储备土地管理法

前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇储备土地管理法范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。

储备土地管理法范文第1篇

关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》的通知

财预〔2017〕62号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、各省级国土资源主管部门：

根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔20XX〕43号)等有关规定，为完善地方政府专项债券管理，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险，2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展，今后逐步扩大范围。为此，我们研究制订了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》。

2017年土地储备专项债券额度已经随同2017年分地区地方政府专项债务限额下达，请你们在本地区土地储备专项债券额度内组织做好土地储备专项债券额度管理、预算编制和执行等工作，尽快发挥债券资金效益。

现将《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》印发给你们，请遵照执行。

附件：地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)

财政部 国土资源部

2017年5月16日

附件：

地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)

第一章 总则

第一条 为完善地方政府专项债券管理，规范土地储备融资行为，建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度，促进土地储备事业持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔20XX〕43号)等有关规定，制订本办法。

第二条 本办法所称土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。

第三条 本办法所称地方政府土地储备专项债券(以下简称土地储备专项债券)是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入(以下统称土地出让收入)偿还的地方政府专项债券。

第四条 地方政府为土地储备举借、使用、偿还债务适用本办法。

第五条 地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)为土地储备专项债券的发行主体。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府(以下简称市县级政府)确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。

第六条 发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

第七条 土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

第八条 土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

第二章 额度管理

第九条 财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。

第十条 各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。

第十一条 省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，抄送国土资源部。

第三章 预算编制

第十二条 县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，报本级国土资源部门审核、财政部门复核。市县级财政部门将复核后的下一年度土地储备资金需求，经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门，抄送省级国土资源部门。

第十三条 省级财政部门会同本级国土资源部门汇总审核本地区下一年度土地储备专项债券需求，随同增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省级政府批准后于每年10月底前报送财政部。

第十四条 省级财政部门在财政部下达的本地区土地储备专项债券额度内，根据市县近三年土地出让收入情况、市县申报的土地储备项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区年度土地储备专项债券额度分配方案，报省级政府批准后将分配市县的额度下达各市县级财政部门，并抄送省级国土资源部门。

第十五条 市县级财政部门应当在省级财政部门下达的土地储备专项债券额度内，会同本级国土资源部门提出具体项目安排建议，连同年度土地储备专项债券发行建议报省级财政部门备案，抄送省级国土资源部门。

第十六条 增加举借的土地储备专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。包括：

(一)省级政府在财政部下达的年度土地储备专项债券额度内发行专项债券收入;

(二)市县级政府收到的上级政府转贷土地储备专项债券收入。

第十七条 增加举借土地储备专项债券安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。

地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。

第十八条 土地储备专项债券还本支出应当根据当年到期土地储备专项债券规模、土地出让收入等因素合理预计、妥善安排，列入年度政府性基金预算草案。

第十九条 土地储备专项债券利息和发行费用应当根据土地储备专项债券规模、利率、费率等情况合理预计，列入政府性基金预算支出统筹安排。

第二十条 土地储备专项债券收入、支出、还本付息、发行费用应当按照《地方政府专项债务预算管理办法》(财预〔2017〕155号)规定列入相关预算科目。

第四章 预算执行和决算

第二十一条 省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级国土资源部门提出的年度土地储备专项债券发行建议，审核确定年度土地储备专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

市县级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构做好土地储备专项债券发行准备工作。

第二十二条 地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。

第二十三条 土地储备专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

第二十四条 土地储备专项债券应当统一命名格式，冠以年省、自治区、直辖市(本级或市、县)土地储备专项债券(期)年省、自治区、直辖市政府专项债券(期)名称，具体由省级财政部门商省级国土资源部门确定。

第二十五条 土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据土地储备项目区位特点、实施期限等因素，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构提出建议，报省级财政部门确定。

第二十六条 土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。

土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

第二十七条 省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还土地储备专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。

第二十八条 土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。

因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

第二十九条 年度终了，县级以上地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构编制土地储备专项债券收支决算，在政府性基金预算决算报告中全面、准确反映土地储备专项债券收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。

第五章 监督管理

第三十条 地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门建立和完善相关制度，加强对本地区土地储备专项债券发行、使用、偿还的管理和监督。

