农用地保护法律法规
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农用地保护法律法规范文第1篇
1.1.随着经济快速发展，各乡镇政府把大力发展乡镇企业，实行产业结构调整发展第三产业，招商引资等作为增加当地财政收入的良策。而在发展乡镇企业的同时，往往是靠山吃山，有煤挖煤、有石采石，兴办小高炉等，这些企业往往技术含量低，能耗高、污染重，不惜以牺牲环境代价获取经济利益。更有甚者个别乡镇领导不经考察，盲目引进一些淘汰落伍、能耗高、污染重的项目，甚至对一些企业实行重点保护。这些措施虽然在短期内见到了经济效益，但由此带来的污染也不容忽视，甚至酿成重大事故。
1.2.农民盲目滥用农药、化肥等生产物资造成环境二次污染。农民为提高农作物产量而过度使用化肥、农药等，不仅造成资源浪费，给农民带来经济损失，而且导致环境污染。据最新统计，我国已成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家。化肥年使用量达40t km2，远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5t km2的安全上限。而且，化肥利用率低、流失率高。农药年使用量约130万吨，只有约1 3能被作物吸收利用，大部分进入了水体、土壤及农产品中，使全国9.3万km2耕地遭受了不同程度的污染，并直接威胁到人群健康。
二、农村环境污染成因分析
2.1.环保意识淡薄 农民环保意识淡薄是环境污染不断加剧的思想根源。长期的传统农业耕作方式，环保知识的缺乏，造成广大农民环境保护意识比较差，认为环境污染与己无关。只顾眼前效益，不顾长远利益，更不考虑生态环本文由收集整理境，无节制地使用农药、化肥等，重而加剧了农村环境污染恶化。
2.2.农村环境缺乏科学规划和管理在农村加快经济发展和城市工业化向农村转移的过程中，一些乡镇政府一味讲发展，缺乏长远的科学规划。企业布局分散、生产和排污混乱无序，即使采取了治理措施，也没有得到应有的效果。甚至有相当一部分化工、电镀等污染企业分散在乡镇、村庄、居民集中区，尽管近年来监管力度不断加大，“三废”污染有所减缓，但由于没有合理的规划和有效的治理，污染问题仍很严重。加之农村生活废水无序排放，各种垃圾随意丢弃等都形成较大的环境安全隐患。
2.3.农村环保法律缺失
目前，国家有关农村环境保护的法律法规仍不健全，河南省尚没有一部关于农村环境保护的地方法规或规章，关于农村环境保护的法律规定分散在其他多部法律文件之中。其中，相当一部分内容属于原则性规定，概括性强，实践中难以操作。如针对有关畜禽养殖污染和面源污染等农村环境污染问题，由于现行法律中的一些规定针对性和可操作性不强，给农村环保执法和环境问题的解决造成了一定的困难。三、防治农村环境污染的对策建议
3.1加快环境保护法规的建设步伐
虽然我国《环境保护法》、《农业法》等法律、法规对农业环境保护做了某些原则性的规定，但由于对农业环境保护工作规定不系统、不具体、针对性不强，在实行工作中难以有效实施。因此，尽快制定较为完整、具体、针对性强的环境保护法规，对人们的行为进行规范，建立起切实可行的保护制度并以国家强制力作保证，才能逐渐消除污染，有效地保护和改善农业环境。
3. 2加强农村环境管理执法
加强执法机构和执法队伍的能力建设，配备必要的装备，提高执法人员的素质;进一步加强执法力度，纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象;做好法制宣传和执法检查，不断增强群众保护生态环境意识，形成农业生态环境保护的社会氛围和监督管理机制。
3. 3开展宣传教育，提高环境意识
环境保护是一项利在当代、功在千秋的事业，是保障可持续发展的基础。要树立科学的发展观，坚持以人为本的思想，站在可持续发展的战略高度，着眼于提高农产品质量安全水平，为全面建设小康社会创造良好的条件，充分认识加强农村环境保护工作的重要性和紧迫性，彻底改变以牺牲农村环境、破坏农村资源为代价的粗放型增长方式，努力实现经济发展和环境保护相协调的目标。
3. 4建立健全农村环境保护机构
依法管理好农业环境，就必须建立一支懂政策、熟悉业务的管理队伍。各级政府和有关部门要进一步理顺机构，完善农业执法体系和管理队伍建设，加强保证农村环境监督管理。加强投人，努力增加资金投人。环境保护既是一项公益性事业，又是一项社会性工作。要积极开辟资金渠道，鼓励和吸引企业和农民参与投人。依靠科技进步，加强国际合作，结合农村发展现状和特点，按照农村环境质量标准要求，有针对性地发展农村环保高新技术，提高农产品质量，保障食品安全，促进乡镇企业参与国际竞争;引进和吸收国际农业环保方面的先进技术、新工艺、新思路和新成果，大力发展无公害农业，突破国际绿色贸易壁垒，提高中国农产品的国际竞争力。
3. 5发展生态农业
生态农业是农产品安全生产的基础，是实现可持续发展的必然选择，要大力保护和建设好生态环境，必须走生态发展之路。加大生态农业模式技术的探索和推广力度，提高生物能源的利用率和农村废弃物的再循环率。开发农村能源，保护自然资源，多施有机肥和生物农药，减少化肥和化学农药的使用，防止污染，逐步扩大生态农业建设规模，努力加快生态农业建设步伐。
农用地保护法律法规范文第2篇
［摘 要］ 通过对美国农地管理制度演进阶段和管理主体以及主要机构的分析，指出美国的农地管理制度是在变迁的过程中不断完善的。其基于产权明晰基础上的农地管理制度、有针对性的农地管理政策和重视市场手段在土地资源管理中的应用等对我国的农地管理具有重要的借鉴作用。
［关键词］ 美国农地管理主体与管理制度 历史变迁 借鉴
