未来社区建设存在的问题

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未来社区建设存在的问题范文第1篇

关键词：农村社区；建设规划；路径选择；建议

Abstract：China''s new rural communities construction overall development level, and the city community construction are compared, still in a stage of exploration. According to my own professional knowledge as well as in the new rural community construction planning process in the existing problems, and put forward some own views, hope to be able to better promote China''s new rural community planning level.

Keywords：Rural community； construction planning； path selection； suggestion

目前，我国新农村社区建设的整体发展水平来看，与城市之中社区建设相比较，还仍然处在一个探索阶段。从理论与实践上来看，我国新农村社区建设的新型指导理论正处于探索之中，从实践上来看，我们的新农村社区建设之中在取得较好的成就的同时，还存在着较多的不足。笔者通过自己在新农村社区建设与规划之中实践与学习认为，为了更好的提升我国新农村社区建设的整体水平，对于与新农村社区建设规划的相关理论与实践层面的问题亟待梳理与研究。例如，对于新农村社区建设发展内涵、定位、建设模式进行深入研究。目前，从我国新农村社区建设规划的研究成果来看，主要包括新农村社区管理、服务、治理以及目前我国新农村社区规划过程之中存在的突出问题以及解决策略等方面进行探讨的。笔者结合的自己所学的规划专业理论以及工作实践，立足于对新农村社区概念的界定，对目前我国新农村社区规划过程之中存在的突出问题作一梳理，进而希望能够更好的促进我国新农村社区的持续、健康、稳定的发展。

一?新农村社区内涵的界定

社区一词，追根溯源可至二十世纪三十年代初期由我国著名社会学家先生的相关著作与文献之中。到了二十世纪八十年代关于社区的相关研究成果才逐渐增加，进而产生了“什么是社区”“社区的定义”的探讨。对于社区一词，不同的专家与学者从自身的经验、研究视角出发，“仁者见仁，智者见智”的提出了自己认为的“社区”概念。总结与归纳后，笔者发现不同的学者所提出的“社区”内涵相差甚远。社区作为较早进入现代工业社会的西方国家学者研究的重要内容之一，其研究的整体范围往往是城市，对于农村社区的研究成果相对较少。所谓“传统的农村社区”是指“以农业生产为主要活动内容而聚焦起来的人们生活的共同体，其社会结构简单，封闭程度较高，日常生活通过其特定的地域内的社会关系网络进行”。但是，伴随着我国农村的快速发展，尤其是交通工具、科学文化知识的大量运用，使得我国的农村社区发展不再是传统的自给自足的、隔绝性与封闭性较强的社区，其与外界社会发展具有着紧密的联系。新农村社区具有着诸多特征：例如，与传统农村社区相比而言，新农村社区的谋生手段主要依托于现代农业生产。第二、第三产业得到快速发展，并逐渐成为新农村社区发展的重要推动力；新农村与传统农村社区相比较，无论是从人口密度还是从人口的规模来看，都比传统农村社区要大的多。集中性是新农村社区发展的一个突出特点；新农村社区的生活环境、生活水平、生活方式等与城市的发展逐渐趋同，两者之间的差异性与日俱减。笔者结合了传统农村社区的相关研究成果以及目前新农村社区的相关成果认为“新农村社区”是指“农村地域范围内，以一定规模人口为基础、以一定产业为支撑、以地缘和血缘关系为纽带、以社区组织及相应的治理机制为保障、以满足社区居民基本需求为目标的新型农村社区”。

由此可见，新型农村社区与传统的农村社区具有着较大的不同，这就要求为了更好的促进我国新型农村社区发展与建设，其在规划与传统的农村社区规划具有着一定的差异性。笔者认为新农村社区建设规划的路径选择中，要能够立足于新农村社区建设规划的实际，通过不断的治理与完善，才能够更好的促进建设规划的整体水平适合新农村社区的发展。笔者认为新农村社区建设规划过程是一个缓慢而持久的过程，在这个过程之中，我们要能够依据科学的理论，辅之高效的实践，才能够更好的促进新型农村社区规划的科学性。

二?新型农村社区规划之中存在的突出问题

（一）规划主导思想不清晰

新农村社区的规划主导思想要与的新农村建设紧密相联。从新农村建设与发展来看，大力发展农业生产以及逐步改善农民的整体生活水平是新农村社区在较长一段时间内最为重要的问题。新农村社区建设的基础以及核心即是提高农业生产水平，进而提高我国农民的生活整体质量。但是，在具体的新农村规划实践过程之中，新农村规划更多的是对居住空间的梳理以及物质环境的改善，这就造成了新农村社区规划是优先发展生产还是优先改善生活环境之间的矛盾，规划主导思想在“发展生产”和“改善生活”看似矛盾的两难境地之中徘徊。由于新型农村社区规划过程之中的规划主导思想不清晰，直接导致了在具体的规划实践过程之中造成“规划失误”。众所周知，规划水平的高低甚至将直接影响到一个地区的未来发展，规划主导思想不清晰是影响目前我国新农村的社区规划的重要因素之一。

未来社区建设存在的问题范文第2篇

关键词：城市社区建设；社会组织；角色定位；国家与社会

中图分类号：C912.8 文献标志码：A 1002-7408（2014）03-0044-03

引言

1991年国家提出社区建设的思路，强调政府减少干预，发展社区服务，增加居民社区参与，逐步实现社区自治，由此拉开了我国社区建设的序幕。我国的城市社区建设是在“全能政府”失效和“万能市场”失灵的背景下提出的，其重要使命就是重新对社会进行整合。2001年7月，民政部下发了《全国城市社区建设示范活动指导纲要》，决定从2001年开始，各省、自治区、直辖市选择一些基础比较好的大中城市和市辖区作为示范单位，有组织、有计划、有步骤地开展社区建设示范活动，意味着我国城市社区建设开始步入正轨。我国社区社会组织的变化历程是与社区基层管理体制的变迁紧密结合在一起的，可以认为，我国城市社区社会组织早在20世纪90年代初就开始出现，而城市社区社会组织开展活动却是90年代末的事情。进入21世纪以来出现了越来越多的城市社区社会组织，社区居民也开始根据自身需求自下而上地建立起各类社区社会组织。[1]在近十年的时间内，城市社区建设从提出到与城市管理体制改革相结合，再到逐渐成为我国城市转型的基础性工程，一直在飞速发展。在这段不长的时间内，全国各地先后对城市社区建设、管理体制和模式等等方面做了许多探索，取得了明显的成效，但是也存在不少问题，其中最为核心的问题在于如何确定社会组织在城市社区建设中的角色定位及如何促进其功能的发挥，本文拟就此问题进行探讨。

一、互动与建构：社会组织的角色定位

美国心理学家雅各布·莫雷诺认为，社会组织也是一种角色。而任何组织之所以能够生成与发展，都因其承担了一定的社会角色期待。进一步说，社会组织的角色最终是由处于各种不同地位和期望的社会网络所构成。[2]我们可以发现，社会组织在社区建设中的功能发挥不但在宏观上取决于其在社会大系统中所处的结构关系，也在微观上受到其同属一个系统的其他主体之间的关系的影响，这种关系往往具体体现为其他系统主体对于社会组织的角色认识以及社会组织对于这种认识的角色领悟，这种认识和领悟统称为社会组织的角色定位。也就是说，在社会组织介入转型期城市社区建设的过程中，社会大系统下的其他行为主体（主要为政府以及社区居民）与社会组织在互动关系中，形成了一定的角色定位，通过不同层面对社会组织在社区建设过程中功能的发挥施加影响，并且这些影响往往是决定性的。之所以选择角色定位而不是传统的系统结构作为功能分析的视角，是因为角色定位的视角更有助于把握社会组织的内涵，正如文军所言：“因为这一路径既能够有效地拓展社会组织的研究范畴，深化社会组织的研究内涵，也可以从社会组织的角色期待和角色实践的关系来深入检讨社会组织的发展困境及其出路。”[3]

前文谈到，社会组织的发展与中国城市社区建设的发展在时间上基本同时，是两条相互影响的脉络。而在这个发展的脉络之中，社会组织不可避免的与同处社会大系统之中的两个最重要主体——国家以及社会（社区）产生互动，这种互动渐渐地促使了社会组织这一新兴事物从无到有、从小到大的发展，并且渐渐地形成了国家以及社会（在本文的语境下更多的体现为社区及其居民）对于社会组织的角色定位。国家与社会的关系一直作为中国社会学关注的核心问题而存在，同时也是在社区研究中最具影响力的研究范式。[4]而社会则是城市社区建设的大背景，同时也是社会组织存在的“天然土壤”，是无法回避的重要主体。

