政策性金融机构特点
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政策性金融机构特点范文第1篇
(一)政策性金融及特点
现今社会，随着市场经济的日益发展和社会的不断进步，为了满足人们对公平的诉求以 及对新兴或弱势行业的支持，乃至国民经济整体健康协调的运行，需要一种条件较好、有一 定财政背景支持、不以盈利为主要目的、扶助弱势产业和企业的金融机构。正是这种看似与 商业性金融机构“背道而驰”的理念，却日益成为日臻成熟的金融市场体系的重要组成部分。 现代各国银行体系的构成，一般均以中央银行为首，以商业银行为主体，辅以各种专业性银 行。政策性银行是各种专业性银行的重要构成部分，其鲜明的性质、独特的地位，在国民经 济中往往起到不可替代的作用。在现代市场经济中，市场和政府作为资源配置的两种重要 手段，其活动范围通常按以下原则划分：在市场机制的“无形之手”够不着的领域伸入政府财 政机制的“有形之手”。政策性金融手段正是政府消除市场偏差的一个非常有效的手段。
所谓政策性银行，主要是指由政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策为 目的、具有特殊的融资原则、不以盈利为目标的金融机构。政策性银行具有以下几个特点：
1．鲜明的政策性。政策性银行都是以贯彻国家产业政策，扶助弱势产业和企业的金融 机构，具有很鲜明的政策性。
2．明显的非盈利性。政策性金融机构经营目标不是利益最大化，而是在法律设定的范 围内，在满足特殊领域和弱势群体融资需求的前提下获得利润，降低风险。实际上最终的经 营目标应该说是国家利益的最大化，而不是银行自身利益的最大化。
3．特殊的融资原则。政策性金融机构依托国家政策行使职能，虽然近些年已引入商业 机构的经营模式，还离不开国家信用支持。其特点是利用国家信用在国际市场以相当低的 利率赢得资金。政府作为主要的股东或所有者，在政策性银行出现亏损的时候有责任和义 务为其注入资金保证其健康运转。
4．在某些领域表现突出。比如在长期贷款、中小企业贷款、进出口信贷、社会基础设施 投资等领域表现突出。韩国政策性金融对中小企业贷款比重至少80％，他们实际操作达到 95％以上。
(二)政策性金融的作用
无论是发达国家还是发展中国家，都已经建立了多种多样的政策性金融机构。以银行、 基金甚至政府机构名称出现的这类金融机构，在世界经济舞台上发挥了越来越重要的作用， 在某些特定领域，如外贸，特别是大型工程和项目，需要政策性金融机构支持已经成了国际 惯例，甚至成为这方面企业参与国际竞争、增强国际竞争力的主要因素之一。
1．政策性金融有助于资源配置的合理化。
例如，在资源配置中，如果只有商业性金融这一种方式，由于它是以追求利润最大化为 其最高目标，那么过度趋利性将导致资源配置的严重不合理，弱势产业将会更弱，落后地区 将更落后，经济与社会的发展将更不协调、更不稳定，经济与社会的协调发展与可持续性发 展将不可能实现。这一点在基础设施建设和落后地区开发，进出口信贷、风险担保与保险， 基础性产业和弱质产业的农业发展，以及作为“强位弱势”群体的中小企业发展方面，表现得 尤为突出。通过政策性金融，加大这些领域的投资，就可以缓解矛盾，这正好弥补了市场的 缺陷，使资源配置合理化。
2．政策性金融有助于产业结构调整，增加有效需求。
通过调整经济结构尤其是产业结构使其合理化，以增加有效需求是促进我国经济健康 发展的关键。但是产业结构的合理又是以资源配置的合理为前提的。我国目前正处于经济 转型阶段，市场机制不够健全和完善，这种情况下，政府完全放任，仅凭不够准确的市场信息 和价格符号为导向，利用商业性金融手段难以实现资源有效合理配置。因此，需要政府利用 政策性金融手段进行必要的干预，保证“瓶颈”产业和战略领域的资源配置，以实现产业结构 的合理化以及产品的升级换代，扩大有效供应，带动有效需求。
3．政策性金融有助于国有银行应对金融全球化挑战。
面对WTO和金融全球化，中国金融业亟待解决国有银行商业化的问题，但这一问题的 解决需要较为完善的政策性金融体系作为基础。原因在于：目前我国的政策性金融体系仅 由三大政策银行组成，由于三大政策银行肩负各自特定的发展使命，仅仅解决了重点建设项 目、农业和进出口企业方面的政策信用，而其他方面的政策信用仍由四大商业银行承担，这 使得四大商业银行原来许多资金运用中的计划性质在短期内难以转变成市场性质。现在四 大国有银行还承担着住房、科技开发、再就业、助学等政策性业务，这些都影响了商业银行的 竞争能力和深化改革的进程。
4．政策性金融有助于金融系统的稳定。
商业性金融对经济信号往往有正反馈的趋势，越是经济过热银行越投入资金，经济越不 景气越会收缩。这种正反馈机制会加大经济运行的振荡。而政策性金融机构受到政府的导 向，一般具有负反馈机制，可以有效克服这些问题，对瓶颈领域政策性金融机构可以发挥支 持和引导社会资金的作用。随着中国金融市场国际化程度加深，不稳定性提高了，也需要政 策性金融机构起着稳定金融系统的作用。韩国政府曾经对政策性金融向商业金融转换，他 们也确实在实施政策性金融机构民营化的措施。1996年开始实施转换，把五家中的政策性 金融机构的二家向协作化转换。最先考虑的是企业银行、产业银行，但到了1997年东亚金 融危机，特殊银行民营化的进程被中止。在商业银行纷纷收缩信贷，韩国企业面临极大融资 困难，恰恰是政策性金融机构起到了中流砥柱的作用，挽救了韩国经济。
二、中日韩政策性金融体系对比
我国政策性金融机构从1994年开始建立，十多年来，尽管有了很大的发展，但在一些方 面仍存在着诸多问题与不足，需要我们去不断地发展完善。日本、韩国政策性金融体系运行 了半个多世纪，体系日趋完善，走上了可持续发展之路，有很多值得我们借鉴之处。以下将 以政策性金融体系中的主体一政策性银行为主，同日韩政策性金融体系进行组织机构、立法 监管、市场定位几个方面的对比，以便借鉴。
(一)政策性金融机构的对比
从1994年开始，我国政策性金融机构国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银 行、中国进出口担保与保险公司、中央与地方的社会保障保险公司、专门管理处理国有银行 不良资产的多家资产管理公司相继建立。到2004年底三家政策性银行资产总额为24300 亿左右，资产的规模大体上占我国银行业金融机构总资产8％，贷款占11．7％。
日本的政策性金融机构战后设立较多，近年来经过合并重组，目前仍有两家政策性银行 和6所金融公库，即国际协力银行、政策投资银行(DBJ)、国民生活公库、中小企业公库、住 宅金融公库、农林渔业公库、公营企业公库、冲绳振兴开发企业公库。日本政策投资银行的 前身是日本开发银行，1999年与北海道东北开发金融公库合并，更名为日本政策投资银行， 其在该国金融体系中占有比较重要的地位，只其一家贷款就占GDP的2％。
