政策性金融机构的职能

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政策性金融机构的职能范文第1篇

一、国外农业政策性金融的运作

(一)美国农业政策性金融

1、美国农业政策性金融体系的构成

美国农业政策性金融主要包括信贷体系和保险体系两部分,而农业政策性信贷又包含以合作金融为基础的农业政策性信贷体系和政府农业信贷机构两种类型。

首先是以合作金融为基础的农业政策性信贷体系。农场信贷银行与合作社银行等其他类型机构合并,形成了农业信贷合作社。其次是政府农业信贷机构。在1933年美国政府为了缓和农产品过剩危机,利用金融手段对农产品销售和生产实行政府干预与调节,建立了商品信贷公司。1935年成立了农村电气化管理局,对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款,用于架设电线,组建农村电网,购置发电设备,发展通讯设施,提高农村电气化水平。1935年,美国还建立了直接属于政府的农民家计局,成为美国政府办理农业信贷的主要机构。另外还有其他农业政策性金融形式。农场信贷系统保险公司承保农场信贷系统票据本金和利息以及对投资者发行的其他债务的及时支付,并负责管理农场信贷保险基金。联邦农业抵押公司的目的是为了农业不动产提供融资,以及为农村的贷款人提供更大的流动性而吸引新的资金。

2、美国农村政策性金融的运作

在资金来源方面,主要有:资本金、发行债券、借款和经营收入。农业政策性金融机构最初设立的资本金基本上都由政府部门提供。例如联邦中期信贷银行、合作社银行、商品信贷公司,其资本金完全由政府直接提供。同时美国发达的金融市场使得美国农业政策政策性金融机构可以从金融市场通过发行金融债券和票据,向社会公众筹措资金。资金来源的另一个渠道就是借款,可以向银行借款,也可以向其他金融机构借。

在资金运用方面,主要有:贷款、担保等。政策性贷款是美国农村政策性金融机构资金运用的最主要形式。例如联邦中期信贷中期信贷银行贷款对象为农业生产者会员,贷款用途主要农牧业生产与经营。担保也为各政策性金融机构普遍采用。例如农民计家局对商业银行和其他金融机构向农民借款人发放的贷款提供担保。

(二)法国农业政策性金融

1、法国农业政策性金融体系的构成

法国是西欧最大的农业国,也是最早建立农业政策性金融机构的国家。法国农业政策性金融体制是建立在合作金融基础之上的。法国农业信贷银行,既可以发放贷款,又可以吸收存款,能够提供各种金融服务,逐步向商业化、综合化、国际化方向过渡。在保险方面,为了补偿农民因自然灾害造成的经济损失,法国从1840年成立了第一家地区性相互保险公司,到1986年正式确定为法国农业相互保险集团公司,专门经营农业保险及相关业务。另外,法国农业信贷银行也在中央金库和地区金库设立特别担保金,从事普通担保、国库特别担保和对地区金库进行担保。并且由法国农业相互保险集团公司专门经营农业保险及相关业务。

2、法国农业政策性金融的运作

在资金来源方面,主要有:资本金、存款、发行债券和借款等。法国政策性金融机构在成立之初,一般都是由政府牵头,倡议大银行或公共机构进行持股组建的。因此,这些金融机构多为股份制形式,同时具有半官方的性质,可以从事一些商业银行开展的业务,可以吸收活期存款、定期存款和储蓄存款等。另外发行债券和借款也是法国农业政策性金融机构资金来源的两大渠道。它可以在金融市场上发行各种债券来筹措资金。法国农业信贷银行战略联盟己经成为一个上市公司,2001年法国农业信贷集团开始向社会公开发行股票,目前社会公众所持股票己占到其股权等40%以上。

在资金运用方面,主要有:贷款、投资、贴现和担保等。最主要的资金运用是根据政策法规和业务需要发放各种优惠贷款,特别是在农业方面发放了大量贷款,为法国继续巩固传统农业大国和保持其农业的优势地位发挥了重要作用。投资也是法国农业政策性金融机构资金运用的一项重要内容。

(三)日本农业政策性金融

1、日本农业政策性金融体系的构成

日本的农业政策性金融包括准政策性金融机构农林中央金库,及严格意义上的政策性金融机构农林渔业金融公库。(1)农林中央金库。日本农林金库成立于1923年,是一家准政府机构,是政策性资金提供的主要渠道。农林中央金库是作为日本合作社体系的“中央银行”而存在的,贷款客户主要有该系统中的合作社组织和农业、渔业、林业机构。(2)农林渔业金融公库。其目的是“在农林渔业者向农林中央金库和其他一般金融机构筹资发生困难时,公库提供低利、长期资本以增加农林渔业生产力”。

日本农业信用担保制度是根据农业信用担保保险法,由全国47个都道府县先后成立的农业信用基金协会和农林渔业信用基金分别实施的信用担保制度和信用保险制度构成,目的是解决农业生产者向商业性金融机构申请农业贷款时自我担保不足的问题。农业信用担保保险的对象包括农业渔业金融公库的所有借款者,对促进政策性信贷资金的发放起到了保障和促进作用。

2、日本农业政策性金融的运作

在资金来源方面主要有:资本金、发行债券和借款等。与其他大多数国家一样,日本的农业政策性金融机构的资本金也是多由政府提供。农林渔业金融公库的资金来源由三部分构成:一部分是由一般会计和产业特别会计历年所拨入的预算资金;一部分是向资金运用部、简易人寿保险及邮政年金等处的借入资金;还有一部分即为以贷款回收款为主体的自有资金。

在资金运用方面主要以贷款为主。农林渔业金融公库的资金运用主要是对土壤改良、造林、林间道路、渔港等生产性基础设施建设资金提供贷款,以及对维持和稳定农林渔业的经营、改善农林渔业的条件所需资金提供贷款。

