海洋保护具体措施

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海洋保护具体措施范文第1篇

[关键词]碳捕获与封存；立法；思考

[中图分类号]D901 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2012）12-0044-04

一、碳捕获与封存技术立法的必要性

（一）碳捕获与封存技术发展的现实需要

依据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）《碳捕获和封存-决策者摘要和技术摘要》，碳捕获与封存（Carbon Capture and Storage？熏CCS）是指将大型发电厂、钢铁厂、化工厂等主要排放源产生的二氧化碳通过各种方法捕获收集起来，用各种方法（主要包括地质封存、海洋封存）储存起来以使二氧化碳长期与大气隔绝的一个过程。简而言之，CCS技术是一项旨在减少大气中由人为活动产生的温室气体的技术。与CCS相关的术语是“碳捕获、利用与封存”（Carbon Capture，Utilization and Storage）。即将排放的二氧化碳提纯，继而投入到新的生产，循环再利用，而非简单封存的过程。与CCS相比，可以将二氧化碳资源化，产生经济效益，更具有发展前景。

显而易见，由于CCS技术在减少温室气体排放、减缓全球变暖方面的积极意义，现在有越来越多的国家开始关注和重视此项技术，比如美国、欧盟和澳大利亚都有相应的研究规划并开展了相关的应用研究和有关试验。奥巴马政府宣称在未来10年投入4.5亿美元在美国7个地区进行CCS项目试验。八国集团峰会上，欧洲甚至制订了CCS技术推广时间表，到2010年，至少有20座发电厂使用CCS技术，2020年前欧洲和美国开始推广该技术，并在2025年前在全球推广。根据国际能源署的统计，到目前，全世界共有碳捕获商业项目131个，捕获研发项目42个，地质埋存示范项目20个，地质埋存研发项目61个。到现在为止，有三个成功的CCS项目处在进行之中，包括挪威Sleipner项目、加拿大Weyburn项目和阿尔及利亚In Salah项目等[1]。国际能源署（IEA）表示，到2050年全球需兴建3400个CSS项目，前10年由发达国家占主导地位，此后发展中国家将担负主要责任。国际能源机构还了一份“CSS路线图”，提出到2050年前，全球将在这一领域投入约3万亿美元，促进CSS技术的发展。

值得注意的是，中国的CCS技术亦处于尝试阶段。中国最大的独立发电公司华能已在北京热电厂投运了我国第一个二氧化碳捕集能力为3000吨/年的试验示范装置；在上海石洞口二厂投运了全球最大的捕集能力为12万吨/年的燃煤电厂二氧化碳捕集项目；在天津开工建设了具有我国自主知识产权的绿色煤电工程IGCC电站示范项目[2]。

（二）规避碳捕获与封存技术风险的迫切性

尽管CCS技术对于环境保护具有现实意义，但其大规模应用仍面临着两方面障碍。一是成本。据英国麦肯锡咨询公司估计，欧洲将因CCS技术应用导致每个下一代电厂的造价高达13亿美元；用CCS技术每处理1吨二氧化碳的成本为80-100美元。二是风险。二氧化碳运输、存储是一个长期、渐进的过程，任何一个环节发生泄漏，均有可能对人类和生态环境构成毁灭性的破坏。例如，CCS技术储存的二氧化碳如果在近海大陆架中泄漏？熏除直接伤害海洋生物之外？熏还有可能导致海水的逐步酸化从而彻底改变海洋环境[3]。再如，在高二氧化碳浓度和高温条件下，植物的光合作用将会增加，同时由于高温，生物呼吸作用可能加快。在这种“二氧化碳施肥效应”和高温影响下，有可能导致生态系统代谢加快，从而改变陆地土壤和海洋生态系统的有机质平衡。

综上所述，CCS技术是一个新鲜事物，在应对气候变化方面越来越发挥着不可替代的作用。运用法律手段防止二氧化碳的泄漏，明确每一环节中各个主体的权利义务，建立健全紧急预警机制，是各国政府面临的迫在眉睫的任务。

二、外国碳捕获与封存技术立法的镜鉴

（一）美国

纵览全球，率先制定CCS技术监管法律的国家有美国、欧盟、澳大利亚等国。2008年10月，美国世界资源研究所出版了《二氧化碳捕获、运输和封存指南》（Guidelines for Carbon Capture and Storage）；作为一份建议稿，虽然该指南并不具有法律效力，但在技术、环境和社会层面上就如何监管碳捕集、利用和地质封存给予了详细的参考意见。2008年7月31日，美国国会通过了《碳减排技术桥梁法》（Carbon Reduction Technology Bridge Act of 2008）；该法案针对CCS技术设备安装、二氧化碳运输、封存以及提高驱油率等项目给予最高30美元/吨二氧化碳的税收减免，目的在于鼓励民营企业对CCS的投资及研发。2010年11月，美国环境保护局（EPA）签署了《安全碳储存技术行动条例》。新条例制定了一系列具体措施，重点保护地下饮用水资源，并要求密切监控、汇报二氧化碳储存设施的有关数据。