韩国现有5家被称为“特殊银行”的政策性金融机构，分别是产业银行、进出口银行、企 业银行、农协金融公库和鱼协金融公库(农协金融公库和鱼协金融公库基本商业化，2004年 新成立的住房银行尚未正式运行，后文论述侧重于产业银行、进出口银行和企业银行)。扣 除两个金融公库，三家政策性银行资产占韩国银行业金融机构总资产达到16．9％，远高于 中国政策性金融机构在银行体系中的比重。
(二)政策性金融体系立法与监管的对比
我国三大政策性银行均在1994年成立，由国务院直接领导，受中国人民银行监管。确 定三大政策性银行的职能、任务、经营目标和宗旨的主要依据是成立之初国务院的有关文 件，监管依据为《中国人民银行法》和相关的《会计法》、《贷款通则》等，没有一部完整的政策 性银行法和专门针对政策性银行进行监管的法律、法规，并且监管指标基本都是沿袭商业银 行的标准。
国外对政策性银行都是先立法、后建行，不管是国际上成立政策性银行时间较早的美 国、加拿大和德国，还是成立时间较晚的日本、韩国，都制定了自己的政策性银行法。以韩国 产业银行为例，韩国开发银行(又称“韩国产业银行”)前身是1918年建立的韩国产业银行， 1954年4月1日依据1953年12月30日公布的《韩国产业银行法》由政府出全部资本建立。
韩国对政策性银行实施多角度的全方位监管。国会通过立法界定政策性银行的职能和 性质，并进行一系列不定时的抽查；金融监管委员会负责金融健全性监管；财政部负责监管 银行董事，审批政策性银行的年度业务计划，决定其业务方向和信贷规模、融资规模、审批预 算和决算，制定奖惩办法；监察院则负责检查经营管理活动的规范性，员工是否尽职尽责，惩 处职务犯罪。从实施情况来看是行之有效的。
日本政策投资银行的前身是日本开发银行，其成立的依据是《开发银行法》，并且现在有 专门的《日本政策投资银行法》。政策投资银行由财务省监管。财务省依据有关法律及银行 预算方案对其进行监管，必要时可要求它或其他受托机构递交报告，并可指定下属官员现场 检查业务情况。日本政策投资银行在业务方面与中央银行没有非常密切的关系，因而不受 中央银行的监管。
(三)政策性金融融资与市场定位的对比
我国政策性银行成立十多年来，在落实国家产业政策、推动经济结构调整，特别是支持 瓶颈行业的资金投入、出口创汇、企业出口贸易发展起到了很大作用。不可否认的是政策性 银行在发展过程中也暴露出一些问题，主要表现在三家政策性银行负债规模增长过快，负债 规模和资本金比例不合理，政策性金融机构和商业性金融机构出现部分交叉、重合，出现了 四大商业银行指责“政策性银行染指商业银行业务领域”的争议。在股权结构方面，中国三 家政策性银行都是由国家独资的。
日本政策投资银行主要依靠财政投融资计划获得资金来源，资金绝大部分来自于邮政 储蓄，已占到全部资金来源的85．6％；仅有很少一部分来源于海外资本市场发行的债券，而 且，这种债券也是由政府担保的，这部分资金来源只占到3．4％。目前DBJ的资本及法定准 备金为16689亿日元，资本充足率为11％。它的主要政策目标由战后的复兴、重建、支持重 点产业发展，现在已经转变为支持提高人民生活质量、改善基础设施建设；节约能源、改善和 保护环境；调整经济和产业结构。
韩国政策性银行在经营机制上借鉴了商业银行模式，通过引进独立董事制度和独立系 统风险管理体系等措施，进入了良性循环，实现了可持续发展。目前政策性银行的不良资产 比率与商业银行大体相当，资本充足率为13．51％，高于商业银行10．84％的平均水平，表明 这类银行的经营是相当稳健的。但从资本收益率指标来看，产业银行等三家政策性银行均 低于世界的平均水平，在某种程度上反映了这类机构不以盈利为主要目的的特性。韩国产 业银行等三家政策性银行的股权结构是不同的。产业银行为政府100％出资，进出口银行 政府出资52．5％，中央银行和产业银行分别出资42％和5．5％，中小企业银行政府出资 51％，产业银行、进出口银行和外部人分别持股12．5％、10．2％和26．3％。此外，随着经济 增长和市场环境的变化，韩国的政策性金融机构普遍都经历过数次调整，提高了政策性银行 的适应能力和经营能力，改进了政策性银行的金融服务。韩国进出口银行最初的设立目的 是推动出口，目前进口和海外投资也开始成为进出口银行的支持对象；以前，进出口银行的 主要目标是支持船舶出口，因而以生产船舶的大企业为服务对象，1990―1996年扩大到为 中小企业提供短期设备资金，目前对中小企业的贷款比重已经达到25％。
三、日韩政策性金融体系对我国的启示
(一)应当继续巩固和增强政策性金融机构在我国金融体系中的地位
韩国的政策性银行资产占GDP比重是中国的两倍多，日本、美国、德国等国的政策性银 行贷款也占各国GDP很大比重，所以政策性金融机构在一国金融体系中占有比较重要的地位。
政策性金融的产生、存在与发展有着深刻的经济、金融与社会根源。它是市场缺陷与政 府干预、资源配置主体(宏观主体与微观主体)和资源配置目标(经济有效性与社会合理性) 错位与失衡的必然结果，这也就是各种形式的政策性金融在世界各国得以长期存在，并日益 普遍发展壮大的深刻原因。例如，美国将其农业政策性金融机构在法律上定位为“永久性法 人机构”。因此认为“政策性金融只是一种暂时现象或可有可无的，随着商业性金融的发展 会日见萎缩或被替代”的观点是错误的，我们不仅应继续坚持发展政策性金融，而且应把它 做大作强。
(二)适时增设新的政策性金融机构，建立符合中国国情的完善的政策性金融体系
目前三家政策性银行远不能满足我国现阶段对政策性银行的内在需求，加之一些政策 性业务还存在与商业银行之内，也不利于商业银行的健康发展，因此需要逐步增设一批不同 类型的政策性银行，在遵循必要性和可能性以及循序渐进原则的前提下，我国近期应设立以 下政策性金融机构：中小企业发展银行，就业扶助银行，高新技术合作开发银行，住房银行， 助学信贷银行，在西部等不发达地区设置区域性开发银行等。
(三)尽快制定专门针对政策性银行进行监管的相关法律、法规
《新巴塞尔协议》把一国的金融监管法律作为有效金融监管的基础设施，并要求监管当 局必须依法依规对金融业实施监管，不断提高监管工作的规范化和透明度。因此，只有根据 政策性银行的特点制定专门的政策性银行法，使政策性银行金融监管法制化、规范化，才能 从根本上解决政策性银行的发展方向问题。但目前我国还缺乏这方面的法律、法规，尽快制 定和出台针对政策性银行进行监管的相关法律、法规已是刻不容缓。
(四)建立以财政部为主的监管体系