第三十一条 地方各级国土资源部门应当加强对土地储备项目的管理和监督，保障储备土地按期上市供应，确保项目收益和融资平衡。

第三十二条 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

第三十三条 地方各级土地储备机构应当严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。县级以上地方各级国土资源部门应当履行国有资产运营维护责任。

第三十四条 地方各级土地储备机构应当加强储备土地的动态监管和日常统计，及时在土地储备监测监管系统中填报相关信息，获得相应电子监管号，反映土地储备专项债券运行情况。

第三十五条 地方各级土地储备机构应当及时在土地储备监测监管系统填报相关信息，反映土地储备专项债券使用情况。

第三十六条 财政部驻各地财政监察专员办事处对土地储备专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，抄送国土资源部。

第三十七条 违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停其地方政府专项债券发行资格。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第六章 职责分工

第三十八条 财政部负责牵头制定和完善土地储备专项债券管理制度，下达分地区土地储备专项债券额度，对地方土地储备专项债券管理实施监督。

国土资源部配合财政部加强土地储备专项债券管理，指导和监督地方国土资源部门做好土地储备专项债券管理相关工作。

第三十九条 省级财政部门负责本地区土地储备专项债券额度管理和预算管理、组织做好债券发行、还本付息等工作，并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。

省级国土资源部门负责审核本地区土地储备规模和资金需求(含成本测算等)，组织做好土地储备项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作。

第四十条 市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级国土资源部门建议以及专项债务风险、土地出让收入等因素，复核本地区土地储备资金需求，做好土地储备专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金监管等工作。

市县级国土资源部门负责按照土地储备管理要求并根据土地储备规模、成本等因素，审核本地区土地储备资金需求，做好土地储备项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好土地储备专项债券发行各项准备工作，监督本地区土地储备机构规范使用土地储备专项债券资金，合理控制土地出让节奏并做好与对应的专项债券还本付息的衔接，加强对项目实施情况的监控。

第四十一条 土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。

第七章 附 则

第四十二条 省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法规定，结合本地区实际制定实施细则。

储备土地管理法范文第2篇

6月上中旬，市人大城环委的同志在常委会副主任张孝超的带领下，深入到市国土资源管理部门，采取现场察看、听取汇报、召开座谈会听取意见等形式，对我市的《土地管理法》贯彻实施情况进行了调查，现将情况报告如下：

一、对我市贯彻《土地管理法》情况的基本评价

现行《土地管理法》于1999年1月1日颁布实施以来，我市全面推行土地用途管制制度和土地供给引导，制约需求的新机制，不断推进国土资源调查评价，规划、管理、保护和合理利用，各项工作向纵深发展，为实现“富民强市”和“三个率先”战略目标提供了土地资源保障。

（一）土地利用规划管理不断加强。近年来，先后完成了市、县、乡三级土地利用总体规划和基本农田保护专项规划修编工作，建立了市、县、乡三级土地利用规划数据库；在规划的指导下实行了用地供应计划预报制度，加强了建设用地预审和计划管理。

（二）土地市场建设不断完善。一是实行了土地收购储备制度，调控土地供需平衡。通过采取实物储备，协议储备和红线储备，收购储备土地12780亩，支持了城市建设。二是实行土地招标拍卖挂牌出让制度，规范市场行为。2002年国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施以来，我市经营性用地招拍挂入市率达到100%，有效实现了土地利用价值。三是实行了土地年租制度，盘活了存量土地资产。

（三）各类园区用地得以有效清理和规范。全市清查各类开发区（园区）14个，撤销各县（市）、区自行设立的工业园10个，核减了用地规模1878公顷，有效保护了国土资源。

（四）废弃地的复垦整理趋势较好。我市各级政府都建立了耕地开发专项资金，完成了市、县、土地开发整理规划的编制和报批工作，共实施国家级、省级、市级土地开发整理项目48个，争取上级土地整理专项资金3千余万元，去年以来，全市土地开发整理面积近2千公顷，新增耕地面积803公顷，做到了耕地占补平衡。

（五）农耕地抛荒现象得到控制。在大力扶农的前提下，农耕地抛荒得到控制，农民种田积极性有一定提高。

二、存在的主要问题

（一）违法占用耕地的现象时有发生。主要表现为：有的地方为了招商引资的需要，突破土地利用总体规划的约束，违法圈占耕地；有的村和乡镇认为集体土地可由自己作主，便以兴建公益事业为由，擅自侵占耕地；有的村民在责任田内乱搭乱建，或挖池养鱼，或改耕为林，使大量耕地遭受破坏。