基于国家与社会的视角分析，社会组织在转型期的城市社区建设中，主要担负了三种不同的角色，继而发挥着相应的社区建设功能，而这三种不同的角色则是在与国家及社会的互动过程中，逐步演变而成的。首先，社会组织在组织形式上不同于市场上的经济组织以及代表国家的各级政府机构，其很大程度上属于社会这一极，是比较典型的“私人领域”，在城市社区的范围之内，社会组织是政府管理乃至社会管理的一个重要的对象和客体，经过近十年的发展，目前社会组织已经融入了社区，成为了与社区事务息息相关的重要组成部分；其次，城市社区层面的社会组织作为一种非国家权力性的组织，也是参与国家社区公共管理活动的重要主体之一，通过参与政府主导的社会管理的各项进程，在社区建设中发挥着积极的作用。社会组织在社区建设中的参与地位主要是管理而不是被管理，其与政府以及社区居民等都是相对独立的社会主体，共同构成了多元的社区建设结构；第三，从某种意义上说，社会组织又是独立于国家与社会（本文主要指城市社区）之外的第三方公共领域的重要组成部分，站在社会的立场上与政府形成某种制约关系， 同时也发挥协调国家与社会良性关系的作用。

我国社会组织的角色及政府与其之间的关系经历了一个变化发展的历程，社会组织从政府的完全附属者逐步向相对独立的主体方向发展（当然，这并不意味着社会组织将走向与政府“分庭抗礼”的对立面）。

二、作为城市社区建设客体的社会组织

社会组织首先是社会的一部分，与作为国家的政府相比，是后者的管理对象，从而也是社区建设的客体对象之一。从作为社区建设的客体的角度来讲，社会组织本身就是作为社区建设的一个目标而存在，在扮演这个角色的过程中，其不可避免的受到国家的管理以及一定建设行为的施与，同时在这个互动过程中发挥了一定的功能。这些功能是社会组织参与社区建设并发挥作用的重要内容，也是自身成长的某种体现。伴随着转型期的社会发展，我国的社会组织也经历了显著的成长，数据显示，截至2009年底，全国共有社会组织43.1万个，比上年增长4.1%，其中社会团体、民办非企业注册个数比2001年分别增长85%、132%；基金会由无到有，2009年底已有1843家。社会组织社会动员能力和自身影响力显著增强，2009年，全国接收各类社会捐赠款物达到332.78亿元，2008年统计志愿者规模接近一亿人。

作为城市社区建设的客体之一的社会组织，其参与社会建设的功能主要是通过自身组织的壮大和发展而实现的，具体而言主要有以下几个功能：一是增强了社区基层的凝聚力；二是扩展了社会的自我动员能力；三是弥补了国家在社区层面权力让渡所造成的空白。这三个功能是社会组织作为社会的一部分所承担的一些本体，需要注意的是，在发挥这些本体时，社会组织需要接受国家（政府）的管理，才能保证其自身的有序发展和功能的良好发挥。

社会组织的不断壮大增强了社区层面的社会凝聚力，有效地维护了社区的稳定和团结。[5]增强社区凝聚力的最直接也是最重要的体现就是对社区公共意识的培育，而社会组织对于实现社区公共意识的培育路径起到了相当大的承载作用。第一，社会组织的壮大，完善了社区公共服务体系，有助于形成适应现代新型社区建设需要的社区公共意识；第二，社会组织之间交流以及联系的紧密，有助于其分担政府的事务性工作，完善其在社区建设中的各项功能；第三，社会组织之间利益的整合，有助于培育新型的社区内企事业单位的社区公共意识，并最终服务于城市社区建设。[6]

社会组织的不断壮大增强了社会资源的自我募集能力，有效地减轻了政府负担，为社区建设的人力物力投入提供了保障。作为区别于政府以及市场之外的第三方力量的存在，社会组织的主要作用在于提供上述两者不能或者不愿提供的公共服务，而社会组织的壮大则使得支撑公共服务的资源变得常态化和多元化，这就在很大程度上确保了公共服务的有序提供。

社会组织的不断壮大弥补了国家在社区层面权力让渡带来的权力真空状态，行使了一定的政府职能，扩大了社区建设的参与力量。社会学一直有观点认为，在正式组织缺失（国家）的情况下，社会可以自主发展出不同类型的非正式组织（社会组织）来履行正式组织的功能，[7]作为社会的最常见也是最重要的组织形态，社会组织当然也不例外，在社区建设的过程中，社会组织不但能够弥补一些政府的不足，实现一定的民间治理，形成民间秩序，促进公众之间的和谐相处，而且能够充当社区的保护者，通过各种手段有效地缓和因营利性企业部门和政府部门的利益扩张所引发的一些社会矛盾，实现社会的稳定与发展。[8]

三、作为城市社区建设主体的社会组织

一般而言，社区建设的两大主要内容分别为社区管理和公共服务，两者联系紧密，彼此相互影响、相互作用。作为城市建设主体之一的社会组织，其参与社会建设的主要形式也无外乎以下两种：一是扩展社区服务，丰富公共产品的供给；二是参与社区管理，推进社区建设。最早提出社区概念的德国社会学家滕尼斯认为，社区“是持久的和真正的共同生活”。[9]因此，社区不只是一个区域概念，而且是人们共同生活的空间呈现。这种共同生活体现为个人和家庭所必需的但是仅靠个人和家庭无法提供的生活内容，主要包括： 第一，基础性生活条件，如良好的社会秩序、清洁的周围环境、健全的基础设施等；第二，基本的社会交往和交流，包括聚会、娱乐、表达、商业交往等等；第三，便利的公共服务，包括健康服务、医疗服务、社会保障服务、文化教育服务、就业培训和咨询等；第四，社区福利，包括社区救助、邻里互助、社区慈善等；第五，社区归属和认同。[10]而社区建设则意味着上述共同生活需求的合理性满足，这种满足又可以分为两个层次：一是提高社区治理水平；二是提升社区服务水平。这恰恰是对于社区管理以及公共服务的一种回应。

尽管就目前中国的社区发展水平而言，政府还是最主要的公共服务和社会管理的提供者，但是政府并不是提供社区公共服务和社会管理的单一主体，其提供者应该是多元主体性的，[11]其中社会组织就是多元主体中最为重要的一员，无论在提供公共服务还是在参与社会管理领域都贡献出了自身的一份力量。在2012年3月召开的全国第十三次民政会议的讲话中指出，政府事务性管理工作可适当交给社会组织，更是为社会组织参与社区建设事业注入了一针强心剂。同时，当前在中国，社区服务主要包括两大部分，即面向全体居民的社区服务与面向居民殊群体的服务，[12]而政府的服务范围往往面向的是全体居民，这就为社会组织服务介入提供了广阔的空间。

在我国的城市社区建设过程中，社会组织的参与逐渐推动形成了一个主体多元化、职能专业化、参与大众化的社区建设框架。它的诞生，改变了社区建设只有社区居委会一个主体的旧面貌。多元化主体间既有分工，也有合作，更重要的是各类社会组织带来了社区建设的专业化。社会组织能够组织专业化的人才提供专业化的社区服务，包括公共服务、社会慈善服务、社会工作服务，而这些专业服务往往通过政府的购买形式得以实现；[10]同时尽管政府的社区建设需要大量的专业人才，而专业化的社会组织也需要专业人才来管理和经营，但是专业化的建设并没有排斥社区居民的广泛参与，大量扎根于社区的社会组织更是推动了社区居民广泛参与社区建设。

