计划经济的利与弊评价

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计划经济的利与弊评价范文第1篇

【摘要题】研究生教育……

我国的研究生教育就在学研究生的总量而言，已跨进了世界的前列。但是我们应该清醒地看到，我国的研究生教育无论在数量上还是质量上还不能适应我国经济、社会实现跨越式发展的需要。我国加入世界贸易组织(WTO)后，使经济和教育都处于一个更为开放的竞争环境中，这就意味着，入世对我国的研究生教育既存在着机遇，也存在着挑战。那么，在研究生教育这一层面上，入世到底对我国有那些影响？

一、我国研究生教育存在的问题

统计资料显示，我国的在读研究生数从1952年的2763人发展到1998年的198885人，30年间增加了18.8万人，增长了18倍多。[1][2]到2001年底，在学研究生已达到39.32万人，在总量上踏进了世界研究生教育的先进行列，其中，攻读博士学位与攻读硕士学位的研究生各自分别占总量的21.89%和78.11%。[3]虽然我国的研究生教育在几十年里得到了迅速的发展，但仍存在问题，主要包括以下几个方面。

1.数量的扩充与质量的保障未能保持统一

从1999年开始的本、专科生及研究生的大规模扩招，使我国大多数院校的教育资源处于十分紧张的状态。在许多高校，研究生教育的资源与本科教育的资源是共用的，其中的一些院校甚至与专科和成人教育，以及与专业证书班、职业培训等的教育资源也是共用的。由于连续三年的各层次和不同形式的教育的同时扩招，使原本就十分紧张的教育资源更趋于“枯竭”状态。大班上课、研究生之间的研究课题雷同、实验研究课时和次数减少等，在研究生教育中已是很常见的事，这就不可避免地使数量的扩充和质量保障之间未能实现统一，高等教育界及社会对此已引起广泛注意。

2.研究生教育的投入与教育资源的有效配置不足

我国高等教育的投入是与教育经费占国内生产总值(GDP)的比重相联系的。由于高等教育基本上是由政府投资（约占75%左右），其余主要为学杂费；这几年各级政府对教育的投入平均约占GDP的2.5%左右，而对高等教育的投入约占整个教育投入的25%。政府投入未能随着大规模扩招而同步增加，其他非政府渠道的资金又因种种原因进不来，导致高校的办学经费随着逐年的不断扩招而日趋紧张，研究生教育的投入便受到同样的影响。1998年全国普通高校在校生340.9万人，在学研究生19.9万人，到2001年，两者都翻了一番。但包括政府的投入在内的各种高等教育经费并没有按比例增长，从而使包括研究生教育资源在内的各种教育资源的生均配置呈急速下降之势，直接导致办学的水平和办学质量出现问题。有学者认为，由于国家对重点学科、重点实验室的经费支持偏少，对研究生教育的投入偏少，直接影响到研究生的培养质量。[4]

另一个原因就是研究与开发(R&D)经费占GDP（或GNP）的比重偏少。这包括了国家和企业两个层面在研发方面投入的不足。1998～2000年，我国R&D经费占GDP的比重为0.7%、0.8%和1.0%，[5]而发达国家则远远高于我国的比重，如美国为2.5%(1995)，法国为2.4%(1994)，德国为2.4%(1993)，英国为2.2%(1993)，日本为2.9%(1994)，加拿大为1.6%(1995)，澳大利亚为1.7%(1994)，新加坡为1.1%(1995)，[6]我国同期的比重却不足0.6%。这种差距使国家创新体系中三个重要部门——高校、研究机构和企业，都难以获得足够的经费从事研发活动。这样一来，高校从国家和企业两个方面得到的R&D经费不多，同时许多高校的学位点又缺少重大课题的支撑，研究生培养的质量和水平就得不到保障。研究生培养质量不高，一方面会影响日后国家的研发能力、创新能力、技术水平和科技综合实力，另一方面也会影响高校的办学水平和国际竞争力，这对我国入世后的高等教育服务贸易竞争是不利的。

3.缺乏有效的质量评估和监控机制

研究生的培养质量是研究生教育的生命线。除了上述影响研究生培养质量的因素外，还有管理上的问题。我国在研究生培养质量的评估和监控方面仍未能建立有效的机制，除极少数院校曾试行过淘汰制外，绝大多数院校的研究生都是严进宽出，基本上是考进多少人，毕业多少人。另外，对研究生的课程内容、研究课题质量、学位论文的综合水平、研究与实践能力等方面缺乏系统的及综合性的统一质量评价标准，使研究生培养质量参差不齐。从开放的国际视野角度、从竞争的角度、从市场经济的角度去审视我国的研究生教育，如果我们缺乏有效的质量评估和监控机制，最终会影响我国研究生教育的学术声誉和竞争力，不利于我国的研究生教育在WTO规则框架下的竞争，也会影响我国日后研究生教育的发展。