（二）欧盟

自2007年欧盟执行新的能源政策以来，CCS技术已成为欧盟热门的能源政策性议题。欧盟委员会负责能源事务的委员京特·奥廷格曾表示：“碳捕捉和存储技术是我们今天需要发展的关键技术之一，它可以帮助我们在未来数十年大幅度削减能源领域的二氧化碳排放”[4]。值得一提的是，作为可再生能源和气候变化一揽子计划的一部分，欧盟委员会于2008年1月23日了一项指令——《碳捕捉与地质封存指令》（以下简称CCS指令），建立了二氧化碳捕捉与地质封存环境安全的欧洲联盟法律框架建议。欧盟理事会于2009年4月通过了该指令，希望借助CCS来履行欧盟所承担的削减温室气体义务[5]。指令的主要内容有以下几个方面：封存地选址与勘探许可；封存许可；封存地运营、关闭以及关闭后的责任；第三方使用权；一般规定；以及对之前一些指令的修正案。

欧盟的CCS指令具有如下特点：其一，监管成员国在其领土、专属经济区和大陆架内从事的CCS项目，避免二氧化碳的运输与封存给环境和人类健康带来负面影响和风险；其二，按照“碳捕获便利”原则，碳排放主体应为CCS技术准备一定的设备；其三，CCS的捕获与封存应获相关的行政许可，同时强调CCS运营主体保障公众知情权与有效的参与权，捕获程序应该遵守欧盟的综合污染防治指令和环境影响评估指令，按照综合污染防治指令的规定；其四，CCS运输应当遵守欧盟的环境影响评估指令；其五，强调封存过程的环境风险评价，涉及危险识别、暴露评价、影响评价、风险识别四个方面[6]。

（三）澳大利亚

早在2006年，澳大利亚维多利亚州政府即制定了《温室气体地质封存法》，并于2008年再次进行了修订。作为最早专门监管陆上CCS项目的法律，确定了陆上CCS项目引发的风险责任和补偿制度，试图将陆上CCS风险控制至相对较低的限度。以下若干重要制度值得我国借鉴，具体包括：陆上CCS项目的行政许可制度；陆上CCS项目的善后服务制度；陆上CCS项目的保险和修复证券制度；陆上CCS项目的私人许可和补偿制度。

2008年11月25日，澳大利亚联邦政府颁布了《海洋石油修改（温室气体存储）法案》《Offshore Petroleum Amendment（Greenhouse Gas Storage）Act 2008》。此项法案以允许二氧化碳在近海地区注入和封存而著称，涉及选址、风险识别和监测程序、权力的监管，缓解和补救措施等安全管理内容。

澳大利亚政府委员会（COAG）于2009年5月出台了《CO2捕集与封存指南》（Environmental Guidelines for Carbon Dioxide Capture and Geological Storage May 2009），对CCS环境影响评价提出了更加具体可行的评价范围、措施等。指南要求所有的CCS项目必须执行《生态可持续发展原则1992》、《职业健康和安全原则2002》、《行业监督管理原则1985》、《澳大利亚二氧化碳捕获与封存的指导原则1992》及澳大利亚矿业石油部制定的《利益相关者参与原则》。为下一步制定统一的、完备的立法提供了政策依据。

依据指南，首先，在相关法律制度框架下，所有的CCS项目在建设及使用过程中必须进行环境评价。评价水平取决于该项目影响的环境和区域范围。其次，由于二氧化碳的捕获或分离、运输以及注入和地质封存等过程存在一定的风险，CCS技术的应用引发的环境风险变化，需要在每一个立法阶段进行环境评价和核准。第三，决定CCS技术风险程度的关键因素在于储存二氧化碳的地质地貌的选取，封存地点必须接受环境保护部门连续地风险评价与核准。从项目设计到建设及投入使用，应当进行连续的环境风险评价。第四，在注入过程中由于二氧化碳的置换，二氧化碳的直接泄漏将导致二氧化碳和盐水进入蓄水层，直接影响地下水。同时，二氧化碳导致储藏地层中盐水的pH值从近乎中性的6.5降到像醋一样酸的3.0。因此，所有的环境风险评价均包含对地下水资源的评价。第五，在CCS项目的前期设计阶段，鼓励向相关的专家机构开展咨询工作。所有评价、核准过程和其他的运行阶段，CCS项目必须对管理者、公众、当地社区和媒体开放，接受社会监督，必要时应面向社会公众开展听证程序。