工业化和城市化是人类社会发展的潮流，也是我国走向现代化的必经之路。当前，我国正处在工业化、城市化加快发展的阶段，对土地的需求将迅速增长， 而我国的基本国情是人多地少，人均土地资源相当稀缺。因此，有效总结和借鉴已经完成工业化并进入城市化稳定发展阶段的美国的历程以及经验，对我国处理好工业化、城市化进程中的土地管理问题，处理好当前发展和可持续发展的关系，十分珍惜和合理利用每一寸土地，避免在土地问题上犯不可挽回的历史性错误，顺利进行现代化建设和实现既定目标具有十分重要的现实意义。
一、美国农地管理制度与管理主体的历史变迁
美国农业用地（耕地和牧地）约为4.3亿公顷，占全球农业用地的10%左右。美国土地权属分为地下权、地上权和空间权，三种权益均可分别有偿转让。美国土地资产占政府总财富的11.5%，占个人财富的12%，占工商业全部财富的18%，美国国民财富有50%以上是房地产，而房地产价值中75%是土地。美国公民的利益来源主要是公用土地上的各种资源，包括饲养家畜、能源和矿物开采等。土地局公布的公用收益报告指出，1998财政年度内，联邦政府从土地局管理的土地、矿产资源上收入为13.1亿美元，而土地局用于转移支付给拥有公用土地的各个州7.4亿美元，用于各州管理公共土地资源的投资6.8亿美元。
1．美国农地管理制度的演进阶段分析
美国土地资源管理政策自建国至今，经历了一个不断演变的过程。由于农地占美国土地的绝大部分，且农地政策的演变与非农用地政策的变化密切相关。因此，以农地管理政策的演变为主线，可将美国土地资源管理政策的变化划分为开发期、觉醒期、保护期和应变期几个阶段。
（1）开发期：建国至20世纪初的开发期(1776年至20世纪30年代)
美国独立时，国土仅从东部海岸线延伸至密西西比河，随后经过一系列殖民战争和购买，联邦政府所拥有的土地面积不断扩大。为了鼓励西部开发，1862年的宅地法免费为西部每个成年移民赠送160 英亩土地，用于定居经营。19 世纪末、20世纪初又出台了一系列对宅地法进行修改的法令，将赠送面积扩大到320 英亩、640 英亩。美国宪法将土地使用的管理权赋予各州。19 世纪20 年代，大多数州都将管理土地的权力下放给地方政府，这种广泛的权力下放几乎将决定权都交给了地方政府。这一阶段以迅速且不加选择地处理公有土地而著称，期间大量的土地被转让，这些政策被标榜为维护自由民和中产阶级城市居民的利益，但实际上各方案的真正受益者多为投机分子、开发商和地方政府。
在这个历史时期，美国土地大量的开发与美国的工业化、城市化进程是分不开的。工业革命是美国工业化最重要表现形式。第一次工业革命始于1801年，基本完成于1870年。第一次工业革命，特别是19世纪中期，美国广泛引进欧洲的先进技术和设备，大大加快了工业革命的步伐，尤其是蒸汽机的革命，使交通运输技术发生了新飞跃，对美国西部开发和中小制造业、采矿业的发展具有决定性意义。1860年，美国就成为仅次于英国的世界第二大制造业国家。到1880年，美国工业产值超过英、德两国，成为世界第一工业强国。工业革命极大推动了美国经济社会的发展。首先，工业革命期间及其生产和公产制度的兴起，推动了原有城市的扩张和新工业城市的兴起。其次，随着工厂制盛行，农村人口涌向城市，转为工业劳动力，使城市人口与城市数量迅猛增长。城市化与城市人口的迅速增加，美国的城市化出现了第一次。城镇人口由1830年的8.8%上升到1870年的25.7%，促成了美国历史上城市化的第一次大发展，开始进入城市化快速发展阶段。第三，工农业生产方式的变革，尤其是社会生产过程中的一个条件即交通运输的革命成为必要。第四，工业革命时期，大批移民的源源流入，扩大了人力资源，对城市化也起到积极作用。
这一时期城市化的特点表现在两个方面，其一、在工业革命的推动下，工厂制的盛行，城市数目与城市人口迅猛增加，美国四分之一的人口生活在城市里，城市化的进程与工业化水平出现了同步发展，这一时期是美国城市化历史上增长速度最快的年代。其二、多数城市已成为近代工业基地，从而大大加强了城市的作用和意义，并以最大的城市纽约为首，初步形成了一个城市体系，对周围的地区形成巨大的吸引力和辐射力，从而带动整个地区的发展和繁荣。
工业化、城市化的发展也推动了农业现代化进程和农地管理体制的改革与变迁。首先，从人均年均粮食来看，1860年人均粮食为800公斤，1870年接近1000公斤。美国工业化和城镇化所需粮食完全建立在本国农业的基础上。其次，农业生产率迅速提高，为大批农业劳动力向城镇转移创造了条件。1820年，一个农民所生产的产品仅供4人消费，到1920年供养人数翻了一番。第三，农业为城镇提供了大量资金积累，美国城镇化初期资本积累主要有两个来源：一是农业，二是利用外国资本。美国奉行土地私有制和农场制度。在这一历史阶段，土地管理制度还是更多表现为分配性质，同时农场数量也急剧增加，受到分配数量不等影响，农场大小也呈现不一的趋势。
但是，应该看到的是，美国的土地分配制度进一步完善，并开始出现向土地保护等方面政策转移的倾向。受到城市化、工业化的影响，农业技术水平上升，农药、农用机械运用广泛，农场数量继续上升，但开始出现集中化趋势。
（2）觉醒期(20 世纪30年代至70年代)
20世纪初，美国城市人口十分密集，拥挤的城市使得人们广泛要求对土地使用加以严格管理，并将用途不能相容的土地隔开。分区制是美国控制土地使用最重要的一环，所有开发与发展管理计划几乎都使用分区制作为其管理手段。分区制也同时指明哪些地区是为了农地或农业使用而保留的。尽管如此，1940 年到1970 年的30 年间，美国的总居住面积还是增长了1倍，其中2/3 位于郊区或非都市区，主要是占用农地和其他农村用地。