四、作为公共领域①的社会组织

按照哈贝马斯的描述，公共领域是指作为与私人领域（市场经济）以及公共权力领域（政治国家）相对的公共领域（市民社会）以及一个国家和社会之间的公共空间，是指“政治权力”之外，作为民主政治基本条件的公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间。[13]作为公共领域的社会组织，其在社会建设中发挥的主要作用在于推动公民社会的崛起，而不仅仅是充当媒介，在这一点上可以说是从更深层次上践行了社区建设的最终目的。王颖认为，社区是中国公民社会崛起的重要组织方式，社区层面的公民社会的崛起主要体现为社区自治和城市共同治理，在这之中，上下结合的两种力量推动了这种表现：一方面，集权力、信息和资源于一身的政府主动向社区让权、还权、授权，成为社区自治的“第一推动力”；另一方面，草根社区涌现出一定的追求自治的公民行动和政治参与，并对现行政治和管理体制形成强有力的冲击。而实际上，作为公共领域之一的、各种形式的社会组织才是承担公民社会崛起任务的最重要组织实体，从这个角色出发，社会组织在社区建设的过程中发挥了相当的更深层次的替代国家（政府）的功能，是推动了公民社会的崛起，而不仅仅是前面所描述的提供社会公共服务以及承担相应的社会管理。

对于中国公共领域下的社区建设研究，王敬尧采用了“参与式治理”的概念，认为社区建设中政府与民众、国家与社会形成了“合作互动”。[14]这种“参与式治理”不但在一定的程度上扩展了社区的自由和权力，更重要的是这个过程增强了社会自治的能力，而这种能力更多的体现于社会组织，并由之行使。需要指出的是，国家与社会的良性的关系构建中，最根本的是二者相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖，建立有机统一、互动的正和博弈关系。[15]所以，社会组织作为公共领域的组成部分，其填补国家主动让渡的权力空白，为社区建设服务，并且逐步推进公民社会的崛起的目的并不是要成为与国家分庭抗礼的第三种力量，而是要基于自身存在和发展的内在规律， 在国家与社会之间找到自己合适的角色定位，促进两者不断地统一协调、良性发展。[16]

五、总结与讨论

总体而言，角色定位的准确与否对于社会组织的功能影响极为显著，这个问题看似老生常谈，却又真切地触及了社会组织参与社区建设的问题本质。学界针对社会组织的角色定位的讨论也是众说纷纭，我们需要看到的是，尽管在近十几年的并行发展之中，社会组织在城市社区中的角色定位日渐清晰和明确，其功能优势也日趋显现，但是该问题却依然存在。例如国家对社会组织的角色定位往往体现于法定分类管理方式以及相关的政策文件之中；与国家的角色定位不同的是，社区（尤其是社区居民）对于社会组织的角色定位往往体现于各种新媒体，以及某些特定的社区建设行动逻辑之中，这种正式与非正式定位方式带来的解读困难将不可避免的导致一定的定位失准。同时，不尽明晰的角色定位带来了中国社会组织“虽然数量巨大，但是没有构成一个整体的第三部门，它们像一盘散沙，支离破碎地散落在转型时期的中国社会中”。[17]因此，如何进一步明晰社会组织在各项社会事务中的角色定位，必将是未来社会组织工作的展开方向。

尽管对于社会组织的未来功能的发挥，我们持肯定以及乐观态度，但是不能忽视的是无论社会组织的功能如何发挥，都不能脱离上述的三个角色定位而存在，作为社区建设的客体之一，社会组织必须摆正其在社区建设中的地位，即必须处于政府的领导与管理之下，而不是与政府平起平坐甚至谋求高于政府的地位；作为社区建设的主体之一，社会组织必须扎根于社区，利用政府的“放权”空间，充分发挥自身的专业性优势，以服务社区建设为己任；作为公共领域，社会组织必须明确自身独立于国家以及市场之外的定位，在社区建设领域发挥功能，为公民社会的崛起做出贡献。

在社区建设事业的发展中，全国各地纷纷开始了各种新式的社会组织创新活动，如杭州的“社会复合主体”建设等等，这些经验为我们更为明晰地理顺社会组织在社区建设中的角色定位，有效扩展城市社区建设（乃至整个社会建设事业）中社会组织的功能提供了一定的借鉴。

注 释：

①尽管公共领域是西方学术语境的一个概念，能否引入中国

开展研究还有争论，但在我国可以借鉴用于作为“公共事

务参与空间”的含义来予以讨论。

参考文献：

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[5]冯钢.论社会组织的社会稳定功能——兼论“社会复合主

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[6]刘厚金.社区公共意识的培育及路径选择——以上海某

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[7]孙秀林.华南的村治与宗族——一个功能主义的分析路

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[11]杨团.社区公共服务浅论[M].华夏出版社，2002：34.

[12]陈洪涛，王名.社会组织在建设城市社区服务体系中的

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[13]黄月琴.“公共领域”概念在中国传媒研究中的运用

[J].湖北大学学报（哲社版），2009，（6）.

[14]王敬尧.参与式治理：中国社区建设实证研究[M].中

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[15]费爱华.大众传媒的角色定位及其社会管理功能研究——

基于国家与社会的视角[J].南京社会科学，2011，（5）.

[16]范明林.非政府组织与国家的互动关系[J].社会学研

究，2010，（3）.

未来社区建设存在的问题范文第3篇

 

1 引言

 

新世纪以来，国家加大了对农村社区化和城镇化的建设，中国农村社会进入了新的转型期。根据数据统计，我国到2014年的行政村数量下降了大概60%，镇人口将首次超过乡村人口，到2020年城市化率也将达到近60%，比现在提高近10%，这意味着未来15年内将有大约1.5亿人的农村人口转变为城市人口，因此大量的村落将走向终结.如此快的建设步伐和大规模的工程，又加上现在农村社区化建设还没有健全的环境科学保护的政策，在农村社区化建设中所造成的环境问题令人担忧。

 

现如今的研究大多集中在农村社区化建设后的环境污染问题，但是对于在社区化施工过程中所造成的一些潜在和显在的环境问题的认识还不足，大多数的人认为这与城市施工毫无区别，环境问题可以类推，但是我们没有认识到农村生态环境的特殊性。农村的生态环境由于农药、化肥的的大量的施用，已经十分严重，在农村社区建设施工中会产生大量的垃圾废弃物，进一步恶化了本来就岌岌可危的农村生态环境。因此，探究农村社区化建设中的环境污染问题，对于以后农村社区化“绿色推进”，是十分有意义的。

 

2 农村社区建设施工中主要环境污染问题

 

2.1 主要环境污染探究

 

在农村，由于化肥农药不合理地大规模使用，使残留的化肥农药通过淋溶、地面径流和挥发等方式，对土地、水资源和大气环境造成污染[3]。然而在农村社区化建设过程中造成的环境污染，使本来就脆弱的农村生态环境雪上加霜，生态环境破坏严重。这是农村社区建设中不容易引起注意的环境问题。而且随着农村社区化规模的不断扩大(图1)，由此产生的环境问题会逐渐凸显。 造成的主要污染问题有以下几个方面。

 

2.1.1 固体废物垃圾污染

 

调查表明，在农村社区化施工中的所产生的垃圾主要是碎砖、混凝土、砂浆、桩头、包装材料等组成[2]，约占施工废物垃圾的80%。固体废物垃圾是农村社区化建设施工中对农村生态环境造成破坏的最主要的原因，因此应该加大对固体废物垃圾的处理(表1)。

 

2.1.2 大气环境污染

 

在农村，一方面由于配套设施跟不上，在施工的过程中会产生大量的粉尘，弥漫天空，造成局部地区空气质量和能见度急剧下降。另一方面在施工过程中产生大量的材料废物，随意乱放，产生的有害气体，污染大气(表2)。

 

2.1.3 水环境污染

 

农村社区化建设的废水主要是建筑施工废水和生活污水，施工人员生活中和建筑施工中产生的垃圾废水等任意排入一些河流中，造成水体污染;还有就是固体废弃物的堆积，产生的一些有害液体通过渗透进入地下水污染农村水环境[4]。

 

2.1.4 土壤破坏污染

 

农村社区选址大多在农田附近，并且在农村社区化建设过程中基本没有专门的垃圾分类处理设施和垃圾回收厂。在施工过程中产生的各类垃圾，大多堆积在周围的农田或沟壑，这种处理垃圾的方式对环境造成了严重的破坏。堆积的废物产生有害液体，进入土壤，严重影响土壤的理化性质。而且建筑固体废弃物排放量大，影响范围广且深远，如难以降解，而且长期存在于土壤中会改变土壤特性，便会破坏环境美感、危害人类健康、污染土壤、降低土地经济价值。

 

2.2 农村社区建设所造成的主要环境污染问题的原因

 

2.2.1 农村环保机构缺失以及管理体系的不完善

 