三、完善我国碳捕获与封存立法的路径

（一）我国CCS技术立法存在的问题

显而易见，CCS技术对于我国减少温室气体排放的影响亦不可小觑。我国亦有不少实施“碳捕捉”技术的天然试验场。比如拥有丰富油气田资源的东北地区和东南沿海。欧盟与中国于2006年开展了“中欧碳捕获与封存合作（Cooperation Action within CCS China-EU，COACH）”[7]；2008年，中欧双方启动了“碳捕获和存储监管活动支持”项目（STRACO2项目），其主要目标是为CCS技术在欧盟的发展提供政策和立法框架方面的科学支持，研究欧盟和中国之间就CCS技术进行国际合作的技术、政策和立法等方面的需求。

相对于美国、欧盟、澳大利亚等国而言，中国的技术处于起步阶段，法律基础亦较为薄弱。我国尚未出台专门针对CCS技术的立法，目前所援引的法律依据主要有《环境保护法规》、《海洋环境保护法》关于污染控制、废弃物处置、防止海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害等内容；《土地管理法》、《矿产资源法》和《物权法》则规定了矿业权和地役权内容；《民法通则》和《侵权责任法》中高度危险作业致人损害的侵权行为的民事责任，以及工程建设、采矿、石油和天然气等法律法规亦作为重要体系。尽管如此，上述规定是远远不够的，对于CCS项目在审批、核准等方面尚缺乏具体的监管，至于碳捕获、运输、封存等过程的环境影响与法律责任也缺乏详细规定。如何借鉴外国的成功经验，构建符合我国CCS技术国情的法律监管机制，对于趋利避害，避免盲目跟进，无疑具有特别重要的意义。

（二）制定碳捕获与封存法的建议

为了保证我国CCS技术在捕获、分离、运输、储存选址等方面均有详尽的法律依据，制定符合我国CCS技术发展实际情况的《碳捕获与封存法》具有特别重要的意义。具体内容包括：

第一，评估和批准。监管部门依据国际组织、国家、部门或行业技术标准审查CCS项目的建设与运行的经济效益、环境影响、减排效益等多方面指标，保证项目实施中和封闭后的技术可行性、安全性和有效性。我国采用的是多头并管的监管模式。主要参与部门有科技部和发改委气候变化司、工业与信息化部、国土资源部、水利部、国家海洋局和国家环境部等。科技部和发改委气候变化司的主要职能是推动CCS和CCUS技术研发能力，加强相关国际合作和技术交流；工业与信息化部的主要职能在于为CCS和CCUS技术的应有所带来的新兴市场和衍生行业以及行业间的合作提供政策支持；国土资源部的主要职能是为CCS和CCUS项目的选址和封存地点进行评估以及对相应土地规划的影响；水利部主要是针对CCS和CCUS的应用对水资源的影响进行监管和评估；国家海洋局是对CCS和CCUS的应用对海洋资源的影响进行监管和评估；国家环境部负责对CCS和CCUS项目的应用对环境所带来的影响进行综合评估和风险评价，并以此作为行政许可的重要指标以及完善事故处理办法。

第二，明确项目启动前后和关闭后的财产权归属以及知识产权。包括项目的所有权、储存地点的所有权、加注与监测业务所需厂房与设备的所有权、封存地点周边土地的使用权和通过权等，另外还需专门规定地下空间的使用权。与普通物权不同，各国关于地下空间开发权的立法差别很大。如美国的地下空间权可以私人拥有；澳大利亚的地下资源虽然属于国家，但政府可以许可私人使用。

第三，监测与核查。针对CCS技术的长期监测与管理，建议建立以环境保护部门为主、非政府社会组织行业自律为辅的监管模式，并对投资协议、储存协议、输送协议进行监测与核查。不符合环境保护要求的碳封存技术项目，环保部门应采取相应措施，并对其进行处罚。

第四，赔偿责任。针对CCS技术导致的直接损失和生态损失，肇事者应当承担赔偿责任。我国现有的立法针对后者的救济显得缺乏力度。例如《海洋环境保护法》关于“海洋环境污染损害”的定义和“海洋生态损害赔偿”的法律责任比较笼统，亟待界定“环境污染损害”和“生态损害”的界限，特别是明确何谓CCS技术导致生态的损害，以及量化整治和修复的费用。