进入这一历史阶段，制造业占GDP 的比重开始下降，这时工业化对经济增长的贡献开始减弱，但服务业比重持续上升，使城市化仍然保持了上升态势。工商业仍然向城市中心集中，中心城市规模进一步扩大，单个城市的向心集聚达到顶点，随着小汽车的普及，中心城市人口开始出现向郊区扩散的现象，郊区住宅不断出现，进入了城市人口的郊区化时代。1950年社会经济发展进入工业化后期，三次产业结构中二、三产业的产值占95%左右，非农劳动力占87%左右，第三产业就业人数不断上升，超过50%，城市化水平达到64%。美国可以耕种的公有土地基本上已经分配完毕，农场集中化经营趋势日益明显。另外，由于大量的开发、砍伐森林等的破坏，水土流失现象加剧。同时大量使用化学制品加速了土壤破坏程度。基于此，土地制度的变迁也由分配性质向土地保护转变，这种趋势一直保持到20世纪90年代才发生相应的变化，特别是20世纪30年代初是美国土地政策的转折点。
（3）保护期(20世纪70年代至90年代中期)
某些类型的土地利用变更的不可逆性使得生物多样性、生态功能、独特的土地资源、表土自然生产潜力丧失。此外，不恰当的土地利用方式带来环境污染和其他危害，促使美国政府采取积极的行动来管理土地资源。在保护自然资源环境方面，美国政府出台了一系列法规，以控制农用地向非农用地转换。开发权转让是新创的一种土地管理方式，可永久保护农地及重要生态区，能够促使开发活动集中到预定地点，并通过经济手段使土地拥有者得到补偿。为了保护农地，政府通常会采用购买开发权，在交易中付给地主非农开发价值与农业用途之间的差额，一旦购买开发权后，该土地只限于农用。
美国20世纪30年代以来的土地立法，农业价格和收入支持政策把农业政策结合在一起，通过进一步强化第三阶段的政策手段在土地保护方面发挥一定作用，特别是对调整和控制农业产业结构方面最为明显，农场集中化趋势加剧，农场数量从1950年的518.8万个锐减为1990年214万个，平均农场大小从216英亩上升为461英亩，但效力有限。支持政策存在的重大问题是增加巨额财政负担，使联邦政府背负沉重的经济包袱。受到“去工业化”、“逆城市化”和“再城市化”的影响，使得美国土地保护政策，特别是20世纪90年代前后，在调控手段上发生了重大变化，开创了以市场为导向的政策方向。这一时期的政策主要包括1985年食物保障法，即实行灵活的农产品价格支持，使它逐渐向市场价格靠拢；1990年食物、农业、资源保护和贸易法，最主要目的仍然是进一步消减联邦政府用于农业的开支，通过扩大农业出口帮助农场主维持收入的增加；1996年农业完善和改革法，联邦政府减少干预和平衡预算，修改了长期无法运转的计划，同时农民也开始意识到扩大国外市场和使用新的经营方式的重要性。
（4）应变期(20 世纪90 年代中期至今)
农村土地利用与城市及建成区土地利用两者之间存在明显的分歧。农地的数量是否能够满足国内预期的需求？根据动荡的货币汇率和全球贸易格局很难作出评价。针对农村土地的公共政策，其关键目标应是保护资源的生产潜力以满足未来国内需求。不可逆转的农村土地用途变更是对目前多变经济环境的一种正常响应。城市土地的空间扩展不可避免地会造成农地的丧失。现阶段，来自农业和农民的压力以及日趋高涨的保护生态环境的呼声，使政府不得不重新考虑保护农地及其他自然资源、公众健康安全和福利的重要性和必要性。
2.美国农地管理主体及其主要机构
美国宪法规定，国土资源包括土地、矿产、水、森林、海洋等，其所有权分别属于联邦政府、州政府、地方政府和私人。联邦政府主要管理联邦政府拥有的土地及其地上的矿产、森林、水，以及海岸线3英里以外的海洋及其海底矿产等；州政府则主要负责管理州政府所有的土地及地上的矿产、水、森林等，沿海各州还分别管理自己所属的3英里以内的海洋资源；地方政府则负责管理地方政府所有的土地等，私人土地则由所有者自主经营管理。因此，本质上说，美国的国土资源管理是按其所有权进行分权独立管理的。
美国的国土资源管理主要涉及联邦和州这两个层次上，地方政府和私人一般只起从属作用。在联邦层次上，美国国土资源管理主要涉及内政部、农业部和商业部，是一种既集中又分散的管理体制。内政部主要负责联邦土地及地上矿产、水、森林和外大陆架上矿产资源（包括石油、天然气）等的管理。农业部主要负责农用土地的管理，以及负责国有林地和林业管理。商业部主要负责海洋资源管理。在州层次上，在50个州中，以设立自然资源部或环境保护部集中管理土地、矿产、能源、水、森林占绝大多数，可以认为是以较集中管理占主导。1978年美国成立财政部，负责依法管理国家公共土地出售、财产收入的登记、组织和分配。1946年美国组建国家土地管理局，隶属内政部。1976年美国国会通过了《联邦土地政策和管理法》。土地局总部设在华盛顿，全国各地都设有派出机构。土地局主要职能是：代表国家对城（镇）土地的利用与保护实行统一管理；除直接管理联邦政府拥有的2.7亿英亩土地外，还负责综合管理全国的森林、河流、沼泽、珍稀动物、自然保护区和地表以下所有的矿产资源、水资源；对各州和私人的土地利用行为进行指导、协调和规范；规范全国土地交易行为。
在美国国土资源管理中，资源管理与产业管理是相辅相成、密不可分的。通常在资源管理中伴随着产业管理，在产业管理中也伴随着资源管理。通常，国土资源管理部门的工作主要着重于对资源的保护和管理，如政策制定、资源调查、产权登记、利用规划、资源调查、产权登记、利用规划、可持续发展、环境保护等，而在产业管理上，主要仅限于许可证发放、收取权利金、租金、转让费、监督生产经营活动有序进行、不违反国家法律等，在具体产业的生产、销售、发展和关联产业的开拓上管理较少。
目前，美国没有统一制定全国国土利用总体规划，各州一般也没有具体详细的国土利用规划。联邦政府主要通过制定相关的法律法规、政策来约束、引导、影响地方的土地使用及资源规划管理。
