农村制度创新
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农村制度创新范文第1篇
中图分类号:F830.6文献标识码:B文章编号:1007-4392(2006)10-0045-02
一､西部农村地区金融制度安排的缺陷
(一)金融资源分布不均,农村金融服务缺位
一是机构网点呈明显的收缩态势｡二是现有农村金融机构在空间分布上多集中于县城,除了农村信用社外其它机构几乎都是只吸存而不放款｡其它商业性保险､证券､担保等业务在县以下地区基本上处于空白｡三是服务内容不足｡面向农村的信用社只有最基本的存款贷款业务,很少开办代销国债､基金､银行卡等科技含量稍高的中间业务｡存贷款业务中,以传统业务居多,且贷款的额度偏小,期限偏短,利率最大化上调,“一浮到顶”,不能依据已经变化了的农村金融需求而创新金融产品｡
(二)金融机构的定位不能发挥应有的功能
农业发展银行基层机构仅承担粮､棉､油收储贷款业务,根本不与农民和其他涉农企业发生信贷业务关系｡国有商业银行经营战略性调整,无意在农村金融领域拓展业务,其农村地区分支机构的信贷功能严重削弱｡农村信用社在改革中市场定位 “半遮面”,出于自身利益的考虑,一些农信社向盈利水平较高的领域发展,大量的信贷资金流向了城镇非农领域,出现了去农化的现象｡邮政储蓄吸存的刚性定位,抽走了大量农村资金｡曾经开办过的商业性农业保险业务,因赔付率高而与农村市场渐去渐远,西部农村地区的农业灾害损失主要依靠民政部门实施的政府农业灾害救济｡
(三)民间融资缺乏法律制度规范
在西部广大的农村牧区,民间借贷占有相当的比重｡民间借贷活动在现阶段满足农村金融需求中的作用是十分重要的,但国家目前没有明确的法律､法规来约束和规范,而放款人又无法像银行一样调查借款人的条件,其潜在的风险也较大｡高利贷､非法集资等现象时有出现,引发民间纠纷和违法犯罪,不利于经济发展和金融稳定｡
(四)农业担保体系､农业保险制度和农贷风险补偿机制尚未建立健全
金融支农的安全性与农业生产风险性矛盾越来越突出｡由于缺乏相应的保障等制度安排,金融部门对那些投入大､周期长､见效慢的农业综合开发项目和农业产业化企业贷款持谨慎态度,这就在客观上形成了农民“贷款难”和农村金融机构“难贷款”的矛盾｡
二､西部农村金融制度重建的基础
(一)稳定的政治､经济基础
一定程度的政治､经济透明度､法律秩序､自主意识和公共事务的参与意识,是建立农村金融机构的治理和约束机制不可缺少的基础｡近年来,我国农村政治文明建设和公共管理改革取得了可喜的进步,除了已经建立的村级行政选举和村级财务公开制度外,还逐步建立农村地区的各种协会和政务公开制度,农村民主气氛和农民参与意识不断增强,为推动建立农村金融制度奠定了政治基础｡
金融制度建设和适应性更多地取决于经济基础｡现阶段我国西部农村经济发展的规模､效率不断提高,经营方式正在转变｡农村投入的持续增加､农民收入的不断增长刺激了农村市场,创造了多层次的农村金融需求,为农村金融制度建设奠定了现实经济基础｡随着新农村建设的稳步推进,农村的公共投入将不断增加,义务教育､养老､医疗保障水平进一步改善,以供给推动需求的农村金融制度建设和创新将会不断深化｡
(二)有利的的财政､金融支持环境
2004年国家财政对亏损农村信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息给予补贴并从2003年1月1日起至2005年底对西部地区试点的农村信用合作社一律暂免征收企业所得税｡除此之外,实施了“多予不取”的农业休养生息政策,对农民实行“一免三补”,推行农村最低生活保障制度,提供有效的财政政策支持｡
在金融扶持方面,当前中央银行正在实施“资金换机制”支持政策,用“真金白银”置换农村信用合作社的不良贷款｡允许在民间借贷比较活跃的地方实行灵活的利率政策｡全国首家小额信贷公司挂牌营业,各地推广工作如火如茶｡年内全国农村信用社支付结算系统体系开通,并把农村金融机构纳入中国人民银行小额支付体系｡
(三)宽松的外部监管条件
认真贯彻落实“十六大”精神,国家放松监管限制,承认符合经济原则的自我持续发展的制度和组织创新,允许成立民间资本为主的商业信贷组织和小额信贷组织,促进市场内生金融机构的形成｡降低了民间资本进入金融市场的门槛,在改造现有金融机构的同时,培育市场化的金融机构,并允许合规的市场并购､跨地区经营行为的出现｡承认民间借贷的补充作用｡
三､新农村建设中金融制度重建和创新方向
(一)建立健全政策性金融服务体系
政策性金融是指直接体现政府意图,并由财政付息支持的金融活动｡要严格界定政策性金融的业务边界,凡是商业性金融涉足的领域,政策性金融不介入,避免形成交叉竞争｡
首先,要发挥好现有政策性金融机构的作用｡目前服务于“三农”的政策性金融机构主要是农业发展银行的分支机构｡在发挥已有功能的基础上,要扩充政策,有效增加政策性资金的投入｡一是要扩大农发行的业务经营范围,把业务向生产领域延伸,对具有较好收入现金流､能够还本付息的农业产业化和高技术项目给予积极扶持｡允许其发放农业产业化贷款､城乡基础设施贷款､城镇化建设项目贷款和农村消费性贷款｡二是接受县域服务对象的存款,保持同农村地区其他金融机构筹资的适度竞争｡三是要转换农发行的经营机制,引入市场化管理手段｡自上而下推行严格的授信授权机制､信贷责任机制､项目库储备机制､成本效益机制,彻底转变官商经营机制｡
其次,开办覆盖面广泛的农业政策性基本保险业务｡尽快建立政策性的农业保险机构,作为商业保险机构的补充｡同时鼓励商业保险公司按照商业原则在农村地区开办商业保险业务,尽可能覆盖灾害风险｡允许生产者建立互助的保险机制,作为以上制度安排的补充,自发地分担灾害风险,财政给予免税负的优惠措施｡遵循低保障广覆盖的原则,逐步建立政策性农业保险体系｡
第三,建立农村小额贷款担保基金｡主要解决贫困农户生活生产资金需求问题｡担保基金来源于财政的扶贫资金｡担保基金与金融机构合作,开展比例担保,担保后农户贷款利率不得上浮,以督促金融机构多发放商业贷款｡
第四,对农村金融机构实行税收支持｡对金融机构发放的涉农贷款利息收入可在营业税和所得税方面给予优惠,金融机构能否享受税收优惠要与其对当地的贷款占存款的比例挂钩｡
(二)深化农村信用社产权制度配套改革
按照“明晰产权关系､强化约束机制､增强服务功能”的总体要求,加快农村信用社管理体制和产权制度改革,把农村信用社逐步办成由农民､农村工商户和各类经济组织入股,为农民､农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构｡一是在股金结构上实行股权适当集中,鼓励民营企业､农业龙头企业和有实力农村个体户入大股;允许经营管理者提高入股额,逐步培养一批大股东社员,增强股东关注信用社发展的责任感,提高其参与信用社管理的积极性｡二是创新营销观念,拓宽信贷领域｡结合西部地区实际,将农村信用社信贷市场划分为农村市场和城区市场｡三是进一步细化和完善信贷管理制度｡建立存量信贷客户精细化分类管理体系,通过全程动态管理,使信贷客户日常监管工作制度化､科学化､规范化｡推行信贷人员奖惩激励制度,对信贷人员实行等级管理,绩效挂钩,奖罚分明,严格考核,有效调动信贷人员的工作积极性和主动性｡四是创新服务手段,提供优质服务｡开办､代办等中间业务,增加科技投入,畅通结算渠道,为 “三农”发展提供不同金融需求的支付结算服务｡
(三)培育农业银行农村市场新的利润增长点
农业银行要在细分市场中确立竞争优势,继续发挥支持农业､服务农村的作用｡一是发现优良客户,通过提供优质服务,提高贷款营销能力｡二是农业银行的分支机构要兼顾自身效益与区域经济发展需要,建立科学合理的贷款营销激励约束机制｡三是农业银行要充分利用资金价格-利率进行风险定价,通过差别利率来覆盖农村贷款风险｡
