预算初步审查意见
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预算初步审查意见范文第1篇
一、主要做法
（一）加强学习宣传，统一思想认识。一是加强新《预算法》学习宣传。县委中心学习组安排了专题学习讨论。组织召开了县人大常委会组成人员、县级部门和一级预算单位负责人、乡（镇）长、县人大预算审查监督专家咨询委员会成员、县财政局中层以上干部共350人参加的新《预算法》专题培训会。二是加强对外学习。先后组织参加了全国人大、广东深圳、广西南宁、厦门会计学院等地组织的《预算法》《监督法》等专题培训班，还先后组织人员前往浙江温岭、内江威远、重庆九龙坡区、云南昆明和四川省开江县等地学习考察预算审查监督工作。通过加强对新《预算法》的培训学习和外地取经学习，在全县上下形成了认真贯彻实施新修订的《预算法》加强财政预算审查监督的良好社会氛围。
（二）强化“三专”建设，健全体制机制。为了适应新《预算法》的需要，宣汉县人大率先在2008年建立预算工委（与财经工委是两块牌子一套人马）的基础上，按照全国、省、市人大的要求，2016年1月在县第十七届人大第五次会议上建立了县人大财政经济委员会和法制委员会，再次明确了预算工委的监督职能，预算工委由原来的2人增加到5人。2014年成立了“宣汉县人大常委会财政经济预算审查监督专家咨询委员会”，聘请了在经济和预算方面具有丰富实践经验的9名同志为县人大常委会预算审查监督专家咨询员，同时，确定了常委会每个工作机构由一名副主任担任预算审查监督联络员，同时，对人大聘请的专家咨询员预算了15万专项经费，切实解决了地方人大常委会在预算审查监督无机构、人员少、不专业的具体问题。
（三）争取党政重视，注重沟通协调。一是切实加强请示汇报。在新年度预算编制工作开展之初，县人大常委会主要领导、分管领导主动就贯彻新《预算法》，搞好预算编制涉及的一些重大事项向县委主要领导汇报请示，与县政府主要领导进行沟通协商，为全县上下认真贯彻新《预算法》创造了良好的环境条件。二是加强事前工作沟通。县人大常委会根据往年财政预算审查监督中存在的问题、当年预算编制政策要求及新《预算法》的有关规定，就做好当年预算编制工作需要注意的事项向县人民政府及财政部门制发了《关于及早做好2016年预算编制工作的函》，将预算重点审查的8项内容拓展为35个具体审查要点，使人大常委会与政府之间保持良好的沟通状态。三是加强事中工作沟通。常委会分管预算工作的副主任，在预算编制中，多次召集财政、国资、社保、国土等部门负责同志就如何贯彻新《预算法》，妥善处理好有关具体事项进行交流探讨，达到了统一思想、形成共识、推进工作开展的目的。
（四）规范基本程序，提高监督质量（即“五步工作法”）。第一步是预算工委初审，县人大常委会预算工委组织专家组成员分成5个审查小组分别就县人民政府财政部门提交的四本预算、部门预算、重点项目预算安排方案进行初步审查，提出意见建议，财政部门进行了修改完善。第二步是听取社会各界意见，组织召开了人大代表、社会各界座谈会，就县人民政府提出的2015年、2016年财政预算草案征求意见，并梳理成条提请主任会议研究。第三步是县人大常委会审查，常委会会议分别听取了县人民政府关于2015年、2016年财政预算草案的报告，结合主任会议形成的初步查意见一并提请常委会会议进行了审议，并形成了常委会审查意见。第四步是将常委会初审意见提交县政府研究办理，县人民政府认真采纳了县人大常委会的初审意见，对预算草案报告和四本预案算以及部门预算编制草案进行必要的修改完善。第五步是正式提请人代会审查批准，在县十七届人大四、五次会议上，县人民政府向大会提交了“四本预算”草案，2015年189个、2016年89个部门预算草案以及县人大常委会初审意见和县人民政府采纳初审意见的书面材料，受到全体人大代表的高度评价。
二、初步成效
（一）实现了全口径预算审查监督。按照新修订的《预算法》规定，宣汉县2016年预算编制，县人民政府及财政、人社、国资办等部门高度重视，认真编制了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算草案，并按规定时限提请县人大常委会初审和县人代会审查，体现了全口径预算管理与监督的要求。同时，在全口径预算编制的基础上增加了政府重大项目预算草案和部门预算草案分别提请常委会、人代会审查批准。注重部门预算、政府重大项目预算与县级一般预算以及其他三本预算的相互衔接，做到科目清晰、逻辑严密、一目了然。