美国土地管理的相关法律法规、政策的核心与实质在于：宏观控制、科学开发、集约利用土地资源，确保全美社会、经济的可持续发展与国家安全。各州、县、市、乡有关土地利用规划方面的内容常包含、融汇在各地制定的交通、海洋污染资源保护等规划及土地利用方针或规划政策之中。美国资源法规的制定都是自下而上、在公众参与下完成的。一般是从基层的社区、市做起，逐级向上归并，一般只到县一级。公民有权决定是否编制资源利用规划，主要通过公告、召开听证会等形式，让专家学者、社区民众提意见，一般要经过半数以上民众讨论同意，方可进行。
相对于宏观的调控和管理，美国的州政府作为具体管理的操作主体，各州政府的农地管理行为更加具体。如在俄勒冈州，1973年立法机构首次成立了“土地保护与发展委员会”。作为州的规划权威，这个委员会贯彻全州性目标并将目标付诸于规划中。每项计划又通过起草、讨论、再起草、通过并在地方强制实施。在具体操作过程中，将“城市增长边界”作为一个与传统土地利用条例有质的区别的规划工具来调节土地利用，即只有在增长边界内的土地才能在某一特定的时间转变为城市用途，而在边界之外的土地一直要保护其作为非城市用地。
美国联邦政府、州及地方政府在其城市化发展的不同阶段制定或调整了一系列农地保护政策，使之尽量既能兼顾公平与效率，又具有可操作性，如可转移土地发展权政策。此政策允许土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权出卖给土地使用不受限制的土地所有者进行额外土地开发。上世纪70年代中期，这一政策率先在芝加哥、纽约等地实施。由于这一政策不剥夺土地所有者的所有权，实际操作简单，成本低，因此在美国推广较快，20世纪90年代，这一政策不仅仅应用到城市土地扩张控制、农地保护当中，而且还推广到环境保护、生物多样性的维护之中。
二、美国农地管理对我们的借鉴
系统回顾美国农地管理政策及管理主体后，可以看出，美国农地管理的政策有效性较高。主要有以下几个方面值得借鉴。
一是基于产权明晰基础上的农地管理制度，在很大程度上可以排除潜在制度租金的可能，管理主体明确，使得管理主体制定的政策具有社会福利性。美国的土地产权有私有制也有公有制，且国家所有的面积高于私有制的数量。但其委托较为简单，联邦和州政府具有绝对的权威性，而地方政府和个人则处于从属地位，这也是其制定的农地管理政策能有效贯彻的基础。
二是有针对性的农地管理政策。美国自建国以来的农地管理发展变化是根据其社会经济发展变化的要求而发生相应的调整。主要表现在以下三个方面。
由重开发转为重保护。从建国至20世纪初的开发期，美国掠夺式的资源利用方式给西部脆弱的生态环境施加了很大压力，这使联邦的土地政策开始注意自然资源的节省和保护。20世纪初，西部大片土地被划为国家森林，使其免遭开垦，同时对干旱草场的载畜量进行控制。20 世纪30 年代以来，全国开始注意广泛的生态环境保护并陆续出台了一系列政策法令。
重视农地保护。自20 世纪60 年代以来，政府就一直注意城市化过程中的农地保护问题。70 年代和80 年代，对用于生产食物和纤维的国有土地资源的关注程度逐渐增强。针对生产性的农地向城市用地和其他不可逆转的用途转变，以及因水和风的侵蚀导致的表土损失，1981年的农地保护法特别强调了对农地的保护。与农地保护有关的法规政策的应用明显减慢了一些州的优质农田向非农用途转变的速度。
强调政策的灵活性。美国宪法将土地使用的管理权赋予各州，在宪法约束下，美国各州可根据各自自然和财政资源、政治、实际需求而制定处理土地利用问题的方法，这样美国在土地资源管理政策上具有很大的灵活性。在农地保护方面，不同区域公众的干预程度各不相同，农地用途变更存在着区域差异。例如，新纽约州可从佛罗里达或密西西比河三角洲获得新的耕地，因而在农地保护方面要求不很严格。然而，依靠需大量资金技术投入的边际土地来替代优质耕地以维持可行的地方农业经济并非良举。可见政策过于灵活，土地资源管理权力下放过多也存在弊端。
三是重视市场手段在土地资源管理中的应用。美国联邦土地资源的管理和利用体系是行政与市场配置土地的混合体系。从土地资源进入市场的过程来看，要经过计划、环境影响评价、经济评估、司法审查和公众参与等一系列复杂的程序。其中的市场手段主要体现在建立明确的私人使用权和要求使用者支付合理的市场价值两个方面。联邦土地上的各种资源使用权(如森林采伐、放牧和采矿权等)，一般是在国会和联邦法律控制下，由土地管理局和森林服务局等行政机关通过竞标方式，出售或出租给私人使用者。法律上通常要求，使用公共土地及资源时要支付合理的市场价值，主要通过竞标或经济评估确定。
当然，美国的土地管理政策也存在很多不足之处。主要表现在四个方面：首先下放给地方政府的权力还是过大，在很大程度上没有完全消除制度租金产生的可能。其次是应用的市场手段不完备。美国联邦的土地管理，在有关行政机构计划和管理过程中，受政治和行政干扰，私人使用权有时并不够明确，通常是可以谈判的。竞标的法律规定不彻底，并没有得到全面实施。法律要求使用联邦土地及资源要支付合理的市场价值，但同时也规定了法律上适用的另行规定。国会在联邦土地及资源管理上无限制权力，行政机构上很大的自由裁量权和复杂的法律与行政规定，造成游说和寻租的空间，限制了市场的有效运作。此外，主张耕地保护者往往忽视价格因素和生产效率，缺乏基于市场手段的耕地保护机制。再次，管理机构繁多并且政策持续性差。涉及到美国土地资源管理的机构很多，各机构管理政策和程序不一，阻碍了土地资源的有效管理。最后，管理过程中多短期目标而少长远规划。纵观200多年来的美国土地政策，往往是在出现某一个土地利用问题之后，就出台相应的土地政策，该政策对今后长期的影响及其与其他有关政策之间如何衔接，往往考虑得不够。
参考文献：
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[2] [9]龙花楼 李秀彬：美国土地管理政策演变及启示[J].河南国土资源，2006（11）：46-47
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农用地保护法律法规范文第3篇