第五，CCS项目关闭后的责任和基金会。尽管目前多数CCS技术仍处于认证和调试阶段，但从我国各地针对污染企业善后处置方案的重点多在人员安置和资产债务处置，对环境治理和污染赔偿问题则重视不足来看，未雨绸缪是十分必要的，一旦项目运营失败，被迫关闭、停业和搬迁，肇事者可能逃离法律视线，给相关部门的执法和监管带来很大挑战。为了建立健全CCS关闭后的善后环境治理与赔偿制度，可以仿效美国的《超级基金法》“先治理，后追责”的立法理念，通过设立环境基金会的方式，建立一个迅速清除和治理污染遗留地的反应机制，赋予政府对危险废物在紧急情势下做出立即反应及清理受污染的权力。

（三）完善CCS技术责任保险的立法

考察各国实践，CCS技术涉及的责任主要涉及四方面的问题：一是与CCS技术相关的运营责任；二是与碳泄漏引发相关的气候变化责任；三是与碳泄漏引发的相关的人身侵权责任；四是碳泄漏引发的海洋生态损害及地下淡水污染责任。上述损害不仅导致污染、渔业、旅游等行业巨额的直接经济损失，还将造成长期、潜在、毁灭性的生态环境破坏。鉴于此，创立具有充足资金保障的强制责任保险制度，从立法上强制CCS项目经营人投保责任保险，由社会分摊巨额赔偿不失为一项有效的举措。否则，仅允许CCS项目企业投保任意险，一旦发生事故，巨额的赔偿甚至导致企业的破产，被侵权人的损失更是难以得到救济。

责任保险（liability insurance）起源于19世纪欧洲的财产保险，与普通的财产保险不同，所承保的客体并非属于被保险人自己的财产，而是被保险人对不特定的第三人承担的侵权责任。因此我国《保险法》第49条作了明确规定，责任保险是指以被保险人依法应当对第三人承担的损害赔偿责任为标的而成立的保险合同。这里的第三人是指与被保险人不存在合同关系的第三方。随着现代责任保险的理论和实务的发展，契约责任也逐渐被各国所接受。CCS技术责任保险将不特定的第三人纳入现代保险中的受益人，保险人通过收取相对较低的保险金从而将损失分散社会，进而增强了侵权责任的实际赔付能力。

由于我国现有的《保险法》中有关责任保险的条款仅有两三条，可操作性较差，建议适当增加《保险法》中有关责任保险的条款的比重。首先，进一步明确《保险法》中对责任保险的定义，将《保险法》第49条修改为“责任保险是指以被保险人依法应当对第三人承担的损害赔偿责任为标的而成立的保险合同。保险人与被保险人另有约定的除外”。“除外”一词为契约性责任提供了可能性。其次，建议明确制定责任保险合同的格式条款，其内容应充分体现合同当事人各方的利益。鉴于合同订立时保险人难以准确地估算未来发生的保险事故的损失程度，为了避免保险人不至于破产倒闭，建议实行限额和最高责任保险两种责任方式，即在保单中规定每次意外事故的最高赔偿限额或保险期内的累积赔偿限额。第三，鉴于责任保险赔偿的数额通常较大，建议明确开展责任保险业务公司的法定最低注册资本限额，严格保险人的执业资格。

参考文献：

[1]碳捕获与封存技术的发展现状[EB/OL].国际能源网，2009-12-10.

[2]碳汇林.华能碳捕捉设备[EB/OL]，中国碳汇林网，2011-01-18.

[3]拙知.饱受争议的CCS[J].IT经理世界，2009，（7）.

[4]刘秀荣.欧盟建立碳捕捉和储存技术发展协作网[EB/OL].新华网，2010-09-18.

[5]范英，朱磊，张晓兵.碳捕获和封存技术认知、政策现状和减排潜力分析[J].气候变化研究进展，2010，（5）.

海洋保护具体措施范文第2篇

一、旅游发展与旅游环境保护的矛盾对立

众所周知，旅游的发展一方面依赖于环境；而另一方面，由于旅游环境的脆弱性，旅游发展又给旅游环境带来破坏和影响；因此，对旅游环境不妥善管理和系统保护，势必影响到旅游发展的持续性。旅游发展与旅游环境保护这种矛盾主要表现于以下两个方面：

1．旅游对环境的破坏。

旅游对环境的破坏主要表现为对可供观赏的山川湖泊、名泉瀑布、名胜古迹、森林资源，动物资源等自然景观和人文景观的损害和污染。旅游对环境的破坏问题已得到旅游界的相当重视，在此本文不予赘述。旅游对环境的危害一方面来自游客的破坏，大批游客拥入，致使基础设施紧张，旅游旺季造成的游人在某一景区的高度集中破坏或影响了该地野生动植物的栖息和生存环境；旅游对环境危害的另一来源则是外来投资商及当地旅游部门的大规模开发活动，这种破坏在第三世界旅游发展中国家的表现更甚，消极影响更大。究其原因，旅游开发和发展对环境的损害可归纳为如下三点：