目前我国三家政策性银行都由中国人民银行监管，而国外的政策性银行基本上和中央 银行都没有什么关系，而且按照现有的监管体制，管理部门对政策性银行的监管与商业银行 的监管相似，而商业银行与政策性银行是两种性质完全不同的银行。参照国际通行惯例，政 策性银行理论上和实践上都是由出资方来承担主要的监管职责。为此，可以由财政部牵头， 对此负起主要责任，其他部门协调配合，交流信息，形成良性监管体制。
(五)实行股权多元化
单一的国家独资方式往往会抑制银行发展的活力，因此，我们认为应该让政策性银行吸 收外部股东，特别是外资股东，当然不应该让他们占据控股地位。政策性金融机构依托国家 政策行使职能，虽然近些年已引入商业机构的经营模式，但还离不开国家信用支持。政府作 为主要的股东或所有者，在政策性银行出现亏损的时候有责任和义务为其注入资金保证其 健康运转。
(六)根据经济形势和政策要求的变化适时调整经营重点和范围
随着市场经济的发展和成熟，市场环境的不断变化，我国政策性银行的经营重点和范围 也应该适情而变，与时俱进，及时跟进国家政策及产业政策的变化，避免落后于市场变化。 必要时还应该增设新的政策性金融机构以满足新的变化和需求。
(七)走可持续发展之路
从国际经验和中国政策性银行十多年的历史来看，建立可持续发展模式是保证政策性 银行长期发挥作用的基本前提。韩国的政策性银行一方面导入市场化运作机制，并在具体 经营活动中赋予其自；另一方面又通过有效的监管来规避其风险，保证其履行法律规定 的职能，避免与商业银行产生过度竞争，这种做法值得我国借鉴。
从各国经验看，政策性金融机构设立和发展有其自身的规律。政策性银行也可以成为 “好银行”，不一定亏损。韩国银行平均不良资产比率和商业银行基本相同，资产充足率13． 51％，高于商业银行和地方银行。日本政策投资银行和德国复兴银行状况也大体相当。
总体上说，它应该以援助“弱势产业”为战略目标，但决不是社会福利和慈善事业；它以 强化“造血功能”为宗旨、有时需要进行必要的“输血”，但不能成为扶贫和救济的“取款机”； 它虽然由政府财政支持的背景，一定程度上代表着国家产业政策的支持方向，但又要求“还 本”甚至“付息”，一般要遵守“好借好还，下回不难”的银行“铁律”。因此，把握好“政策性”与 市场规律之间的关系，协调好“扶助”与“保本”甚至”盈利”之间的矛盾，是政策性金融机构生 存和发展的关键。
我们在强调政策性银行也可以成为“好银行”的同时，也应该看到，政策性金融机构仍然 具有明显的非盈利性。经过多年发展，在我们看来国际上政策性金融体系发生了很大变化， 一些政策性金融机构已完全转变为商业性机构，有的政策性金融机构市场化程度也提高了。 尽管有了这些变化，但政策性金融机构和商业性金融机构有明显的差别，经营目标不是利益 最大化，而是在法律设定的范围内，在满足特殊领域和弱势群体融资需求的前提下获得利润 降低风险。实际上最终的经营目标应该说是国家利益的最大化，而不是银行自身利益的最 大化。
参考文献
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政策性金融机构特点范文第2篇
第一，政策性金融机构的概述。政策性金融机构产生是为了配合国家政府的社会经济政策，它是由政府或政府机构出资创立发起保证，不以利润最大化为经营目的，在政府规定的业务范围内从事融资活动的机构。它为国家经济政策的发展和产业结构的调整作出了显著的贡献。我国的政策性金融体系发起于1994年，目前以国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行为主要代表。它通过积极实施国家政策在加快发展开放型经济、促进产业结构调整、提高企业出口竞争力等方便发挥了重要的作用，它的建立是为了协调政府与市场在金融资源配置中的关系和提高整体金融运行的效率。
第二，发挥的职能与作用。政策性金融机构通过弥补我国政府单一导向的财政不足和单一市场导向的商业性金融不足，并将财政资金和社会募集资金用到主要部门、企业和行业中，来促进中国现代化整体市场经济建设的发展。我国政策性金融机构通过倡导性、选择性、补充性、服务性等职能来配合国家政府的经济政策发展。它通过政府的引导功能使投资风险降低，使投资保障能够增强达到政府政策目标的实现。同时有选择性的决定融资机构，支持经济效益高、贷款能收回的项目与企业，达到共赢的目标。同时通过培养大量专业技术人员为企业提供各方面的服务，对项目进行直接投资或提供担保来保障企业，使产业的发展不断适应激烈的市场竞争。
二、政策性金融机构改革的必要性
目前我国在政策性金融机构的建立与发展上已经取得了显著的进步，在现代化市场经济发展中的作用逐渐显著，同时又极大的弥补了商业金融机构的不足，使得中国的金融机构不断完善优化。但是在中国迅猛的经济发展下，政策性金融机构在运行过程中也出现了很多的问题，需要进一步的完善与改革。
第一，传统职能不能满足中国新时期的经济发展要求。作为我国政策性金融机构的三大代表银行，虽已在原有基础上职能已发生了变更，但是仍然需要政府在市场化融资、风险监测管理、贷款项目审核、基金运作管理、投资业务运行等方面上通过定位和专门立法进一步的巩固与明确。
第二，业务范围不能与当前经济发展与时俱进。随着中国对外贸易的开放，我国的国际贸易日益增长，加快了经济全球化和市场化的发展程度。而这将会促进中国银行业体系改革进程的加速，政策性金融机构在部分产业和领域内的阶段性目标已经完成，金融体系的目标要不断完善与补充。它的业务范围已经不能满足现阶段的经济发展要求，业务不单单只是为了弥补商业性金融机构的不足，而是随着国家政策的改变而发生调整。随着市场经济的发展和成熟，政策性金融机构在国家宏观发展中的目标要进一步明确，随着国家经济政策的发展与时俱进发挥作用。
第三，缺乏完善的资金补充机制，资本充足率低。目前我国还没建立起对政策性金融机构动态注入资金的制度，主要还是依靠金融机构本身的融资与放贷，这导致了我国政策性银行的资本充足率低下，尤其是中国农业发展银行的业务展开受到限制。
第四，政策性金融机构的规模与管理的不足。我国的政策性金融机构规模使其发挥的作用有限，在社会现代化市场经济的变化中导致滞后性，不能够做出及时有效的反应，错失融资的机会。我国目前商业金融机构数量居多，在市场经济中占主导地位，这对政策性金融机构是极大的挑战。同时我国三家主要代表的政策性银行机构在职能定位和业务范围的过程中存在明显的不足，不但不能为相应的地区或产业提供进一步发展的信贷支持和政策导向功能，而且也使自身的政策性功能减弱。例如因定位不清、职责不明造成工作被动的事件，人员的分配安排不协调导致工作效率的降低等。
三、积极推进政策性金融机构的改革