(四)以市场化选择催生农村非正规金融机构组织的发展和制度创新
农村各经营阶层因收入和经济规模的差异必然要求多层次､多类型的金融机构提供不同的金融产品,应该开放符合监管条件的各类民间､社区信贷组织的市场准入,以市场化方式推动新兴金融组织的产生和成长｡一是保护和规范民间借贷行为｡二是积极推动小额信贷机构的发展｡探索农村小额信贷的多种实现途径,促使民间信用健康有序地发展｡重点满足农村小规模的个体工商户以及涉农小企业的资金要求｡三是发展和完善农产品期货市场,开发能够规避因自然灾害等导致的农产品价格波动的金融衍生产品,熨平农民收入的波动性,对冲自然因素所带来的农业经营风险｡四是推动农村银行卡业务的延伸和发展｡开发适应农村经济发展､农畜产品流通､农村人口转移等需求的信用卡品种｡
总之,要使金融在支持“三农”方面发挥其应有的作用,必须对农村金融制度进行重新调整,着眼于构建一个竞争性的农村金融市场｡除了国家各方面政策扶持外,西部地区要以发展农村经济为目标,降低农村金融市场的准入门槛,放宽民间资金进入金融业的限制,充分发挥政策性金融的功能,推助商业金融可持续发展,逐步回流农村资金,培育和活跃农村金融市场,以有效的金融制度创新和政策支持推动新农村建设｡
课题组主持人:田文丽
农村制度创新范文第2篇
随着农村经济市场化发展，农村金融与农村经济相互依存、相互制约的关系越来越明显，农村金融制度已成为决定农村经济发展的核心要素。要促进农村经济可持续发展，就需要推进农村金融制度创新，以适应农村经济不断发展变化的客观需要（冉光和，2012）。目前，国内学者对我国农村金融制度的研究主要包括两个方面：一个方面是对农村金融制度改革的"路径"进行研究，学者们试图找到促进金融制度创新的新思路，认为仅仅依靠政府的强制力进行自上而下的"机构式"改革是不够的（罗来武等，2004），而应该从"功能观"的思路下创新农村金融制度，完善农村金融市场竞争机制（王修华等，2008）；另一方面的研究主要涉及农村金融制度的创新问题，从不同的视角出发分析当前我国农村金融存在的突出问题及可能的原因，提供相应的政策建议（刘卫锋，2009；刘磊，2011）。
研究表明，效率低下是我国当前农村金融的突出表现。效率在经济学上指的是投入与产出的关系。因此，金融效率就是指金融部门的投入与产出，也就是金融部门金融要素投入与国民经济运行结果之间的关系（ 杨德勇等，1997）。
二、我国农村金融效率低下的表现及原因分析
伴随着我国农村经济的不断发展，农村金融在农村经济发展中所起的作用将越来越明显。农村金融作为农村经济发展的重要支撑，为经济发展提供重要的资本要素，效率的高低直接影响农村经济的发展速度和发展水平。因此，分析当前我国农村金融效率低下的原因对促进农村金融制度创新，进而推进农村经济增长有重要意义。下面，就从金融效率的三个层次上分析当前我国农村金融低效率的表现并试图找到原因。
考察多年来我国农村金融市场可以发现：我国农村金融运行供需缺口大，资金外流现象明显。长期以来，我国农村地区受到的金融限制较强，金融抑制严重，这直接导致了我国农村金融市场开放程度不高、农业发展融资难、农户贷款难等问题。我国农村金融都是以政府控制的正规金融为主导，以"民间借贷"为典型代表的非正规金融为辅助。由于非正规金融并不具有合法地位，所以依靠非正规金融进行借贷并不被保护，甚至遭到排斥。而农村地区的正规金融机构多以盈利为目的，存在明显的"非农倾向"，并不愿意将资金投入效益不高的农业生产经营上。在农村金融资源的供给市场上，由于正规金融机构提供的金融产品品种单一，掌握资金的农户与乡镇企业只能将手中的富余资金以"存款"的形式存入银行，并不能根据自己的风险偏好进行投资。而在需求市场上，需要资金的大部分都是进行小规模生产或经营的农户，他们对资金需求量不大，而且信用度不高，很难从正规金融机构获得信贷支持，只能通过非正规金融获得资金。这样，农村商业银行就将贷款投向城市，抽走了一部分农村资金，导致了农村地区信贷供需缺口大。
微观金融效率主要指市场微观主体即金融机构的经营效率。农村地区的微观金融效率低下主要表现为金融机构的经营效率低下，金融风险较大。当前，我国农村地区正规金融机构主要有农业发展银行、农村信用合作社、农业银行、邮政储蓄银行等。农业发展银行应该是典型的政策性银行，非盈利组织，以促进农村地区经济发展作为经营目标。但是，现实情况是：农业发展银行将过多的力量投放到了商业性经营上面，对"三农"领域的支持很少；置身于粮大宗农产品收购资金的供给，无力从事农业基础设施建设和扶贫开发等支农事业。农业政策性金融有名无实。另一方面，农业银行等商业银行在农村地区长期处于垄断地位，不可避免得会出现垄断低效率，与其他非国有银行相比，资产运作能力明显偏低。
考察金融市场效率可以从市场的规模、市场的结构和市场的成熟程度等多个角度来进行。市场竞争不足就是农村金融市场效率低下的集中体现。从形式上看，我国农村金融机构形式多样，有以农业银行和邮政储蓄银行为主的商业银行，有以农业发展银行为主的政策性银行和以农信社为主的合作性银行，似乎具备了充分竞争的条件。可实际情况是：商业银行功能缺位，政策性银行功能弱化，合作性金融机构整体实力不强。随着农业银行的股份制改革的逐步完成，农行已将业务范围逐渐由农村向城市转移，对"三农"的扶持力度逐渐降低。农业发展银行作为政策性银行的代表却将力量过多地投入到商业性经营上，只办理范围很小的政策性金融业务，根本没有担负起政策性银行的职责。而农信社作为合作性金融机构，几乎成了农村金融市场上唯一的正规金融机构。在这样的市场条件下，农村金融市场缺乏竞争也就不难理解了。现阶段，仅仅依靠传统的金融服务已经不能满足农村地区的需求了。开发出多样化的金融产品，提供更好的金融服务，促进市场竞争都是农村金融制度创新亟待解决的问题。
三、以提高金融效率为导向促进农村金融制度创新
政府作为政策制定者，一方面要加大扶持"三农"的力度，通过农村金融市场把资金投入到急需发展的农业龙头企业和相关企业，另一方面还要积极引导社会资金投向农村金融市场，积极推进农村金融发展。要将提高农村金融效率作为金融改革发展的目标，逐步完善农村金融制度。
要充分发挥农村金融机构的作用，建立一个多层次、多形式的农村金融体系。农村商业性金融以市场为导向，以盈利为目的，对农村金融的支持流于形式，力度明显不足。农业发展银行作为政策性银行对自己的功能定位模糊、业务面狭窄等问题。合作性金融的代表农信社也逐渐远离"三农"。我们要充分发挥农村金融机构的作用，切实加大商业性金融支农力度，充分发挥政策性金融和合作性金融作用，确保持续加大涉农信贷投放。
创新金融产品和服务。金融发展的国际经验表明，创新金融业务和产品对提高金融效率有重要作用。长期以来，我国农村金融机构都只提供取款、汇兑和贷款等基础性的金融服务，业务品种单一，且服务质量不高。随着农村经济的发展和农业产业的升级，这已经完全不能满足农户多样化的金融需求。我国农村金融的改革发展，要根据农村地区的现实情况，开发出一些适合农村经济和农业生产发展需要的金融产品和服务，切实满足广大农户的金融需求。
建立农村金融市场的竞争机制，促进金融机构间合理竞争。现代市场经济理论表明：市场的竞争越激烈，效率就越高。只有建立了良好的竞争机制，农村金融市场才能高效运转。一个充分竞争的市场必然要有大量的市场参与者。而现阶段我国农村地区的正规金融机构数量较少，非正规金融又得不到法律维护，所以农村金融市场缺乏充分竞争的基本要求。所以，要建立农村金融市场的竞争机制，我们首先要增加对农村正规金融的投入，增设银行在农村地区的营业网点，完善基础配套设施。
参考文献：
[1]冉光和.农村金融制度构建与创新方法论[J].学术前沿，2012，（4）：54-58.