二、国外农业政策性金融运作的成功经验及对我国的启示

(一)重视农业政策性金融在我国农业和农村经济发展中的作用

农业、农村、农民的“三农问题”始终是中国经济发展面临的根本问题。但是在金融市场中,资本追逐利润最大化的结果使其获得行业的平均利润,低于平均利润的经营项目或产业将得不到足够的货币资本支持。国家利用财政转移支付职能支持农业是最直接的调控方式。然而,财政补贴既受到WTO农业协议的严格限制,同时更受到我国财力不足的严重制约,财政对农业投入不足已经成为我国农业发展的障碍。从下列图表我们可以看出,20世纪90年代以来,尽管国家财政支农支出的绝对值增长较快,但是农业支出占其比率却呈下降趋势。农业政策性金融属于财政融资的范畴,是财政手段的延伸,是财政和金融的有机结合,能有效弥补财政支农职能的不足,在贯彻政府产业政策和区域政策,增加农业投入调控资金投向方面具有特殊的职能作用。

(二)政府对农业政策性金融机构提供扶持政策

由于农业政策性金融所从事的农业领域具有生产周期长、风险大的特点,经济效益不高、商业金融不愿涉足,但是对国民经济发展却有重要影响。因此为了发挥农业政策性金融的作用,各国政府一般都在资金和政策上给予大力支持。

目前各国政府对农业政策性机构的扶持主要采取以下几种方式:一是通过财政渠道提供长期、稳定、低成本的资金来源;二是通过中央银行再贷款保证资金供应;三是通过政府担保支持农业政策性银行在国内外筹资,随着经济发展水平的提高和市场机制的完善,政府不必直接为政策性金融机构提供资金,而是对农业政策性金融机构发行的债券提供担保,将农业政策性金融机构的信用高度提高到国家信用的同等水平;四是通过财政补贴、税收等手段改善农业政策性银行的财务状况。所以,我国政府对政策性银行的支持还可以考虑提供债券融资担保、税收优惠、贴息、增加资本金、对部分项目贷款给予特别担保等措施。

(三)通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障

各国大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障。目前,美、日等发达国家普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系,对农业政策性金融业的监管严密规范。在健全的法律保障下,政策性银行按照法人的框架以及银行的机制在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。这就在一定程度上减少了外部行政行为对政策性银行经营活动的干预,使其能够自主地在风险管理、人力资源、信息化手段和金融创新能力等方面提高经营管理水平。

(四)农业政策性金融机构有明确的业务对象和服从政策的贷款投向

农业政策性金融作为政府执行农业政策的特殊机构,为体现政府的政策导向在支持对象上应具有一定的选择性,政府一般都对农业政策性金融机构的服务条件进行明确的限定。同时国外农业政策性金融一般会随着一国社会经济环境的变化而演进。农业政策性金融机构的设计、农业政策性金融的主要任务、职能以及运作方式上,都会根据所处的外部环境与本国的战略目标相应地做出调整。例如日本在经济发展的不同阶段赋予公库不同的农业政策性金融业务,很好地适应了农户在不同时期对信贷资金地需求,为政府不同时期地农业政策实施提供了有力地政策性金融支持。

(五)信贷融资模式应为我国农业政策性银行的主要发展模式

政策性银行的发展有两种模式,既财政融资发展模式和信贷融资发展模式。在我国确立以信贷融资为基础的农业政策性银行发展模式是可行也是必要的,它适应可我国经济发展的客观要求,有利于强化农发行所应承担的责任,减少银行对国家的依赖,减少债务人对政府的依赖,防止产生道德风险。

目前,我国农发行基本属于信贷融资的发展模式。中国农业发展银行的运营资金来源长期以来主要依靠中国人民银行的再贷款。自2004年以来,中国农业发展银行融资方式不断进行创新。目前,中国农业发展银行形成了以人民银行再贷款为依托,市场发债融资为主体,各类存款以及同业拆借、票据交易等为补充,以市场化为主的多元化融资格局,其中金融债券已经成为中国农业发展银行最主要的资金来源。

政策性金融机构的职能范文第2篇

科学定位新时期政策性金融的职能和业务范围

第一，适时转变政策性金融政策着力点。从理论上看，政策性金融通常是作用于一般商业性金融不能企及而又具有明显社会效益和巨大外溢性的经济和社会瓶颈领域，是为弥补市场和商业性金融缺陷而进行的具有政策导向的金融活动，弥补市场缺陷，实现国家的战略意图和政策目标是政策性金融的基本出发点。市场发育程度、国家发展战略和政策导向的变化以及商业性金融的功能强弱，决定了政策性金融的职能作用和业务范围。从国外实践来看，政策性金融机构也在随着市场经济的逐渐成熟，或是收缩业务，或是向商业化或综合开发型机构转变。就我国的实践来看，政策性金融在成立初期的支持重点是“两基一支”和国家粮食收购及促进机电产品出口等。随着我国经济的持续转轨和市场经济的不断完善，以及科学发展观的贯彻落实，客观上要求政策性金融的作用重点转向科技自主创新、协调区域经济发展、解决“三农”问题、促进环境保护和支持“走出去”战略等，政策性金融仍然肩负着重要的使命。另一方面，国家财政实力不断增强是以无偿性为基本特征的，并不能替代政策性金融的有偿性支持。因此，政策性金融向商业化转型短期内并不可行。而向综合性开发金融机构转型，使政策性金融机构同时开展政策性金融和商业性金融服务，关键是要界定清楚贯彻国家政策意图所需的政策性资金规模，可运用的资金来源能在多大程度上满足实现政策目标的需要。

第二，强化政策性金融的商业化运作。国际经验表明，政策性金融机构作为具有政策功能的特殊金融企业，多数是具有盈利的。政策性金融在注重宏观效益的同时，同样要讲求成本，也只有这样才能实现政策性金融的长期可持续发展。就此而言，政策性金融是宏观领域的政策导向性与微观层次的市场化运作的统一体。为确保政策性金融的商业化和市场化运作，政府应尽可能不干预政策性金融机构的活动，通过分账管理、分账核算的形式实现政策性业务与商业性业务的分离。

第三，以法律的形式明确政策性金融机构的职能定位，并保持法律规范的动态适应性。在过去的十余年里，我国政策性金融是在缺乏完整法规制度的条件不断发展的，至今也未形成关于政策性金融的明确法律定位，这与国外建立政策性金融立法先行的做法是不同的。开发性金融活动缺乏法律的规范和约束，导致政策性金融的经营范围和行为边界不清晰，经营范围与商业叉而产生激烈的竞争，影响政策性金融功能的有效发挥。为加快政策性金融的发展转型，应尽快出台政策性金融的相关法律规范。在目前各政策性金融机构情况差别较大的条件下，可按照“一行一策”的方式，先出台条例，然后逐步上升为法律，同时根据发展需要和经营环境的变化对相关法律规范及时进行适应性调整。