（二）实现了早编细编预算。根据新修订的《预算法》规定精神，县政府及财政部门2015年10月下旬，就启动了2016年预算编制工作，确保了在县人代会召开前1个月提交县人大常委会初审。同时，严格按照政府收支分类科目，编制收入与支出，做到支出按功能分类编制到类、款、项，按其经济性质分类为类、款，为普通人大代表都能看得懂预算草案、认真审查预算创造了条件。
（三）实现了全部部门预算提请人代会审查批准。根据新修订的《预算法》规定有关精神，2015年县人民政府及其财政部门首次将全县189个县级部门预算纳入人大审查监督范围，并于县人代会召开前1个月提交县人大常委会进行了初审，然后提请2015年初召开的县人代会审查批准。全部部门预算提请人代会审查批准，对全县每一个部门一年究竟花了多少钱，这些钱将去做什么，不仅让人大代表知根知底，也为人大代表优化部门预算提供了发言权，还为人大代表会后监督部门预算的执行打下了基础。
（四）实现了对项目预算的单列审查。依据新修订的《预算法》的有关精神和中央、省、市关于加强政府重大投资项目监督的要求，县人民政府及其财政部门在编制2015年县本级预算时，在细编预算的基础上，首次将公共预算资金、政府基金以及国债资金用于项目支出在预算草案中进行单列编制，并在预算报告中单独作出说明，提请县人代会审查。不仅使人大代表对县本级财政支出的“大头”究竟有多大，去做了什么有了明晰的了解，也为人大代表优化项目预算提出意见建议，以及今后加强对项目实施打下坚实的基础。
（五）实现了在线监督。县人民政府及其财政部门主动接受监督，为了便于县人大掌握情况，依法开展监督，进一步拓宽监督渠道。以县党政网（金财网）为平台，经省财政信息中心授权或同意，实现县人大常委会预算工委与县财政国库支付中心计算机联网，同时联通县人大常委会主任、分管副主任。将县级412个（合并后89个）一、二级预算单位和县级财政专项资金、上级转移资金和超收收入等纳入“在线监督”的内容。配备了电视（65英寸大电视1台）、电脑4台、一体打印机、照相机、摄像机、办公桌、椅、档案柜等设施设备，目前已采购到位，正在安装调试中。
（六）实现了债务限额管理或预算多批次调整。加强政府举债和预算调整，按照新修订的《预算法》规定，一是落实了2015年政府举债按法定程序由省审批，并纳入本级预算调整。二是县人民政府及其财政部门严格按照年初预算执行支出，基本杜绝了未预算先支出的现象。三是建立了每年多批次进行预算调整的机制。通过多批次的预算调整，既确保坚持了无预算不得支出的原则，又确保了未纳入预算的重大支出能及时到位，既体现出贯彻《预算法》的严肃性，又体现出人大常委会寓支持予监督中。
（七）实现了人大审查意见和政府采纳意见印发人代会。按照新《预算法》的要求，县人大常委会在严格按照程序对政府提交的预算草案进行初审的基础上，对2016年预算草案提出了3大类7个方面36条具体的初审意见。县政府认真采纳了常委会的初审意见，对不能采纳的都作了比较合理的解释和说明。特别是根据《预算法》的规定，将县人大常委会的初审意见以及县政府采纳人大常委会初审意见的情况，均印发给了人代会全体代表，既接受了人大代表的监督，更得到了人大代表和社会各界的充分肯定。
（八）实现了预算向社会公开。按照新《预算法》规定，2016年1月22日，县第十七届人大第五次会议审批政府预算草案后，县政府财政部门向社会进行全面公开。各部门预算分别于政府财政部门批复后的20日内由各部门先后向社会进行了公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出了说明。把政府预算，特别是各部门预算全面置于社会监督之下。
按照全国、省、市要求，在实践中还存在以下几个方面的困难和问题，主要表现为领导重视程度不够、制度建设滞后、顶层设计滞后、预算编制的精细度不够、实质性审查乏力、预算追责难落实、“三专”（专设、专职、专业）能力滞后等问题。在今后的工作中，我们将进一步建立和完善人大预算决算审查监督制度建设，积极探索改进预算审查的监督方式和内容，努力构建政府重大投资项目审查监督新常态，不断推进公共财政建设。