（二）土地征用后农民补偿安置政策难落实。据市国土资源部门清查反映，涉及要给农民土地补偿的项目300余个，拖欠补偿资金达2900余万元。正是补偿不及时，安置不到位，致使失去土地的农民生活无着落，严重损害了农民利益，影响了社会的稳定。

（三）耕地集约利用水平不高。在农村，部分地方政府片面追求经济效益，盲目上马小矿山、小冶炼，经济效益低微，有的项目一建起就遭关停，有的只圈起围墙便开始“晒太阳”，许多农民在责任田里建大宅，围大院，造成大量耕地浪费。在城区，有的项目建设热衷于外延扩张，不注重内涵挖潜，有的项目投资不大，但占用土地不少，土地粗放利用，集约化程度不高，造成有的土地利用率不高和大量城郊菜地面积减少。

三、建议

（一）加大土地管理法律法规宣传力度。采取多种形式多种途径宣传《土地管理法》和与土地管理相关的法律法规，强化各级党政领导的土地法制观念和耕地资源忧患意识，明确对土地管理的权限和责任，树立科学的发展观和政绩观，正确处理好经济发展与耕地保护的关系；强化农民的土地保护意识和法律意识，正确引导农民进行农业结构调整，确保基本农田不受侵害。

（二）认真落实补偿和安置政策，切实维护农民利益和社会稳定。紧紧抓住国土资源部、监察部将在全国开展土地征用农民补偿及安置政策执法监察的契机，对土地征用补偿安置等政策落实情况进行认真清理检查，切实维护农民的合法权益不受侵害。

储备土地管理法范文第3篇

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的国土行政主管部门；

3、专门设立的土地储备机构。

那么，谁应当是合法的土地储备的主体呢？

在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门，在有行政授权时，应当是行政授权的土地储备机构。

【关键词】土地　土地管理　土地储备　土地储备机构 土地储备的主体　行政授权　行政委托　城市拆迁　诉讼救济　沈阳市皇姑区城市建设局

【正文】

目前，土地储备不是法律概念。在我国的法律规范中还没有土地储备的法律规定。土地储备制度的建立尚属探索阶段，有关省市地方政府制定了相关的地方政府规章，试图规范行政。

一、土地储备的定义

什么是土地储备？较规范的定义是，土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征收等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的和种经营管理制度（来源：深圳国土房产网）。

还有人认为，城市土地储备指由城市政府委托或授权的机构通过征收、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排（见《浅析土地储备制度运行的程序》作者李凌云）。

最简单的定义是：国有土地储备是指政府根据市场需求、土地利用总体规划和城市规划要求，对依法征用、收回、收购、置换的土地进储存的行为。（驻马店市土地储备中心网站）

地方政府规章中的定义也是不尽相同，例如：

1、《沈阳市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市人民政府根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对国有土地依法收回、收购，对集体土地依法征用后予以储存的行为。

2、《南京市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指经市政府批准，市国土行政主管部门代表政府依法采用收回和收购等方式取得国有土地使用权，纳入政府土地储备库并进行土地整理，形成可供应建设用地的行为。

3、《深圳市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市土地储备机构依照本办法的规定，将政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地予以储存，并进行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供应计划交付供地的行为。

4、《上海市土地储备办法》第三条规定：本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。

5、《山东省国有土地储备办法》第二条规定：本办法所称国有土地储备，是指县（市）以上人民政府对依法收回、收购、征用的土地进行储存，以备向社会供应各类建设用地的行为。

二、目前，规章行政授权土地储备主体规定混乱

仍以上述规章为例：

1、《沈阳市土地储备办法》第四条规定：市规划和国土资源局是本市土地储备的行政主管部门。市土地储备机构具体负责土地储备工作。市计划、城建、房产、财政等部门按各自职责，做好土地储备的相关工作。

2、《南京市土地储备办法》第四条规定：市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。发展和改革、经济、规划、房产、建设、财政、物价等有关部门以及储备土地所在区政府应当按照各自职责，配合国土行政主管部门做好土地储备工作。