第一，扩大规模优化资源配置。我国地区分布广，而政策性金融机构的规模却有限，在运行过程中并不能全部顾及，会造成地域性的差异和不平衡。据最新调查数据表明我国的各地区、行业、企业之间出现显著的发展不平衡、资源配置不合理现象。应该学习日本的金融机构改革，根据各政策性金融机构的业务范围和区域分布建立地区性的政策性金融机构，形成分工明确的金融体系，使其适应各地的经济发展和政策目标。地区性政策性金融机构的建立，能更好的使分工合理有效，有利于各司其职完成政策性业务工作，防止出现业务经营上的混乱和资金的不合理分配。
第二，转变政策性金融机构的职能。政策性金融机构的基本职能是遵循国家政府规定，不以盈利为目的的开展政策性金融活动，以实现社会公平性和合理性，促进整个经济协调、稳定地发展。但是在实际的运行中政策性金融机构与商业金融机构的关系越来越紧密，二者的互补关系不断增大，有时候政策性金融机构资融资过程中会行使了商业金融机构的部分职能。转变政策性金融机构的职能，能够扩大政策性金融机构的融资途径与范围，弥补市场机制带来的不足。可以将政策性金融机构和商业金融机构的业务进行有机的结合，例如商业性金融机构在发放贷款不足时，政策性金融机构可以帮助其发放贷款，帮助商业性金融机构实现贷出债权的证券化，提高资产的流动性，使得商业性金融机构与政策性金融机构在业务上达成合作。
第三，加快政策性金融机构的立法步伐。政策性金融机构是由我国政府出资设立保证，目的是弥补商业金融机构运行中的不足，在国家政策范围内从事政策性融资活动。长期以来，我国一直缺乏针对政策性金融机构制定专门法律法规，一定程度上制约了我国政策性金融机构的发挥。从日本的改革实践来看，立法对于其政策性金融机构改革的发挥了重要的推动作用。应向其学习，进一步明确我国政策性金融机构的法定信用、融资来源、职能分配等重大问题，完善立法制度，消除制度风险，使政策性金融机构的作用更好的发挥出来。
第四，加强政策性金融机构的风险管理机制。当前的经济发展一方面给金融机构带来了机会，但也带来了风险。风险与收益是相辅相成的，只有加强政策性金融机构的风险管理体制才能保证它的运作稳定与安全。一方面政策性金融机构从自身出发，结合自身的业务特点制定不同的应对措施来规避风险的发生；同时可以借鉴别国的改革经验，吸收先进的风险管理知识。另一方面，政策性金融机构可建立政策性金融风险管理和评估制度，通过对业务风险的分析来决定业务的展开与实施，达到政策性金融机构对于风险的控制。
第五，建立稳定的资金筹措机制。国家通过制度与政策的实施，来构建稳定的资金来源渠道。例如建立政策性金融机构中小企业发展的专项资金供应机制以解决政策性金融机构的资金来源问题。保证了政策性金融机构获得必要的资金来源，从而促进它发挥作用。只要政策性金融机构在运行中的资金充足，就能够提升业务的质量与范围。
政策性金融机构特点范文第3篇
关键词：政策性金融机构;负向互动;社会控制;立法
中图分类号：F830.2 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2015）08-0035-05
我国政策性金融机构改革发展20多年来，运营中出现的种种问题，归根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相关立法工作的严重滞后。加强政策性金融领域的专门立法，依法治理政策性金融机构，实现我国政策性金融运行、管理的法治化，无疑是依法治国方略的题中应有之义。
我国政策性金融立法的呼声，从业界到学术界一直持续不断。专家学者从经济学、金融学和法学的角度，对政策性金融立法的理论依据、结构框架和国际经验等分别进行了先期研究（白钦先、曲昭光，1993;王伟，1994;吴晓灵，2003;段京东，2005;白钦先、王伟，2005;贾康，2010;王吉献，2015）。但是，从社会学视阈进行政策性金融机构的立法分析还比较鲜见。为此，本文运用社会学原理尤其是法律社会学及经济社会学的理论和方法，对我国政策性金融机构立法的社会环境因素、社会控制的法律手段、法制体系及运作机制的构建等进行初步探究。
一、负向互动与越轨是政策性金融机构法制生成的社会基础
社会生活中人与人之间进行着各种各样的互动，社会互动发生在一定的具体情境之中，各行动者处于特定角色位置从而承担了相应的权利和义务，经过对他人采取社会行动和对方做出反应性社会行动两个环节，这一互动过程才结束。而共同认可的价值观、行为规范等构成了制约与影响达到各自本身目标的外部环境。也就是说，在每一个情境下，各行动者只有在规范提供的相互影响框架内进行社会互动，那么这种互动才能得以持续;而一旦打破了规范，就会表现出负向越轨，互动难以进行，甚至被迫中断。如图1所示。
政策性金融领域各主体基于资本供求相互联系，表现出合作和竞争的关系。行动者包括政策性金融机构和中小企业、农村企业等强位弱势群体。其中政策性金融机构是资本的供给方，有通过出借资金获得收益的权力;中小企业等强位弱势群体是需求方，有自由选择低成本获取资金的目的。在政策性金融资源尤为稀缺的条件下，供需双方博弈过程中不断互动，整个政策性金融市场呈现出卖方垄断的特征。供需双方可以选择合作的互动方式，相互配合，为达到共同目的发挥各自的主观能动性，不仅可以共同获利，还会增加正的外部性。政策性金融的倡导与虹吸的基础功能便体现于此。政策性金融机构用直接的资金投放可间接吸引商业性金融机构跟随从事符合国家战略意图的放款，当资金配套时政策性金融机构再转移投资方向，开始新一轮的投资循环;同时，在这一过程中，政策性金融机构的行动无疑释放出信号，表明了政府的扶持决心，这是隐性的国家担保，可以提高商业性金融机构的投资信心，降低其投资风险。两者协同投资的结果便会降低被投资地区和领域对政策性资金的依赖。若博弈双方在互动中形成对立的竞争性关系，基于各自的利益诉求运用各自权力相互排斥，会影响政策性金融资源合理有效地配置与可持续发展。政策性金融机构拥有的政府背景决定了其享有得天独厚的优惠待遇。一旦政策性金融机构偏离政策性目标，无视经营原则，主动与商业性金融机构越位竞争于市场正向选择机制下的投资项目，盈利算其业绩，亏损由财政兜底，必然会产生将政策性亏损与经营性亏损人为加以混淆的动机。在这种负向互动下，强位弱势群体的资本需求不仅不会得到满足，资本反而会逐渐流向单一盈利目标下的投资项目。由此可以看出，行动者之间的负向互动与政策性金融的宗旨背道而驰。按照机构设立的初衷，政策性金融机构作为政策性金融功能的主要载体，是国家弥补商业性金融机构在宏观经济调控中内在不足的工具。若其经营运作偏离了国家政策性目标，强位弱势群体在市场经济中平等的发展权就难以得到保障。