在我国，最基层的环保机构是县级环保机构，并且环保机构的主要服务对象还是城市，导致在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。在2012年，我国东部、西部和中部的乡镇环保机构分别有3849、2619和5605个，而有污染的乡镇企业为479908、397684和3335640个，也就是说每个环保机构要监督管理数百个企业，如此比例失衡，导致出现管理漏洞，一些地区的环境污染问题日趋严重[5]。

 

2.2.2 有关农村社区建设中的环境法规不健全

 

我国目前的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村社区化环境管理考虑不周，目前还没有专门针对农村社区化建设施工的环境保护政策 [6]。

 

2.2.3 农村居民的环保意识淡薄

 

我国农村居民由于文化水平及经济发展水平的限制，长期以来缺乏环境保护的意识及观念。对垃圾给环境带来的危害认识不足，施工人员随意投放垃圾已成为习惯，造成农村社区化建设中垃圾污染日益突出。

 

2.2.4 农村环保投入严重不足，基础设施建设滞后

 

很多经验证明，解决环境污染问题，需要大量的资金投入。据统计，环保投入如果能占国内生产总值的比例，达到1%～1.5%可以基本控制环境污染;如果达到2%～3%可以逐步改善环境环境。

 

我国在“九五”期间，用于污染防治的投入还占不到占国民生产总值的1%，如果说我国环保总投入不足的话，那么农村环保投资更是严重不足，绝大多数市(县)农村环保投入均为空白[7]。

 

2.2.5 建筑垃圾焚烧

 

在施工中会产生大量的建筑垃圾，很多施工方的做法是进行露天焚烧，由于建筑垃圾成分复杂，产生大量的有害污染物，严重污染了大气水和土壤。

 

2.3 农村社区化建设中造成的环境污染问题的危害

 

大气污染对农村环境造成了一系列恶劣影响：①与农药化肥污染形成复合污染，直接危害了农村地区人群的健康;②导致酸雨面积扩大，伤害林草和农作物，从而造成土壤资源退化;③二氧化硫等直接危害农作物叶片，导致农业产量降低。

 

水环境污染对农村的发展同样带来了恶劣的影响：①水污染使水产养殖的质量降低;②降低了水的使用价值，从而造成农村水资源的紧张或缺乏;三是农村饮用水安全标准难以达到，易于引发某些恶性疾病，危害人们的健康;

 

土壤污染则导致严重的直接经济损失：农作物的污染、减产;土壤污染导致农产品品质不断下降。土壤污染除影响食物的卫生品质外，也明显地影响到农作物的其他品质。

 

3 农村社区化建设中产生的环境污染的解决方案

 

由于“农村社区化”建设在中国还是一项新兴的农村规划模式，没有可以借鉴的经验，而且有关方面的制度尚不完善，尤其是这项工程所关注的重点是农村社区规划工程的进展，而对于在建设过程中的所造成的环境污染等破坏农村生态环境的问题不太重视，使其成为一项重大的隐患，久而久之，它所造成的影响会逐步扩大，造成农村地区环境污染更加严重，危害农民身体健康。通过对很多地方“农村社区化”建设中所造成的环境问题，提出以下几点解决方案。

 

3.1 遵循有机更新理论[8]

 

“有机更新”理论是吴良镛先生对北京旧城规划建设进行长期研究，在对中西方城市发展历史和理论的认识基础上，结合北京实际情况提出的，主张“按照城市内在的发展规律， 顺应城市肌理，在可持续发展的基础上，探求城市的更新与发展”。在农村社区化建设的过程中一样如此，我们应该按照农村的内在规律，整体把握农村的细胞和农村组织更新的有机性以及更新过程的有机性。顺应和摸清农村社区化的机理，使农村社区化的建设“绿色推进”。

 

3.2 加强环境保护的宣传力度

 

在农村，由于接受程度的限制，其环境意识普遍淡薄，导致在建设过程中，施工人员对于工程和生活中产生的垃圾处理不得当，随意丢弃，造成环境污染[4]。因此需加大宣传力度。首先，在农村社区施工处，宣传新型生态文明的观念;其次，开展一些环保科普知识讲座，提高农民的生态环境保护意识，营造一种良好的保护环境的氛围[9]。

 

3.3 组成“农村社区化”施工环境保护监察小组

 

由各部门选派一些人员，组成监察小组。定期组织进行突击监察，确保施工地不是只做表面文章;进一步明确部门、乡镇 、村委会、农民群众在社区建设中的环境保护责任。形成“政府统筹推进、部门协调配合、乡(镇)村积极运作、农民主动参与”的推进工作联动机制[10]，保护农村生态环境，使农村社区建设绿色推进。

 

3.4 国家对农村社区建设进行合理的环境规划

 

我国农村社区覆盖面积广阔，且东部、中部、西部等各地的农村社区环境存在着极大的差异性，我们的环境规划具有一般性，不能因地制宜。因此，应该根据各地区本地的特点进行环境规划，尽量使各地区的生态环境保持初始状态，使农村社区建设不加重地区的环境污染[7]。现在，注重的是社区建设完成后的环境规划，而社区建设过程中的环境污染问题的管理体系尚是空白。而且，设立的环境保护部门，县一级环保机构是最低层的环保机构[8]。因此，应该制定完善的环境管理体系，使环境管理部门加大监管力度，设立在农村社区的分机构，完善有关农村社区建设中的环境问题的法律条例[11]。

 

3.5 绿色选材

 

对于农村社区化建设中使用的材料，应尽量做到绿色环保;合理选址，对于农村社区建设的选址，尽量远离耕地，避免垃圾直接丢弃在农田，造成污染，并且离村子的距离不要太近，以免加重噪音污染;积极发展新型的生态农村社区模式。打造以绿色环保为主题的建设模式，在施工的过程中始终体现绿色环保的理念，形成绿色园林，加强环境保护。

 

3.6 借鉴成功的城市建设环境管理制度

 

城市的环境保护体制已经趋于完善，对于农村社区建设中的环境问题，我们可以借鉴一些城市建设的环境管理体制，对成功的城市环境管理体制进行分析总结，结合农村当地农村社区建设的实际情况，找出适合农村社区化环境保护的管理体制。

 

3.7 加强技术防治

 

在大气污染防治方面，要做到科学技术化。①粉尘材料运输应限制高度，且表面喷洒水并覆盖，防止扬尘污染;②施工、生活和办公区道路硬化配备专人洒水清扫，以控制扬尘;③灰土集中过筛、拌合并设围挡，减少对周围环境的污染。

 

在废水处理方面。修建临时沉淀池，生产废水应首先排入沉淀池，严禁直接外排;施工现场的所有临时废水收集设施、处理设施均需采取防漏隔渗措施，生活污水应与施工废水一起由污水处理厂进行处理;对油漆、油料等易污染的化工材料分类存放，配备沙土、铲、托油盘等防止泄漏引起化学污染;水泥、黄沙、石灰类的建筑材料需集中堆放，并采取一定的防雨淋措施，及时清扫施工运输工程中抛洒的上述建筑材料，以免这些物质随雨水冲刷污染附近水体[12]。

 

建筑和生活垃圾的处理。制定垃圾分类收集的奖励和处罚规定，提高施工人员对垃圾进行分类的积极性;拿出专项环保资金，加强对垃圾的处理;制定有关保证和促进垃圾分类收集制度推行的法规政策等[13]。

 

4 结语

 

农村环境污染是一个复杂的过程，涉及到技术、经济、社会及环境等方面。农村作为环境保护的薄弱区，环境污染问题本就因为化肥、农药的大量施用而十分严重，因此我们在农村社区化建设过程中应该更加注重环境保护，不破坏原有的生态环境，遵循自然法则，对于建设过程中产生的垃圾要进行合理的处理，配备相应的垃圾处理设施，在处理垃圾的同时充分利用垃圾，并且有关部门应该加大多农村社区化建设施工的监管力度，制定针对性的法律法规，使农村社区建设“绿色规划、绿色推进”。

 

“生态文明”是当今时代的重中之重，我们只有充分认识到这点，考虑到农村环境的特殊性，及时采取必要的措施，积极消除和减少农村社区化施工过程中产生的污染，打造农村社区建设的环保新模式。才能为新农村社区建设的顺利进行打下坚实的环境基础，提高人民生活质量和健康指数。