首先，旅游部门只顾眼前利益，对旅游资源做过度性、掠夺性的开发；其次，是对景区环境的粗放式管理，对旺季游客过分集中的现象缺乏科学的、合理的疏导或价格调控等管理手段；再次，旅游发展过程中，景点开发以及旅游基础设施病态膨胀的趋势日益明显。

因此，如何一方面发展旅游，一方面合理的开发、利用与保护旅游赖以持续发展的环境成为旅游界急需迫切解决的课题。

2．旅游环境保护的现状及存在的问题

旅游主管部门与实业部门对旅游环境保护的必要性与迫切性均已形成共识，并采取了一定的措施。在政策制定方面，我国自1973年始先后频布了一系列关于环境保护与管理的法律、法规；如《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》、《对外开放地区环境管理暂行规定》、《建设项目环境保护管理办法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《征收排污费暂行办法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《文物保护法》，以及1992年巴西联合国环发大会后的《中国环境与发展十大对策》等等规定都不同程度地与旅游环境保护有关，初步形成了一套环境行政管制体系。在对旅游环境保护的实际工作中，旅游行政主管与实业部门、环保行政主管与实业部门精诚合作、联手防治、取得了一定的成绩，但也有不尽令人满意之处。

对旅游环境有效保护的制约因素可作如下几方面的归纳：

①旅游环境保护制度不完善，管理不健全

国家有关部门虽制定了一系列环境保护的法律、法规，但我国的旅游业尚没有自己专门的旅游环境保护法，我国政府1985年才将旅游业作为国家重点支持的一项事业，正式纳入国民经济和社会发展计划，旅游业在我国还处在初期发展阶段，因此，关于环境保护虽然在立法上作了许多工作，但在法律、法规的监督执行方面却缺乏健全管理。旅游区大多数基础建设项目，没有按规定程序办理有关环境保护手续，有的虽然办了，但没有相关部门的配合把关，流于形式。国务院有关部门的《建设项目环境保护管理办法》指出：“对未经批准环境影响报告书或环境影响报告表的建设项目，计划部门不办理设计任务书的审批手续，土地管理部门不办理征地手续，银行不予贷款；凡环境保护设计方案篇章，未经环境保护部门审查的建设项目，有关部门不办理施工执照，物质部门不供应材料，设备；凡没有取得‘环境保护设施验收合格证’的建设项目，工商行政管理部门不办理营业执照”。然而事实上，这些措施没有得到真正落实。再如，《中华人民共和国文物保护法》第30、31条规定：“刻划涂污和损坏国家保护文物尚不严重的，由公安部门或文物所在单位处以罚款或赔偿损失。”其中何谓“尚不严重”，罚款赔偿如何界定，都无具体明确的规定，容易造成上有政策，下有对策的局面。加之一个时期以来，旅游区没有权威性的环境保护机构，往往一个旅游区分属几个部门主管，形成旅游部门、环保部门多头领导，各自为政，互相扯皮，条块分割的现象，不利于旅游环境保护具体工作的开展。

②重产值、轻环境

虽然中央反复强调环境的重要性，但对基层企业领导者和经营决策部门来说，保护环境与经济增长一直是个两难选择。在许多地区的旅游开发和发展中，以牺牲长期效益为代价来换取短期利益的现象时有发生。

③环保经费紧张

各级财政拨给的保环专项经费和业务费用相当有限，加之工作没有很好地开展起来，许多该收的环保费没有按规定如数加以征收，再加上污染治理欠帐太多，导致许多环保治理项目没有资金保证，环保工作无法实施，形成恶性循环。许多旅游区的环保部门除了有一两台陈旧简陋的监测设施外，多数无钱添置其他基础性设施和配套设施。对于旅游区内排污情况难以进行常规分析，环境规划、环境趋势预测往往也因没有监测依据而无法进行。

④旅游开发、发展过程中生态意识不强

我国许多风景优美的旅游区座落在偏僻的、经济不发达地区，如西南少数民族聚居区，他们仍处在半封闭、半开放的发展状态中，过着原始的伐薪取暖、辟地种田的生活方式，因此，当其居住地被开发成旅游点时，居民们或破坏生态或猎杀动物以供纪念品交易，并通过这种方式获取旅游经济收入。居民低弱的生态意识也反过来影响了旅游者的生态意识，旅游区内随地乱扔纸屑、果皮、对文物乱涂写等不文明行为很是普遍。