从更深层次来分析，负向互动也极易导致政策性金融机构出现越轨行为（Deviance）。这里的“越轨”特指负向越轨，即破坏社会规范或违反群体与社会期望的行为（谢弗，2006）。与个人越轨相较，组织、机构违反规范的行为即群体越轨对社会规范的破坏更大。社会学家默顿的“手段―目标”理论认为，社会以文化传统方式界定了规范目标，但是在社会结构的安排上缺少以制度设置方式规定的实现其目标的手段。当规范目标与规范手段之间失衡或不一致时，越轨行为或曰偏差行为、反常行为、失范行为就会产生。政策性金融机构因其性质及定位与商业性金融机构有着根本差异，业务范围理应依据明确的规范与之划清界限，充分发挥在各自业务领域中的比较优势，使金融资源的配置兼具效率与公平。在我国，有的政策性银行的业务活动越位越轨即群体越轨问题相当突出，个别政策性银行凭借其特殊背景和特殊待遇，断章取义、各取所需地将“市场化”与“运作”割裂，将市场化运作的手段同机构自身的根本性质、宗旨与职能割裂，不仅违法违规地同商业性金融机构展开不公平、不正当的市场竞争甚至“恶性竞争”，而且还将业务触角逐步延伸、扩张到其他政策性金融机构的业务领域。强调市场化运作是政策性金融机构的“金融性”本义本性，但不能断章取义地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成为政策性金融机构越轨经营并一以贯之的借口。市场化运作表层之下更亟须深层的制度设计，要解决的不单是“有所为和有所不为”的问题，而是“可为和不可为”的难题，要从根源上防止越轨行为的产生。从约束和规范政策性金融机构行为的角度出发，为尽量减少与其他主体之间的负向互动，需要依赖一种稳定且持续的社会规范所提供的外部制约环境即法律制度。
二、法律是政策性金融机构规范运作的有效社会控制手段
个人或群体违反其所应遵守的行为规范的行为是越轨行为，缺乏合理规则的竞争是不公平竞争，并可能导致恶性竞争，恶性竞争会直接或间接地破坏社会秩序（王思斌，2010）。社会控制（social control）作为社会制度的一项重要功能，旨在纠正社会成员（包括组织机构）的越轨行为，越轨行为也是社会控制的对象。在美国社会学家E.A.罗斯（E.A.Ross）看来，社会控制可以理解为社会组织体系运用社会规范及与之相应的手段和方式，对社会成员的价值观念和社会行为进行指导、约束，对各类社会关系进行调节和制约的过程。社会成员基于各自的利益需要，在自身价值观的指导下引发多维度、多方向性的社会行动，同时又会在共同的社会生活中产生各种各样的社会互动。为使互动朝着良性发展，得以持续，价值观与行为方式在某种程度上需要有机统一。社会控制的基本功能便在于此，它为社会成员提供符合社会目标的价值观与相应的行为模式，制约彼此行为，协调互动关系;明确规定各自利益竞争范围，调节其利益关系。
另一位美国社会学、法学家罗斯科・庞德（Roscoe Pound）认为：在某种意义上，法律是发达政治组织化社会里高度专门化的社会控制形式――即通过有系统、有秩序地使用这种社会的暴力而达到的社会控制。法律之所以成为现代社会中最权威、最严厉、最有效、最普遍的社会控制手段，原因在于法律是由国家立法机关制定，以国家政权作后盾，由强有力的司法机构保证实施的行为规则。这恰是其他社会控制工具不同时具备的。所以，对我国政策性金融机构的社会控制，不仅需要商业道德、组织纪律、社会舆论、群体意识，以及一般的机构条例、规章等来进行规范约束，而且迫切需要尽快上升到法律的最高层次上。法律的真正权威和效力不仅仅在于制裁，关键在于警示。
现代国家不仅越来越多地将社会生活纳入法律的制约范围，而且法律的社会控制这一特点在发达国家政策性金融法律体系的构建中也体现得尤为全面彻底和淋漓尽致，其法律制度中普遍包含了政策性金融机构设立目的、法律性质、经营范围、资金来源、监管机制和法律责任等内容，为政策性金融机构实施内部管理和处理外部关系设定了严格的法律框架。如日本的《中小企业金融公库法》第一条便开宗明义地规定：中小企业发展所需长期资金，一般金融机构难以融通时，本公库予以资金融通;《日本开发银行法》同样在第一条中明确指出：日本开发银行的目的在于通过提供长期资金，促进产业的开发和社会经济的发展，补充并奖励一般金融机构。德国《复兴信贷银行法》明文规定了政策性金融机构特殊的公法法人地位：德国复兴信贷银行为以公法设立的法人团体。在规范政策性金融机构同商业性金融之间竞争方面，日本《政策投资银行法》第20条确立了不得与商业性金融机构竞争的原则，银行所从事的发放贷款、担保债务、购买公司债券、应政府要求取得资产要求权或进行投资等业务，只有在确认它们能产生利润以保证能够有投资回报的情况下，才能进行;德国《复兴信贷银行法》规定了复兴信贷银行必须保持补充性与中立性两大原则，既要弥补商业性金融在诸多领域中的缺陷，又不得挟政策支持及政府优惠同商业银行不公平竞争。《日本政策投资银行法》明确建立了稳定的财政拨付援助机制：该银行可以从政府借入资金……可以从其他银行和金融机构借入短期资金，用于满足现金流量需要或财务省规定的其他要求。针对监管机制，《德国复兴信贷银行法》第12章则规定了：该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。法律责任的追究和承担则严格规定了政策性金融机构负责人和职员的经济和行政处罚，如日本《住宅金融公库法》第32条规定：公库的负责人在违反本法、融通法、保险法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有权将其解职。
我国政策性银行在20多年的机构运行过程中，出现了诸如权力寻租、定位不准、不良贷款规模偏大、政策性金融资源配置分散，甚至出现了超越政策性业务范围同商业性金融机构主动的、不公平竞争的越轨行为等一系列问题。究其根源，在于我国政策性金融机构的组织、运行和决策仅依据成立之初的内部章程，缺少专门的法律，使机构运作无序，监管也无法可依。“法者，治之端也”。法律作为稳定、有力的社会控制手段，能够对政策性金融机构的越轨行为予以惩罚，并对规范行为做出正向引导。所以，政策性金融立法的国际惯例与国内立法缺失的历史教训，呼吁我国加快政策性金融立法步伐，高度重视并采用法律这一有效的社会控制手段推进政策性金融改革，在法治的框架内规范政策性金融改革。
三、构建政策性金融机构法制体系是实现法治化的前提条件
市场经济是法治的经济，法律的指引、评价、预测、强制与教育功能为市场有效运转构建了一个有序的制度平台，同时提供了系统、完善的保障。立法的目的不在于对越轨行为的事后惩戒，而应注重事前的引导与警示。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。当前，一些市场亟须的基础性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我国政策性金融现行的制度规则（主要是政府的政策性文件与政策性金融机构的内部章程）也已滞后于发展实践，专门针对政策性金融机构治理与运行的法律尚属空白，法律的系统性、体系性还不强。建立健全政策性金融法律制度体系，是保障和实现机构法治的基础，要实行政策性金融机构法治，必须具有完备的政策性金融法制。法治也是法制的立足点和归宿，政策性金融法制的发展前途必然是最终实现政策性金融法治。从实现我国金融领域法治化角度来看，必须不加歧视性地将政策性金融上升到与商业性金融同等的法律地位。因此，当前和今后一个时期，应当重点做好政策性金融等领域的法规层级的完善和提升工作，构建政策性金融法律制度体系。