加快政策性金融可持续发展长效机制的建设

金融机构的长期可持续发展是与其现代企业制度的建立和健全的公司治理机制分不开的。政策性金融因其所介入领域具有风险高、期限长、经济效益相对较低的特征，建立现代企业制度、形成健全的公司治理机制和完善的风险控制制度更为重要，故在国家所有的基础上建立相应的法人治理机制是国外政策性金融机构的重要特点之一。目前，可以从以下几个方面着手健全政策性金融机构的公司治理机制：

一是深化国有金融资产管理体制的改革，在国有金融资产管理体制改革框架下，加快建立政策性金融资本的国有出资人制度。目前，我国国有金融资产的所有者是虚置的，且所有者职能割裂，管资产与管人、管事不统一，多个部门都在行使所有者的职责，不利于健全政策性金融机构的公司治理。形成政策性金融机构发展的长效机制，可考虑由一个专门机构代表国家作为政策性金融资本的现实所有者，统一行使出资人职责，从所有者出发推动政策性金融机构公司治理机制的不断完善。

二是逐步实现政策性金融机构股权结构的多元化，可考虑以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，同时按照现代公司治理的要求建立政策性金融机构的公司治理框架，努力形成董事会、监事会和高级管理人员之间相互制衡的机制。同时，在这一框架下加快完善政策性金融的内部控制机制和风险管理体系，建立科学的薪酬制度，努力形成有效的激励-约束机制。

进一步完善国家对政策性金融转型的政策支持

政策性金融所支持领的域通常是社会效益较高而经济效益相对较差的领域，一般盈利能力较弱，故国家的政策支持是政策性金融得以持续发展的重要条件。国际经验表明，政策性金融不仅享有国家的信用，而且还享有政府一系列政策的支持。目前，我国除国家开发银行具有良好的业绩外，中国农业发展银行和中国进出口银行的盈利还较弱，在实现国家政策意图的过程中也积累了一些不良资产。因此，进一步完善国家对政策性金融持续的政策支持，是加快我国政策性金融发展转型的一项重要内容。

首先，在国家预算的约束下，逐步充实政策性金融机构的资本金，建立稳定的资本金补充机制。资本是金融机构开展稳健经营的基础，同时在某种程度也决定了其抗风险能力的高低。就国外的实践来看，为国家所有的政策性银行通常比商业银行具有更高的资本充足率。在过去的十余年时间里，我国政策性金融机构没有得到足够的资本注入，资本充足率逐年下降。对于这种情况，可结合建立政策性银行类国有资本出资人制度，以增加资本注入、实行利润返还、发行财政担保次级债券等形式，形成政策性金融补充资本金的长效机制，并以国家信用为基础进一步拓宽政策性金融的资金来源渠道。

其次，在将政策性金融的国家业务和银行业务分账管理、分账核算的基础上，建立对国家业务的亏损弥补机制。政府对开展国家业务产生的亏损进行适当的补偿，而不再对商业性业务进行兜底，在促进政策性金融持续开展国家业务的同时，防止政策性银行运用国家信用与商业银行进行不公平竞争。

最后，完善政策性金融的风险补偿机制，实现政策性金融风险和收益的平衡。针对政策性业务风险较大的特点，进一步完善财政贴息制度，对各种形式的优惠贷款与其融资成本之间的利差进行必要的补偿，并将贴息收入作为政策性金融机构正常的业务收入，改变风险和收益的对比，促进政策性金融的持续经营。或是制订必要的税收优惠政策，对政策性金融贯彻国家政策目标进行必要补偿。

政策性金融机构的职能范文第3篇

关键词：农业政策性金融；商业化转型；博弈

文章编号：1003-4625(2010)05-0042-04

中图分类号：F830.31

文献标识码：A

一、引言

中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，自1994年成立至今业务范围经历了两次大的调整。第一次是在1998年，国务院为解决农民卖粮难问题，决定实行以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革，要求中国农业发展银行专门负责粮棉油等主要农副产品收购资金的封闭管理工作，其业务范围由全方位信贷支农转变为只办理粮棉油等主要农副产品的储备、收购和调销贷款。第二次是在2004年，国务院在第57常务会议上同意了中国人民银行的意见，要求中国农业发展银行根据粮食流通体制改革的新情况，审慎调整业务范围，并要求严格区分政策性业务与商业性业务，两类业务要分类管理，分别考核。根据此次会议精神和以后几年的中央1号文件，中国农业发展银行向中国银监会申请并经其同意后开办了农业产业化龙头企业贷款、粮油加工企业短期贷款、农业小企业贷款、农业科技成果的转化和产业化贷款、农业综合开发贷款、农村基础设施建设贷款、农业生产资料贷款、农村流通体系建设贷款和县域城镇建设贷款等信贷业务。这些业务被定位为商业性业务，中国农业发展银行自主经营、自负盈亏，按照市场化原则经营。截至2008年末，商业性业务已占中国农业发展银行贷款总额的26.22％。

农业政策性金融机构在经营政策性业务的同时又经营商业性业务，今后到底应朝哪个方向发展，即坚持政策性还是步国家开发银行后尘向商业化转型，或是长期混合性经营?政府及其相关部门是将农业政策性金融机构目前的混合性经营规范为专营政策性业务，还是漠然处之，顺其发展。对这些问题，官方至今尚无明确的表态。2007年年初的全国金融工作会议提出“首先推进国家开发银行改革，按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作”，“中国进出口银行和中国农业发展银行也要深化内部改革，为进行全面改革创造条件”。同时也提出：“从我国国情和现实情况看，体现国家战略、支持经济社会全面发展，还需要有政策性金融业务和政策性银行。”中国人民银行接受国务院委托，研究农业政策性金融改革问题。因此，中国人民银行的态度可在一定程度上代表政府意图。2008年8月，中国人民银行总行向各分行下发了《关于进行农业发展银行商业化转型与发展调研的通知》，目的是“探索农发行商业化转型与改革的最优路径，提出有参考价值的政策建议”。可以看出，人民银行的态度是倾向于商业化转型。就此问题，我们可以采用博弈论的方法通过分析博弈各方的行为进行研究。