二、入世对我国研究生教育发展的有利与不利因素

（一）主要的有利影响

在WTO的基本原则中，非歧视、公平、透明和自由竞争是其规则的核心所在。我国对教育服务贸易所做的程度不同的承诺，是要借助WTO的规则，促进和加快我国教育特别是高等教育的发展。研究生教育在我国的整个高等教育体系中，是一个比较薄弱的部分，与国外发达国家的研究生教育比较，存在着较大的差距。入世把我国的研究生教育放在一个开放的、国际化的大平台上去竞争、发展，无疑是十分有意义的，其有利影响主要有以下几个方面。

1.有利于加快办学思想和观念的转变

我国的高等教育及其办学体系，是在一个计划经济和较为封闭的环境中建立起来的。时至今日，我国的高等教育基本上还是沿着原有的模式、体系和总体架构运行，从而使人们的办学思想、办学理念被固化在这一氛围中。多少年来我国高等教育的改革与发展之所以困难重重、阻力不断，主要原因是办学的观念问题。长期在计划的原则下办高等教育，使人们的思想观念也不可避免地适应和认同了这些计划原则，这种计划经济的思想和观念就必然在人们的脑海留下深深的烙印。

我国加入WTO，意味着我国在享受WTO权利的同时，又必须履行和遵守作为成员国的义务。包括研究生教育在内的整个高等教育的对外开放，建立起一个在WTO规则下的大平台势在必行。这样一个平台是以市场经济为基础的，若不转变原有的被固化的计划经济的办学思想和办学观念，也就不可能构筑起适应WTO原则的教育服务贸易的大平台。我们既然对教育服务贸易做出了承诺，就要遵守并履行义务，这样，入世对加快与WTO法则不相应的办法学思想和观念的转变无疑是十分有利的。

2.有利于加快与WTO规则不协调的高等教育政策法规的调整

包括研究生教育在内的整个高等教育体系，是与我国的计划经济体制相适应的。WTO的基本原则是以市场经济和自由竞争为基石的，按照WTO法则高于国内法则的原则，凡是与WTO法则不相适应的有关贸易服务政策和法规，包括研究生教育在内的高等教育政策法规，必须进行调整。在现有的研究生教育政策法规中，有许多是与国际上的通行做法相悖的，如研究生教育合作办学及其学位的审批与认定、学位点的设置、管理机制、学校办学自、投资政策等。WTO的规则虽然是为规范经济贸易服务的，但其中涉及到教育服务问题，所以检讨、调整和清理现行政策法规，使其与WTO规则对接，这对高校和研究生教育的发展当然是件很好的事情。

3.有利于国际交流与合作，提高研究生教育的办学水平

居然，随着我国履行WTO关于教育服务贸易的承诺，发达国家及地区的高等教育机构和资本必然会大量进入我国。随着高校和其他研究生培养单位与国外合作办学，这些合作机构将会把各自的办学理念、教育思想、办学经验、培养计划与目标、课程及内容、教育技术、管理模式与方法、研究计划和方法、教学与研究人员、资金设备及其他教育资源引入我国，并与我国原有的研究生教育优势相融合，必定能促进和加快我国研究生教育的发展，提高办学水平与办学质量。