⑤旅游区客容量超负荷问题远未从理论上和管理上得到解决。尤其是知名度较高的景点和景区，旅游旺季时，长期“人满为患”。关于客容量与旅游环境保护的关系问题，本文拟在第二部分作详细论述，在此故略。

前文提到的旅游环境保护工作中存在的诸类问题加剧了旅游与环保的矛盾，使保护主义者和实业部门的冲突，游客和目的地居民的冲突以及居民之间的冲突更加恶化。

二、旅游持续发展与旅游环境保护的周期循环模式

旅游人数、旅游区客容量与环境质量之间有着一种直接的密切关系；旅游人数大于或等于景点饱和承载量时，旅游对环境的破坏则大些，反之，则小些。旅游环境质量变异涉及游客行为、心理、社会文化、居民参与程度等许多不可控因素，因此，可能在某个微观的具体时间断面上，呈现出无规则的特征；但是从旅游景点的宏观历史发展看，游客到达人数与景点演变之间存在一种内在的周期循环规律。下面本文想借助RichardW.Butler博士的旅游景点周期循环演变模式，通过分析游客人数与景点发展的关系，来提出相应的景区旅游环境保护周期循环的设想。

1．旅游景点历史发展演变模式

Butler博士系加拿大西安大略大学旅游地理系教授兼主任，在长期从事安大略省北部乡村旅游景点发展演变的研究之后，于1980年在《CanadianGeographer》刊物中发表题为“TheConceptofaTouristAreaCycleofEvolution:ImplicationsforManagementofResources”一文，并由此提出了旅游景点历史演变模式，按时间发展和游客到达人数，Butler把一个旅游区的发展演变划分为六个过程：即，开发、参与、发展、巩固、萧条、重现活力（或衰亡）等（如图1示）。

根据进入游客的数量，旅游者类型特征以及旅游设施的发展状况，这六个过程又可归纳为三大阶段。第一阶段含开发与参与两部分，吸引的游客以少数先锋型旅游者为主，如探测旅游者、嬉皮士、流浪汉等；少数当地人参与旅游活动；该阶段旅游人数少，设施设备简陋，游客或搭帐野营或借宿当地人家中，此时的旅游发展仍处在自由无序状态；旅游对环境尚不构成威胁。第二阶段包括发展，巩固和萧条三大部分，其主要特征是大量游客涌入，景点吸引各种类型的旅游者，尤其以大众旅游者为多，中、高档宾馆数量不断增加，旅游设施设备趋于齐全；旅游资源开发，基础设施建设以及游人大量涌入对环境的威胁日前明显。第三阶段是产品的更新开发阶段，此时的旅游者仍以大众旅游者为主，在数量上可能呈上升趋势、也可能呈下降或衰亡趋势，但无论游客数量的多寡，齐备的旅游基础设施已饱受折腾，旅游环境质量和景点的吸引力已明显下降，旅游人该地区文化和环境带来了相当大的影响，经过管理上的弥补措施，如关闭大修、开发新产品，恢复环境吸引力等，该景区的旅游发展尚有回光反照的可能；否则该景区就从此走向衰亡了。

2．景区旅游持续发展与旅游环境保护周期循环模式

从对前一部分的分析中不难看出，一个景区的历史发展演变、景点的质量和吸引力都与该景区的环境保护状况有密切的关系；因此，对一个景区的旅游环境保护，也应和该景区的发展演变相对应，呈周期循环保护状态（如图2）。

A.环保开端a．开发e．萧条

B.系统保护措施实施b．参与F．再现活力

C.持续保护c．发展g．衰亡

d．巩固

在景区的开发，参与和发展的初期阶段，游客和当地居民卷入的人数少，远未达到旅游区的容量，旅游发展未有系统管理的存在，该阶段旅游对环境的破坏虽不明显，但已存在，因此应作为景区环境保护的开端（A），有关部门应对该阶段已存在的环境破坏现象做及时的观察和研究，以便科学地、合理地预测和估计该景区今后旅游资源大规模开发利用、景区设施建设，以及大量游人介入可能造成环境破坏的程度，范围和有效保护的重点难点，为该旅游区今后的发展提供科学的环保依据。强调环保开端阶段在一个景区发展中的意义尤其重要；因为该阶段的环境破坏常常因其“微不足道”而被忽略，而后却给人带来“为时已晚”的遗憾。

当景点经历迅速发展，巩固到萧条阶段时，系统的旅游环境保护措施应及时跟上，这是旅游环境保护周期循环的第二阶段（B），该阶段游客对景点的需求呈急剧上升趋势、游人大量涌入，旅游区容量常常处于临界范围内，设施呈紧张状态，加上相关的开发和建设，旅游发展对景区环境构成严重威胁、若不妥善保护和管理，环境质量和景区吸引力就会一落千丈；因此，该阶段及时系统的实施环保措施是景区旅游持续发展的关键保证。