二、利益集团和博弈框架

(一)利益集团

本文所称利益集团，首先是农业政策性金融运行中的行为主体，这一行为主体为了自身的利益，通过自身的努力，采取一定的手段，来影响其他行为主体的行为，从而改变农业政策性金融的运行机制，实现商业化转型。显然，农业政策性金融机构商业化转型中的利益集团包括三个：政府、政府有关部门(主要是指中国人民银行和中国银监会)和农业政策性金融机构(指中国农业发展银行)。政府代表人民利益和国家利益，是农业政策性金融制度的供给主体，在农业政策性金融运行中起决定性作用，它往往按照理性原则权衡制度供给成本和收益，然后实施恰当的制度供给行为。政府有关部门作为政府的管理机构，在贯彻政府意图的同时不可避免地会考虑部门自身的利益，如部门利益与政府利益发生冲突，就有可能会牺牲政府的利益，维护部门自身的利益。因此，政府有关部门在农业政策性金融运行过程中，也会按照理性原则权衡商业化转型对其自身带来的收益和所付出的成本，以此为基础向政府提供农业政策性金融改革和发展的政策建议。农业政策性金融机构是农业政策性金融制度的需求者，同时也是农业政策性金融产品的供给者，还是政府及其有关部门的考核对象，在农业政策性金融运行中，同样会基于理性原则权衡收益和成本，在执行政策和维护自身利益之间进行比较，并倾向于以自身利益为主、执行政策为辅。

需要指出的是，农业政策性金融产品需求主体虽然既是制度的需求者又是产品的需求者，在农业政策性金融运行中也是一个重要的行为主体，能够对产品的供给起到一定的引导作用，对制度的变迁起到一定的诱致作用，但对于农业政策性金融机构的商业化转型，作用和影响甚微。这是因为这些需求主体本身是弱势群体，没有话语权，没有相应的法律地位与诉求权利，它们没有与农业政策性金融机构形成契约式的权责利对应关系，即使业务范围内扶持的对象没有得到应有的信贷支持，也不会与农业政策性金融机构形成法律诉讼关系。因此，众多的农业政策性金融产品需求主体形不成农业政策性金融机构商业化转型中的利益集团。

(二)博弈的框架

农业政策性金融机构商业化转型的博弈是一个复杂的过程，是上述三个利益集团相互作用、相互影响和相互制约的过程。但为便于分析和论述，本文采用“两两博弈”方法将其划分为三个博弈：一是农业政策性金融机构与政府之间的博弈，二是农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈，三是政府有关部门与政府之间的博弈。

博弈的前提条件：一是假定所有参加博弈的利益集团都是有限理性的，即都追求自身利益的最大化，但同时都不具备完全的计算能力。二是假定博弈各方都是博弈的决策主体和策略的制定者。三是假定三个博弈都是完全信息状态下的静态博弈。

三、各利益集团之间的博弈

(一)农业政策性金融机构与政府之间的博弈

1　博弈模型

农业政策性金融机构与政府之间的博弈模型如图1所示。博弈的基本要素包括：第一是局中人，即农业政策性金融机构和政府。第二是策略集合，农业政策性金融机构的策略集合是坚持政策性与商业化转型。政府的策略集合是按政策性方向规范农业政策性金融机构和不予规范。第三是效用或称支付。图1各栏中左侧的字母或数字为政府的效用或支付，右侧的字母或数字为农业政策性金融机构的效用或支付。

2　理性假定

农业政策性金融是政府用以弥补农业和农村领

域金融资源配置中市场失灵的手段，是政府用以提供准公共金融产品的工具，所以政府希望农业政策性金融机构坚持政策性方向，与商业性金融形成互补关系，实现良性协调发展。而不愿看到农业政策性金融机构商业化转型，减少农业政策性金融产品的供给，增加商业性金融产品的供给，与商业性金融之间发生业务交叉，产生竞争摩擦，增加金融体制改革的成本。在此假定下，如农业政策性金融机构坚持政策性方向，则政府是受益者；反之，如农业政策性金融机构商业化转型，则政府的利益将受到损失。

农业政策性金融机构虽然在功能作用上和职能定位上不同于商业性金融机构，但它毕竟是金融机构，是金融机构必然讲求盈利，除非中国政府能像日本政府那样不要求它盈利，恰恰中国政府的有关部门并没有考虑它的政策性因素，设置不同于商业性金融机构的绩效考评指标体系，建立适当的利益补偿机制，而是将它视同商业性金融机构进行绩效考评，重视利润指标。所以，农业政策性金融机构为证实自己的经营业绩，不可避免地也会有追求利润的愿望，只不过与商业性金融机构在追求的程度上存在差异而已，甚至没有差异。事实上，中国农业发展银行近几年设置的7项内部经营绩效考评指标中有5项以利润为核心或指向利润。因此，农业政策性金融机构为提高盈利水平，在动机上有突破政策性框架困囿，积极开办商业性业务，并向商业化转型的激励和冲动。再者，农业政策性金融机构实行财务收支两条线的核算模式，财务开支受财政部核定指标的严格限制，不能向商业性金融机构那样根据经营情况和利润水平灵活掌握。尤其是对于职工的薪酬福利要按事业单位进行管理，受到双重控制，即工资总额受国家人力资源与社会保障部的控制，工资总额占费用指标的比例还要受财政部的控制，致使职工的薪酬福利远远低于商业性金融机构，造成大量的人才流失。因此，农业政策性金融机构为争取内部福利，也有商业化转型的内在动力。

3　博弈过程

当政府按政策性方向规范农业政策性金融机构(即选择规范)时，若农业政策性金融机构选择坚持政策性，则其将有效发挥功能作用，政府可得到效用x(x>0)，同时政府须付出规范成本X(X>0)，因此政府可获得的总效用为X-X。农业政策性金融机构自身的利益将会受到损失，其支付为－c(c>0)。

当政府按政策性方向规范农业政策性金融机构(即选择规范)时，若农业政策性金融机构选择商业化转型，则难以发挥应有的功能作用，政府将寻求新的改革方案，建立新的农业政策性金融机构，但若绩效考评机制和财务管理规定不改变，新的农业政策性金融机构将来也会选择商业化转型，政府为此将发生支付－x(x>0)。农业政策性金融机构将付出阻挠改革的成本，其支付为－a(c>a>0)。

