《国民财富的性质和原因的研究》中，比较系统地论述了劳动创造价值的理论，认识到资本和劳动的对立，把地租、利润、租税、公债等作为劳动价值的转化形态。他还探讨了财政和经济的内在联系，系统地阐发了财政理论，从而创立了财政学。

（2）大卫・李嘉图的观点。李嘉图也对资产阶级古典派经济学和财政租税理论作出了重要贡献。在资本主义自由竞争时期，资产阶级所要求于国家的，只是为资本获得利润和积累提供有利的外部条件。因此，古典学派对于国家干涉经济持否定态度。他们主张尽力减少国家干预，节减政府支出，减轻租税课征，还对财政经济领域中的封建特权和垄断作了抨击，从理论上为资本主义的自由发展开辟了道路。

三、融合的标准与范围

“价值分配论”认为随着商品交换及其内在矛盾的发展，当货币充作支付手段的职能扩展到商品流通之外，才产生价值分配，而财政是国家对价值的分配。“国家资金运动论”认为国家资金的形成、分配、使用、周转等一系列的分配过程，即国家对一系列的资金分配过程就是财政。这两种观点，都把财政的起源及相应的财政概念描述定格在货币关系的范围，在货币关系以外是不会产生和存在财政的。

“剩余产品分配论”强调剩余产品是财政关系产生的物质基础，随着剩余产品的出现而发生的社会职能组织占有剩余产品的过程，也就是财政关系的萌芽和发展的过程，因此认为在原始社会已经产生财政关系，财政先于国家的产生而产生，先于国家的存在而存在。应当说，财政分配的主要对象是剩余产品，

“社会共同（公共）需要论”主张财政是为了满足社会共同（公共）需要而表现的人力、物力和财力的分配活动，强调财政是为满足社会共同（公共）需要而形成的社会集中化的分配关系，这一分配关系在原始社会已经形成。这种观点承认财政在国家产生以后同国家活动有关，但认为财政不是随国家的产生而产生的，财政的出现要比国家产生早得多。从否定财政的产生同国家有着本质联系这一点看，“社会共同（公共）需要论”同“剩余产品分配论”的观点是一致的。

四、你自己的理论观点与依据――有何新的理论建树

上述关于财政问题上的不同观点，可以看作“国家分配论”中的又一种看法。“国家分配论”主张财政是伴随着国家的产生而产生的，从古至今的财政就是国家财政。除此之外，还有其他各种观点，主要有“价值分配论”、“国家资金运动论”、“剩余产品分配论”和“社会共同需要论”等。这些观点的共同之处，是将财政囿于分配来考虑问题。据以上理由，我赞成国家分配论―财政的本质是以国家为主体的分配的关系，财政的产生和发展以国家的产生与发展为标志，财政分配关系的性质与其所代表的国家一样，受制于一定的生产资料所有制。

五、有待创新与发展

在19世纪末和20世纪初经济学的“纯粹化”和财政学的技术化倾向的背景下，葛德雪与熊彼特强调了财政研究应该集政治学、经济学、社会学等综合性学科为一体，应该是一个综合性很强的宏观分析范式，即从社会学视角下看财政。

葛德雪：“缺少财政社会学理论和公共财政学没有社会学基础是现在整个社会科学最为重大的缺陷。只有社会学能够说明我们的社会条件是如何决定公共需要的，并指出那些直接或间接地满足公共需求的方式，以及社会模式及其演化是如何最终决定公共支出与公共收入之间的相互关系的。”

熊彼特在税务国家的危机中写道：“在有些历史时期，由财政需要和国家政策产生的对经济发展、所有的生活方式以及文化的所有方面的直接影响实际上可以解释各种事件的一切主要特征。对大多数历史时期，它都提供了这样强大的解释力，只在极少数的历史时期它才显得无能为力。”

六、解决这些难题需要哪些那些必备的条件――提出自己的看法与建议

（一）改变古老的财政收入制度

上述分析说明非税收型收入的财政贡献是以扩大贫富差距和损害市场经济秩序为代价的。而且，从社会福利评价的一般标准来看，这些制度对扩大贫富差距的推动作用远大于其财政贡献，维持这些落后的收入制度实在是得不偿失，急需改变。当然，这种转变会很艰难，涉及深层次的问题，但却是中国要缓解贫富差距扩大速度所不得不面对的问题。概括来说，则是实现由利润型制度和租金型制度向税收型制度转变。