3、《深圳市土地储备管理办法》第五条规定：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门（以下简称主管部门）。第六条又规定：市土地储备机构是市土地储备的承办机构，履行职责。

4、《上海市土地储备办法》第四条（管理部门）规定：市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。

市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。

市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。

第五条（储备机构）又规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。

各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。

经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。

5、《山东省国有土地储备办法（2004年修正）》第四条规定：县（市）以上土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，同级人民政府设立的土地储备机构具体承担本行政区域内的国有土地储备工作。计划、财政、建设、城市规划等部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好国有土地储备管理工作。

综合以上定义和具体规定，可以看出，目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的国土行政主管部门；

3、专门设立的土地储备机构。

地方规章规定的如此混乱，必然造成管理的混乱。出现以上混乱的主要原因是管理者对法律授权审批人、国土行政主管部门、和法律授权的承办机构之间的法律关系没有区分清楚。

那么，谁是合法的土地储备的主体呢？

三、在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门

土地管理权属于行政管理权范畴，行政管理权的取得应当由法律赋予，这是依法行政的要求。那么，我国法律对土地管理权是怎样规定呢？

依据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第五条又规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。各地方性法规均做出授权县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地管理。例如：《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定：省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市、下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，法律法规又特别规定了应当由人民政府管理和应当由土地行政主管部门报地方人民政府和国务院批准的情形。

有关土地储备的管理，可以从储备土地的来源分析如下：

对于土地收回的管理，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定了由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。

对于土地征收的管理，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定了国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

对于土地收购、置换的管理，《中华人民共和国土地管理法》中没有特别规定，所以适用普通规定。

由此可知，现行法律将国有土地的储备管理权，除征收外，授权给各级土地管理部门，土地管理部门代表国家行使国有土地管理权。

政府批准行为不是外部行政行为，它不直接作用于管理相对人。所以政府不是直接的土地储备主体。

四、在有行政授权之后，新设立的土地储备机构属于规章授权组织，应当是合法的土地储备主体

新设立的土地储备机构，各地叫法不一，有的称土地储备中心，有的称土地储备交易中心，有的称土地整理储备中心，有的称土地收购储备交易中心等等。这些机构行使土地储备职权时，有的依据政府委托，有的依据行政授权。

在没有法律、法规、规章的授权条款的情况下，土地储备机构依据政府委托行使土地储备时，属于行政委托行为，其行政主体是政府，土地储备机构本身不是行政主体，它只是被委托人，它不具有独立的行政主体资格。 依据行政授权行使土地储备时，土地储备机构本身是行政主体。所谓行政授权，是指法律、法规和规章将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。土地储备机构，依据授权条款的规定，以自己的名义独立行使管理权。

行政授权与行政委托是不同的法律概念，有着严格的区别。行政委托是指行政机关依法将部分行政管理权委托给行政机关以外的组织行使的法律制度。和行政授权不同，行政授权必须有法律、法规、规章的授权条款；而行政委托的直接依据却是行政机关与受委托人达成的行政委托协议。将没有法律、法规、规章授权的情形下的政府委托说成政府授权，是对法律的错误认识，是错误使用概念。

五、在有行政授权的情况下，政府仍然委托其它组织从事土地储备，属于滥用行政职权

在以上的规章中，例如《沈阳市土地储备办法》规定：“市土地储备机构具体负责土地储备工作”，这就是行政授权，它用规章的形式，将土地储备权授予给沈阳市土地储备中心，所以，沈阳市土地储备中心具有土地储备的主体资格。并且，只有沈阳市土地储备中心才具有土地储备的主体资格，其它组织、个人无权土地储备。

具报道，2007年9月，沈阳市政府批准沈阳市皇姑区城市建设局对北陵大街东等地块进行土地储备。于是沈阳市皇姑区城市建设局抢在《物权法》实施之前取得批件后，开始大面积的城市拆迁。发生了政府与老百姓对抗的局面，各住宅小区自发组织起来，把住小区大门，阻止拆迁办进入。有的住宅小区发生了拆迁办采取强制手段殴打老百姓进入小区，造成极坏的社会影响。