（一）强化政策性金融立法的国家建设与非市场治理机制
影响竞争行为、过程和结果的重要因素是竞争的规则。根据庞德的社会控制理论的利益学说，社会生活中的利益分为个人利益、公共利益和社会利益，社会成员在一定的情境互动中，这三种利益不可避免会产生竞争甚至冲突，运用法律进行社会控制的关键在于承认、确定、实现和保障利益。即以法律的规定为依据，决定、承认哪些利益，在什么范围内对其进行保障，如何保障。法律的社会控制最终目的便是以最小的成本消耗获得整个社会利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的设计上，要反映出社会公众认可的价值观念和各主体的利益需求，并实现社会的公平合理。这就要求政策性金融立法应该充分发挥政府干预或国家治理的主体作用，通过非市场治理机制公正地协调各方利益，提高政策性金融机构的国家治理能力。为了避免社会风险，在宏观上对社会运行进行控制，既是人们的期望，也常常表现为政府的管理行为。尽管社会控制并不限于国家权力，但实际上，国家是最强有力的社会控制者的代名词。
（二）科学认识政策性金融立法的制度基础和立法宗旨
从认识层面承认政策性金融是纠正政府失灵、兼顾经济发展和社会合理性的特殊的金融制度安排，与商业性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充当政府经济与社会调节管理职能的工具，专门为关乎国计民生的各种形式的强位弱势群体提供资金、担保及保险等方式的金融服务，补充并引导商业性金融，促进这些特殊目标群体的经济增长与社会进步。政策性金融的性质，则体现的是一种非营利公共性和社会合理性的属性。经济转型时期，政策性金融机构的改革更应牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目标，所有经营运作手段都要围绕这个中心目标。从功能观点来看，政策性金融不单是政府财政的简单外延，而是具有信用性、有偿性和一定盈利性的金融制度安排，通过资本流动、资金有偿借贷等过程，与商业性金融机构建立平等的合作关系，与“三农”、中小企业、国计民生领域等资金需求方建立平等的借贷关系。
在科学认识政策性金融制度的基础上，明确政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者创设法律所预期实现的目的。政策性金融立法，既不能偏离政策性金融制度安排的宗旨和性质，也要体现规范政策性金融机构运作行为和保障政策性金融可持续发展的目的，即权益和责任有机统一。尤其是必须坚持和体现国家政策导向与战略意图，持续发挥政策性金融机构在金融资源配置中的导向作用，履行扶持强位弱势群体的职能，弥补市场失灵。立法还要处理好政策性金融机构已形成的各种利益团体的利益关系，避免成为立法进程中的阻碍。
（三）界定政策性金融机构的法律地位和法人治理结构
法律地位是法律赋予自然人、单位、组织等一定的人格，限定其在法律关系中可以独立行使权力和履行义务的范围。政策性金融机构只有明确了法律地位，才能够在法律规定的范围内进行各项活动，越过法律权限必然会受到相应惩罚。从建立目的和改革路径来看，政策性金融机构属于特殊公法法人，应采用公司制，按照职责明确、制衡有效、管理科学的现代企业制度要求，建立起由董事会、监事会和高级管理人员组成的法人治理结构。根据各政策性金融机构履行职能的不同，其中董事会成员可由财政部、商务部、农业部、银监会等有关部委负责人和相关领域的专家组成，行使政策性金融各领域发展改革中对重大事项决策和协调的权力，直接对国务院负责。这种管理体制下易于处理好各政策性金融机构同各主管部门的利益关系以及所有者和经营者之间的权责关系，减少行政干预，提高效率。
（四）规范政策性金融机构业务范围和考核制度
政策性金融制度体系是包括政策性银行、保险、担保、信托、投资基金、资产管理等在内相互补充的机构体系和业务体系。立法中要协调好政策性金融机构与商业性金融机构的经济关系，即明确界定政策性金融机构的业务领域，防止其业务因利益集团的利益而发生偏离，避免政策性业务与商业性业务的交叉重叠。对政策性金融机构绩效考核，要以实现国家政策程度为基础和前提，考核体系指标要从政策性金融机构的财务稳健度和国家政策实现度两方面设计，减少其片面追求盈利的动机和行为。要严格区分政策性金融机构的政策性亏损和经营性亏损，对于政策性亏损的部分，由政府财政予以补贴;经营性亏损部分必须依法追究相关人员的经济与法律责任。
（五）建立健全政策性金融机构问责追责机制
责任追究是法律对越轨行为的惩治，体现了法律的强制性与震慑力。可借鉴日本对政策性金融机构的立法实践，单独增设罚则一章，具体规定政策性金融活动中各责任主体所要承担的行政或刑事处罚等法律后果，理顺各自权责关系。在立法规范和依法监管的基础上，真正形成从终端到源头的问责追责倒逼机制。政策性金融机构是执行政府经济政策的特殊金融机构，因此要对政府决策失误与政策性金融机构执行失误严加判别，建立公平的追责机制也应是依法治理政策性金融机构的应有之义。
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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions
Wang Wei Wang Manxue
（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）
政策性金融机构特点范文第4篇
一、国外农业政策性金融的运作
(一)美国农业政策性金融
1、美国农业政策性金融体系的构成
美国农业政策性金融主要包括信贷体系和保险体系两部分,而农业政策性信贷又包含以合作金融为基础的农业政策性信贷体系和政府农业信贷机构两种类型。
首先是以合作金融为基础的农业政策性信贷体系。农场信贷银行与合作社银行等其他类型机构合并,形成了农业信贷合作社。其次是政府农业信贷机构。在1933年美国政府为了缓和农产品过剩危机,利用金融手段对农产品销售和生产实行政府干预与调节,建立了商品信贷公司。1935年成立了农村电气化管理局,对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款,用于架设电线,组建农村电网,购置发电设备,发展通讯设施,提高农村电气化水平。1935年,美国还建立了直接属于政府的农民家计局,成为美国政府办理农业信贷的主要机构。另外还有其他农业政策性金融形式。农场信贷系统保险公司承保农场信贷系统票据本金和利息以及对投资者发行的其他债务的及时支付,并负责管理农场信贷保险基金。联邦农业抵押公司的目的是为了农业不动产提供融资,以及为农村的贷款人提供更大的流动性而吸引新的资金。