未来社区建设存在的问题范文第4篇

关键词：农村社区化；公共投资；困境；县乡政府；财政收入

中图分类号：f32 文献标志码：a 文章编号：1002-7408（2013）010-0083-04

一、问题的提出

2013年中央1号文件提出“不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住”。这是对各省广泛推行的农村社区建设行为的回应与政策引导。从全国范围看，农村社区建设已经从试点走向全面铺开阶段；建设热点已经从江苏、浙江、山东等经济发达的东部省份转向河南、安徽、陕西等中西部省份；建设重点已经从城郊结合部、非农产业发达的农村，转向城市规划区以外的不发达农村区域；已经有相当部分的县市基本实现了农村全域社区化。调查显示，全国平均每六个村中就有一个村在经历“上楼”，其中72.3%的村上楼始于2008年及以后。[1] 以中部省份河南为例，2010年河南省村庄布局规划将全省村庄划分为中心村（社区）、基层行政村和自然村三个结构等级，共初步确定中心村（社区）9000个，基层行政村由原来的4.1万个减少到2.6万个，自然村由原来的21万多个减少至近9万个。[2] 截至2012年7月底，河南省启动新型农村社区试点2300个，初步建成350个。[3]

全国各地快速推进的农村社区化，建设成效是明显的，但也问题频出、争议频现。目前，关于该领域问题方面的研究多集中在增减挂钩与土地利益、农民利益与农民意愿、农村发展阶段与农民生产生活适应性等方面，较少探讨农村社区化的资金问题，或者仅止于粗略的宏观评论，缺乏令人信服的证据和实证分析。事实上，农村社区化面临的首要问题是“钱从哪里来”，资金是首要的制约因素，尤其是基础设施、公共服务设施的投资（以下简称公共投资）。快速推进的农村社区化公共投资来源是否实现了多元化，政府财政能否承受，在财政资金匮乏状况下政府勉强推进农村社区化的动因何在，勉强推进农村社区化会造成哪些衍生问题，这些都值得关注和研究。围绕上述问题，本文以某中部经济百强县w市（县级市）作为典型样本进行深度剖析。

二、资金视角下w市农村社区建设

1.w市及其农村社区建设简介。w市是中部某省的一个县级市，总面积646平方公里，总人口32万，下辖13个乡镇、街道，共190个行政村、24个居委会。2012年全市经济总量96.3亿，财政收入8.64亿，城镇居民人均可支配收入17979元，农民人均纯收入8328元，是该省经济较为发达和城乡居民收入较高的县（市），是中部经济百强县市之一。作为该省的城乡一体化试点县市，2009年该市规划拟将全市190个行政村、843个自然村整合建设为17个中心社区，其中18个村规划入中心城区、72个村规划入中心镇、100个村规划入中心社区，形成“一城四镇十七个中心社区”的整体布局，使全市190个行政村占地由原来的7.11万亩缩减到规划后的2.78万亩，节约用地61% 。2010年该市全面启动农村社区建设，计划5年时间完成17个中心社区的建设，截至2012年底已经开工建设10个中心社区，当前10个社区基本都处于一期已建成入住、二期持续建设状态，完成建设用地2178亩。

2.w市农村社区建设资金投入与收益分析。（1）w市农村社区建设资金来源分析。w市农村社区化的基本方式是以乡镇为单位建设新社区，县乡政府负责公共投资；农民通过宅基地退出，以成本价购买楼房，即负责社区住宅的私人成本。该市农村社区公共投资项目基本按照所在省确定的社区建设标准建设，简称“五通六有两集中”，即通四级公路、自来水、电、有线电视、宽带；有社区综合服务中心、标准卫生室、敬老院、连锁超市、科技文化活动室、幼儿园和小学；垃圾集中收集、污水集中处理。所以该市同等规模的社区投资规模

体相当，一个规划5000人规模的社区大体投资规模在2300万左右，这与该省省级部门测算的2500万基本吻合，代表了该省的普遍状况。农村社区公共投资的资金来源于三部分：第一，中央、省、市“三农”资金的整合使用，按照“资金性质不变，使用方向不变，来源渠道不变，管理方式不变，各司其职，各负其责，各记其功”的原则，把交通、电力、教体、卫生、水务、林业、环保、国土、农业、住建、扶贫、计生、民政等部门凡与新型农村社区建设有关的涉农资金，均列入整合范围，尽可能投入新型农村社区建设；二是省、地级市、县级市、乡镇财政资金安排；三是社会投资和捐助。表1是该市2010-2012年农村社区建设公共投资概况。

从表1可以看出，政府投入是社区公共投资的主要资金来源，占总投资的72.79%，其中县乡政府财政投入和各级涉农项目整合是主要的构成部分，分别占39.3%和26.20%，说明县乡政府既是建设主体也是最主要的投资主体；社会资金虽然占据显著份额，达27.21% ，但调研表明，这部分投资或捐助多产生于该市新型农村社区建设启动之初，多是当地企业和单位响应该市政府的号召而提供的一次性无偿捐助，当前的新型农村社区建设社会力量投资很少，不具有稳定性和持续性，原因在于农村社区基础设施与公共服务设施项目公益性强、基本无商业收益或收益很低、且投资规模大，社会力量投资意愿低。所以，无论是过去事实还是未来趋势，县乡政府都将是农村社区公共投资的主体。 　（2）w市市级层面农村社区建设财政投入与财政收入比较。首先，需要说明的是由于该市财政收入包括各乡镇的财政收入，所以在做投入与收入比较时，市级层面农村社区建设投入应包括各乡镇的投入，这样才准确和贴合实际。w市2010-2012年市财政年均收入78340亿，同期该市财政农村社区建设年均投入6500万，年均投入占年均收入的8.30%， w市财政已经承受了巨大压力，且这仅仅是在3年完成10个社区一期建设共计2178亩建设用地的情况下。按照规划，未来2年需要完成10个社区二期建设、7个社区整体建设，总计建设用地2.5622万亩的公共投资，未来需完成的建设面积是已完成建设面积的近12倍，对w市财政来说，资金方面难以承受，短期内该市农村全域社区化不具有资金上的可行性。

（3）w市乡级层面农村社区建设财政投入与财政收入比较。表2四个乡镇是按随机原则抽取的，数量占该市乡级单位的31% 。就乡镇投入与收入进行对比，从中可以看出，虽然各乡镇社区公共投资资金来源差别较大，每个乡镇的年均投入差别也比较大，但乡镇年均投入一般占乡镇年均收入的20%——50%，这说明农村社区建设已成为乡镇支出的主要方面。目前，w市各乡镇基本上只开工建设1个社区，并且多处于在建阶段；对社区的持续建设以及其他社区的开工，乡镇政府将陷入无米可炊的境地，资金瓶颈已经完全显现。

（4）w市在农村社区建设中的土地收益。众所周如，农村社区化的一个重要促动因素在于城乡建设用地增减挂钩政策及其蕴含的土地收益。w市如果能从节约的农村建设用地方面获取巨额收益，则说明其不存在公共投资困境；否则，则说明其不仅面临公共投资困境且呈加剧趋势。w市规划建设的17个社区，仅1个社区位于城市的近郊区，特殊的区位优势使其节约集约出来的土地可以进行商业开发；但其余16个社区所在地远离城市规划区和产业集聚区，偏僻的地理区位，使节约集约出来的土地并无二、三产业价值，无法用土地和商业开发杠杆撬动，且该市规定“农村宅基地和村庄整理后节约的土地，仍属农民集体所有”，县乡政府从土地方面所获取到的直接收益只是“城乡建设用地增减挂钩”指标的转让，w市向上级政府转让挂钩指标能获取5万/亩的收益，其中乡镇政府能获取2万/亩的收益，收益与支出相比，收益杯水车薪。这说明，不同层级的地方政府在农村社区化进程中获取到的土地收益是旱涝不均的，对于直接的建设主体县乡政府来说，其收益难抵公共投资支出。

综上分析，可以看出w市农村全域社区化使市、乡财政面临巨大压力，在缺乏外来资金情况下，未来不具有持续建设的能力。

3.资金压力状况下w市农村社区建设行为的嬗变。如上所述，该市大部分社区处于前期已建成入住、后期持续进行的态势，持续建设面临强大的财政压力。在此背景下，新型农村社区建设方式开始普遍转型。

（1）建设方式方面，由政府投资转向“商业化运作”