既然地方规章已经作出行政授权，那么，政府必须遵守才是依法行政。如果政府可以随意委托，还制定法规干什么？

在城市土地储备工作中，土地储备与城市拆迁是密不可分的，二者既有联系又有区别。

取得土地使用权是二者的相同点。

不同点是：一是土地储备是以土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权；而拆迁人是以土地出让的形式取得土地使用权。二是土地储备机构取得土地之后，要进行前期开发和经营管理；而拆迁人取得土地使用权之后要搞开发建设。三是土地储备机构以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让给开发商；而拆迁人没有此权力。

土地储备机构取得土地使用权之后，同时需要征收、收购地上建筑物，需要将地上建筑物拆除。依据《中华人民共和国物权法》第42条的规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”所以，对于被拆迁人来说，无论是土地储备拆迁，还是开发商拆迁区别不大，都是搬家走人。区别有二点，一是补偿标准不同，依土地储备征收住宅时，仅仅保证居住条件。而开发商拆迁时以评估和协商确定。二是强制力不同，土地储备的征收是政府作出的行政决定，具有强制性；而开发商的拆迁不具有强制性。

所以，只有法律法规规章授权组织才能完成土地储备的全部工作，以保证土地一级市场的稳定，才能带来社会的和谐。城市建设局没有土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权的权利和能力、没有进行前期开发和经营管理的能力、没有以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让的职权和能力。

出现各自为政的混乱局面的原因就是利益驱动，现在的土地增值很快，但是，老百姓也知道这个道理，与民争利的政府，人民是不能拥护的。

六、对违法土地储备行为的诉讼救济

1、房屋拆迁主管部门发放拆迁许可证行为是可诉的。

被拆迁人是拆迁行政许可的有利害关系的人，依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可行为不得损害利害关系人的合法权利，利害关系人有权提出听证。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 也规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

2、政府委托城建局土地储备的行为是可诉的。

依据《沈阳市土地储备办法》的规定，沈阳市城区内的土地储备由沈阳市土地储备中心负责，区城建局没有土地储备的职权。政府将土地储备权委托给城建局属于滥用职权，侵害了被拆迁人的合法利益。

3、政府收回土地的行为是可诉的。

储备土地管理法范文第4篇

关键词：农村集资房；小产权房；产权登记

中图分类号：F235 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）011-000-02

1992年至1996年房地产开发热期间，广州市农村城市化过程中，经济利益驱动及政府审批监管不规范致使大量农村集资房涌现，市政府曾于1997年出台《关于处理广州市农村集资房问题的决定》（穗府〔1997〕48号，下文简称《决定》），同意农村集资房完善用地审批和规划报建手续后，办理房地产权证。但由于1999年新修订《土地管理法》施行，集体建设用地的审批权限和利用主体发生重大调整，《决定》在解决少量农村集资房办证问题后，补办手续工作基本处于停滞状态。大量农村集资房已经成为居住成熟、人口密集的社区，但是由于产权不清，难以管理，此类历史发展特定时期衍生的问题亟待解决。

一、集资房作为历史遗留问题的成因分析

集资房作为历史遗留问题，除了上世纪90年代房地产开发初期市场供需、利润驱动等经济因素外，法律政策变化较大、政府监管缺位是其重要成因。

（一）法律政策因素

我国虽然是二元制土地管理制度，但早期法律及有关政策允许非村民购买农村房屋，且非村民利用集体土地建房用地审批手续简便：

第一，1987年1月1日至1998年12月31日期间施行的原《土地管理法》①规定用地经县级政府批准后非村民可以使用集体建设用地。

第二，按照原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》（〔1989〕国土[籍]字第73号）规定②，非村民可以购买集体土地上的房屋，且房屋售出后无需办理报批手续土地即属国有。

第三，1987年1月1日至2000年1月8日期间施行的《广东省土地管理实施办法》③规定非村民经村集体同意可以使用集体土地作住宅用地，且不涉及占用耕地的需镇政府批准。

因此，土地管理的法律政策逐步趋紧，加之城市规划的调整、早期村镇规划不完善，导致集资房萌生于特定历史时期，且存续至今也难以按现行规定完善手续。

（二）管理体制因素

早期集资房开发建设虽然未办理或未完全按照有关规定办理用地、规划等审批手续，但是由于此类开发建设不仅会给所在村集体带来经济效益，当地镇带也能获取一定收益。因此，村集体在自行开发或“供地”给其他单位进行开发建设时往往经过当地镇政府的同意或默许，部分项目甚至持有镇政府核发的宅基地证或给购房小业主办理宅基地证充当产权凭证。而早期政府部门在违法用地、违章建设的监管力度不够，甚至放任不管，在一定程度上消极助长了集资房在几年之间迅速扩张。