景点的发展在历经了萧条阶段之后，可能由于旅游实业部门更新产品、加强营销手段、提高产品质量，而重现活力；也可能由于各种努力的失败而从此走向衰亡。但无论如何，对一个景区周期循环的环境保护，不会因景区衰亡阶段的到来而结束；因此，该阶段对景区环境的持续保护（C）是景区旅游得以持续发展的实现。

上述提到的旅游区环境保护完整周期的三个不同阶段，可能会因不同类型的旅游者需要差异、旅游心理和行为、以及地方文化和居民参与的不同程度，而在微观上体现出不同的特征；但从旅游景区发展演变的整体而言，旅游景区环境保护周期循环模式的三个阶段能从动态的角度、宏观地描述景点历史发展演变和环境保护的关系。

从动态的角度、把旅游环境周期循环保护划分为环保开端、系统保护措施实施和持续保护三个阶段的提法，和从静态的角度，把旅游环境保护的实际状态划成不足状态，饱和状态和过度状态之说，在管理方法论和具体措施实施上，可以相互弥补、相得益彰。

（附图{f90304}）

图2景点演变、承载量与环保关系

3．旅游环境保护周期循环模式存在的理论问题

Butler的旅游景点历史发展演变模式自1980年提出后，西方许多学者曾多次把它应用到旅游景点或旅游产品历史发展演变的实际案例分析和研究中，并在理论上和经验数据上对原模式作了进一步的发展（Hovinen1981，Lundgren1983，Meyer-Arendt1985，Keller1987，Strapp1988）。在众多的文献中，1987年DouglasPearce对西班牙阳光海岸的考察研究发现，景点幼年期、青年期、成年期，衰老期等四个阶段之发展演变与游客数量、旅游环境、景点的城市化和产品资源的商业化不无密切关系；而在这诸多影响旅游景点吸引力的因素中，游客人数的多寡和环境质量的好坏，对延长景点的寿命，起着最直接的使用。与地中海沿岸的其它景点相比，成年期游客的大量涌入和旅游环境质量的急剧下降使西班牙阳光海岸迅速进入了衰老期，加上环境保护措施没有及时跟上，致使该旅游地永远失去了回春的机会。类似的景点发展演变在我国也很普遍。邵学文在《旅游区发展模式的初步探讨》（《旅游学刊》1990）一文中，从Butler的旅游景点发展演变模式出发，针对江苏省淮阴市旅游区的特点和现状，分析了该市旅游区的发展过程。该文作者把旅游区的各个景点按性质和特点进行分类，阐述了各个景点在开发、成长、成熟、停滞、衰退或回春等五个阶段所呈的状态，探讨了近十五年来作用于景点演变发展的外在和内在因素。

把旅游景点环境周期循环保护构想嵌入景点历史发展演变模式乃是对景区旅游环境宏观管理的尝试，是对景点旅游环境质量的一种全面管理和保护设想；但它仍然存在一个亟待解决的理论问题，即旅游区容量临界范围的定量界定问题。景区容量临界范围没有定量界定，不利于对景区超容量接待现象在管理上进行宏观调控。例如，衡山绝顶祝融峰，总面积477平方米，按人均占用8平方米，每人游览15分钟，每天开放12小时计算，日合理环境容量为2862人次，而实际上每年旅游旺季（7—10月），日均游人为4600人，人均占地仅5平方米；游人最多的时候竟高达一天3．1万人次，人均占地仅0．73平方米。厦门的鼓浪屿日光岩，游人的平均占地经常不足2平方米。我国的许多旅游景区，这种超容量运转现象极为严重，致使景点内植被受到严重破坏，环境也受到严重污染，大大地降低了景点的吸引力，缩短了寿命。

虽然不同旅游区游客超载情况因地而异，各地旅游景点控制超载的措施各有高招，其中也不乏成功的经验，如黄山对旅游旺季游客超载现象通过交通调控、外部调控、经济调控，景区调控等管理手段，收到可喜效果；但依笔者陋见，对旅游区容量临界范围问题，旅游学界，旅游规划开发部门以及环保科学界还有必要从单位时间内进入景区人数、单位空间内游人占有游览面积及其与景区的实际游览总面积比例关系的角度，调查研究、获得经验数据、并对旅游区容量临界范围作出定量的界定，形成全国统一的标准，为各地旅游区解决环境超载问题提供可循的依据，以宏观地实现对旅游景区环境质量的有效保护。据笔者涉猎，对旅游景区容量临界范围的统一标准定量界定问题，在西方旅游发达国家的旅游研究文献中尚不得见，笔者相信对这一问题的理论研究，在解决景点超载问题以及对旅游环境实现有效保护方面，将有实际的指导意义，故在此把问题提出，求教于方家。