[2]罗来武，刘玉平，卢宇荣.从"机构观"到"功能观"：中国农村金融制度创新的路径选择[J].中国农村经济，2004，（8）：20-25.
[3]王修华，周再清.功能观视角下农村金融制度的创新[J].统计与决策，2008，（18）：130-132.
[4]刘卫锋.基于农户融资需求视角的农村金融制度创新研究[J].经济纵横，2009，（2）：93-95.
[5]刘磊.基于新农村建设的农村金融制度创新研究[J].农村金融研究，2011，（3）：66-68.
[6]杨德勇，王敏.提高中国金融效率的基本方向[J].财经问题研究，1997，（7）：26-29.
农村制度创新范文第3篇
【关键词】农村金融 农村金融体系 制度创新
作为世界上最大的发展中国家，我国农村地区经济最不发达，市场化程度和现代化程度最低，因此是我国金融制度抑制表现最为严重的地方。虽然我国农村大部分地区已经达到温饱，正在向小康迈进，但GDP的增长速度较为缓慢，与大城镇的经济发展相比还存在相当大的差距，农村金融体系未能对我国农业经济的发展起到应有的作用，而且其自身发展还存在诸多缺陷和问题，造成了农村资金匮乏，使其不能充分发挥潜在优势。
一、当前我国农村金融发展现状与存在问题
（一）我国农村金融体系发展概况
十六大后，“三农”问题成为政府的重点。农村信用社是农村金融的主要供给者，成为新一轮农村金融改革的主角，对其加强产权制度的改革，明晰产权关系，交由地方政府管理；农业银行的改革也面向“三农”；2007年1月，第三次全国金融工作会议召开，国务院提出建立健全农村金融体系，推进农村金融组织创新；适度调整和放宽农村金融机构的准入门槛，鼓励和支持发展适合农村金融需求的新型金融组织；这奠定农村金融的改革方向和格局。目前，我国农村形成了以合作金融为基础，商业性金融和政策性金融并存的金融体系。在我国很多地区设立了村镇银行、贷款公司、和农村资金互助社。我国农村金融体系是一种以正规性金融为主导、非正规性金融为补充的体系结构，正规与非正规金融互为补充，共同为农民、农业和农村经济发展提供服务。
（二）我国农村金融存在的缺陷和问题
虽然我国农村大部分地区已经达到温饱，正在向小康迈进，但GDP的增长速度较为缓慢，与大城镇的经济发展相比还存在相当大的差距，农村金融体系未能对我国农业经济的发展起到应有的作用，而且其自身发展还存在诸多缺陷和问题，造成了农村资金匮乏，使其不能充分发挥潜在优势。
1.农村金融结构性失衡。经济学上所指的需求是一种愿望与能力的统一，把既愿意得到又支付得起的需求定义为有效需求。而农村正规金融机构在金融机构布局，涉农业务等方面不能适应农户的金融需求，抑制了农户潜在的金融需求转化为有效需求。（1）农村金融机构布局的抑制。由于小农经济对资金需求的零散性，以及小农经济所蕴含的高风险性与现代金融机构所追求的资金规模化和安全性之间存在尖锐的矛盾，造成了农村中金融网点的撤并和金融业务的收缩，呈现出明显的机构布局失衡，农村金融机构不能有效的给广大农村提供有效的金融服务。（2）农村金融服务体系单一，金融机构匮乏。目前，在农村金融市场上已形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行“三驾马车”共存的局面。但是农业发展银行作为政策性银行，其业务经营范围十分单一，专门行使粮、棉、油收购贷款资金的封闭管理，业务空间日益狭小；本来“重农”的农业银行将竞争视角从农村转向城市，农村网点大量撤并，人员锐减，在支持农村经济发展上投入相对较少。因此支持“三农”经济，促进农村经济发展的重任责无旁贷地落在了农村信用社身上，使农村金融服务体系更为单一。由于农村信用社多年积累的历史问题较多，又受到资金规模、硬件设施、业务品种、结算条件等方面的限制，普遍存在资产质量不高、经济效益欠佳和人员素质欠缺等问题，肩负的职责与自身的能力不相匹配，致使农村信用社在支持“三农”经济发展过程中力不从心。（3）非正规性金融机构服务活跃但问题突出。与农村中正规性的金融机构提供的服务相比，农村中非正规性金融服务非常活跃，主要是民间的、地下的借贷需求增加，规模不断增大。这些金融服务虽然一定程度上起到优化资源配置、便利交易、补充农村正规金融服务的作用，但是，这些金融活动风险大、利率高，一定程度上削弱了宏观调控的效果，影响了正常的金融供需，加剧了农村社会的不安定因素。
2.农村金融供给总量不足。正规金融机构则是农村资金外流的主要渠道。农村正规金融机构受利益驱动，信贷资金倾向于一些利润较高的行业和产业转移，必然导致农村资金大量转移。农村正规金融机构为了防范金融风险，将贷款审批权上收，致使县级以下网点变成上级行吸纳存款的“机器”。此外，农村正规金融机构长期实行的低利率政策，扭曲了农村金融市场的真实价格，形成了旺盛的资金需求，导致信贷配给行为的发生，普通农户的信贷受到了明显的抑制。其次，国有商业银行战略调整，其在县域内的营业机构和信贷规模也相应萎缩，受零风险驱使，有的商业银行只存不贷，富余资金全部上存上级行，挤占和流失了大量农村资金。再次，中央银行给予邮政储蓄机构远高于银行存款准备金利率的转存利率，使邮政储蓄机构能够获得稳定的利差，且无需承担任何风险，从而鼓励了邮政储蓄机构从农村抽取资金的积极性。再加上当前农村政策性金融机构资金来源不足，大多数由政府全部或部分出资，而且在运营中多靠政府扶持。支农力度不够，在支持农业基础设施建设和农业经济活动等方面作用较少，对农户、个体工商户、涉农民营企业支持也有限。
3.农村金融制度“高门槛儿”，优农而不惠农。随着农村经济的发展，农村发展性农户和市场性农户的增多，农户和农村企业对资金的需求领域不断扩大，需求结构不断升级，需求项目不断增加，需求整体发生了显著的变化，他们对金融服务也产生了多样化的需求，但农村金融机构服务落后，缺乏创新，使得农村金融服务矛盾突出。主要表现在：一是信贷准入限制过严。二是农户贷款抵押担保难，大部分农村中小民营企业和农户因缺少担保而被拒于贷款门槛之外。三是贷款期限与农业生产周期严重脱节。
目前，农村金融贷款利率偏高，加重了农民的贷款利息负担。尽管中央规定了农村信用社贷款利率浮动的区间，但由于农村金融市场不够发达，在利益机制的驱使下，其贷款利率不但不可能下浮，而且也不愿意低浮，使农民贷款优而不惠。
4.贷款担保体系不健全。农村经济发展中的有效信贷投放不足，最主要的一个原因就是担保问题。我国目前农村信贷担保体系不健全，信贷担保中介组织发展滞后，政府对信贷担保的政策性支持不足，农村有效抵押物的缺乏等，使得农村金融机构贷款风险增加，惜贷现象严重，最终的结果就是农户和农村中小企业贷款难。因此加快构建农村信贷担保体系应成为完善农村金融体系的一项重要任务。
5.农业保险发展滞后。在社会主义新农村建设中，小额农户贷款对于急需脱贫致富的农民群众无疑是雪中送炭，但农村金融机构却很难发放。主要原因，一是一些农民信用观念淡薄，逃废债务等违规行为时有发生；二是小额农贷业务量超常，放贷成本高；三是清收手段脆弱，致使很难使用依法、强制扣款、变卖资产等手段清收贷款；四是农民风险防范能力弱，受社会、自然、市场条件的影响很大，小额农贷风险很大。