。w市已开工10社区中，1个已完全建成，其余9个在建，其一期与二期建设方式存在明显区别。一期全部采用乡镇政府投资、委托建筑企业代工建设；企业仅是承建者角色，获取的是代工费用，公共投资成本由政府负担，住宅的私人成本由农民承担，所以此时的社区建设本质上是一种公益性建设。但二期建设普遍采取“商业化运作”方式。所谓“商业化运作”，即委托建筑企业垫资建设，企业负责垫支房屋建成前的一切成本，含土地成本、配套设施成本、房屋建设成本、合理利润、代建费用等，社区建成后乡镇政府据此核算和形成房屋“成本价”，垫资企业按照由乡镇政府核准的“成本价”面向本乡镇农民出售。此时政府与企业的关系发生异化，建筑企业担当的是房地产开发商的角色，农村社区建设实质上演化成为房地产开发。表面上看，建设方式转变，政府在其中没有获取任何利益，但事实上政府将公共投资成本转嫁给了农民，抬高了房价和放弃了自身的职责。

（2）住宅形式方面，由独立两层住宅全面转向多层或小高层楼房。w市在建社区二期及新开工社区，为了“集约使用土地，提高土地利用率”，房屋形式由独立两层住宅，全面转向多层和小高层。这样的好处在于节约了农村建设用地，摊薄了房屋的公共投资成本；但政府“更节地”、“公摊成本更低”的诉求与农民住房观念与习惯产生明显冲突。一期独立两层住宅与农户旧宅相比，无本质区别，只是居住地点发生转移、公共配套设施更加齐全，并没有改变农民住房观念和习惯，且住宅面积大、家庭成员居住宽松；但二期多层或高层楼房形式，彻底颠覆农民既有住房观念和习惯，且人均居住面积相对较小，极大影响农民购房的积极性。没有脱离农业生产的农民不习惯，已“脱产”了的农民也不喜欢，这样的小区，农民恐怕迟早会逃离，造成投资浪费。[4]

（3）旧宅补偿方面，旧宅退出渐成“购房资格”。w市关于中心镇、城市规划区外中心社区购房、建房补贴政策如下：一，对购买社区多层或高层楼房，且原宅基地在规定时间内退还原村集体组织、旧房及地面附属物在规定时间内清理完毕并同意拆除的本市籍农户，市里按每平方米150元进行补贴，每户补贴面积不超过100平方米（即每户最高补贴1.5万元）；二，对购买社区内新建的三层（含三层）以下住房或按统一规划自建住房，且原宅基地在规定时间内退还原村集体组织、旧房及地面附属物在规定时间内清理完毕并同意拆除的本市籍农户，每户补贴5000元。从以上规定可以看出，在农户自建住房或购买独栋住宅的情况下，该项规定是一项实质意义上的补贴政策，虽然补贴资金额度较小。但随着社区住宅普遍转向多层或小高层，就形成了“以宅基地换取社区成本价购房资格”的局面，旧宅基地和住房放弃仅获取象征意义上的补偿，即一方面是农民新社区购房的巨大经济压力，另一方面是自身既有宅基地与房产得不到相应补偿的窘境，这种利益补偿的不公平导致农民对入住社区持消极态度，进一步加剧了城乡发展新的不平等。因此，以宅基地退出换取社区成本价购房资格，这一做法值得商榷。

4.资金压力状况下w市农村社区建设持续进行的动力与影响分析。如上分析，w市社区建设已经处于资金瓶颈，财政不堪重负。从正常逻辑和理性思维上判断，w市政府不会持续推行一个明显不具有资金可行性的重大政策，但该市却想方设法予以持续推动，其原因何在，超越了财政承受能力的建设，其风险与后果又如何，值得深究。 首先，必须承认城乡发展的共同需要是动力之一。w市经济呈现典型的二元结构，较为发达的城市工业与薄弱的农村经济并存，且工业与城市的发展产生了一定的土地需求，而农村建设用地浪费现象较为严重且农民有改善农村生产生活环境的愿望。城乡发展的共同需要为农村社区化提供了一个诱因。但仅仅是一诱因，原因在于当地工业与城市发展的土地需求与建设用地供给缺口并不大，完全可以通过现有的土地征用制度得到满足，且当地土地片区价在2-5万之间，土地获取成本并不高，从经济角度看，通过农村社区化获取建设用地并不是最优选择。同时，农民方面虽然有改善生产生活环境的需求，但该需求并不等于农民希望“进社区”、“上楼”，实现该需求的途径可以是多样化的。所以，理性状态下的政府或会试点进行，但不会不顾资金承受力全面推进。

事实上，推动w市农村社区化的根本动力是压力型行政体制与当地官员的政绩需要。从省、

市层面看，农村社区化不仅利于城乡一体化，而且能够获取巨额土地收益。因此，农村社区化建设往往是省、市政府动力十足且统一决策，w市所在省也不例外，省级政府的目标任务在市、县、乡被层层分解；在任务被分解的同时，相应的政绩考核机制也层层建立起来。在农村社区建设方面有明确的升迁奖惩规定，作为执行主体的县乡干部为了在规定时间内完成或超额完成上级的任务，必绞尽脑汁推动农村社区化建设，这是压力型行政体制下催生的一种被动政绩需要。另一个方面是官员主动意义上的政绩需要。众所周知，经济的发展是一个循序渐进的过程，经济发展阶段并非仅有“穷”与“富”这种两分的情况，而是一条从低收入的农业经济一直到高收入的后工业化经济的连续谱，经济发展的每一个水平都是这条连续谱上的一点。[5]然而，农村循序渐进的发展对于快速追求政绩的执政者来说是缓慢而令人沮丧的，不如农村的大拆大建对经济增长来得明显和直观。在行政压力和自身需要的双重作用下，资金方面不可行的农村全域社区化，从政绩视角就合乎逻辑了。

问题是勉强为之的农村社区建设势必增加县乡政府的债务或导致压力转移。在硬性建设任务要求下，县乡政府的一个重要方式就是举债建设，通过各种途径增加举债以助推短期政绩，形成“借来的发展”。但这样做的后果，一方面使县乡经济背上沉重的包袱；另一方面，引发将债务责任向后任政府、上级政府或者企业，农民转移的预期。w市当前的“商业化运作”建设方式，就是把投资责任转移给企业，并最终将公共投资成本转嫁给农民。农村社区化中农民利益受损，已经成为现阶段农村社会潜在的不稳定因素。

三、结论与政策建议

w市的实践是当前农村社区化进程的一个缩影，具有重要的样本意义和参考价值。第一，w市正在推行农村全域社区化，代表性了一些农村社区建设先进县市的普遍状态，反映了农村社区化的整体发展态势。第二，w市经济实力较强，在检测县乡农村社区建设资金承受力方面具有重要的参考价值。一个不证自明的假设是，如果一个中部经济百强县（市）农村全域社区化面临资金瓶颈问题，那么全国大部分县、至少是大部分中西部县（市）都将面临如此问题。上述分析表明，w市的农村全域社区化短期内在资金方面不具有可行性，说明全国大部分县（市）、至少是中西部县（市）在资金方面均不具有可行性。急于求成的大举建设要么使县乡政府背负巨额债务，要么继续挤压农民的利益空间，后果非常严重。基于此，笔者从资金角度提出以下政策建议：

1.转变政府主导的农村社区建设模式。由政府推动的农村社区化掺杂了过多的政府利益和官员政绩需要，将政府置于各种矛盾的漩涡之中，损害了地方政府的形象，也使本应循序渐进的建设演化成为史无前例的拆村造城运动。同时，使公共财政捉襟见肘、难以为继，与市场经济发展的方向不相符。所以，村庄的兴衰还是应当遵循经济社会发展的规律，最合适的办法是给农民自由，让市场解决。政府应尽快从农村社区化的“主角”地位上退下来，将主要精力放在规划引导、法制保障、公共投资、协调服务上来。与此同时，农民及其所属集体经济组织应该在农村社区化过程中充当真正的“主角”，形成“政府规划、奖补引导、农民主导、市场参与”的农村社区建设机制。或许农民主导的农村社区建设受制于这样或那样的因素发展缓慢，短时间内难以形成规模，但却可避免无谓的矛盾与冲突，且是农民基于自身状况的理性选择，保证了农村社区化进程中的农户能够“进得来、留得下、过得好”。