三、关于旅游持续发展与旅游环境保护的思考和建议

旅游环境保护是一项系统工程，是旅游发展得以永续的前提和保证。保护和恢复我国旅游环境的良好状态，防止环境进一步恶化，要通过综合治理。

1．健全旅游环保的法律制度和管理制度

到目前为止，我国已初步形成了一套环境保护的法律、法规；但旅游环境保护和一般意义上的环境保护相比，所涉及的面更广，因素更复杂，因此，有关立法部门应尽快制订和颁布《旅游法》、《旅游环境保护暂行规定或条例》等有关法律、法规，以便和已有的制度配套完善。与此同时，更重要的是通过依法守法来保护和治理旅游环境，建立强有力的旅游环境保护管理机构和完整的管理体系，来执行有关法律、法规，并监督和管理旅游开发和发展中的环境问题，做到有法必依。

2．加强对旅游环境保护的宏观管理

旅游环境保护工作应多谈“防”，少谈“治”，突出“防胜于治，防先于治”的管理思想，使旅游环境保护工作宏观地贯穿旅游规划、开发，发展和巩固等各个阶段，规划时，应通过科学合理的环境预测和估计，对环保的点、面可能造成破坏的程度和范围以及景区超载情况的有效调控等问题进行宏观管理，应切实避免旅游开发与发展中重产值、轻环境的短期行为，避免“亡羊补牢”式的管理手段。

3．提高环保意识、实现主客参与管理

旅游环境保护作为一项系统工程，需要政府部门，管理部门，当地居民和旅游者的全体参与；因此，通过法制观念教育、全面观念教育以及长远观念教育，来提高全民族乃至入境游客的旅游环境保护意识，对于持续发展旅游业具有十分重要的意义。在这一点上，我们的一些旅游开发和发展似乎没有完全掌握和充分尊重居民对发展旅游的认识，缺乏对居民直接参与旅游开发和发展的鼓励。

4．增加环保经费

环境保护是全民族的大事。在目前国家财政吃紧、困难较大的情况下，各级有关部门应采取多渠道、多途径筹资办法，以保证充足的旅游环境保护经费。比如，在旅游环保管理上，收好、管好、用好各种排污费；对景区开征适当的旅游资源维护费；此外，地方政府要积极发展旅游业及相关产业，不断增加经济后劲，以保证逐年增加旅游环境保护的投资。

5．加强科学研究

旅游科学是一门以应用型见长的交叉学科，旅游环境保护涉及到的学科面很广，因此，在景区的开发和发展工作中，应开展多学科、深层次的调查研究，以便更科学地对旅游环境进行综合保护和治理，使旅游得以持续发展。

6．抓住时机、大力开发生态旅游

随着生态意识的普遍提高，旅游者本人将成为旅游环境保护的重要角色。由旅游者直接参与环境保护的乡村旅游，绿色旅游等等生态旅游形式是当今公认的在一定程度上解决了旅游与环保矛盾不能共存的理想的旅游形式，是世界旅游发展的新趋势。我国有许多国家级乃至世界级的自然保护区，生态旅游资源丰富，适时适地地开展各具特色的生态旅游，有利于旅游环境保护意识的整体提高。

总之，旅游发展不应把自己同旅游环保敌对起来，环境有效保护是为了更好，更持续地发展旅游；相信在全民环保意识日渐提高的今天，通过有关部门对旅游环境的宏观保护和综合治理，我们的旅游资源一定能够得以持续利用，旅游业一定会真正成为现代社会中的一项“朝阳产业”。

参考书目：

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3刘继韩：《对承德避暑山庄旅游环境保护的意见》，《旅游学刊》，1994，9（2）：42—43。

4罗斯·道林（Ross.K.DowLing）：《从环境适应性来探讨旅游发展规划》，《旅游学刊》，1993，8（6）：50—53。

5傅文伟：《发展旅游与环境管理》，《旅游科学》，1992，（3）：11—15。

6谢彦君：《永续旅游；新观念、新课题、新挑战》，《旅游学刊》，1994，9（1）：21—26。

7楚义芳：《超载、旅游污染及其控制》，《地理学与国土研究》，1991，（1）：58—61。

8黄成林：《黄山旅游旺季游客超载调控措施研究》，《经济地理》，1992，（3）：38—41。

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