农业是高风险的产业，我国又是世界上自然灾害最严重的国家之一，但当前我国农村保险业发展滞后，无法满足农村经济对风险控制的需求。由于农业保险的“高风险、高成本、高赔付”特征，加上不可预测因素多，预期收益低，与保险企业追求利润最大化目标相左，各保险公司不愿涉足农业领域，积极性低。
二、当前我国农村金融发展滞后的制度分析
在市场经济条件下，农村金融体系的创新必须依靠市场机制发挥基础作用，然而，由于我国农村金融改革起步较晚，市场这只看不见的手还未完全发挥其应有的作用，还需要政府的适度的引导才能实现金融体系的成功创新。
农村金融发展滞后是农村正规金融部门难以满足农户的需求，供给总量不足导致的。实际上，这是正规金融机构在不完善的农村金融制度和城乡二元经济环境下，追求自身利益最大化的表现，是制度设计和缺陷的必然结果。具体表现：
（一）农村金融结构调整
金融体系的基本结构包括以市场为主的直接融资体系、以银行为主的间接融资体系、风险投资体系、衍生金融体系，一个完善的金融结构需要四方面的市场均衡发展。但金融结构的发展要遵循一定的规律，信贷市场发展好了，证券市场才可能较健康地发展，此后才能有风险投资市场与衍生金融市场的发展。若违反这个规律，过早、过度地发展衍生金融市场，必然导致严重的金融危机。目前，我国广大的农村地区还不具备大规模发展直接融资的条件，发展以信贷为主的间接融资是主要的市场方向，兼顾直接金融市场的发展。
我国农村金融体系构建是基于国家工业化、城市化吸纳资金的需要，不是基于解决农村融资的需要，国家动用垄断国有银行从农村中吸纳资金，再利用行政权利支配农村金融资源，支持国家工业化和城市化，使得本来稀缺的农村资金更加紧张。国家工业化、城市化的金融制度变迁可理解为国家收入最大化动机的反映，是国家追求其效用最大化的表现。这种农村金融制度安排导致了正规金融机构对农村金融市场的畸形垄断，使得正规金融机构成为农村地区提供存贷款业务的唯一合法机构，一切民间金融机构处于被禁止状态。垄断的金融市场是缺乏效率的，使得农村正规金融机构没有动力为农村金融市场提供更加完善的金融服务，导致了严重，寻租行为盛行，办事效率低下。致使农村正规金融机构缺乏推动提高运营效率的内在动力和外在压力，处于低效运行状态，不能满足农村金融需求，十分不利于农村经济的发展。
现阶段我国农村金融系统呈现诸多弊端的主要原因不在于中介机构是否占据主导地位，而在于政府功能发挥的越位和缺位。为充分发挥农村金融系统的功能，需要调整和优化我国农村金融结构。具体而言，应选择银行主导型的金融结构，大力发展农村地方性中小金融机构，统筹协调农村金融市场，同时做好农村金融服务系统的功能发挥与结构优化工作。
（二）利率政策的扭曲
政府在利率方面的抑制是金融抑制现象的主要特征之一。我国的利率由央行根据金融市场的利率水平适时调节得出，再传递给农业银行和农村信用合作社，其他银行没有制定利率的自。这种利率政策存在着严重的滞后性，具有浓厚的行政意愿，无法反映农村金融市场的资金供求变化，导致了信贷配给制度的存在，这是我国农村金融形成供给抑制的重要原因之一。
（三）金融资源配置制度失衡
现代农村经济对金融资源的需求千差万别，而机构改革的举措虽不少，固有的问题却总得不到有效解决。一方面，由于没有相应的功能实现途径，农业发展对某些金融功能的需求得不到满足；另一方面，由于过度集中于某一途径来实现融资，而某些金融功能又发挥过度。其结果必然是金融资源配置的效率受到损害。所以，对农村金融体系所应承担的功能等基本问题的忽视必然会导致偏离改革的终极目标。基于功能观点的金融体系的改革重点是建立能够发挥最优金融功能的制度。
三、以金融制度创新促进我国农村经济发展
我国农村金融体系改革已严重滞后于农村经济发展，加快推动我国农村金融体系创新，已成为解决“三农”问题的重中之重。因此，农村金融体系创新应结合我国农村经济发展的新形势，通过一系列的制度安排来确保农村金融体系具有较强的适应性，能够自我发展、自我调整，来满足处于不断变化中的农村金融需求。金融制度的创新应该从以下几个方面进行：
（一）建立农村金融市场准入制度，形成竞争性金融主体
要突破农村金融供给的瓶颈，解除农村金融供给抑制，就必须消除政府过度干预金融发展的积垢，引入竞争机制。引入竞争机制，就必然会打破农村信用社的低效垄断，通过利益各方的博弈演化产生适宜农村经济发展的金融体系，构建竞争性的农村金融市场，营造竞争性的金融秩序；引入竞争机制，就需要放宽农村金融市场的准入门槛，逐步消除农村金融市场的进入壁垒，适当地发展民间金融，进一步拓宽农村金融的供给总量。
（二）完善农村正规金融机构改革，培育多元化农村金融主体和多层次的金融市场机制
除了放松农村金融市场准入之外，还要根据农村金融的需求特征，对现有的正规农村金融机构进行改革和重组，整合现有农村金融机构的功能，培育多元化的农村金融主体和多层次的金融市场。首先，加快推进农村信用社产权制度改革，完善法人治理结构。农信社可以多种组织形式存在：一是在经济发达的农村地区，建立农村商业银行；二是在经济较发达和次发达地区，建立合作银行；三是在经济欠发达地区，大力发展真正的合作金融。其次，强化农业发展银行的政策性职能，进一步增加支农专项贷款，拓宽支农再贷款发放范围。再次，深化农业银行改革。农行未来发展仍要处于农村与城市业务并存的局面。在服务“三农”的政策补偿及配套机制建设方面，国家应从财税政策及资金支持上给予适当风险补偿，运用市场机制引导农行为“三农”服务。实行财政专项补贴。运用财政杠杆，建立对农业信贷投入的补偿机制，在银行商业化与地方经济发展政策间谋求平衡。
（三）逐步放宽利率约束制度
农村利率市场化是指政府放松和取消对利率的直接管制，由农村资金供求双方自主确定利率的数量结构、期限结构和风险结构，以达到资金优化配置的目的。但在我国，由于农村金融体制发育仍不健全，完全的利率市场化，会导致农村利率波动失衡，影响农村金融体制的健康发展。所以，在我国农村应逐步推行市场化的利率，使正规金融机构的利率水平上升、适度放宽信贷管制，激励正规金融机构增加资金供给，是解决农村正规金融机构资金供给不足的有效途径。同时有利于降低非正规金融机构的利率水平，解决因正规金融机构信贷管制造成的部分非正规金融机构利率虚高，促使农村利率达到统一，使农村市场的实际利率真实的反映农村资金稀缺程度和供求状况。因此进一步放开农村正规金融机构的利率管制，资金供求双方根据法定利率为基准，实行风险和交易费用加成定价方法，充分发挥利率的资金配置作用。放松农村金融市场利率管制，实现利率在宏观调控下的市场化，是培育农村金融竞争性市场、重构农村金融体系的重要过程，是农村金融深化的基本思路之一。
（四）创新金融产品，提高金融服务质量
各类金融机构应该深入研究农村金融的发展规律、农村经济的发展特点、农户和农村企业对资金需求特性，进行体制机制创新，开发贴近农村经济发展需要的金融产品和金融服务，为农户和企业提供安全、便利、质优价廉、多样性的金融服务和金融产品，提高金融服务质量，满足农村经济发展对金融产品和金融服务的多元化需求，为农村经济的协调可持续发展提供资金支持。创新业务管理流程，不断增强风险管理能力。优化业务流程、简化信贷手续、降低信贷成本，提高经济效益，推出一系列包括贷款、承兑、贴现、信用证、理财、咨询、网上银行等综合产品；加强各金融机构之间的合作，进行优势互补，最大限度地发挥各金融机构在农村经济建设中的作用。