关键词 湿地资源；现状；威胁；原因；保护对策；甘肃临泽
中图分类号 P941.78 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）05-0272-02
湿地是重要的国土资源和自然资源，湿地作为与森林和海洋并列的全球三大生态系统之一，被誉为“地球之肾”，是自然界最富生物多样性的生态景观之一[1]。长期以来，由于湿地生态系统的巨大生态服务功能，湿地成了人类开发强度很大、活动剧烈的地区。但由于对湿地资源的过度开发、利用，生物多样性明显降低，湿地生态服务功能正在减退[2]。
近年来，由于各种自然和人为因素的综合影响，导致草地退化、湿地萎缩、水质污染 、水位下降等多种生态失调问题，因此积极研究、治理、改善流域生态环境的意义十分重大[3]。保护湿地生物多样性，是协调环境与经济发展的重要内容[4]。
1 临泽县湿地资源现状
临泽县境内的湿地在自然地理区划上属我国蒙新干旱、半干旱湿地区域，湿地总面积11 222.56 hm2，占全县国土总面积的4.1%。全县有4个湿地类，11个湿地型。全县湿地维管束植物有46科，131属136种，以禾本科、菊科、莎草科植物为主，其中胡杨为国家二级重点保护植物。临泽县水鸟、两栖、爬行类、兽类和鱼类113种，湿地无脊椎动物30种。
1.1 河流湿地
该类型湿地包括永久性河流和季节性河流2个类别，面积4 427.35 hm2，主要分布在黑河及其一级支流梨园河（包括大沙河）沿岸，包括低洼草湖、沼泽、滩涂等。该类湿地受河流的影响，以柽柳、河柳、芦苇为主的湿地植物种类繁多，是各种野生动物重要的息栖地。存在的问题是围垦现象严重，其次是河流改道频繁，不同程度的水土流失时有发生。
1.2 湖泊湿地
主要分布在平川镇北部的巴丹吉林沙漠地区，面积20 hm2，现仅存的只有平川锁龙潭、平川墩风燧及其周围滩地等几处。该类型湿地是由地下水涌出地表汇集于低洼地而成。植物为芦苇、红柳为主，生长茂盛，盖度较大，零星分布有胡杨等植物，鸟类以赤麻鸭数量最多，偶尔有黑鹳、白鹳、大天鹅停留。该类湿地位于沙区，周边为农耕区，近年随着农业灌溉用水量的增大，地下水位下降，湖面有缩小趋势，有的甚至消失，同时风沙危害也正威胁该类湿地动植物的生存。
1.3 沼泽湿地
沼泽湿地集中分布在临泽县中部泉水溢出区，包括西平滩、小屯滩、马营滩、曹家湖、双泉湖等，面积为5 400.05 hm2，该区域地下水位较高，年泉水溢出量达0.7亿m3，水泉、沼泽、水库星罗棋布，是临泽县中部地区的主要灌溉水源。该类湿地地下水升降频繁，季节变化明显，春秋季节随地下水位的上升，大部分地段有薄层积水，有的地方形成季节性池沼，夏冬季节随地下水位下降，水域面积缩小，大部分地段积水消失。土壤以草甸盐土、沼泽地、盐土等为主，地表积盐明显，土壤含盐量高，pH值为8.7～9.2。植被以冰草、芦苇、柽柳为主，植被盖度在40%左右。这些池沼、水库、塘坝是鸟类活动的天堂，主要有赤麻鸭、大天鹅、疣鼻天鹅、黑鹳等，以赤麻鸭数量最多。现存的也表现为退化趋势，植被由芦苇、蒲草+冰草群落退化为冰草+鸡爪芦苇群落，地表积水减少，积盐严重，地下水位下降和大面积围垦是威胁该类湿地的主导因子。
1.4 人工湿地
人工湿地包括水库、塘坝、稻田、鱼塘、排灌渠系等，人工湿地面积为1 375.16 hm2。该类湿地全县绿洲区各处均有分布，主要用于水稻种植、调节径流、蓄水灌溉、休闲旅游、水产养殖等。
2 湿地面临的主要威胁
湿地保护是目前生态环境建设中的一项全新课题。过去，人们对湿地的认识严重不足，把河流当作提供水资源的来源来对待，把沼泽当作水洼和滩地来对待，把水库当作解决灌水矛盾的产物来对待。由于这些认识不到位，从来没有把这些重要湿地当作重要的湿地资源来加以对待和保护，取之有余，管护不足。
2.1 湿地开垦和改造存在盲目性
据临泽县志记载，临泽县历史上曾是湖泊沼泽遍布的地方，临泽县也由此而得名。随着历史的变迁，昔日“风吹草地见牛羊”、“水天一色”的壮丽景观已不复存在。人口的急剧膨胀，盲目地进行农用地开垦、改变天然湿地用途和城市开发占用天然湿地，湿地用途改变，还使水生生物丧失了栖息空间，湿地物种失去了发展场所，对湿地资源的破坏日益严重[4]。
2.2 湿地污染加剧
湿地周边的工农业开发活动加剧了湿地污染。在湿地周边地区，大量工业废水、生活污水未经处理直接排入到湿地中，造成了严重的污染。此外，农田施肥、喷药等措施也会对湿地的生物多样性造成重要影响。河北省沽源县湿地调查表明，水量的减少使湿地面积逐步缩小，植被的退化使得湿地的净化能力不断降低，加深了湿地污染程度，湿地功能不断下降[5]。
2.3 湿地水资源利用不合理
湿地是居民生活和工农业等的主要水源，由于居民生活及工农业用水不断增加，造成其他行为与湿地争水，湿地水资源量明显不足，湿地面积萎缩[6]。同时，传统的大水漫灌方式对水资源的浪费极大，由此而导致水资源的超量利用。挖沟排水，导致湿地水文发生变化，湿地逐渐萎缩，功能下降，甚至消失。
2.4 其他方面威胁
在湿地保护和利用方面，存在着缺乏湿地管理协调机制、法制体系不完善、湿地保护宣传教育滞后、基础研究薄弱等问题。以上这些因素最终也会导致湿地数量和面积的下降，生物多样性逐渐丧失，湿地功能下降甚至遭到完全破坏[7]。
3 原因分析
3.1 管理体系不完善
管理体系不完善是目前影响临泽县对湿地实施有效保护主要制约因素。尽管各相关部门对湿地水资源、野生动植物资源、土地储备资源都有相应的管理法规、政策和措施，但出现了“铁路警察各管一方”的局面，这种多头管理看似大家都在管理，实则对湿地资源的管理处于“真空”状态，缺乏综合协调管理和利用监督机制。管理体系的不完善、职能交叉和职责不清的状况不能适应保护和利用工作的实际需要。