当政府不对农业政策性金融机构进行规范(即选择不规范)时，若农业政策性金融机构自愿选择坚持政策性，则政府可不必付出规范成本即可得到农业政策性金融机构坚持政策性的好处，政府获得的效用为x。农业政策性金融机构自身的利益也将会受到损失，其支付为－b(b>0，b≈c)。

当政府不对农业政策性金融机构进行规范(即选择不规范)时，若农业政策性金融机构选择商业化转型，其业务范围和信贷支持对象按商业化趋势发展，政府不用付出规范成本，也得不到规范所带来的收益，即政府的效用或支付为0。农业政策性金融机构的效用或支付也为0。

4　博弈结果

给定政府选择规范，商业化转型是农业政策性金融机构的占优策略；给定政府选择不规范，商业化转型也是农业政策性金融机构的占优策略。给定农业政策性金融机构选择坚持政策性，不规范是政府的占优策略；给定农业政策性金融机构选择商业化转型，不规范也是政府的占优策略。所以，政府选择不规范，农业政策性金融机构选择商业化转型是该博弈唯一的纳什均衡。

(二)农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈

农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈模型、理性假定、博弈过程和博弈结果，和上述其与政府之间的博弈类似，详细情况不再赘述。略有不同的是，政府有关部门是农业政策性金融机构的管理部门和监管机构，是具体负责金融体制改革的办事机构，除承担政府应当承担的国家责任外还要承担具体的办事责任，除考虑政府应当考虑的国家利益外还要考虑自身的部门利益，这些办事责任和部门利益有可能阻碍其不折不扣地贯彻政府的战略意图。具体到农业政策性金融机构是否应当商业化转型和是否应对农业政策性金融机构的经营范围进行规范的问题上，政府有关部门所权衡的收益和成本与政府相比可能存在一定的差异，这种差异具体表现为某种方案所带来的收益可能比政府的少些，所付出的成本可能比政府的多些，具体到博弈模型中就是X可能比政府的小些，X可能比政府的大些，x可能比政府的大些。但这个差异不影响博弈的结果，同样，政府有关部门选择不规范，农业政策性金融机构选择商业化转型是该博弈唯一的纳什均衡。

(三)政府有关部门与政府之间的博弈

从法理上可以这样认为，政府有关部门与政府之间是一种特殊的委托关系，它们的利益和责任在大方向上是一致的，只是政府有关部门在办理政府交办的事务时，要另外承担一些具体的办事责任，要另外考虑一些部门自身的利益，但是不会因此而与政府相对立。所以，他们之间的博弈本身是弱性博弈，本不必单独提及。但是，农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈所产生的纳什均衡状态，会使二者结成事实上的“联盟”，共同与政府进行博弈，会强化农业政策性金融机构与政府之间的博弈结果。

四、结论及政策建议

通过上述博弈分析，可以得出结论：在政府及其有关部门不改变现行对农业政策性金融机构的绩效考评机制和财务管理规定的情况下，农业政策性金融机构将必然转型为商业性金融机构。当然，转型后的机构可能兼营农业政策性金融业务，但是随着商业性业务比重的不断提高，农业政策性金融的补充、扶持等功能作用的发挥程度将令人担忧。

然而，当前我国的农业和农村还十分落后，农民还很不富裕，农业和农村金融领域市场失灵的地方还很多，需要农业政策性金融扶持的弱势群体规模还很大，政府财政的实力还不够强大，农业政策性金融功能作用发挥的空间还很大，农业政策性业务范围还应进一步拓宽，还需要一个金融机构专门从事农业政策性金融业务。即使像美国、日本这样发达的国家，都还设置了不兼营商业性业务的专门的农业政策性金融机构。因此，我国农业政策性金融机构商业化转型不可取。

为妥善解决农业政策性金融机构商业化转型问题，建议政府借鉴国外的成功经验，完善我国的农业政策性金融运行机制，具体可从以下几个方面着手：

第一，制定农业政策性金融法律法规，明确农业政策性金融的法律地位、职能定位、组织机构、资金来源、资金运用、经营管理、利益补偿、政府监管、绩效考评等相关内容。只有这样，农业政策性金融机构和政府有关部门才能依法办事，减少经营管理的盲目性和监督管理的随意性。

第二，围绕农业政策性金融的职能定位，针对不同时期农业和农村经济的发展情况、金融市场的发育状况和农业政策性金融产品的需求情况，适时调整农业政策性金融的业务范围。当前，应当进一步拓宽业务范围，把对农业生产领域和对贫困人群、贫困地区的信贷支持纳入其中，以充分发挥农业政策性金融的补充和扶持功能。

第三，建立利益补偿机制，促进农业政策性金融的可持续发展。政府应当根据农业政策性金融机构信贷资金的投放情况和信贷风险状况，合理测算资本金数量，及时补充注入资本金。具体可采取直接列入中央财政预算、税后返还、利润转增等方式解决。同时，政府应对农业政策性金融机构给予一定的营业税和所得税优惠，并适当提高税前计提拨备的比例。

政策性金融机构的职能范文第4篇

关键词：农村金融；发展障碍；政策建议

21世纪的经济是金融化的经济，现代金融体系的建立和完善成为推动我国经济增长的重要力量.（而尤以农村经济受到其影响之深、范围之广而引人瞩目）农村金融对于加快农村经济发展，推动农民收入，推进社会主义新农村建设提供了资金保障，所扮演的信贷融通角色越来越重要。但当前，我国农村金融在其发展过程中还面临着一些问题，使得金融的推动作用没有有效的发挥出来，而这也与我国新农村建设中关于建立现代农业金融体系的要求相不符。基于此，我们通过审视并剖析农村金融发展中遇到的问题，提出建立一个行之有效的新农村金融体系。

1农村金融发展的现状

当前，中国农村金融体系的构成主要包括以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融为重要组成部分的正规金融（即通常所称的农村金融“三架马车”：农村政策性金融、商业性金融、合作性金融），以及以农村合作基金、合会、民间借贷、私人钱庄、民间集资为主要形式的非正规金融组织形式。