（二）主要的不利因素

1.影响和冲击国内研究生培养单位的生源数量与质量

国外研究生教育机构进入我国开展教育服务，必然会引起研究生生源的争夺战。由于国外发达国家在研究生教育经验、质量和品牌方面的优势，以及在办学机制、办学方式和就业等方面的优势，必然会吸引众多青年去求学。随着经济全球化的发展，我国入世后在中国投资的跨国公司会日益增多，特别是全球500强跨国公司和集团的来华投资增多，为了降低运营成本、提高市场竞争力，对所需人才必然会采取本土化的战略。由于国外发达国家在研究生教育领域与跨国公司和集团合作及相互适应方面累积了丰富的经验，因而具有较大的优势。一方面，进入我国开设研究生教育的机构，必然会引起这些跨国公司和集团的关注，其培养的研究生更容易在这些部门任职并获得高薪，从而吸引更多的优秀学生前往这些教育机构学习。另一方面，国外的研究生教育机构招收我国优秀的本科毕业生到其本土学习，毕业后留在国外就业或回到国内为有关国家的跨国公司服务，或部分毕业生回国为国内的政府机关、事业单位和不同性质的经济部门服务；由于许多单位对海外回国服务的人员更重视和重用，一般来说这部分人员也会获得理想的职位和较高的报酬。这样一种综合结果会导致更多的优秀本科毕业生到在我国开办研究生教育的机构或海外的研究生教育机构攻读学位，最终影响和冲击国内研究生培养单位的生源质量和数量。这种影响和冲击可能造成尴尬的局面：国家重点建设的院校能招到学生，但不是最好的生源；可能有为数不少的一般院校会出现招不满学生的状况。

2.使研究生教育的专业结构失衡

研究生教育的市场开放以后，随着众多的研究生教育机构介入我国的研究生教育，有可能造成研究生教育的专业结构失衡。国外机构进入我国的研究生教育领域，在专业的设置上都会有自己的理念和策略，他们会针对中国入世后人才市场上一些急需的专业如英语、计算机、国际贸易、管理（包括MBA）、法律、金融、会计等专业与我国的研究生教育单位展开竞争。由于这类专业存在某一阶段需求量大、投入少、回报快等的特点，符合市场经济中资本投资的要求，开办此类专业的机构增多，必然会造成此类专业人才的大量增加，最终使除个别专业（如计算机等）外，其他专业人才会迅速过剩。由于国外研究生办学机构在经验、资源、适应性、质量、品牌、机制和国际化方面的优势，他们所培养的同类毕业生会在就业市场上占尽风采，我国研究生办学机构培养的毕业生会出现就业困难、专业人才过剩的局面。这种专业结构失衡会造成大量的人力、物力和教育资源浪费。

3.对我国研究生教育的师资队伍产生冲击

师资是办好研究生教育的必备条件，特别是大师级和高质量的师资更是决定研究生教育竞争力的首要条件。国外的教育机构或资本要到我国进行研究生教育贸易服务，其任课教师不可能全部由本土校部派遣，因为这样办学成本太高，也会削弱其本土校部的教学与科研工作和实力，得不偿失。因此，这类机构必然会实施本土化战略，即大部分教师在我国国内招聘，并许以各种优厚的待遇，如高薪、定期到其本土校部从事教学科研及培训，提供科研资金，或为科研活动、参加国际学术会议进行资助等等。若是国外的教育机构与国内教育机构合作办学，此种状况也许对我国整体研究生教育的师资影响不会太大；但如果其利用WTO的规则进一步发展到独资办学，实际影响就会较大，我国的高校将会流失许多优秀的教师，特别是年轻的高学历教师。人才流动与国际化本来是市场经济发展的一个趋势，但在我国，高校教师的这种流动对我国高等教育，特别是研究生教育发展的负面影响是非常大的，对此，我们应该有一个清醒的认识。

4.对研究生教育的质量产生影响

对研究生教育质量产生的影响，会有两种情形。一是随着越来越多的国外教育机构介入我国的研究生教育服务贸易，鱼目混珠、泥砂俱下的情况不可避免，从而产生隐性或显性的教育质量问题；二是随着我国一些教育机构研究生师资的流失，必定削弱这些教育机构的师资队伍实力，从而影响这些教育机构的研究生培养质量。

三、应对策略

与其他任何事物都具有两重性一样，入世对我国带来的利与弊是不可避免的。但问题在于我们如何趋利避害，如何应对、化弊为利，这就要求我们对入世要有一个较好的应对策略。联合国教科文组织1998年10月在法国巴黎召开的世界高等教育会议形成的《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》文件指出“国际合作与交流是促进全世界高等教育的主要途径”，并提出了“针对性、质量和国际化”的三原则。[7]因此从全球经济社会的发展趋势看，全球化和国际化是一个基本的趋势，包括研究生教育在内的高等教育的国际合作与交流，是培养出具有国际视野和广博知识人才的重要途径、方法和手段，也是适应全球经济发展，特别是适应信息社会及新经济发展的需要。从这一角度看，对入世的影响我们只能积极应对而不可以回避。