3.2 法制体系不完善
目前，我国还没有一部专门的湿地保护法规，尽管已有多部法律法规涉及或应用于湿地管理领域，甘肃省也已颁布了《甘肃省湿地保护条例》，并于2004年2月2日起实施，这些法律法规的存在，对湿地资源的管理保护发挥着重要的保障作用。但是，目前已有的相关法律、法规中有关湿地的条款比较分散，未形成系统，相互交叉、重复或无法可依，难以很好的发挥作用。同时，存在缺少必要装备、执法人员不足等问题，影响了正常的执法工作。临泽县近年来也相继出台了一些有关水资源管理，制止荒地开发，废水、污水排放等相关的政策、文件，对湿地资源起了一定的保护作用，但与对湿地实施有效管理和的要求也还有很大的差距，对违法占用、开垦、破坏湿地的行为还没有从根本上得到遏制。
3.3 湿地监测体制和环境影响的评价制度不完善
关于湿地资源的监测体制尚不完善。2010年开展的全县湿地资源调查工作，基本查清了全县湿地的面积分布、类型、野生动植物资源状况及湿地主要威胁等要素。但是，由于技术力量薄弱，调查手段落后，调查时间短，缺乏专门的湿地调查、监测队伍和机构，调查结果只能是粗线型的，对湿地水资源状况及变化、野生动物资源的变化动态、植被演替规律等深层方面缺乏深入细致的观测和研究。湿地环境影响的评价制度还不健全，严重地制约了对湿地保护和管理作出科学的决策。开展湿地监测工作是十分必要的，也是势在必行的[8]。
3.4 缺乏湿地保护与恢复资金
湿地生态系统提供的许多服务功能属于公共产品，亟待依靠政府公共政策构建湿地保护与合理利用秩序，而其保护与恢复的资金是维持此秩序的关键，是湿地保护和管理的经济保障[9]。临泽县湿地资源保护工作刚刚起步，由于湿地保护缺乏必要的经费，用于人员培训、队伍建设、湿地监测、调查、管护等工作不能正常开展，一些好的保护措施不能得到很好落实，在一定程度上影响和制约了湿地保护工作的开展。
3.5 宣传教育滞后
湿地宣传教育可以增强湿地保护意识，使更多人参与到湿地的保护和建设中[10]。人们对湿地的认识一直停留在表象认识的层面上，而对湿地维护生物多样性、保持水源、调节气候等重要生态功能知之不多，由此而导致对湿地不自觉的破坏。提高公众对湿地重要性的认识，呼唤全社会共同创建人与自然和谐发展的生态环境都具有划时代的意义[10]。
4 对策
按照保护为主、突出重点、总体规划、生态优先的原则，实施工程治理、封泽育草、生态补偿、退耕还林（草）等综合措施[11-13]，尽快遏制湿地生态环境继续恶化的趋势，建立“3S”监测评估体系，运用宣传教育、科学规划、统筹兼顾、增加投入等措施加强湿地保护，以实现环境、社会、经济效益的可持续发展[14-15]。
5 参考文献
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农用地保护法律法规范文第4篇
衣食住行是人的最基本要求。在农村基本解决温饱问题之后,农民住房这一基本权利就突出地摆在我们面前。但是,我国法律对农村房屋所有权的取得、行使和保护没有明确的规定,只对农村村民宅基地的取得、行使相关权利有相应的限制性规定。例如,《土地管理法》第62条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。《物权法》第152条规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。该法第153条同时规定:宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。法律的严重缺位造成八亿农民住房这一基本权利得不到充分的保障,也更突出了我国长期以来存在的二元经济,乃至二元社会的深层次问题。
在我国城市化进程中,长期靠过度剥夺农业和农民来发展工业和城市。城市和农村两大经济系统被人为地割裂开,这就是所谓的二元经济结构,其发展的严重后果是导致我国的二元社会结构,即在一国之内人为地划分为城市和农村、市民和农民两个社会和阶层。其主要表现为:
1.工、农业产品价格“剪刀差”。从统购统销到实行合同订购,国家通过“剪刀差”从农民那里拿走6000-8000亿元。据专家测算,通过“剪刀差”、征地、农民工务工等方式,全国农民每年仍向城市做出大约2万亿元的贡献。
2.城乡收入差距。城乡居民之间存在较大的收入差距,并且这种收入差距不断加大,导致社会贫富分化加剧。1978年前我国城乡收入比是2.6!1,而到2003年,收入比却升至3.2：1。
3.1958年通过、至今仍有效的《户口登记条例》确定了“一国两策、城乡分治”的户籍管理制度,中国公民由此被分为“农业人口”和“非农业人口”,即从法律上将全国公民划分为两种身份和壁垒森严的两个世界。农村的孩子只有考上大学或参干才能合法地从一个世界(农业)转换到另一个世界(非农业),这造成了城市居民和农村居民在竞争起点上的不平等。
4.城市居民和农村居民在基本权利和社会福利方面的实际不平等。这些具体表现在:(1)农村居民在求学、就业、医疗卫生、社会保障和自由迁徙等基本权利方面和城市居民不平等;(2)农民在享受政府公共产品供给方面与城市居民有天壤之别;(3)农民和城市居民的社会负担不一样,城市居民对国家的责任主要是纳税,并且个人所得税有起征点,而农民的负担却多种多样,既有人力也有金钱负担,并且金钱方面的负担主要表现为“费”,这种乱摊派、乱收费是没有起征点的。(4)农民在土地产权、房屋所有权等问题上与城市居民享有的权利不平等。