（五）建立健全农村金融的保障体系，完善农村金融风险分散与转移制度
建立合理有效的保障体系，能够分散与转移农村金融风险，进而促进金融机构的发展，使金融机构可以持续增加对农村经济的信贷投放。健全农业信贷风险保障机制，引导农村保险与农业信贷相结合，建立联系机制，共同解决经营风险和农民投保的承受力问题。
1.建立农业保险机构。建立以农业保险为主的政策性农业保险专门机构，完善政策性保险机构的发展模式、管理体制、运行机制、简化理赔程序，逐步推进政策性农业保险机构和保险业务的快速发展。鼓励商业性保险机构开展涉农保险，建立支持农业保险的政策体系，将农业保险纳入农村政策扶持体系。对农业保险业务税费予以减免优惠，允许其在税前列支农业保险准备金，对经办农业政策性保险的机构适当减免所得税。
2.完善贷款担保体系。加快制定和完善农村信贷担保体系的建设，大力发展农村信用担保中介组织，建立政府扶植的、多方参与的农村信贷担保机制。可以尝试建立地方政府、企业和其他社会资金共同组建农业担保公司或担保基金，为农村中小企业和农户融资提供担保。针对农村贷款缺乏有效抵押物的现状，应结合农村经济发展的特点，积极探索和开展农村抵押担保制度创新。
3.加强农业立法、改革农业制度。我国自改革开放以来，陆续制定了大量的农业和农村方面的法律法规，初步形成了有法可依的局面，但也由此造成政出多门、效率低下的局面。为此，我们需要一部专门的农业法律，以推动农业产业化生产，从根本上改变我国落后的农业制度。同时，也必须制定《农业保险法》，明确我国农业保险的政策性，以法律的形式规范政策性保险的经营主体、受益主体及相关的权利和义务，特别是要明确政府在开展农业政策性保险中应该发挥的作用和职能，准确界定农业政策性业务和商业性业务的范围。其次，完善有关政策性农业保险的法规、法则、条例，要以立法的手段保证农险保费的全社会筹集，保证税务机关或政策性农业保险机构依法追缴保费的权利。
参考文献
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农村制度创新范文第4篇
多元化投入：新农村建设的长效保障
投资主体――多元化 针对社会主义新农村建设的多重任务，社会主义新农村建设的投资主体应该是多元化的。财政资金应该在基础设施、公共服务等公共物品及准公共物品提供领域担负起主要投入主体的职责，并通过一系列科学的政策设计引导其他主体加大对新农村建设的投入；农民是建设社会主义新农村的主体力量，农民自身的投入特别是在农业生产、农村工业化等领域的自主投入是社会主义新农村建设过程中的重要资金来源，但由于我国区域农村农民收入水平的客观差距，在中西部地区新农村建设过程中，农民自身的投资能力是极其有限的，农民的投入主要应该体现为劳动等非货币化投入形式；商业化金融是新农村建设的主体力量，政府要针对农业的弱质性、基础性等特点，以经济手段引导商业性银行加大对农业生产的信贷支持，鼓励、支持商业银行的相关金融创新；合作性金融是新农村建设投入的基础力量，要鼓励农村合作性金融机构的健康发展；政策性金融是新农村建设的重要力量；引进外资是新农村建设的重要补充，外资对促进我国农业、农村发展的成效在东部地区一些比较发达的农村已经比较明显，但对于条件较差的西部地区而言，引进外资数量极其有限，增长非常缓慢，但引进外资的潜力仍然是巨大的；农业保险机构是分散新农村建设过程中的风险、支持新农村建设的重要途径，但目前我国农村保险业基本处于停滞甚至倒退的状态，2002年，中国农业保险收入仅占农业增加值比重的0.043%，平均每个农户缴纳的农业保险费为2.6元，获得的保险赔偿仅为1.8元，远远不能满足农村经济发展和农村结构调整的需要。
投入保障――多层次 新农村建设过程中多元化的投入保障长效机制必然是多层次的。从财政投入的角度看，要有效界定中央财政与地方财政的扶持力度与范围，形成规范的多层次财政投入机制。从金融保障机制看，必然包括国有商业银行或全国性商业银行、农村地方性商业银行、社区合作性金融以及农民自办金融机构的多层次格局，并实现直接融资与间接融资、政策性金融与商业性金融的有机结合。必须在进一步完善间接融资体系的同时，大力发展直接融资。对农村优势骨干企业特别是农业产业化龙头企业，要积极创造条件，通过上市、进入银行间债券市场、引入外资、发展商业票据等多种形式拓宽融资渠道。对于个体民营经济，要坚持正规金融与民间金融相结合的原则，在引导正规金融积极增加贷款的同时，规范发展民间融资。政策性金融与商业性金融的关系，是政府“有形之手”与市场“无形之手”之间的关系，二者相互补充、不可或缺。农村经济的特点，是必须充分发挥政策性金融和商业性金融的合力。坚持政策性金融与商业性金融相结合，要强化分工、加强合作、探索建立政策性金融与商业性金融并存的多层次的农村金融组织体系。
具体投入――多类型 新农村建设过程中多元化投入保障长效机制的核心是有效聚集各类生产要素，并使之持续投入到农村社会经济发展之中。由此具体投入的多类型成为其内在的客观要求，而不仅仅表现为货币资金。韩国“新村建设”之初政府投入的主要形式之一就是水泥。在我国财政支农的具体投入形式上，也需要因地制宜、因时制宜、因项目制宜，努力提高投入的实际成效。农民的投入尤其是落后地区农民的投入更主要的应该是劳动，通过劳动积累、劳动投入，体现出社会主义新农村建设主体力量的作用。
直接着眼点――形成资金聚集的“洼地”效应 建设社会主义新农村，建立资金聚集的长效机制，其直接着眼点是真正形成农村资金聚集的“洼地”效应。从政府的角度看，在财政政策与制度方面，政府要将财政支农政策连续化，将财政支农制度化、规范化、长期化。在农村金融建设方面关键是优化农村金融生态环境，为此，应努力加强行政能力建设，构筑金融环境的制度基础。各级政府部门要从建设社会主义和谐社会的高度，重视金融生态环境建设，积极转变政府职能，努力营造廉洁高效的政务环境和公正透明的司法环境，切实为金融机构提供更好的服务。要坚决把配置资源的职能交给市场，把投资项目的选择权交给企业和农户，切实尊重企业、农民自主的市场主体地位，尊重农民作为新农村建设主人的合法权益，为市场主体提供公平竞争的制度环境，赋予农民发展权与自由选择权。以农村文化建设为载体，强化农村信用建设。
农村金融“边缘化”：新农村建设必须突破的瓶颈
农村金融发展严重滞后 农民、中小企业贷款难的现象普遍，存贷款以外的其他金融服务如商业保险、汇款、证券投资、银行卡等业务欠缺。上世纪90年代中期以来，包括农业银行在内的国有银行商业化改革，导致农村银行网点大幅度收缩，其主要业务也由农村转向城市，对农民的信贷支持明显减少；农村信用社的服务方式、技术手段比较落后，不能适应农户和农村经济发展的需要，许多地区信用社对农户贷款手续繁琐，提供资金有限，一些农民用于发展生产、改善生活的合理资金需求得不到满足；与“三农”相关的中小企业融资困难，阻碍了农村经济的发展。