我国农村金融目前有以下特征：从农户对金融需求看，中国农户信贷需求总量巨大，2.5亿农户中一半以上有信贷需求；单个农户以小额短期信贷为主，但需求量不断增大；由于地域经济发展的差异性，造成农户对资金表现出多层次，多元化之间的差异；信贷资金用途日渐多样性，生活性信贷占较大比重。从农村对金融供给看，资金缺口大，信贷供给满足不了需求；贷款成本较高，风险较大；贷款期限不够灵活；单个农户经常出现难以满足抵押和担保的要求。从农村非正规金融发展的特点看，规模大；发生率高；主体多元化；利率弹性大，高利率占比大；由隐蔽走向公开，逐步呈现专业化趋势。

2农村金融体系面临的主要障碍

2.1金融外部环境障碍

回顾历史的发展，从农村金融体系的建立到金融制度的改革，政府运用强大的行政手段来解决金融领域中出现的多数问题。这些问题的解决在当今市场经济快速发展的形势下带有强制性的计划痕迹。

目前来看，政府对于农村金融机构及市场严重管制的现象还相对突出。政策性金融机构是由政府投资建立的，根据政府的决策和意向专门从事政策性金融业务的机构。其主要特征是组织方式上的政府控制性。从组织形态方面看，我国的政策性金融机构基本上处于政府的控制下。商业银行本来是以市场为导向，以追求最大化资本收益率为目标的，但农村商业金融机构的融资行为也会受到政府相关审核机构及政策意图的影响，使其偏离以利润为最终目标的轨迹，形成资金配置效率低下的局面。在农村信用社中，由于各级政府的介入过多，民主管理制度形同虚设，农村信用社承担的行政性和政策性义务过多。这几种类型的金融机构都直接或间接受到政府的管制，打上政府主导的烙印。。

2.2农村金融体系自身障碍

（1）信贷供给能力不足。

截止2007年末，在金融机构约30万亿的总贷款中，农村金融机构的贷款额约占不到20%。其中，涉农贷款2.36万亿，仅占总贷款的9％。

从金融信贷的供给渠道看供给不足的原因有。农村政策性金融机构的主要职能是支持农村长期生产性投资，但从农民短期的资金流动性偏好来说所发挥的作用很小，这主要是政策性金融机构服务对象不是单个农户的缘故。商业银行是以追求利润为目标，同时兼顾考虑债务人信用额度及资金回收风险，因而愿意面向大的企业而非小规模的农户服务。面对农村中规模较小，并且如此分散的农户，国家商业性银行对其资信程度及其资金回笼无不有所顾虑，而这也就不难理解近年来我国商业银行大批从农村地区撤出的现象。农村合作金融的商业化倾向逐渐加强，其投向农业的生产性融资呈下降趋势，而更乐意向高收益率的企业融资。

（2）信贷产品还比较单一。

近几年来，随着我国农村经济的飞速发展，农民对金融产品的多样化需求也不断增长。这不仅体现在农村再生产过程中各个环节对于传统借贷资金的需求上，同时，随着农民收入的增多，金融商品的投资需求也开始受到广泛关注。但是目前农村金融机构提供的金融产品品种单一，主要仍是限于存款，取款，贷款和一般汇兑，这显然无法满足农民对于多元化金融产品的需求。

（3）信贷担保机制还不完善，金融风险还比较高

由于我国农村金融市场的规范化程度不高，金融机构的放款风险分散及风险转移机制还比较缺乏。我国农村金融放款风险主要表现在：不良贷款占信贷款额的比例较大，信贷资产质量不高。作为政策性金融机构的中国农业发展银行不仅面临着严重的业务萎缩问题，而且其部分资金无法回笼，造成严重亏损。国有商业银行中的主要代表中国农业银行在四大国有银行中资本充足率最低，信贷资产质量较差，截至2007年末，不良贷款合共为8，179.73亿人民币，较2006年末增加826.86亿元，不良贷款率从23.43%略升至23.5%。国银监会副主席蒋定之在“中国农村金融发展研究”2008年度研讨会上透露，经测算，目前我国农村合作金融机构还有高于6000亿元历史存量包袱，其中，贷款损失约4000亿元，历年亏损挂账880亿元左右，非信贷资产损失约950亿元。农村正式金融机构对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量少缺，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。当前抵押资产一般只限土地和房产和部分设备。各地的担保公司大多由地方政府出资建立，其运作理念是为了分散信贷的金融风险，从而扩大信贷机构的信贷供给，但是没有监管的担保公司的实际运作本身可能导致金融风险：一旦被担保农户或企业无法如期还贷，担保公司很难说有足够储备资金向银行支付。3完善我国农村金融体系的建议

2007年中央1号文件进提出，要努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐全的农村金融体系。按照这一要求，现提出以下建议：

3.1转变政府职能

政府对金融机构的组织活动及市场管制必须控制在一个度内，即应以市场为主导，适度合理的进行干预，而不对其进行过分管制或完全放开听之任之。政府的干预是对市场的有益补充，而不是替代市场作用的发挥。政府要明确其职能范围，尽量减少行政干预，避免损害市场机制在资源配置中的基础地位，通过不断完善农村金融市场环境，建立农村资金良性循环机制。从其他国家的经验来看，发挥政府的能动作用，支持农村金融的发展，各国农村金融的建设离不开政府的财政投入和政策支持。我国政府在以下几个方面还要积极发挥能动作用：第一，继续为政策性金融机构进行财政支持，坚持专款专用的原则，为农业发展提供广泛的资金支持。第二，为许多偏远地区农村金融机构的建立和发展提供资金支持，适当剥离一部分金融机构不良贷款，减轻农村金融机构的财务负担。第三，制定各种优惠政策如税收优惠、利息补贴等，来鼓励金融机构为农村提供贷款。第四，政府主导建立农业保险制度，避免农业发展大幅波动，维护广大农民利益。