三、思考建议
（一）加强预算审查“三专”能力建设，切实解决保障问题。由于预算审查监督特定的专业性、技术性、政策性特点，支持地方人大加强预算审查监督机构建设，具体来讲，在市、县级人大常委会应当设立“单独的预算工作委员会和审计工作委员会，实行两块牌子，一套人马，增加专门编制，增加专业人才”（市级至少配备8名、县市区一级至少配备5名）。
（二）科学设置收支科目，支持地方政府提高年初预算编制的准确性和加以细化。主要是要尽可能在年初编制预算时，省上能够全面告知当年中央、省转移支付数额。把中央、省转移支付编入年初预算草案。为什么《预算法》规定了收入科目设置到类、款、项、目，而支出科目设置却按功能分类编制到类、款、项，按其经济性质分类为类、款，在法律层面设置本身就不细化，而人大监督却要求细化，不科学。每年国务院财政部门出台制定的下一年政府预算收支科目并没有要求细化，支出无目级科目设置，全部合并在项级科目。如人大事务支出中只有9项，另加事业运行和其他人大事务支出，包罗万象，如换届选举、人大在线、专家咨询员、工作机构运行等项目都未列入，怎么监督？
（三）加强预算多批次调整，切实解决预算变动事后追认问题。由于人们对预算审查监督的认识等种种复杂原因，过去的预算调整是一年调整一次，更多的是政府用了钱后，不调也得调，人们俗称的是“放马后炮”，典型的事后监督。为了改变这一现状，本届人大常委会换届以来，着力改变了这一现状，由每年一次调整为每年3至5次。多批次的预算调整，让人大常委会组成人员对预算的变动增减情况有了一个全方位的过程了解，既体现了财政预算的刚性和预算调整的依法性，又充分体现了人大常委会审查批试に愕娜ㄍ性。
（四）建立健全政府重大投资项目的审查监督制度，切实解决经济监督工作中的核心问题。随着公用经费、“三公”经费预算编制的标准定额化、规范化，这方面的违规和漏洞将会大大减少。但财政性政府重大投资项目如何科学决策，如何有效监督实施？目前在制度层面还存在重大缺陷。个人拍脑袋、少数人决定重大项目，重大项目决策不民主、不科学现象仍很突出。为此建议全国人大和地方各级人大应加快制定政府性投资重大项目审查监督的决定或办法，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、来源、项目选址等权限和程序。特别是对一些有争议的重大项目，赋予人大及其常委会决定权，促进提高项目决策的积极性。
（五）建议强化预算债务管理，切实解决基层人大债务监督不好操作的实际问题。地方政府性债务存在规模大、举债渠道多元、举债成本高昂、显隐织、监管不到位等诸多问题。虽然政府对债务实行限额管理，上对下的债务可限额，但贫困和落后地区发展不相适应，对如何确定限额仅有原则性表述，如何将债务规模控制在合理水平，与经济社会发展水平相适应，没有提出明确意见和具体的管理细则。
（六）自上而下开展《监督法》《预算法》《决定》《预算法实施办法》的执法检查。全国人大和地方各级人大要加强对《监督法》《预算法》《经济工作监督的决定》《预算审查监督工作的决定》以及国务院和地方各级政府新预算法贯彻实施情况的执法检查，通过执法检查促进相关法律法规的贯彻落实。
（七）加强在线监督，创新预算审查监督方式。“在线联网”监督系统是以党政网（金财网）为平台，经省级财政信息中心授权或同意，实现人大常委会预算工委与财政国库支付中心计算机联网，工作人员登录查询，实现人大常委会预算工委“在线监督”政府及财政部门支出执行情况的全过程，对本级财政预算总体执行情况、预算单位的预算执行情况、资金拨付使用等情况实施在线监督。
（八）进一步完善有关法律法规的修订，切实解决顶层设计问题。为确保新预算法全面贯彻落实，建议尽快修改《监督法》《审计法》，全国人大常委会《关于经济工作监督的决定》《关于预算审查监督工作的决定》《预算法实施办法》，及时修订省、市《预算审查监督办法》。真正解决以下四个突出问题：一是预算编制和预算调整“党委（书记县长）定盘子、政府（财政）编册子、人大监督不敢监督或者监督做样子”的突出问题；二是人大常委会“机构人员弱，监督工作力不从心”的突出问题；三是“审计的问题年年都是那些，审计监督刚性弱”的突出问题；四是“预算执行中，行政权力过大，随时随意追加预算以外，财政支出甚至少数人签批‘条子’的财政支出，把‘人大常委会审查批准预算调整’变成了‘人大常委会事后追认’”等突出问题。 建议增加预算审查的方式和路径、预算多批次调整、债务及债务限额管理、预算绩效考核、预算审查责任追究、预算公开、预算审查监督保障或自身建设能力（三专能力）等方面的内容。