2、美国农村政策性金融的运作
在资金来源方面,主要有:资本金、发行债券、借款和经营收入。农业政策性金融机构最初设立的资本金基本上都由政府部门提供。例如联邦中期信贷银行、合作社银行、商品信贷公司,其资本金完全由政府直接提供。同时美国发达的金融市场使得美国农业政策政策性金融机构可以从金融市场通过发行金融债券和票据,向社会公众筹措资金。资金来源的另一个渠道就是借款,可以向银行借款,也可以向其他金融机构借。
在资金运用方面,主要有:贷款、担保等。政策性贷款是美国农村政策性金融机构资金运用的最主要形式。例如联邦中期信贷中期信贷银行贷款对象为农业生产者会员,贷款用途主要农牧业生产与经营。担保也为各政策性金融机构普遍采用。例如农民计家局对商业银行和其他金融机构向农民借款人发放的贷款提供担保。
(二)法国农业政策性金融
1、法国农业政策性金融体系的构成
法国是西欧最大的农业国,也是最早建立农业政策性金融机构的国家。法国农业政策性金融体制是建立在合作金融基础之上的。法国农业信贷银行,既可以发放贷款,又可以吸收存款,能够提供各种金融服务,逐步向商业化、综合化、国际化方向过渡。在保险方面,为了补偿农民因自然灾害造成的经济损失,法国从1840年成立了第一家地区性相互保险公司,到1986年正式确定为法国农业相互保险集团公司,专门经营农业保险及相关业务。另外,法国农业信贷银行也在中央金库和地区金库设立特别担保金,从事普通担保、国库特别担保和对地区金库进行担保。并且由法国农业相互保险集团公司专门经营农业保险及相关业务。
2、法国农业政策性金融的运作
在资金来源方面,主要有:资本金、存款、发行债券和借款等。法国政策性金融机构在成立之初,一般都是由政府牵头,倡议大银行或公共机构进行持股组建的。因此,这些金融机构多为股份制形式,同时具有半官方的性质,可以从事一些商业银行开展的业务,可以吸收活期存款、定期存款和储蓄存款等。另外发行债券和借款也是法国农业政策性金融机构资金来源的两大渠道。它可以在金融市场上发行各种债券来筹措资金。法国农业信贷银行战略联盟己经成为一个上市公司,2001年法国农业信贷集团开始向社会公开发行股票,目前社会公众所持股票己占到其股权等40%以上。
在资金运用方面,主要有:贷款、投资、贴现和担保等。最主要的资金运用是根据政策法规和业务需要发放各种优惠贷款,特别是在农业方面发放了大量贷款,为法国继续巩固传统农业大国和保持其农业的优势地位发挥了重要作用。投资也是法国农业政策性金融机构资金运用的一项重要内容。
(三)日本农业政策性金融
1、日本农业政策性金融体系的构成
日本的农业政策性金融包括准政策性金融机构农林中央金库,及严格意义上的政策性金融机构农林渔业金融公库。(1)农林中央金库。日本农林金库成立于1923年,是一家准政府机构,是政策性资金提供的主要渠道。农林中央金库是作为日本合作社体系的“中央银行”而存在的,贷款客户主要有该系统中的合作社组织和农业、渔业、林业机构。(2)农林渔业金融公库。其目的是“在农林渔业者向农林中央金库和其他一般金融机构筹资发生困难时,公库提供低利、长期资本以增加农林渔业生产力”。
日本农业信用担保制度是根据农业信用担保保险法,由全国47个都道府县先后成立的农业信用基金协会和农林渔业信用基金分别实施的信用担保制度和信用保险制度构成,目的是解决农业生产者向商业性金融机构申请农业贷款时自我担保不足的问题。农业信用担保保险的对象包括农业渔业金融公库的所有借款者,对促进政策性信贷资金的发放起到了保障和促进作用。
2、日本农业政策性金融的运作
在资金来源方面主要有:资本金、发行债券和借款等。与其他大多数国家一样,日本的农业政策性金融机构的资本金也是多由政府提供。农林渔业金融公库的资金来源由三部分构成:一部分是由一般会计和产业特别会计历年所拨入的预算资金;一部分是向资金运用部、简易人寿保险及邮政年金等处的借入资金;还有一部分即为以贷款回收款为主体的自有资金。
在资金运用方面主要以贷款为主。农林渔业金融公库的资金运用主要是对土壤改良、造林、林间道路、渔港等生产性基础设施建设资金提供贷款,以及对维持和稳定农林渔业的经营、改善农林渔业的条件所需资金提供贷款。
二、国外农业政策性金融运作的成功经验及对我国的启示
(一)重视农业政策性金融在我国农业和农村经济发展中的作用
农业、农村、农民的“三农问题”始终是中国经济发展面临的根本问题。但是在金融市场中,资本追逐利润最大化的结果使其获得行业的平均利润,低于平均利润的经营项目或产业将得不到足够的货币资本支持。国家利用财政转移支付职能支持农业是最直接的调控方式。然而,财政补贴既受到WTO农业协议的严格限制,同时更受到我国财力不足的严重制约,财政对农业投入不足已经成为我国农业发展的障碍。从下列图表我们可以看出,20世纪90年代以来,尽管国家财政支农支出的绝对值增长较快,但是农业支出占其比率却呈下降趋势。农业政策性金融属于财政融资的范畴,是财政手段的延伸,是财政和金融的有机结合,能有效弥补财政支农职能的不足,在贯彻政府产业政策和区域政策,增加农业投入调控资金投向方面具有特殊的职能作用。
(二)政府对农业政策性金融机构提供扶持政策
由于农业政策性金融所从事的农业领域具有生产周期长、风险大的特点,经济效益不高、商业金融不愿涉足,但是对国民经济发展却有重要影响。因此为了发挥农业政策性金融的作用,各国政府一般都在资金和政策上给予大力支持。
目前各国政府对农业政策性机构的扶持主要采取以下几种方式:一是通过财政渠道提供长期、稳定、低成本的资金来源;二是通过中央银行再贷款保证资金供应;三是通过政府担保支持农业政策性银行在国内外筹资,随着经济发展水平的提高和市场机制的完善,政府不必直接为政策性金融机构提供资金,而是对农业政策性金融机构发行的债券提供担保,将农业政策性金融机构的信用高度提高到国家信用的同等水平;四是通过财政补贴、税收等手段改善农业政策性银行的财务状况。所以,我国政府对政策性银行的支持还可以考虑提供债券融资担保、税收优惠、贴息、增加资本金、对部分项目贷款给予特别担保等措施。
(三)通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障
各国大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障。目前,美、日等发达国家普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系,对农业政策性金融业的监管严密规范。在健全的法律保障下,政策性银行按照法人的框架以及银行的机制在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。这就在一定程度上减少了外部行政行为对政策性银行经营活动的干预,使其能够自主地在风险管理、人力资源、信息化手段和金融创新能力等方面提高经营管理水平。