2.“量力而行”开展农村社区建设。首先，必须承认农村社区化建设势在必行。从理论层面来说，农村社区化是一种可为的发展方式。农村的发展需要“两轮驱动”，在加快城镇化进程的同时，必须并行不悖地扎实推进社会主义新农村建设，以实现统筹城乡、协调发展。[6] 但农村地域广阔、人口众多、基础设施欠缺，在资金有限的情况下撒胡椒面式的建设方式显然是低效的和无益的。农村社区建设作为一种非均衡发展方式，它可以盘活和优化农村生产要素，激活农村各类资源要素特别是土地资源以及促进农村生产要素自由流动，这是农业农村持续发展的动力源泉。[7]从现实层面来说，农村社区化是城乡发展的共同需要。农村广泛出现的“有新房无新村”现象表明，农民有广泛和强烈的改善生产生活环境的愿望；而与农村社区建设相关的“城

乡建设用地增减挂钩”，缓解了城市用地紧张局面。所以农村社区化建设确需进行。

但因为农村社区化是在经济、社会发展相对落后状态下的一种非均衡发展方式，注定其不能遍地开花，而要量力而行。就目前的国情国力而言，除了城市规划区范围内、除了农村劳动力绝大多数已转移到城镇和非农产业就业的发达地区，真正具备村庄拆并条件的地方相当有限。[8]所以，全国大部分地区的新型农村社区建设应该以建设资金作为决策的前提条件，以渐进的方式开展，以榜样示范带动。可以全域规划，但不要遍地开花。在县乡尤其是乡镇普遍财政困难的背景下，都开展新型农村社区建设并不现实。具体到有能力开展的乡镇，前期阶段，最好只开展一个试点。一方面，可以通过“举乡办大事”、资金整合方式完成相关建设，形成示范效应；另一方面，随着经济发展，农民异地城市化加快，最终留在农村的农民数量将呈递减趋势，而新规划的新型农村社区多为万人社区，应未雨绸缪预见到这一发展趋势。

3.拓宽农村社区建设资金来源和创新筹资机制。受制于经济发展阶段的根本背景及政府财政收入的相对稳定性，政府在农村社区化进程中面临资金困难将是一个常态。所以，在继续加大政府投入的同时，要进一步拓宽资金来源和创新筹资机制。一是创新建设模式，实践中出现的公私合作方式，可以进一步创新与完善，从而以市场化的方式撬动新型农村社区建设。二是以金融制度创新拓宽融资渠道。逐步扩大有效担保物范围，在严控金融风险的前提下，全面实施房产权、土地流转经营权、山权、林权等多种贷款、抵押担保形式。三是通过建立免税制度促进社会投资和捐助。借鉴慈善行业筹资免税政策，企业、个人等社会主体投资或者捐资农村社区建设的，可以减免相关税收，引导社会资本投资新型农村社区建设。四是做好新增建设用地及相关用地指标的价值实现设计。在满足耕地复耕要求的基础上，社区建设集约、节约出来的建设用地及相关指标，可以通过商业化运作的方式拍卖和异地流转，拓宽融资渠道。

参考文献：

[1]朱可亮.农民上楼并非为了集约使用土地[j].中国土地，2012，（3）.

[2]张海涛，郭津.新村社区让农民过上城市生活[n].河南日报，2010-07-05.

[3]谭勇.我省启动新型农村社区试点2300个[n].河南日报，2012-08-31.

[4]庄庆鸿，王梦婕.山东平度：“农民上楼”样本调查[n].中国青年报，2011-01-20.

[5]林毅夫.新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架[m].北京大学出版社，2012：12.

[6]国务院发展中心课题组.十二五时期我国农村发展的政策框架与基本思路[j].改革，2010，（5）.

未来社区建设存在的问题范文第5篇

一、社区建设与社区权力配置：理论与现实的比较

在社区范围内，划定合适的政府(广义的政府，后文同)权力边界涉及到社区公共权力的界定，这是一个权威组织同社区自治组织的分权问题。在规范的理论背景下，社区权力配置及其运作产生问题的原因不外是两个一是缺乏相关的理论基础做支撑，二是运作过程中对相关理论的曲解或者背离。大体总结起来，政府与社区公共权力关系的理论主要在三种意义上被广泛地运用：

(一)作为政治发展理论的构架，侧重于政府权力的权威地位，主要形式是政府的作用介入社区生活。

这一理论认为，社区不仅是现代城市生活的源泉，也是考察现代社会权力的重要场所，因为社区本身就是国家、政府和社会相互作用的重要领域。美国学者韦尔什说;“城市政治是否具有良好的功能往往反映出国家政治是否具有良好功能的问题。”

由于城市社区建设涉及到市民的全部生活，它在政治生活上的表现是一个双向的、互动发展的系统过程:一方面是国家政治的渗透，另一方面是城市社区居民的政治诉求。社区就这样内含着国家的政权权力和市民的政治权利两个空间，忽视任何一方面都不是完全意义上的社区建设。联合国1960年出版的《社区发展和经济发展》文件指出:社区发展是政府和市民的双边合作的行动，它有两个条件，即政府的支持和人民的参与。联合国文件精神反映的是社区自上而下的政策执行过程，政府用社区发展的理念和方法指导地方政治的发展，并对行政领导、资源动员、政策倾斜与非政府组织的参与等给予支持以外，还以财政支出和福利服务的方式介入社区的生活之中，以实现政府对社区的控制。当今发达国家大都以此构架作为社区发展的政治政策的理论支撑。显然，政府介入社区的管理生活决非中国才有。

事实上，我国城市社区建设从概念的提出到实施，改革首先触及的就是社区公共权力同政府权力的关系。比如：20世纪90年代时，为了满足城市社会管理体制改革的要求，社区建设的核心围绕如何实施民主管理，主要致力于解决政府管理权力的下移和居民委员会的职能转变两个问题。这里，问题的关键是政府以何种角色和以何种方式进入社区，而这恰恰是社区组织体制的范畴。比如：街道作为政府的“人”该怎样行动才能体现政府的要求和反映政府的声音?应该怎样按照政府指令行使管理社区的职能?一种理论认为，政府在社区公共管理中的角色定位，应当是以适当的手段进行必要的指导、监管、控制、协调与服务，与此相反，事无巨细的管理则不是也不可能是政府的优势，政府可以运用适当的法律、行政、经济等手段达到管理的目的，否则便不可避免地会出现政府权力运作的“失灵”现象。

(二)作为社会整合方案的社区理论构架，侧重于公共权力的作用与行使，主要的表现形式是社区参与。

这一理论构架有两层意义一是资本动员。即通过社区参与的途径全面调动政治资本、经济资本和社会资本，以体现民主国家的发展价值观和社区居民的民主诉求。其中，社会资本就是社区居民作为民主国家的公民所拥有的合法权利及承担的相应责任，它是社区居民民主理念的原动力。资本动员的核心目标是寻求社区发展的动力，只要激活了社区的各类资本，就能够给社区的发展带来绵绵不绝的力量。二是塑造社区伦理。这是社群主义的观点，即提倡社区居民的德行修养和道德义务，以对抗个体因权利的膨胀所带来的社会失序和社区凝聚力下降的问题。社群主义观点的核心，是试图在社区居民之间恢复信任和加强社区的联系，因为现代社会中的人们在信任、规范和联系网络方面的弱化，造成了社区社会资本的消失。而社会资本恰恰是社区建设的最重要资源，同物质资本和人力资本相比，它更具有社会组织的特征，可以在协调和行动的过程中提高物质资本和人力资本的效率。因此，这一理论的构架实际上也可以看成是社区的组织化方案，它的目标是在社区自助、制度整合的基础上重塑社区。

在此理论架构下，衡量社会整合程度高低的标准是考察社区居民的参与状况。如联合国1960年的文件就把公民参与水平的高低作为衡量一个国家的社会发展与进步的标尺，而联合国1981年出版的广泛参与作为一种战略推动社区层面的行动和国家发展的文件，又进一步把“参与”的触角延伸到社区的层面，鼓励社区居民能够带着创造力的激情参与社区。但是，目前中国的社区参与水平却是极低的，主要表现为：(1)社区参与的积极性不够高，社区动员的成本一收益比例失衡；(2)社区参与目标层次比较低，主要以致力于解决社区内出现的临时性问题为主；(3)社区参与的形式不够丰富；(4)社区参与的发展不够平衡，如参与服务运作的多而参与决策的少，领受性参与多而贡献性参与少，老年人和学生参与的多而青壮年参与的少，单位参与的多而家庭参与的少等。这些现象的产生显然是由于体制的设计和运作都没有体现出社会整合要求的结果。