二、历史遗留集资房与“小产权房”的区别

长期以来，国家及地方一直未对集资房、小产权房的概念予以明确界定④。集资房、小产权房等都是伴随着市场经济发展出现的产物，将农村集资房从广义的小产权房范围中剥离，有利于甄别对待、分类解决。鉴于我国的土地、建设的管理也处于逐步完善的阶段，因此笔者建议应当以重要法律、政策施行的标志性时间节点，划分为历史遗留集资房、其他农村集资房和小产权房等三大类。

（一）历史遗留集资房

为与《决定》衔接，且便于适用1997年4月1日前无须提交规划验收合格证的有关政策，笔者建议将区分历史遗留集资房和小产权房的时间节点定在1996年12月31日前，未放宽至1998年12月31日新修订的《土地管理法》施行前。因此，历史遗留集资房的范畴应当限定为1996年12月31日前已建成或已按《决定》进行认定，未办或未办结用地、规划等行政许可手续，由村集体单独或联合其他单位自行开发建设，面向非本村集体经济组织成员的群体性小业主，以集资、销售、拆迁补偿安置或其他有偿方式进行房地产交易，主要用途为居民住宅⑤的房屋。

（二）其他农村集资房

1997年7月1日至2007年6月30日前在集体土地上未办或未办结用地、规划等行政许可手续，自行开发建设并销售的、主要用途为居民住宅的房屋。

（三）小产权房

通常所称的“小产权房”并非一个严谨的法律概念，没有准确的范畴，一般是指在农村集体土地上未经用地及规划等行政许可自行开发建设、对外销售、不能获得合法产权的房屋。1999年起施行的新修订的《土地管理法》修改了原1986年《土地管理法》第四十一条城镇非农业户口居民建住宅经批准可以使用集体建设用地的有关规定。1999年5月6日《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（〔1999〕39号）规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。但是，长期以来，我国的法律法规及有关政策并未使用“小产权房”，直到2007年12月下发的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）要求“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”，第一次在公开的正式文件中采用“小产权房”这一概念，但并未予以界定。因此，兼顾与土地执法相衔接，建议将2007年后的此类房屋归入小产权房，即小产权房是指2007年6月30日以后在农村集体土地上未经用地及规划等行政许可自行开发建设、对外销售、不能获得合法产权的房屋。

三、解决历史遗留集资房办证问题的积极效益

（一）集资房问题是事关保障民生、维护社会稳定的热点难点问题。广州市集资房产生近20年，按《决定》颁布时期的初步统计，此类房屋建筑面积约为900万平方米，完善手续的约30万平方米，尚有800多万平方米久拖难决，涉及小业主近10万户，已形成另一种规模性、群体性的“办证难”。

（二）解决集资房问题有利于加强查处“两违”，节约集约用地，合理分配保障性住房资源。集资房产权不明晰，影响违法用地、违法建设的认定和查处。大多数集资房已逐步沦为城乡土地的边缘化产物，土地资源利用效率低下，区域发展陷入恶性循环。集资房业主多为本市中低收入人群⑥，产权不清晰，不利于广州市保障性住房资源的分配和后续监管。

（三）“三旧”改造为破解历史遗留集资房问题提供了良好契机和借鉴模式。不仅改造本身可以消化、解决一部分集资房项目，而且省、市“三旧”改造政策的创新思路为破解历史难题、统筹城乡发展提供了有利契机。

四、解决历史遗留集资房产权登记难题的对策建议

在坚持尊重历史、分类处理、稳妥推进、风险可控、以人为本、宽严相济的原则下，充分借鉴“三旧”改造的创新思路，建议根据前述分类，按以下方式处理：

（一）历史遗留集资房

按照前述划分方式，就广州市现有广义上的集资房项目来看，历史遗留集资房所占比例最大⑦。对此类房屋，鉴于法律政策更迭、政府管理缺位是其重要成因之一，应充分尊重历史、实事求是，只要其符合土地利用规划、城市总体规划，就应当最大化地保护购房小业主的权益。