三类农村金融机构可持续发展能力有限 在国有商业银行基本退出农村市场的背景下，农村信用社基本上处于农村金融供给的垄断地位。但是，我国农村信用社普遍存在历史包袱沉重、信贷质量差等问题，亏损面和亏损金额大，55%的信用社资不抵债，存在较大的支付风险。2005年末，全国农村信用社不良贷款达5147亿元，占贷款总额的37%；农业银行也面临资产质量差、资本充足率严重不足的问题。国家曾采取过包括发行特别国债充实资本金、剥离不良贷款在内的一系列措施，但农业银行的不良贷款无论金额还是比例仍然居高不下，持续经营能力受到限制。农业发展银行则由于自身组织结构以及政策贷款的影响，贷款损失较大，亏损严重，严重束缚其政策的发挥。
农村资金大量外流导致金融失血严重 农村资金外流、农村金融失血严重已经成为社会共识，其原因更多的是体制性的。例如，在商业化改革过程中，农业银行收缩经营范围，撤并大量的基层分支机构，把经营的核心转移到城市，将业务对象放在开发大城市、大企业上，对农村的放款也限于大型基础设施、国债配套资金和生态建设等大型项目，对农户农业生产和中小企业的金融服务处于萎缩状态，使得农村资金通过商业银行大量外流。邮政储蓄利用网点多、深入乡村的特点，大量吸收农民存款并转存人民银行，也导致农村资金大量外流。尽管从2003年8月开始，邮政储蓄对新增存款开始自主运作，但由于资金全部上收总局，在缺少有效激励的情况下，很难回流到农村地区。2004年，邮政储蓄新增存款及其他各类资金1807.54亿元，其中50%以上来源于县及县以下地区，与之相对的是98.63%的资金用于同业存放和证券投资。农村信用社商业化趋势明显，经营趋于以利润为导向，资金运用出现了非农化特征，有的甚至通过证券公司国债委托理财投向股市。
农村保险业远不能满足新农村建设分散风险的需要 我国对农业灾害损失主要依靠两种传统的农业风险保障途经，即民政部门主管的灾害救济和中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险，这种救助方式在实践中表现出对农户援助力度不足、财政资金使用效率较低的问题。国际上较为通行的由政府主导、各种金融机构参与的农业保险体系在我国还未建立起来，农业保险在农业生产风险管理中的作用没有得到有效发挥，农业生产的风险也很难分散。
市场化：农村金融制度整体创新的核心
农村金融体制改革与创新的基本思路 以市场化为导向、通过整体性与系统性改革，建立多元竞争性农村金融体系是我国农村金融制度变革的基本取向。在这一过程中，需要依靠政策诱导和制度创新。通过政策诱导，例如改变过去实行的金融利率抑制政策，在利率市场化的诱导下，把已经退出农村金融市场的大型金融组织和资金再吸引回到农村金融市场，修补农村金融市场单一主体结构的缺陷，形成多主体竞争格局。通过制度创新，改革现有农村金融机构，建立多样化的新型农村金融机构。例如，根据中央已出台的文件精神，抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作。有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。加快落实对农户和农村中小企业实行多种抵押担保形式的有关规定。为此要给民间金融正名，借农村信用社改革的历史性机遇，加快发展民间金融的试点工作，或者让民间金融参与地方超小型金融的组建。最终形成大型国有控股商业金融、中型地方股份制商业金融、小型民间金融互为补充和竞争的农村金融市场主体。通过农村金融市场主体多元化的竞争与互补，满足新农村建设对金融服务的需求。
加快各类金融机构的改革与培育步伐 农村金融机构的市场化取向改革，必须坚持分类指导、因地制宜的方针。
第一，强化政策性金融机构的服务职能。
作为我国农业政策性金融机构，中国农业发展银行的业务范围太窄，对农业发展的支持不足。中国农业发展银行现在的主要业务仅限于发放粮棉贷款，而这是远远不够的。农业发展银行作为政策性银行，主要应发挥财政作用，借鉴其他国家通行的做法，今后要适当调整组织结构，主要承担各种类型的政策性贷款，在农村基础设施建设、农村生态环境建设、扶持重点地区和行业等方面发挥巨大作用。
第二，用经济手段引导农业银行加大支农力度。
作为商业银行，靠中国农业银行自我主动加大支农力度不现实也不合理，作为四大国有商业银行之一的中国农业银行，其商业追求和政策性诉求是不能两全的，农业银行在农村地区的盈利有限，不断从农村地区撤出也是符合其商业利益的。要商业性银行增加对农村金融的支持，一是地方政府应给其创造一个宽松的市场环境，剥离农业银行的政策性业务，减少地方政府干预；二是政府可以出台有关的优惠政策或财政补助，引导农业银行向农村投放资金。
第三，农村信用合作社改革走商业化道路。
农村信用合作社站在中国农村金融改革的最前沿。截止到2004年8月份，全国第二批农信社改革试点扩大，增加21个省市自治区，加上2003年第一批参与试点的8个省市，改革基本在全国普及。各地区选择不同产权形式的改革试点，2005年7月到10月，天津农村合作银行、上海农村商业银行、北京农村商业银行股份有限公司相继成立，其余各省市自治区，目前大多选择成立省级联社的改革试点模式。目前，中央关于农村信用合作社改革的方向出现了较大的调整，中国人民银行行长周小川在人民银行党委中心组集中学习会上指出：“除少数经济很不发达地区的农村信用社的生存发展问题需要研究外，绝大多数农村信用社要坚持走商业化道路，既要建立正向激励，又必须有防范道德风险的市场退出机制。”
可以预计，改革后的农村信用社将成为我国新农村建设过程中农村经济发展的主体性融资力量。
第四，组建邮政储蓄银行。
为了将邮政储蓄的资金留在农村，将其从农村吸收的资金通过贷款的形式再回流到农村，必须尽快启动对邮政储蓄的改革。2005年7月20日，国务院出台了邮政体制改革的方案，《邮政体制改革方案》提出“加快成立邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营”，标志着酝酿多年的邮政储蓄银行终于初现曙光。邮政储蓄银行的市场定位，应该从面向农村中小企业的小额贷款起步。
第五，民间金融市场准入。
农户和农村企业由于经济活动内容和规模不同，其金融需求也表现出多层次的特征，但我国以农信社为主力军的金融机构提供的金融产品仍然停留在存款、贷款等传统业务上，且资金规模有限、金融产品创新少、结算手段落后，难以适应不断发展的农村经济的需要。根据国内外的经验，农民自己的金融组织一般具有小型化、合作性、社区性等三个显著特征，更贴近农民的生活和生产，更知道在新农村建设中农民需要什么样的金融服务。新农村建设的主体是农民，如果能通过组织创新，发育农民自己的金融组织，使其成为正规金融体系的有益补充，将有利于新农村的建设。所以应当允许给予一定的政策和制度空间，由农民自己成立和发育真正社区合作型的金融组织。要从法律上明确民间金融的合法地位，使亲友之间的信贷、农户之间的资金融通和民间私人银行等金融机构从地下转到地上。放开对民间金融的利率管制。民间金融本身的信息成本和交易成本较高，并且一般没有抵押，其利率相对较高也是正常的。另外，利率的浮动也能有效地吸引资金投向农村，引导“农转非”的资金回流到农村。