（二）阻止存量财富的直接转移

存量财富转移对贫富差距的影响直接而巨大，会增加被财富被转出者的社会失范感、相对剥夺感和角色紧张感，是“社会冲突与混乱的根源”，急需遏制。尤其是农地征用和城市房屋拆迁，在目前的土地财政和城市化的浪潮的推动下，极易导致引致移民财产损失和绝对收入下降问题。阻止存量财富的直接转移的最有效方法是提高引致移民的资源保有能力，防止地方官员滥用征地权力，将保有财产能力作为其公民基本能力的组成部分而受到法律的保护。

区财政和市财政关系范文第5篇

莘县徐庄乡在机构改革分类中属于三类7档，核定行政编制29名、事业编制30名。党政工作机构统一设4个：党政办公室（挂计划生育办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（挂社会治安综合治理办公室牌子）、农村工作办公室。财政拨款事业机构统一设5个：财政和经管所（挂统计站牌子）、文化广播站、计划生育服务站、农林技术服务站、民政和劳动保障所（挂新农合办公室牌子）。

一、乡镇机构改革后的成效

（一）完善了基层管理体制，加强了基层政权建设

1、转变职能，理顺了县乡条块关系。按照服务经济发展、强化社会管理和公共服务的要求，石佛镇和徐庄乡均对乡镇行政和事业单位职能进行了明确界定，将原本事业单位履行的行政职能收归乡镇机关，生产经营性职能分离出去，强化了公益职能，有效解决了乡镇职能越位、错位、缺位的问题。同时完善了乡镇与派出机构的相互支持、协调配合的工作机制。县级部门派驻或设在乡镇的机构，接受乡镇的统一指导和协调；对派驻机构的考核实行条块结合、以乡镇为主的办法，其主要负责人的任免须事先征得乡镇党（工）委同意；对工作不力的派驻机构主要负责人，乡镇（街道）可向其上级主管部门提出调整建议。阳谷县统一按照“重点理顺管理关系、不增加乡镇财政支出、不减少个人福利待遇”的原则，把长期在乡镇从事农、林、水、畜牧、文化广播等工作的585名专业技术人员的管理权限由所属业务主管局下划到乡镇。使乡镇（街道）更加便于管理和协调，并在一定程度上缓解了基层急需人才紧缺的情况，进一步完善了农村社会化服务体系，增强了基层政权的服务功能，得到了广大农民群众的认可。下划后的专业技术人员增强了归属感，编制、职务、身份、工资等各项待遇都得到落实，提高了工作积极性和安心服务基层的信心。

2、乡镇考核体系进一步完善。通过改革，乡镇（街道）考核评价体系及考评机制得到了进一步调整和完善，坚持突出重点原则。莘县对各乡镇（街办）的考核指标体现县委、县政府的总体部署，坚持工业立县，突出经济发展和大项目建设，加快转变发展方式和调整产业结构，推进经济社会跨越发展。按照“3+1”进行设置，“3”是指经济建设、社会建设和党的建设三项内容， “1”是指计划生育、稳定、社会管理、安全生产、农民负担、环保工作、耕地保护和节能减排等8项一票否决项目。经济建设、社会建设和党的建设，每项各计1000分，年终按照700：150：150的权重计入总成绩。清理了不属于乡镇（街道）职能的考核事项，取消了中央和省、市没有明确规定的“一票否决”事项。

3、超前谋划，新农村建设取得初步成效。石佛镇充分利用被省政府纳入国家土地增减挂钩示范乡镇的有利时机，超前谋划，将42个行政村合并为五大社区，目前总体规划已经过专家评审，共分为王皋如、廉庄、陈集、石佛、新城区5个社区。王楼新居建设作为新城区建设的首建工程，一期工程已经交付使用；镇驻地建设镇政府商业街已投入使用，华联超市、凤祥超市等大型超市已成功入驻，其带来的人流物流信息流正逐步显现，为下一步镇驻地建设做好了前期铺垫。徐庄乡规划新型农村社区4个，已启动吉祥社区和幸福社区等两个社区，其他两个社区也在积极筹建中。

（二）公共服务体系建设进一步完善

1、建立便民服务中心，政府形象得到提升。阳谷石佛镇积极推行为民服务全程制，投资10多万元成立石佛镇便民服务中心，中心坚持以“为民、务实、清廉”为宗旨，实行一个中心对外、一个窗口受理、一条龙服务、一站式办结的“四个一”便民服务机制，将党政办、经发办、财政所、经管站等部门的多项职能转化到服务中心，设有计划生育、党务公开、民营经济、财政税收、三资管理、水利林业、农技畜牧、新型农合、民政残联、土管城建十个服务窗口，并抽调工作能力强、政治素质高的干部统一集中到便民服务中心办公，最大限度方便群众办事，为群众提供优质、高效的服务。同时，在各村成立了便民服务点，并与县行政审批服务中心联网，建立县、镇、村三级便民服务体系。