1.用地符合现行土地利用规划、界址清晰、权属无争议的，可以确认为国有建设用地：①项目用地未办理集体土地所有权登记的，经地籍调查、公示后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有；②项目用地已办理集体土地所有权登记的，村集体如配合同意申请所有权更正登记的，依申请办理所有权更正登记，更正后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有；村集体如不愿配合的，经地籍调查、公示后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有。

2.确认为国有建设用地后，纳入广州市政府办公厅《转发市国土房管局关于解决广州市历史遗留的办理房地产证问题若干意见的通知》（穗府办〔2010〕67号，下称67号文）的适用范围，办理房地产登记。

（二）其他农村集资房

1.已办理部分用地、规划审批手续的，符合现行土地利用规划和城市总体规划的，用地界址清晰、权属无争议，参照历史遗留的集资房完善用地手续、确认国有建设用地及办理房地产权登记。未办理用地审批的部分，按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。

2.未办理过任何用地、规划审批手续的，①属广州市138条城中村范围的，可按城中村转制的规定将集体土地转为国有土地，并按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。②城中村的村集体不愿配合办理转制手续或不属广州市138条城中村范围的，应当补办征地报批手续，并按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。③转为国有建设用地后纳入67号文适用范围，办理房地产登记。

（三）小产权房

小产权房属严肃查处、严厉打击的对象，应当依法按照广州市违法用地、违章建筑查处的有关规定办理。

（四）产权登记中的具体操作问题

1.税费缴交问题。历史遗留的集资房补办手续办理产权登记前，购房小业主应当按缴纳土地出让金、房屋测绘费、登记费、房地产交易手续费及契税；其他集资房参照办理，如涉及罚款或补办征收手续时应当由购房小业主缴纳的，须在办理产权登记前一并缴清。

2.限制转移的产权注记。为体现市场的公平性，凡通过补办手续办理产权登记的集资房，登记部门应当在登记簿及房地产权证上注记“集资房，自发证之日起五年内不得进入二级市场交易流通”。如同一项目存在同等情况下，部分小业主在2000年以前已凭相同用地、报建材料领取了无注记的国有土地房地产权证的情况，则剩余小业主领取房地产权证时不再注记。

3.惩戒性费用。为体现与此前按照《决定》补办全部手续后办理产权登记的集资房⑧的区别，按上述建议补办手续的集资房项目今后在房地产二级市场交易时，出售人应当承担更高的费用，建议按照房屋交易价的7%补交土地出让金，并按照二手房交易的收费项目和标准缴纳相关税费。

4.已领取集体土地房产证的处理。凡属历史遗留集资房项目及其他项目已领取集体土地房产证的小业主，在本项目完善手续后可以补交土地出让金、房地产交易手续费及契税后可以申请换领国有土地房地产证，并注记“集资房，自发证之日起五年内不得进入二级市场交易流通”。

5.普查及产权信息备案。建议明年上半年由市政府牵头发动镇街对历史遗留集资房及其他集资房项目进行一次全面普查，制作楼盘表，备案全部小业主身份信息以便今后分配保障性住房资源时核对有关信息。

6.与保障性住房的衔接。一是凡属可以按上述建议补办手续的项目，原购房小业主无法承担有关税费的，经核实符合经济适用房或限价房申购条件的，办理产权登记时可以按经济适用房或限价房的有关条件暂时免交全部或部分税费，经市住房保障办的书面确认后，登记部门在登记簿及房地产权证上并注记“经济适用房”或“限价房”。二是凡已烂尾未实际建成或已建成但未入住的集资房项目，可依法纳入保障性住房储备。

注释：

①该法第四十一条规定，“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级市人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”

②该意见第六条第二款规定，“城镇及市郊农民集体土地上的房屋出售给本集体以外的农民集体或个人，其所售房屋占用的土地属于国家所有”，该《若干意见》于1995年5月1日起废止，其后施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土[籍]字第26号）已删除上述规定。