第六，适时引入外资银行。
在新农村建设所产生的强大的资金需求面前，外资银行必将对其作出及时反应。进入我国入世后过渡期，外资银行在华业务的全面展开只是一个时间的问题，在新农村建设过程中，需要适时引入外资银行，为农村社会经济发发展提供必要的融资服务。
农村制度创新范文第5篇
关键词：农村宅基地；使用权制度；流转；创新
中图分类号：F320.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）34-0061-03
中国的宅基地分为农村住宅用地和城镇住宅用地，城镇住宅用地可以自由流转，城市居民可以通过取得土地使用权的方式让自己的房屋所有权拥有完整的法律地位和经济内涵，但是农村宅基地使用权却从未放开流转。这种对立的城乡二元住宅用地制度引发了不少的争论，农村宅基地是否可以上市自由流转，如何流转才能有效保护农民的权益和集体土地权益是当前学术界讨论的热点，也是未来城乡协调发展要解决的焦点问题。
一、现行农村宅基地使用权制度存在的问题和弊端
1.现有法律对宅基地使用权流转形成限制。根据产权经济学的基本原理，产权只有实行正常转让，才能使产权效益实现和交易成本降低，否则会相反。国内外经济发展的历史与现实表明，一切稀有资源优化配置的主要途径就是流动转让。土地能否合理的流转，决定着土地配置效率的提高。但是中国法律对宅基地使用权的流转持谨慎的态度，《土地管理法》规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”“农民经济所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”可见，农民享有宅基地使用权但不能随意处分，而宅基地上建造的房屋及其附属设施可以处分。根据“地随房走”原则，转让房屋必然会造成宅基地使用权流转的事实。为防止农村宅基地流入非集体经济组织的成员手中，2004年政府出台《关于加强农村宅基地管理的通知》明文禁止了城镇居民购买宅基地。
法律对宅基地使用权流转虽然没有完全限制，宅基地使用权可以随地上建筑物的转让而转让，但是受让的对象必须是本集体经济组织内部成员。《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《物权法》关于宅基地的条款也基本上延续了上述法律法规的规定。
2.农村宅基地流转受限造成城乡居民房屋产权的不平等。房屋是一种特殊的财产，房地一体，任何房屋都离不开土地。按照当前的城市房地产管理制度，当房屋产权发生变动时，其依附的土地所有权也随之发生变动，即“地随房走”。城市居民可以通过取得房屋产权的形式，实现产权房的自由流转，由于农村宅基地使用权流转受限，实际上限制了农村房屋的自由转让。因此有学者提出，中国农村住房产权不是独立的产权，具有明显的“所有权残缺”特征[1]。在现有政策法规下，农民只能将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户，一般情况下，符合宅基地分配条件的农户不会购买一处旧房来取得宅基地的使用权，更愿意申请分配一处新宅基地。因此，农村房屋的潜在购买者范围极小，结果只能是房屋闲置或以比较低的价格转让，导致农民房屋因不能交易失去财产性。
3.农村宅基地取得制度不合理。其一，通过调查发现，农村宅基地使用权的产生更多遵循的是非法律化的乡土规则[2]。《土地管理法》规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。但是法律上并没有对宅基地使用权的审批程序和审批内容做出具体明确的规定，导致农村宅基地使用权审批工作不规范，许多地方的审批权主要集中在村组干部的手中，农村宅基地多占、超占情况突出。其二，农村宅基地使用权的取得具有无偿性。中国法律规定宅基地使用权的取得和使用不需要缴纳费用。虽然有的地区农民取得宅基地使用权需要缴纳一定的费用，但同宅基地的价格相比，缴纳的费用微乎其微，也就是说农民取得宅基地使用权的成本基本为零。这种制度安排造成很多地方宅基地超占、多占现象严重，造成土地资源的浪费。
4.农村宅基地使用权监管体制不完善。一是农村宅基地使用权登记制度不完善。从调查情况看，大部分农户没有申领宅基地使用权证或房产证[2]，登记制度的不完善给将来的产权纠纷埋下隐患，也造成了司法和管理上的困难。二是农村宅基地使用权管理失效。缺乏建设用地规划，乱建乱占情况严重，有的村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展，使老宅基地空置闲置，形成“空心户”、“空心村”。
5.农村宅基地制度造成了宅基地资源的闲置，不利于宅基地的节约集约利用。随着中国工业化、城市化加速发展，出现了农村人口向城市的历史性转移、迁徙，在全国农业人口减少的同时村庄用地却反而增加，如中国城市化率从1978年的17.93%，提高到2006年到25.98%，正是在城市化增长最快的这10年中，全国农业人口减少了1.28亿，村庄用地却增加了100万亩（其中新增宅基地约80万亩），人均宅基地面积从0.29亩上升到0.34亩[3]。由于中国现有农村宅基地“无流转、无期限、无偿使用”的政策现状，致使农民进城购房成为“城乡两栖”居民，拥有“城乡两权”住宅，但农村住房又不能实现自主流转交易，进而造成很多农村住房闲置、荒芜。
6.现行农村宅基地使用权制度与中国城市化目标不相一致。城市化过程使农村剩余劳动力向城市转移，大量农村人口进人城市，其中有不少人在城市长期居住，实际上已经融人城市生活。农村人口的减少必然带动农村建设用地需求的减少，但是，很多进城农民即使在城市有稳定的收入和居所，却仍然占有农村住房和宅基地而不忍放弃。农村土地制度隐含着对农村劳动力在集体之间的自由流转的限制，以及对土地向非集体成员流转的限制。当农村宅基地无法通过转让产生预期收益时，农民只好选择让其闲置。农村宅基地的价值无法通过流转获得增加，也不能够促使土地资源向更高回报率的方向流动。现行农村宅基地制度阻碍了劳动力、资金和土地的合理配置，限制了农村生产力的进一步提高。稀缺的土地资源难以优化配置，无法实现其应有的经济价值，一方面，造成城市发展缺少必要的建设用地，另一方面，却因土地价格低廉使得大量农村宅基地被空置、废弃而不能得到有效利用。
二、农村宅基地使用权制度地方创新实践及评析
随着城乡一体化的快速发展，针对农村宅基地存在的突出问题，依据循序渐进，先易后难的原则，许多地方在建设用地和拆迁置换过程中对农村宅基地制度创新做了大胆的尝试和探索，其具体做法有：
1.天津“以宅基地换房”模式[4]。具体做法是：农民以宅基地（包括村庄用地）换取城镇住宅，迁入小城镇居住，对原有村庄范围按新城镇占地面积的土地进行复耕，“宅基地换房”节约出的建设用地，一部分整理拍卖后充作建设费用，另一部分为经济建设的储备用地或置换指标。
2.四川省在2008年汶川地震后的灾后重建过程中，针对重灾县市出台了联建政策，外部资金可进入农民宅基地重建领域，并取得合法的房屋产权证，初步具备了流转前提[5]。这事实上打破了城市居民不能到农村购买房产的禁令，也是迄今为止通过官方许可的外部居民获取农村房屋产权的唯一案例，在农村宅基地制度创新上有了实质性的突破。