(四)农业政策性金融机构有明确的业务对象和服从政策的贷款投向
农业政策性金融作为政府执行农业政策的特殊机构,为体现政府的政策导向在支持对象上应具有一定的选择性,政府一般都对农业政策性金融机构的服务条件进行明确的限定。同时国外农业政策性金融一般会随着一国社会经济环境的变化而演进。农业政策性金融机构的设计、农业政策性金融的主要任务、职能以及运作方式上,都会根据所处的外部环境与本国的战略目标相应地做出调整。例如日本在经济发展的不同阶段赋予公库不同的农业政策性金融业务,很好地适应了农户在不同时期对信贷资金地需求,为政府不同时期地农业政策实施提供了有力地政策性金融支持。
(五)信贷融资模式应为我国农业政策性银行的主要发展模式
政策性银行的发展有两种模式,既财政融资发展模式和信贷融资发展模式。在我国确立以信贷融资为基础的农业政策性银行发展模式是可行也是必要的,它适应可我国经济发展的客观要求,有利于强化农发行所应承担的责任,减少银行对国家的依赖,减少债务人对政府的依赖,防止产生道德风险。
目前,我国农发行基本属于信贷融资的发展模式。中国农业发展银行的运营资金来源长期以来主要依靠中国人民银行的再贷款。自2004年以来,中国农业发展银行融资方式不断进行创新。目前,中国农业发展银行形成了以人民银行再贷款为依托,市场发债融资为主体,各类存款以及同业拆借、票据交易等为补充,以市场化为主的多元化融资格局,其中金融债券已经成为中国农业发展银行最主要的资金来源。
政策性金融机构特点范文第5篇
政策性银行在上世纪战后经济重建及促进经济均衡持续增长方面曾发挥了重要的作用，但随着全球局势整体趋于缓和，经济复苏并快速发展，市场经济逐渐成熟，政策性银行被赋予的历史使命逐渐淡化。从20世纪90年代开始，各国政策性银行纷纷走上改革之路，主要模式有以下四种：
1．分账管理模式。随着市场发展，部分传统政策性业务逐步具备商业价值，不宜继续为其提供大额政策性贷款支持，但为保持投资的连续性，仍需有专门的机构来兜底承担这些业务。因此，在保持机构政策性定位的前提下，可允许其开展部分有关联的商业性业务。机构内部通过设立特别账户或信托基金，对政策性、商业性业务实行专项管理，分账户独立核算，从资金层面上保证了政策性业务资金不被用于商业赢利性业务。德国复兴信贷银行与韩国产业银行都曾采取过此种改革模式。
2．分立机构模式。随着经济大环境变化和市场发展日趋成熟，政策性金融机构原有的政策性业务逐渐转为按商业化模式运作，但通过分设机构分别承担两类业务，仍可发挥协助政府干预资源配置的作用。具体方式是建立子公司，由其专门提供商业。这些子公司，或为银行全资拥有，或与战略伙伴（大都是民营资本）合资成立，专门从事商业性盈利业务，并参与市场竞争。如法国国民储蓄银行、德国复兴与开发银行、巴西BNDES都拥有具备独立法人地位和财务管理权限的子公司。
3．局部调整或收缩模式。为避免与商业银行之间形成正面竞争，可考虑适当调整或收缩政策性金融机构部分业务。1950年设立的日本住宅金融公库，在2007年根据《住宅金融支援机构法》进行了改革，改革后虽然仍为政府全资机构，但其法人形态已从特殊法人变更为独立行政法人，主业从一级市场住宅按揭融资变更为二级市场证券化业务，仅为应对地震等灾害保留了少量的按揭融资，资金来源从财政借款调整为在市场发行抵押支持证券筹资，过去享有的政府预算补助也被取消。
4．彻底商业化模式。当市场化程度继续提高，不需要再保留政策性金融机构时，可采取彻底的产权改革，将且转变为完全的商业金融机构，符合条件的在时间成熟时可进一步改制上市。比如1968年成立的新加坡发展银行2003年更名为星展银行并且上市。
二、对国开行商改定位的建议
业内对国开行改革定性和定位主要持三种观点：一是商业化运作的开发性金融机构；二是商业化运作的政策性银行；三是商业银行。对比国开行现实情况，笔者认为将国开行发展应定位为“服务于国家战略的、全球领先的中长期批发银行”。
1．中长期批发银行及其业务特点。中长期批发银行包括中长期银行和批发银行。中长期银行是以开展中长期业务为主的银行金融机构，其主要特点：注重理论研究和规划指导，与政策性金融业务关系紧密，对国家发展贡献较大，一般享有国家信用，资金来源以借款和发债为主，配套开展投资业务或投行业务。批发银行是主要从事批发业务的金融机构，其主要特点：在各国金融体系中居于显著地位，与政府及金融管理机关联系密切；主要业务领域是具有战略意义的大城市、大行业、大企业和大客户；享有较高信誉，自身资产和经营运作规模效益具有较强竞争力；与其他金融机构业务领域既存在竞争的一面，也存在合作和联合的倾向；业务电子化、国际化程度一直处于领先地位；依赖高水平的经营方式和严格的管理来防范较大的风险。
2．国开行定位为中长期银行的必要性和可行性。
2．1可以借鉴国外成熟经验，在激烈的国际竞争中获得一席之地。现代银行体系构建之初主要就是以中长期批发银行为主导的，在其发展的整个过程中，历经了20世纪30年代的“大萧条”、90年代的“泡沫经济”和“亚洲金融危机”、21世纪初的“网络泡沫”和当前的“次贷危机”的洗礼。国开行走中长期批发银行的模式，不仅有很多先例可循，更可发挥后发优势。
2．2中长期批发银行模式是适应我国经济发展大环境的明智选择。目前我国已出现加速城市化的趋势，投资在未来较长一段时间内仍将是中国经济增长的核心动力，需要有长期、大额、稳定的融资支持。在中国目前的社会融资结构中，缺乏稳定的长期资金来源，资本市场在短期内无法满足这种需要，而多数商业银行都面临越来越严重的长期信用风险。因此，有必要打造专门的中长期批发银行，通过金融创新和政策支持以获得长期、稳定、低成本的资金进行中长期信用的批发，来促进融资结构的优化，实现经济持续增长。
2．3国开行本身已具备中长期批发银行的基本特质。第一，虽然国开行商业化转型已经开始并取得了阶段性成果，但是由于历史的原因，短时期内国开行还属于政策性金融机构，还将承担大量政策性金融业务，这符合中长期批发银行的基本特点。第二，国开行成立后就担负起国家发展战略推动器的作用，在业务领域与重点方向上与中长期批发银行一致，商改后国开行还将继续突出服务于国家战略的核心理念。第三，国开行“规划先行”的业务发展理念符合中长期批发银行的业务发展模式。第四，国开行现有的以债券融资为主的资本结构是与中长期批发银行业务相匹配的一种资金来源方式。第五，随着国开行商业化转型后“一拖二”体系的逐步形成，投资公司和证券公司的作用不断增强，更有助于中长期批发业务的发展。