③该法第二十条规定，“农村居民、回乡落户的干部、职工、军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞建住宅用地，应向乡（镇）、村农民集体经济组织提出申请，经同意后，上报审批。使用原有宅基地的、村内空闲地的，由乡（镇）人民政府批准，办理用地手续；使用耕地的，经乡级人民政府审核，报县级人民政府批准，并由县（市）人民政府国土管理部门办理用地手续。”第二十一条第一款规定，“乡（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要适用耕地的，必须从严控制。”

④广州市对外的新闻通稿中一般对“小产权房”与集资房概念作如下表述：“‘小产权房’一般是指村集体组织或开发商在农村集体土地上未经用地、规划行政许可自行组织建设、自行销售的房屋，仅仅有乡镇政府或村委会的盖章以证明其权属，或直接由建设单位与购买人签订契约销售，未合法获得政府房管部门核发的《房地产权证》，故称为小产权房。在广州市也存在类似‘小产权房’，被称之为‘集资房’或‘农村集资房’。”

⑤商业及工业性质的集体土地房屋可以通过集体建设用地使用权流转办理合法产权。

⑥根据广州市某区的抽样调查结果显示，逾九成小业主购买集资房的目的是自住；业主中本市居民约占三分之一、本村村民及外来务工人员约占三分之一、外省务工人员及其他类型业主约占三分之一；集资房购买者年均家庭总收入4万元以下的占了近七成。

⑦根据广州市某区抽样统计数据，属1996年12月31日前建成的历史遗留集资房项目占其总量的95.8%；1997年1月1日至1998年12月31日新《土地管理法》施行前建成的项目占总量的2.8%；1999年1月1日至2007年6月30日期间建成的项目所占比例为1.4%；2007年6月30日后无类似项目。

储备土地管理法范文第5篇

《物权法（草案）》确定了我国不动产登记将实行统一登记制度。但目前我国不动产登记机关分散，而且其依据的法律也不同。

（一）登记机构分离

土地管理部门和房产管理部门分别主管土地权属登记和房屋权属登记。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，国土资源管理部门主管全国土地的统一管理工作，属于条条管理；而按照《房地产法》及有关规定，国务院建设行政主管部门负责全国的房屋权属登记管理工作，省、自治区建设行政主管部门以及直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作，属于条块管理。

（二）登记的依据不同

房屋权属管理在操作上按照建设部颁布的《城市房屋权属登记管理办法》等执行；土地权属管理按照国土资源部颁布的《土地登记规则》（国家土地局[1995]国土[法]字第184号）执行，在操作规范及程序上有不同的地方，也有重复的地方。

二、房地分离登记对不动产基础性原理的违背

房屋和房屋附着的土地作为不动产的两个范畴，房屋与房屋附着的土地有着先天有机联系，它们在形态上密不可分，在价值上互相包容。人为地将其剥离，分由两个部门来管理，既不符合国际管理惯例，又给不动产权利人、登记机关和司法机关带来了很多麻烦，特别是在房产产权转移和抵押时，分开操作除了存在法律上的问题以外，还存在法律漏洞。登记分割在不同的部门出现多部门登记和分级登记的现象，使得不动产登记不能为不动产交易提供快捷而安全的保障。

三、尽快进行房地登记的衔接的前期准备性工作

《房地产管理法》第60条第三款规定，房地产权转让或变更时应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或更改土地使用权证书。1995年1月1日国家土地管理局公布《关于贯彻〈城市房地产管理法〉做好土地登记工作的通知》第五项“关于土地登记与房屋登记的关系”规定：“土地管理部门与房产管理部门，必须严格执行《城市房地产管理法》第六十条的规定，分别进行登记发证。有条件的地方，可以采取联合办公等形式搞好登记衔接。在省、自治区、直辖市人民政府确定由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的地方，按《城市房地产管理法》第六十二条的规定，土地、房产证书可实行合一，但登记办法和证书格式及有关土地使用权的内容必须符合土地管理的法律、法规和技术规范的要求。土地、房产合一的证书中有关土地的内容和格式必须报国家土地管理局审批。”我区土地管理部门与房产管理部门目前实行分别登记发证。地区房、地管理机构的分设，在某个区域内无法形成完整的不动产产权档案和资料，无法形成信息共享，登记申请人跑两个部门，走程序，缴交两次费，不但增加了登记申请人成本，且及可能损害当事人的正当利益，造成重复抵押、房、地权利人不一致等问题。同时也造成登记机关的流程重复，降低了工作效率。