1.深入研究WTO的规则，趋利避害

我们要借助WTO的原则加快我国高等教育及研究生教育的发展，必须深入研究WTO的规则，才可以趋利避害。由于我国对WTO的规则还缺乏具体的实践，也缺乏系统的分析研究，因而对我国关于教育服务贸易的承诺和承诺的内涵及其影响还不完全了解和清楚。教育事关国家、社会道德、民族文化的承传、人才的培养和国家的综合国力形成等重大问题，特别是研究生教育更关系到我国的科技走向、高新技术与经济竞争力的提高及国家的经济与技术安全等问题，深入地研究WTO的规则及其对我国教育发展的影响刻不容缓。在目前144个WTO成员国中，只有40多个国家和地区在开放教育市场协议上签了字；在开放程度上，除墨西哥、瑞典、新西兰、莱索托及东南亚国家的教育市场开放程度较高外，西欧、加拿大、日本、美国等西方国家仅开放了有限的教育市场，主要局限于成人教育和技术培训等领域。[8]特别是美国，尽管其在高等教育及其他教育服务方面占据绝对优势，但在考虑向外国开放教育市场时，仍然担心危及其教育利益，尤其担心是否会冲击国内的教育市场。[9]由此看来，WTO的规则是一把双刃剑，研究和利用得好则趋利，反之则为害。

2.调整、修改和完善我国现行的教育政策与法规

我国加入世贸组织，意味着我国的经济贸易活动要受WTO规则的规范和制约。按照基本原则，WTO的规则要高于我国的国内法。我国政府对WTO的承诺，是以WTO的法规为基础的，这就要求我们在深入研究WTO规则的基础上要着手我国有关现行教育政策与法规的调整、修改和完善，以便使国内法与WTO的法规实现对接。我国的教育政策和法规调整、修改和完善迫在眉睫，特别是研究生教育服务的法规。我国已制定了新的《中外合作办学条例》，其它与教育，特别是与研究生教育有关的政策与法规也应尽快制定出台。

3.提高我国研究生教育的适应性、质量和国际竞争力

“适应性、质量和国际化”作为联合国教科文组织提出的三原则，反映了当今高等教育发展的趋势。研究生作为我国创新体系中重要的群体和生力军，他们在很大程度上决定了我国未来的研究队伍状况、科技实力和竞争力。为提高研究生教育的适应性、质量和国际竞争力，研究生教育必须有重大科研课题和较为充裕的经费作支持，在放眼全球的情况下，面向我国经济社会的发展开展研究。为此，我国既要在研究生教育的制度、方法、手段上进行改革创新，也要在研究课题、资金投入和具体的政策上给予支持，并在研究生教育的交流与合作上进行广泛的国际合作，才能提高我国研究生教育的办学水平和国际竞争力。

4.提高教师的待遇，留住人才

我国的教师待遇近些年有了较大的提高，但仍然偏低，高校吸引不了最优秀的人才从事高等教育的工作是目前最为突出的问题之一。没有教师的大学不能成为大学；没有大师的大学不可能成为名牌大学，也就不可能吸引到优秀的青年就读；没有优质的生源，也就不可能培养出优秀的研究生和未来的大师，学校也就缺乏竞争力，这是一个逻辑的和辩证的关系。在市场经济条件下，以最优厚的待遇吸引最优秀的人才为己服务几乎是所有部门的第一要务，没有最优秀的人才也就没有竞争力，这是一个普遍的共识。提高教师的待遇，留住人才，是当今要解决的紧迫问题。

【参考文献】

1,5中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴－2001.北京：中国统计出版社，2001:653,682

2中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2001年国民经济和社会发展统计公报.中国统计，2002(3):6～9

3全国研究生基本情况.教育科研参考，2002(8):4～12

4顾秉林.工程教育中的质量（发言）.中国工程院工程论坛：我国工程教育的改革与发展.北京：中国工程院，2002-05-21

6刘洪.国际统计年鉴－1999.北京：中国统计出版社，1999:536

7联合国教科文组织.21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言.国外高等教育快讯，1999(1):6～9

计划经济的利与弊评价范文第2篇

关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。

1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵

“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。

我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。

从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。

1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析

在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。

我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。

实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。

根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。

第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。

第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。

2 转型期土地利用总体规划发展历程述评

2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划

第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：

第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。

第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。

第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。

2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划

1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。

第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：

第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。

第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。

第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。

第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。

3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。

第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。

第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。

第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：

第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。

第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。

第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。

4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：

4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标

土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。

4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念

我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。

4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容

在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。

4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用

所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。

4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能

土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。

4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制

依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。

4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调

土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）