3.2发展多种形式的农村金融机构，建立市场化的金融体系

在可实施金融监管有效防范金融风险的前提下，鼓励社会各种经济体兴办为新农村建设服务的多种金融实体。要不断加强国有商业银行改革，形成众多具有地域特点的区域性﹑地方性商业银行，并建立村级商业银行。重视农村非正规金融机构的信贷作用，使之成为正规金融的辅助工具。虽然非正规金融存在诸多问题，但目前非正规金融对农村发展提供了最大部分的信贷支持，在某种程度上已成为当地农村金融市场重要组成部分。所以对于非正规金融来说，政府不能一味打压或放任，而要通过对其管理引导来解决正式金融供给不足的问题。农村非正规金融能够有效弥补了农村融资缺口，解决农村地区资金供求矛盾。对于农村金融市场，要降低市场准入门槛，引入竞争机制，在此基础上形成一种各种金融机构机制健全、职能明确、分工合理﹑竞争有序的农村金融运行机制。

3.3丰富金融产品，满足农村多元化资金需求

农村金融机构既要支持农户的生产经营加工，又要适当支持农户的投资和消费，做到为农业的产前、产中和产后提供系列化金融服务。改变传统金融产品统治金融市场的局面，开发符合农民自身需求及农村经济发展的新型金融衍生品。国家政策性银行在做好融集资金封闭管理的同时，积极拓展业务。其业务内容应从传统的农田水利建设，农业生产，农村基础设施建设扩展到：强化贷款担保制度，完善金融结算体系，建立金融服务信息系统等方面。对于商业银行要加强引导，给予优惠政策或财政补助，促使其加大对农村地区的资金投入。农村信用合作社要继续面向社区服务，积极吸收社会空闲资本，改变其农村金融输出机的尴尬处境，发挥农村金融主力军的作用使之成为农村经济发展的“加油站”。

3.4创新信贷方式，化解金融风险

建立健全农村信用担保机制，发展多种产权形式的担保机构，在农业产业化水平较高的地区鼓励发展政策性担保机构；鼓励现有商业性担保机构深入农村，开展面向新农村建设服务的担保业务；继续深化信用合作社担保业务，不断增强信用社在农村金融中的竞争力。大力推广面向低收入群体的小额信贷，尽快解决遇到的诸如法律规范不完善、后续资金不足﹑贷款担保风险等问题，实施小额信贷可持续发展的商业模式。积极推进多种抵押品形式并存，逐步摸索从传统的不动产抵押到动产抵押﹑权益抵押的担保品延伸道路，扩大从实物抵押向非实物抵押领域迈进的速度。担保机制的完善和担保品的丰富加速了资金的变现能力及资金的回笼，进一步最大化的消除金融机构的呆账﹑坏账，降低了金融风险。

参考文献

［1］古明加.我国农村金融体系存在的问题及改革对策［J］.湖南人文科技学院学报，2007，4，（2）.

［2］王新华.中国农村发展概况及政策建议［J］.上海金融，2008，（4）.

政策性金融机构的职能范文第5篇

关键词：政策性金融；社会责任；金融法律；金融立法

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）36-0094-02

一、中国政策性金融社会责任界定

（一）商业银行的社会责任

按照目前理论界一般描述，商业银行社会责任是指对其股东、员工、消费者、商业伙伴、政府和社区等利益相关者以及促进社会与环境可持续发展所应承担的经济、法律、道德与慈善责任。笔者认为，经济责任只是银行业履行社会责任的前提，不应作为银行业金融机构社会责任的构成部分。理由是：经济责任即谋求股东利益最大化的责任，经济责任对社会的贡献，是非主动的行为，社会责任是商业银行在追求盈利的基础上产生的正效应。相比较而言，经济责任之于社会责任是非正相关的，不论企业的盈利能力多强，都有可能不履行或者不愿很好地履行社会责任的情况。商业银行法律层面的社会责任是法律和行政法规规定的银行应当对社会承担的责任，比如经营过程中的诚信行为、安全保障、银行产品的实用价值、反洗钱等，具有强制性；而道德层面的社会责任是由银行自愿履行的社会责任，比如优质文明而人性化的服务、慈善事业、绿色信贷等，主要通过激励、舆论等来协助实施。

中国商业银行社会责任的实践起步较晚，2006年浦发银行国内第一份社会责任报告；2007年4月，银监会了《关于加强大型商业银行社会责任的意见》；2008年9月，13家股份制银行签署了《全国股份制商业银行社会责任宣言》，标志着在商业银行自身努力和监管推动下，商业银行的社会责任意识已经增强。接受美国次贷危机直接带来的教训，在后危机时代，重建银行社会责任成为一个世界性的命题。

（二）政策性银行的社会责任

政策性银行的社会责任有别于商业银行的社会责任，这是二者的经营目标决定的。商业银行以经济有效性为目标，即按照市场法则和比较收益原则，着眼于每一项经营活动、每一笔业务都要盈利，即追求利润最大化。政策性银行则是以社会效益为目标。政策性银行为了实现其社会效益目标，就必须专门为贯彻、配合政府特定的社会经济政策和意图，充当政府发展经济、促进社会发展稳定、调节管理宏观经济的工具。可见，与商业银行不同，政策性银行担负的就是社会责任，开展业务的目的就是履行社会责任，除主营业务外，政策性银行还要履行商业银行的社会责任，即对其内部员工、金融消费者以及经济、社会与环境额可持续发展所应承担的法律责任和道德责任。政策性银行的社会责任边界远大于商业银行社会责任的边界。

这里有两个问题需要讨论：第一，既然政策性银行的存在就是为了履行社会责任，那么政策性银行有无向社会公布其社会责任的必要？第二，从理论和外国的实践看，政策性银行允许涉足少量的非政策性业务，在这种情况下政策性银行的社会责任又如何界定？

第一个问题，实际上有个前提，即：政策性银行本身是按照法律法规开展业务且能够恰当地履行政策性银行的职能和社会责任，这时，政策性银行是没有必要对社会公开其社会责任报告的，其政策性银行的职能和社会责任履行程度，属于政府部门对其绩效评价的范畴，而不需要接受公众评判。反过来，如果政策性银行本身没有很好地履行政策性银行的职能和社会责任，而是大量地从事商业性业务，即使公布社会责任报告，也不能说明对社会责任尽责了，反倒说明了它商业化取向的实质。第二个问题，政策性银行涉足少量的非政策性业务，目的是为了加强盈利能力，弥补因开展政策性业务而带来的损失，增强政策性银行自身的可持续发展能力。在这种情况下，政策性银行盈利也是为了履行政策性银行的职能，是间接地履行社会尽责。