(三)社会冲突的理论构架，侧重于政府权力与公共权力的整合与竞争，主要表现形式为权力力量在社区领域的此消彼长。

从根本上说，这是由社会变迁演变而来的社区发展理论。如德国社会学家达伦多夫和美国社会学家科瑟尔等“冲突论”者认为，社会体系是一个各个部分被矛盾地联结在一起的整体，其过程不是均衡的状态，任何社会成员都在为权力的分配与再分配进行斗争，一切复杂的社会组织都建立在权力分配的基础之上。人们对于权力再分配的欲望是无止境的，围绕权力所进行的斗争是持续不断的，由此造成的社会冲突是社会内部固有的现象。按照此理论推理，对社区冲突的研究只有涉及与权力相联系的冲突时才是有价值的，无论是政府权力还是社区的公共权力都是如此。

布尔迪厄的“场域论”则显示出，无论是政府还是社区的组织与个人，他们在社区范围的不同位置利用“习惯”与“资本”相互争夺权力运作的空间，并在满足自我的过程中出现诸如原则、对策、人力、场所等方面的交易，不同的参与者——尤其是作为个体的参与者——在其行动过程中因为各自权力基础的不同，会出现“竞争”、“合作”、“冲突”和“妥协”等关系，这是深层次的权力结构关系在基层社区的体现。在我国的社区层面，政府权力的延伸触角同社区公共权力的“场域”存在着以上四种关系，其中的“冲突”体现为政府没有完全放开对“公域”的控制权，城市社区的关系规则又经常变化不定，从而使社区的权力关系处于相互排斥的状态之中。

二、我国的社区改革：分权探索中的相关问题

我国关于社区建设的官方正式文件最早可以追溯到1991年，先后经历了“社区服务建设”和“社区组织建设”两个阶段。应该说，社区改革从城市启动之时就是权力重新配置和分化之始，政府在社区的一元化权力格局开始逐渐向社区公共权力转移。在实行向社会主义市场经济的转轨后，伴随着城市行政管理体制改革的整体进程，关于社区公共权力的观念、组织与制度等的创新又迈上了一个新的台阶。但是，值得指出的是，创新过程是一个复杂的集合体：它既可能是自觉的，也可能是不自觉的；既可能是渐变的，也可能是突变的；既可能是理性的，也可能是非理性的。所以单从社区的组织体制与权力配置的关系来看，我国社区建设的体制创新一直呈现着多元化的态势：

1、注重政治权力延伸和社区基层民主建设的

体制创新模式。这是统合政治权力和社区公共权力的建设思路，目的是借发展民主以实现社区组织体制构建的设想，期望以此作为我国基层政治体制改革和民主政治建设的基础，使社区的公共权力与政治体制的权威权力相吻合。这种体制模型的特点是把社区体制及其权力成分区分成三个相互联系的不同层面：(1)在政治层面上，不放松政治权力的权威地位，党、人大、政府、政协的空间都有充分体现，其中党的政治核心领导一直垂直到基层；(2)在政府组织的层面上剥离非政府权力成分，把社区理性地从政府的概念中剥离出来，街道办事处的一级政府职能也被剥离，主要承担协调和指导的职能；(3)在社会组织方面发育社区的公共权力空间，居委会是基层民主的重要标志，其他服务中介组织则扮演着把“选区”和“社区”建立起实质性联系的枢纽的角色。

   　2、培育社区公共权力的自治型体制创新模式。

这是从社区组织的结构和功能上着眼的管理体制创新尝试，体现了自治对社区公共权力的基本诉求：

(1)在纵向上区分政府权力与公共权力的界限，突破了“街道”一级的行政区限制，不但将街道“行政区”与社区做了区分，而且还将行政管理事务与社会管理事务区分开来。这样在客观上要求转变社区组织的整合方式，实行有效的分权和放权，使行政力量与社会力量平衡发展。(2)在横向上广泛配置社区的公共权力，重点培育和发展各种社区组织的社会性功能，并赋予其相当的权力。如：议事、决策型的社区组织主要担负起调动社区内各种社会资源、统一规划社区发展与社区服务的功能；咨询、智囊型社区组织担负着社区事务评议、咨询与协调的功能；有偿服务型组织则要具备管理、服务与中介的职能等。

3、以社区体系建设为重点的体制创新模式。

这种模式以社区公共权力和政府权力在不同领域的分权为前提，凸显了社会发展和社区发展的两条主线，呈现网络型交织的、相互关联的特征：(1)突出社区建设的三大行为主体(政府、社区、居民)的不同权力地位和作用：政府及其派出机构的权力地位具有不可动摇的权威地位，是当前的主要推动者和倡导者；社区组织承担公共权力的职能，居委会是联系政府和市民的纽带，并同时满足社区组织的需求，其未来的发展取向应较多地向市民倾斜，而社区成员，特别是社区居民是最重要的行为主体。(2)将社区建设划分出三个不同的领域，即政治、经济和文化建设等领域。在我国的城市社区中，建设“小政府大社会”是社区建设的目标之一，这既包含着政策制定和执行的过程，也意味着权力的再分配和利益的再调整。因此，这三个领域的建设过程就是动员经济、政治和社会文化力量的过程，也是整合二种力量的过程，它们彼此之问相互关联、相互作用，并直接关系着社区建设的面貌和进程。

上述三种社区组织体制的权力配置模式是分别从不同的侧面考察和设计的结果，在没有具体参照系的情况下，很难说孰优孰劣。由于对社建设的内涵理解存在着差异，再加上我国社区发展的不均衡，这三种模式都有其合理性，也都可以在不同城市社区中找到自己的位置。如果说这些模式有共性的话，那便是它们都体现了社区建设对分权的共同要求，体现了对社区公共权力及其运作空间的关注。自去年起开始展露风采的“四平模式”把社区建设的目标定位于“学习型、服务型、管理型、自治型”，其落实的核心仍然在于体制与权力的配置。

从市场经济的大背景而言，社区改革的重心无疑是社区自治，在社区的权力体系中政府必须让度更多的权力空间，政府现在的一些不合理的职能要被重新分解，政府原先的不合理的权力负荷也要找到承载的主体。居委会和街道办事处层面止住发生的变化，表明了改革的方向和社区公共权力更迭的趋势。

即便有如此丰富的体制模式，我社区公共权力的划分仍然问题颇多，有些已经直接涉及到社区体制的层面。当这些问题同我们的成就相比时，我们发现社区权力与体制的关系问题是最突出的：首先，我国社区权力的配置在政治层面上表现为互动性不足，政府权威组织的地位优势明。政治、社会和社区关系的构建本来具有系统性、长期性和艰巨性的特点，再加上我政治层面的渚关系的特殊性，除了政府与社区的关系需要正确的定位以外，还需要解决好党同社区的权力关系问题。总之，社区体制内的党、政府和社区三者的权力关系仍然处于待建的状态之中。其次，体制内的权力配置并没有完全走出转型期的调整格局，社区公共权力的空间比较狭小，权力整合的共同基础薄弱。集中表现为传统的“街居制”与社区的自治体制的权力冲突。“街居制”是计划经济条件下的产物，它对现代城市社区体制的影响是历史的，今天“街道”与“社区”模糊不清的尴尬局面即来源于此。尽管社区公共管理的改革动作已经触动了，传统的衡道管理模式，但根据宪法和城市街道办事处组织条例的有关规定，街道是“政府的派ⅲ机构”，其权力地位的法定性同自治的社区公共权力之间任体制的运作下一·直冲突不止。另外，“街居制”的权力惯性在客观上提高了社区体制转轨的成本。如：政府机构所特有的行政惰性，把官僚主义、效率低下等弊端“传染”给了社区的公共权力组织，消磨了社区公共管理的资源。第三，社区权力运作的制度化和规范化程度偏低，社区组织体制的法制保障薄弱。

最突出的表现是社区管理的规章制度不健全，社区组织的职、权、责的规范性不明确。比如：城市的经济开发区所在的社区组织(主要是街道)同开发区管委会之间的矛盾就比较典型。双方就某些问题都有权管，但也存在着都无权管的无奈。表现在对社区公共权力主体的培育上，我国尚未形成规范、互动的多元格局：除了政府和企业以外，其余权力主体的参与基本上还是空白，各主体作用的发挥同社区公共管理的实际要求有较大的距离，少数管理主体垄断社区资源的局面尚未得到彻底地打破。

三、几点思考