在这种“以乡养城、城乡隔离”的体制下,涉及城市居民房屋所有权的法律、法规有《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市规划法》(2007年10月28日修改为《城乡规划法》)、《建筑法》等。城市居民不仅可以享有国有土地的使用权,还可以享有城市房屋所有权。而在农村,涉及农民房屋所有权的法律只有《宪法》、《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》,农民在自己赖以生存的土地上,仅能享有一处宅基地的使用权,不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有权(即不能领有国家房屋登记机关统一颁发、全国通用的《房屋所有权证》)。
物权是个人独立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物权之上,没有独立自主的物权也就没有独立的法律人格。物权法的基本功能就在于保护个人对社会财富的拥有,其结果是激发个人对财富的不断追求,而个人对财富的增长又能促进整个社会财富的增长。个人财富的增长,也是一个人全面发展和个性解放的前提,在这个意义上,拥有财富的个人才是自由的。而只有自由的人才能更好地创造社会财富,才能享受幸福的生活。应该说,在个人的财富当中,占有较大比例的部分是以房屋不动产的形式表现出来的,在农村尤为如此,我国农民的全部积蓄几乎都用在建房上。而我国某些法律似乎仅保护少数人的物权,多数法律还在继续维护、确认城市和农村、非农业人口和农业人口这种不平等的现状,这是现行法律的最大缺陷。
二、农村房屋所有权方面的法律规定及其缺陷
虽然我国《宪法》第13条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。但宪法本身并未对“合法”进行明确规定,而交由其他法律来界定。
《民法通则》第3条规定当事人在民事活动中的地位平等。第5条明确规定,公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。该法第75条同时规定,公民的个人财产,包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。对于以上条文所提到的“合法”,《民法通则》本身依然没有做出具体的规定或解释,而又交由其他法律、法规来进一步落实。
《物权法》第2条规定,因物的归属和利用而产生的民事关系,适用本法。本法所称物,包括不动产和动产。《物权法》中涉及房屋所有权制度的主要条款包括该法第9条(不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外)和第30条(因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的,自事实行为成就时发生效力)。因此,根据《物权法》的以上规定,可以大胆推断:农村的房屋可能因为不属于“合法建造”或“未经登记”而不发生物权的效力。
从《宪法》到《民法通则》,再到最近才制定、实施的《物权法》,虽然法律一再强调公民在法律面前一律平等、公民的权利受法律的平等保护,但笔者认为至少在房屋所有权方面,城市居民和农村居民是显然不平等的。
从城市的房屋所有权制度的演变来看,在进行住房制度改革以前,我国在城镇实行国家统一分配的福利性分房制度(公有住房租用制度,即公有房居住者仅有使用权而没有其他的权利)。上世纪80年代末“房改”以后,由原来的公房制度逐渐过渡为现在的商品房制度,即房屋统一由开发商进行商业化开发,购房者(主要是城市居民)在自由竞争的房地产市场上购买房屋,取得房屋的所有权。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市规划法》、《建筑法》等法律、规章的规定,开发商在城市进行房地产开发必须取得《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房销售(预售或现售)许可证》(简称“五证”)等合法手续才能将房屋向社会销售。而购房者在购买商品房、向国家缴交相关税费之后,凭购房合同及完税证明等手续便可向国家相关部门申领房屋产权证。所以,在城市购买商品房,只要符合法律规定的条件,是完全可以向不动产登记机关申请登记并取得不动产的权属证书。从法律意义上看,不动产权属证书是权利人享有该不动产物权(对于房屋而言是房屋所有权人依法对其所有的房屋享有的占有、使用、收益和处分的权利)的证明。实行商品房制度以后,在城市逐渐形成房地产市场。
对于农村居民而言,在现行的法律框架下,法律只是笼统地说“合法的财产受保护”,但怎样才让农民的房屋变成“合法”却没有法律规定。首先,《房地产管理法》和《房屋权属登记管理办法》都是“城市”的(《建筑法》虽未冠以“城市”,但该法第83条规定,抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动,不适用本法。新修订的、2008年1月1日生效的《城乡规划法》第41条第2款规定,在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法,由省、自治区、直辖市制定。这对农村住宅建设问题又留下令人费解的尾巴),没有一部全国统一适用的建设法、住宅法,农村的房屋当然会被不动产登记“拒之门外”。既然农村的房屋未经国家统一规划并进行权属登记,根据《物权法》及相关的房地产规定,是否农民的房屋都是“非法建筑”?八亿农民的房屋所有权被法律有意无意地遗忘!其次,房地产的原则是“地随房走”,在农村却变成“房随地走”,即农村只有宅基地方面的规定,却没有房屋方面的法律规定。并且现行的法律限制一户农民只能申请一块宅基地(与一个城市居民可以同时合法拥有多处房产形成鲜明对比),并且该宅基地只能在本村,这无疑将农民紧紧地捆绑在自己的土地上,失去了迁徙自由。再次,农民只能将其房屋转让给本经济组织的成员,并且一旦转让就不能再申请宅基地。而城市居民可以将其房屋转让、出租给任意人,并且转让后还可以再购买房屋。因此,从这点来看,农民的民事权利能力是受到限制的,我国的房地产市场只存在于城市,农村是没有房地产市场的。那么,农村是否需要房地产市场?农民能否属于住房消费者?限制农民的民事权利能力是否合理?其答案是不言自明的,住宅权是最基本的人权,农民和城市居民作为同一个国家的公民理应在法律面前人人平等。