莘县徐庄乡建设了建筑面积300平方米的便民行政服务大厅，内设民政和劳动保障所、财政和经管所、农林技术服务站、计划生育服务站等科室，各村庄也成立了相应的便民服务点，实现了对权限内的事项直接办理、限时办结。

实践证明便民服务中心采取“一个窗口办理，天天服务群众”的“一站式”办事方式，既能在更广的范围服务群众，实现亲民、利民、便民、为民，又能提高乡镇政府运转效率和服务水平，深受群众欢迎。

2、保障和改善民生。徐庄乡加大投入，加强农村基础设施建设和农村服务体系建设，着力改善民生，着力解决事关群众切身利益的水、电、路、住、医、学等问题，切实把党的惠农政策落到实处。投资150万元的乡卫生院办公楼已投入使用，购置了先进的医疗设备，新农合报销达到200余万元，乡政府办公楼已建成使用，新建联校、中学、谢集小学、中心幼儿园教学楼各一栋，进一步改善了教学条件。自来水实现了45个村全覆盖，解决7000多户3万多人生产生活用水；建成35千伏变电站1个，公用变压器36台，辐射全乡48平方公里；新修村级公路68公里，全乡公路实现村村通；全乡新打机井累计126眼；新建、修缮桥涵34座。

石佛镇清理、清运各种垃圾等堆积物1000余方，优化了居民的生产生活环境。严格落实保障民生政策，继续落实好良种直补、良种补贴、农田玉米保险等惠农政策，全镇共有3.7万亩农田参加了保险，参保率达95%。不断加强教育、卫生、文化等公益事业投入，投资500万元、配套齐全、设施一流的省级标准化幼儿园已开工建设；投资20余万元建设了五星级预防接种门诊防疫站；投资14万元改造了文化活动中心和门球场；扎实做好农村居民养老保险工作，全镇共有16850人参保，参保金额达228万元。积极探索综治大巡防新模式，推动人防、车防、技防相结合机制，强化食品、药品、安全生产监管力度，深入开展全镇安全生产专项整治工作。

3、社会管理水平不断提高，有力促进了社会稳定。徐庄乡健全了党政统一领导、综治部门组织协调、有关部门各负其责的矛盾纠纷排查调处联动机制，把人民调解、行政调解、司法调解紧密结合起来，树立正确的调解指导思想，进一步完善乡、村、组三级调解网络，做到有案必受、有受必处、有处必果、有果必公。大力加强人民调解委员会的建设和村调解室的硬件建设，给各村调解室配齐了办公设备，制度统一上墙，资料统一归档，使人民调解工作形成科学化、制度化、规范化。切实解决好群众切身利益问题，使矛盾纠纷在村组调解，做到了“小事不出组、大事不出村、难事不出乡”，基本形成了矛盾纠纷调解以村为主的格局。

二、存在的问题

（一）上级事务难应付，基层群众难兼顾。乡镇是上级方针政策的执行者和实施者，虽职能需要进一步转变，但是上级的各项工作和检查任务都得去应付，“上面千根线、下面一根针”的局面，使乡镇疲于应付完成上级的指令和任务，对于农村公共基础设施建设、提供公共服务等方面有些“力不从心”。同时，乡镇的工作目标已经发生了变化，群众要求脱贫致富、改变落后的生活环境的愿望比以往任何时侯都要强烈，乡镇加快发展、带领群众致富的担子更重了。上级有上级的安排，群众有群众的要求，对于夹在中间的乡镇来说，压力很大，难以兼顾。

（二）乡镇的财政缺乏有效管理和使用。由于乡镇财政经济总体实力不强，税源单一，收入总量小，财政自给率较低，收支矛盾仍然突出。一是财力不足，刚性增支因素多，各类政策性增支压力大，各项基础设施建设需地方财政配套，各类突发性灾害和处理社会矛盾需财政投入，财政收支矛盾突出。二是由于经费紧张，乡镇干部有关福利政策难以落实，如不少乡镇干部出差、下乡没有补助，也没有培训费等，这些问题都影响到乡镇干部的工作积极性。从总体上对乡镇的工作造成了影响。三是对财政预算的管理“严进宽出”，当然这是各级政府的一个普遍存在的问题。即批准预算和预算拨款的环节极为繁琐，可是一旦拨款后，预算部门对款项的使用完全失去掌控。导致老项目不管效率高低、不再过问，而新项目苦于没有资金难以启动落实。