二、中国政策性金融社会责任尽责评价

（一）社会责任尽责现状及评价

1.国开行。自2004年以来，国开行充分利用了良好的国内外经济、金融甚至政治环境，配合商业化进程的加快，机构和人员骤然增加的同时，业务范围逐步扩大，外汇贷款和外汇投资急剧增加，贷款规模也急剧膨胀，从2004年末的1.4万亿元猛增到2009年末的3.7万亿元；净利润相应增加，由2004年末的174亿元增至2009年末的319亿元。国开行由于其业务范围的突破和盈利能力的提高，已于2008年末完成商业化改造，退出政策性银行舞台。这一时期，国开行政策性业务基本停滞，重点发展商业性业务，追逐高额利润，社会责任尽责程度弱化。国开行的转型，实际上是由开发性政策性银行转型为开发性商业银行，带来的后果可谓立竿见影，近年来地方融资平台的爆炸式发展，一定程度上折射出开发性政策性银行缺位给社会带来的无奈与尴尬。。

2.农发行。农发行自2004年以来开始了改革，业务范围也逐步扩大，贷款规模也开始膨胀，从2004年末的7 190亿元增加到2009年末的14 513亿元，经营利润相应增加，由2004年末的24亿元增至2009年末的144亿元。社会责任尽责方面，一方面，由于业务范围的扩大，贷款增加，支农力度有所增强；另一方面，随着粮食市场的放开，在支持粮食收购和保护农民利益方面受到一定限制，再加上农发行业务局限在粮食流通领域，贷款涉足商业性贷款领域，距离三农仍然较远，社会责任发生了一定偏离。另外，农发行上述盈利数字是税前的经营利润，而不是税后利润。农发行在年底提取呆账准备金，作为经营利润的抵减项，而后再缴纳企业所得税。农发行年末贷款损失准备余额为147亿元，不良贷款拨备覆盖率仅为28.12%，大大低于同期国开行27.7%的水平。农发行2004―2009年在经营利润大幅增加的情况下，净利润却一直微乎其微。可见，农发行的盈利是为了实现可持续发展。但盈利的渠道也存在一定问题，比如因考核存款与保险手续费收入，基层行为完成指标，往往利用信贷杠杆或采取企业不自愿的方式，虚增了农发行的账面利润，一定程度上是损害了消费者的利益。

（二）社会责任尽责偏离原因

第一，无法律约束是根本原因。中国三家政策性银行成立的依据是1993年《国务院关于金融体制改革的决定》、关于组建三件政策性银行的通知及经国务院批准的三家政策性银行的《章程》，层次低，缺乏系统性和权威性。第二，无适当监管是次要原因。三家政策性银行成立之时，到底归属财政部还是人民银行监管没有明确。银监会的成立加强了对政策性银行的监管，但从监管历程看缺乏专门的监管依据，往往是比照或参照商业银行的标准加以监管，针对性不强，效率不高。第三，无正确导向是直接原因。中国政策性银行成立仅是权宜之计，没有弥补市场失灵、协调信贷配给、促进特殊行业或领域发展的宏观考虑；在经济金融形势变化时，没有与时俱进地调整职能；在经济效益与社会效益发生矛盾的时候，偏重经济效益，放弃了政策性银行理应坚持的经验原则，并不顾政策性银行各自业务的特性进行“一刀切”，千方百计酝酿政策性银行转型；在对政策性银行进行绩效评价时，没有针对政策性银行的特殊性设计相应指标，而是采取与商业银行趋同的指标。

三、中国政策性金融尽责立法保障

（一）国外政策性银行立法经验借鉴

从国外经验来看，政策性银行的成立大都有正式的法律作为依据，且呈现如下特点：把商业性金融立法与政策性金融立法放在金融法制建设同等重要的地位；先制定政策性银行法，而后成立相应的政策性银行；对政策性金融机构进行单独立法，专项规范；从内容上看，对机构组织与业务运作两方面的有机结合与统一，明确机构地位和运行原则；确立政策性金融机构特殊的融资原则；与时俱进地修订、补充和完善，动态调整。

（二）中国政策性金融立法建议

1.从政策性金融与商业性金融是相互对称、具有不同质的规定性的两大金融族类的战略高度，确立政策性金融机构特殊的法律地位。无论是从理论上还是在实践中，无论我们承认与否，金融事实上是一直存在着和划分为商业性金融和政策性金融两大族类；与此相对应，各国立法当局也是严格地将金融类法规分为针对商业性金融的一般法律同针对政策性金融的分门别类的特殊法律两大类，而且后者也不受普通银行法的制约。政策性金融机构在从事金融活动和参与金融法律关系时，与商业性金融机构一样具有独立的法律主体资格和平等的法律地位。

2.各种政策性金融机构要分别单独立法，尽快制定《中国农业发展银行法》和《中国进出口银行法》，同时避免“商业化”思维，确保政策银行真正发挥其应有的功能。根据时展和国情需要，确需增加新的政策性银行，如中小企业政策性银行、住房信贷政策性银行、综合开发政策性银行等，要先立法，后成立和运作。

3.要保持政策性银行的可持续发展。立法时明确政策性银行的资金来源和经营原则，避免政策性银行在资金来源和资金运用两个方面自行或人为调整，偏离政策性银行方向。要与时俱进地对有关法律法规进行修订、补充和完善，保持动态调整，与经济金融发展宏观环境相适应，在一个相当长的历史时期内应着重实现政策性银行与商业银行、经济金融环境的协调均衡。

4.要结合上述几点制定有强针对性的《政策性银行监管法》，避免监管失当，提高监管效率和监管效果。

参考文献：

[1]白钦先，曲昭光.各国政策性金融机构比较[M].北京:中国金融出版社，1993.

[2]白钦先，谭庆华.政策性金融立法的国际比较与借鉴[J].法制，2006，(6).

[3]谭庆华.政策性金融功能研究――兼论中国政策性金融发展[D].广州:中山大学博士学位论文，2005：5.

[4]周小川.积极推进中国政策性银行的改革与发展[J].中国金融，2006，(10).

[5]张令骞.中国政策性金融体制异化与回归研究[D].沈阳：辽宁大学博士学位论文，2009：5.