三、对完善农民房屋所有权法律和保护农民利益的展望
我国《土地管理法》之所以规定农民只能以“户”为单位申请一处宅基地,并且农民的房屋只能在本村内转让,除了受到二元经济思想的影响之外,据说还是出于对耕地、农用地的保护———从而保证我国的粮食生产及粮食安全。但《土地管理法》有没有达到其预定的目标?虽然我国已实行堪称世界上最严厉的耕地保护法律,但1996年我国的耕地面积约为19.51亿亩,到2003年减少至18.51亿亩,至2006年又减少至18.27亿亩。所以禁止农民自由转让房屋、宅基地并不能达到保护耕地的预期目的。
另外,近一段时间来我国某些大城市房价居高不下,毗邻这些城市的农村和开发商联合进行房地产开发,由于土地的性质是集体的,因此无法办理正规的产权证(购房者只能领到乡、镇政府颁发的“产权证”或“荣誉村民证”)。但其房屋价格比市场价低一半,有的甚至只有市价的三分之一,所以这类建在集体土地上的房产还出现销售火爆的现象,这就是引人注目的“小产权房”问题。就此问题,建设部还曾在2007年6月18日通过新闻发言人的形式向社会“购买新建商品房风险的提示”,其中包括“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发。不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。目前,有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼,用于安置本集体经济组织成员,但在安置过程中,擅自扩大销售对象,以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。非集体经济组织成员购买此类房屋,将无法办理房屋产权登记,合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的‘乡产权’、‘小产权’,均不符合法律规定,不受法律保护”等内容。所以,“小产权房”问题成为政府、农村集体组织、本地农民、开发商和外来购房者之间利益的多层次“博弈”。其实,“小产权房”问题也是市场和行政管制、农村和城市、法律和道德之间冲突的一种表现,也是农民争取合法房屋所有权、渴望开放农村房地产市场的一种正当回应。
《宪法》和相关法律规定农村的土地和宅基地归村集体所有,他们当然有权决定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以来,政府垄断土地的一级市场,政府以很低的价格从农民手中强行征收土地,然后以几十甚至几百倍的高价转让给开发商,“卖别人的地来给自己赚钱”。农民当然明白其中的潜在利益,希望能获得高额补偿。其结果是导致农民和政府在征地补偿过程中的对立情绪和冲突,也彰显了法律的不合理和不公平。因此,笔者认为,将来应重点从以下几方面来保护农村房屋所有权和农民利益。
1.打破城乡隔绝、地域界限和身份限制,构建全国统一、公平竞争和城乡和谐的大市场(包括房地产市场),通过市场机制,对城乡资本、人员、技术信息等市场要素进行公平、自由的流动。除了准许农民到城市自由择业、居住之外,还应允许城市居民到农村买房甚至投资,最终实现“把穷人留在城市(哪怕只住廉租屋),让富人住在农村(有条件的还可住别墅)”。这样,带动国家和民间资本对农村的投资,兴建幼儿园、中小学、医院等配套公共设施,改善农村的居住和投资环境,也使农民通过各种途径赚城里人的钱而走上富裕的道路,让农民充分享受现代化的成果和城市文明。通过城乡的双向交流,可以使城市的房价降下来,缓解交通堵塞;也可促使农村的经济加快发展,从而实现城乡统筹、和谐发展。
2.统一法制,使城乡居民的基本权利在法律上真正人人平等,让城乡居民处于公平竞争的同一起跑线上。在房屋所有权制度方面,应设立全国统一的不动产登记机关,对于符合法律规定条件的农村房产给予登记并颁证。那种认为农民的房屋不重要或其房产价值低而不给予登记的看法是毫无根据的,法律应重在疏导而不是堵塞。法律应预设适当的条件,只要农民的房屋符合法律规定的条件就能领到房屋产权证,引导农民向“规范建房、合理利用土地”的健康方向发展。
3.国家应加强对耕地的保护,因为我国是人口大国,耕地减少必然涉及到国家的粮食安全。但这样一个涉及国家经济安全的问题应由政府进行宏观调控,并且应依法进行。而不能全部由农村和农民来承担,更不能以保护粮食安全为由限制农民合法出售宅基地和荒地的使用权,甚至拒绝为农民办理房屋产权证。
4.建立全国统一的住房保障制度。住房保障是指由于住房所具有的特性及房地产市场所存在的固有缺陷,中低收入人群往往难以仅依赖市场机制来解决自身的住房问题,从而由政府出面干预房地产市场,为住房困难者提供一定的住宿条件,以维护他们最基本的需要。我国目前的住房保障形式包括廉租住房、经济适用房和住房公积金三种形式。住房保障体系已慢慢在城市建立,但农民尚未能享受国家的住房保障待遇。是否在农村就不需要住房保障制度?是否农民都有适于居住的房屋?回答是否定的。社会上有一种观点认为,农民的土地同时具有社会保障的功能,因此,农村似乎不需要住房保障,这其实是很片面的看法。我国目前的农村集体土地承包制和宅基地使用制度都很不健全,农民的土地保障功能是很弱的。随着我国经济发展水平的提高,特别是农村房地产市场的开放,作为一项公民依法享有的基本权利,农村中的住房困难户理应和城市中的低收入人群一样,享有住房保障的权利。