3．重庆市2009年12月正式成立农村土地交易所，推出以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转模式。所谓“地票”，是包括农村宅基地在内的农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。该凭证作为“地票”即可直接进入农村土地交易所进行交易。通过公开竞购取得城乡建设用地挂钩指标的地票持有人则可以申请将其纳入年度新增加建设用地计划，增加等量城镇建设用地。
“地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把农村建设用地复垦为耕地后，才在城市新增建设用地，城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，在城市建设用地大量增加的同时农村耕地面积不会减少，一方面，农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，缓解城市建设用地紧张的矛盾，但城乡建设用地的总量不会增加、耕地总量不会减少。以重庆市为例，重庆农业人口人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一个农村人口转化为城市人口，就可节约出170平方米的建设用地。如果未来二十年全国按4亿人口转移进入城镇计算，按“地票”模式，则将节约680亿平方米建设用地，相应增加1亿亩耕地。
这几种地方创新模式的相同之处在于突破了宅基地限制流转的法律框架，彰显了宅基地的财产价值，让农民参与工业化、城市化过程，分享了土地增值收益，增加了农民收入。不同之处在于，“以宅基地换房”模式改变了集体土地的所有权，无法保障农民的土地权益，一定程度上相当于“变相的征地”，但其巧妙地规避了国家法律，大大提高失地农民的补偿标准，一定程度上保护了农民的利益，有效地化解了征地制度的缺陷，在目前中国县乡财政紧张及集体收益不足的状况下能达到地方政府、集体、农民等各参与主体的一致性同意，具有较强的生命力和适应性。
“地票”交易模式通过土地交易所公开交易土地指标，在不改变土地权属、不改变现行土地制度的前提下，充分兼顾国家、集体和农民的利益。实现农村集体建设用地远距离、大范围的置换，使城郊级差地租向偏远农村地区转移，大大提升了偏远地区的土地价值，促进农民增收和改善农村生产生活条件，实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展的目的。
“宅基地入市流转”模式在不改变集体土地所有权的基础上赋予农民完整的集体土地使用权权能，符合农村宅基地制度改革发展趋势[4]。国家应顺应宅基地流转的客观趋势，积极制定并颁布相应的法律法规，以推动宅基地使用权依法、合理流转。
三、中国农村宅基地使用权制度的创新思路
1.修改《担保法》等法律，允许农民用宅基地抵押贷款以解决融资难问题，激活农民“沉睡的资本”。《担保法》虽然规定抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押，但这部法律同时规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权，不得抵押。虽然农民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，一旦债务人不能清偿债务，债权人只能以抵押房屋的建筑材料作为动产优先受偿。将房屋拆除后以建筑材料还债，这无疑大大降低了房屋的价值。因此，金融机构等债权人一般不愿意接受借款人用农村房屋设定抵押。这就造成农民向银行贷款时，很难以房屋作为抵押物，而许多农民又没有其他的抵押物，因此，目前农民用向银行贷款的方式进行融资十分困难。如果农民对宅基地拥有完全物权化使用权，促进农村宅基地流转，能够提高农民对宅基地的资产价值意识，盘活农村资本市场。以全国两亿农户、户均100平方米估算，200亿平方米的房产，按每平方米300元计算，农村房产市场将有六万亿元的市场潜力。如果仅仅按10%的抵押贷款比重，就会吸引6 000亿元的贷款进入农村，为农民所用，这对农村生产和消费市场的启动将会发挥巨大作用。事实上，在中国，浙江温州、四川成都等地已经开始了这方面的尝试，从2009年1月份开始，温州市全面推行“农房抵押贷款”。据温州市有关部门统计，短短3个多月的时间，全市十多家银行发放农房抵押贷款余额已逾100亿元，受益农户3万多人，不良贷款率仅0．8％。①
2.建立农村宅基地使用权登记制度，实行农村宅基地有偿使用制度。中国目前尚未建立农村不动产登记制度。《物权法》第10条规定：国家对不动产实行统一的登记制度。因此对农村房屋应该进行规范的产权登记。利用土地、房产行政管理部门已有的专业化、系统化的房地产测绘、产权登记、档案管理队伍，对城乡土地、房屋权属进行统一管理，对农村房地产办理房屋产权证和宅基地使用权证，保护农民房屋产权，促进农村房屋流转，实现生产要素按市场规则配置。首先应对农村宅基地进行一次全面详查，健全宅基地地籍档案，进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定。在办理农村宅基地使用权登记时，应实行城乡联网登记，清查空置、多占或面积超标的宅基地，对符合法律规定的予以登记造册，实现宅基地管理的规范化、信息化。
农村宅基地有偿使用应是针对农民转让房屋和宅基地使用权收益部分而言，鉴于中国农村社会保障体系还没有完全建立起来，农民通过申请符合村庄规划的宅基地免收有偿使用费，但是如果要出租、转让、置换等方式获得宅基地，国家可“一视同仁”，在城乡统一的房屋交易市场中对农村宅基地和房屋交易进行征税。
3.建立城乡统一的宅基地及房屋交易市场。中国现行的农村宅基地使用权制度是过去计划经济体制和制度下的产物。这种制度安排在当时对鼓励农业生产、稳定农村社会、促进农村经济有重要作用。但随着市场经济的建立，农村人员大范围的流动，城市进程的加快和房地产业的发展，原有的农村宅基地使用权制度已不适应经济发展的需要。市场经济的发展要求打破限制流转的农村宅基地使用权制度约束，使农村宅基地的利用向市场化的方向发展。在农村宅基地流转改革思路上，可以借鉴重庆市以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转新模式，成立农村土地交易所，逐步建立城乡统一的宅基地及房屋市场，让农村建设用地使用权和住房所有权实现公开竞价交易，逐步与城镇房地产市场体制接轨。只有在城乡统一的市场中，才能做到房屋同地同价，保护农民的权益，促进农民收入的不断增加，让农村、农民分享到社会经济发展的成果，同时也便于加强对宅基地的管理，规范宅基地的隐性市场，通过对城乡建设用地的统一管理，节约用地，快速推进城市化，实现城乡良性互动发展。
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