三、对策建议

（一）继续加大探索、转变政府职能。现在“干什么”已经明确了，但是“如何干”的问题仍然没有完全解决，乡镇到底该干哪些具体事，各方面认识有些不一致、不明确。尤其是领导干部工作方式方法陈旧，乡镇整天围绕上面的“指挥棒”转，难以有精力和时间干好应该干的事情。乡镇政府职能转变将是一项长期任务，需要在今后的工作中不断探索完善。要逐步建立起适应农业产业化和服务农民致富的新型事业机构运行体系，只有理顺乡镇同事业站所的关系，乡镇功能得到完善，才有利于乡镇行使领导和管理职能，实现各种资源的有效整合和优化配置，着力提高政府行政效率。要进一步完善县对乡镇的考核办法，着力解决县乡事权和责任划分后如何规范运作的问题，县级部门要转变指导乡镇工作的方式方法，根据乡镇机构的职能规定，研究制定指导对口机构的工作规则和程序，达到上下工作协调顺畅。减少各种达标评比、指标考核，减少“一票否决”事项，正确引导乡镇把更多精力放到管理社会、服务“三农”、保障民生上来。

（二）改革乡镇事业单位服务体制，建立“以钱养事”新机制。按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的改革思路，本着在改革中绝对减人、相对减支、减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出的原则，对原事业站所的服务项目制定“乡镇政府承担、公开招标、合同管理、以钱养事”的改革方案，通过购买服务和购买劳务的办法，落实乡镇政府服务“三农”的责任。

（三）加大对乡镇的财力支持，同时加强预算考核。乡镇财政是乡镇政府最大的公共资源，乡镇政府所有的都离不开财政活动。因此，加快建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇经费保障机制，与县乡财政体制改革结合起来，同乡镇财政财务管理结合起来，为乡镇发挥职能提供必要的经费支持，从预算安排和拨付上给予保障；同时，为确保拨款得到有效使用，对乡镇政府的政绩考核，应由简单的指标考核转变为以预算考核为主。并介入政策评估和预算监督，确保财政公开透明。同时充分发挥农民的知情权、参与权、表达权和监督权，让农民对乡镇政府的财政心知肚明，避免暗箱操作导致民众对政府的不信任。只有纳入评估和监督、财政公开透明，才能促使财政分配公平合理，最大限度满足农民的迫切需要。

（四）提高乡镇干部素质、强化为民服务理念。乡镇政府机构改革后，职能发生新定位，对乡镇干部素质的要求更高。应加强培训，提高为民服务的本领，提升依法行政的水平，做到熟悉政策、精通政策、用好政策、用活政策，用政策化解矛盾、用政策指导实践，急群众所急、想群众所想、忧群众所忧，切实加强社会管理和公共服务，真正改出乡镇干部的新气象新面貌。引进公推公选、竞争上岗等新的用人机制，优化干部结构，使基层干部把更多的心思用在帮助引导农民调整产业结构、示范推广科学技术、强化基础设施建设、探索乡村文明、文化发展上面，全力帮助农民谋发展。

（五）完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制、推进基层民主。目前乡镇的主要矛盾就是农村公共产品和公共服务的需求全面、快速增长与供应严重不足之间的矛盾。存在农民的愿望乡镇无法满足、乡镇的工作不受欢迎、乡镇干部和农民的积极性得不到调动等问题。究其原因，一方面，乡镇政府以服从上级政府为主，农民缺乏公共事务参与性，乡镇政府自然偏离或不能满足农民的实际需要；另一方面，农民或主动或被动地对政府和社会的依赖性越来越强，越来越丧失自主能力和创造能力，农民越来越处于服从地位。乡镇政府机构改革，往往是政府干、农民看，农民普遍缺乏积极性。而所有改革的起点和终点都应该是让老百姓生活得更幸福。因此，老百姓的参与很重要。对农村提品、服务等决策体制要以政府为主导、乡村社会内部进行决策，探索构建政府与农民共同决策的新模式，建立精干高效的农村行政管理体制，使乡村组织成为自我服务的机构，形成一个良好的乡村治理结构，让农民有一个能够自由表达、监督和服务的新机制，这样不仅能使最广泛的民众意愿得到体现，也能避免重蹈上级行政命令所造成的好心办坏事的现象。