预算初步审查意见范文第2篇
一、部门预算监督的内容
在目前人大还不可能对所有部门预算的各项收支情况都进行详细审查的情况下,人大对部门预算草案的审查内容应该有原则,有重点。
原则是,依据法律法规和预算制度改革的要求,结合扬州实际,坚持“一是吃饭,二要建设”的原则,遵循需要与可能综合平衡的原则,重点审查预算收支总量、平衡状态、主要支出项目。
重点是,在一般审查的基础上,突出重点部门、重点方面、重点项目。
重点部门——综合部门,农业、教育、科技、社保等重点支出部门,资金收支量大的部门,预算外收入比较多的部门。其中,要关注重点部门中“三个高于两个不低于”的要求。即,目前与预算审查关系较为密切的法律和中共中央文件有明确要求的问题。如:农业法——农业投入;教育法——教育经费;科学技术进步法——科学技术经费,都要求每年支出都要高于国家财政经常性收入的增长幅度。中共中央有关精神文明、卫生发展的决定,都要求对宣传文化、卫生事业每年增加幅度不低于财政收入的增长幅度。人大一年可选择几个重点部门进行审查。
重点方面——收入是否合法、合规,支出是否合理、透明,收支是否平衡,收支是否不均;公用经费标准、项目资金安排是否合理;必备的机动费是否立项;综合经济部门与专业部门安排的项目是否一致,资金安排是否到位;国家、省支持项目的地方配套资金是否落实到位;预算外收入是否全部纳入预算管理;政府采购项目是否纳入政府采购中心管理,等等。
重点项目——收支数额较大的项目、重要项目和影响面大的项目。政府部门要在预算草案中作出较为详细的说明,以便于人大审查。
二、部门预算审查监督的程序
1、提前介入。参加政府年度部门预算编制工作动员部署会议, 了解部门预算编制的要求和标准等情况,掌握编制进度。
2、调查研究。对政府确定提交市人代会会议审议的部门,开展调查, 做到情况清楚,心中有数。
3、初步查阅。财政部门将部门预算上报人大财经工委后, 财经工委组织力量进行全面查看,并将注意力放在上述的重点方面。
4、初步审查。人大财经工委会同市人大其他相关工作委员会, 听取财政部门和预算编制部门关于部门预算的说明,对预算草案提出初步审查的意见和建议。
5、提交市人代会会议审查。财政部门在初审后,对部门预算进行修改、 补充,按统一格式,在人代会会议前印发给代表,供代表审议。
三、部门预算审查意见的处理
部门预算审查的最终权力在代表大会。要特别重视代表的审议意见,落实审议意见,这是整修部门预算审查的工作的落脚点。
1、人代会会议前,财经工委听取各方面的意见,形成审查意见初稿。
2、人代会会议上, 财经审查委员会向大会主席团汇报的全市预算审查报告中,要吸取各代表团的审查意见,并提出有关意见建议。
3、人代会会议后,要督促财政部门根据人代会审查的意见批复部门预算。
关于部门预算的批准权问题,我认为人代会和人大常委会都不能批准,应由政府批准。这在预算法的第四十二条中有明确规定。“各级政府预算经本级人民代表大会批准后,本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算”。人代会审查批准了本级财政预算,也意味着包含在本级财政预算和本级财政预算一样会受到法律的约束和监督。
四、部门预算执行的监督
部门预算一经批准,任何单位和部门都不得变更,预算执行期间,除国家出台的政策性因素外,不得随意增减预算。人大及其常委会对部门预算执行情况的监督,应依据有关法律法规对本级预算执行情况的相关规定来进行。一是年中了解。督促部门严格执行预算。二是年底调整。调整的步骤是“部门提出,财政审核,报人大备案”。三是决算审计。政府向人大常委会是交部门决算前,要经过审计,并由审计部门负责签署意见。
五、对我市部门预算审查监督工作的评价
从2001年12月,我市对部门预算审查监督工作已经开始。总体上看,是有了一个良好的开端。政府认真组织,部门认真编制,人大认真审查。当然,也存在一些不足。
一是人大代表的参与度不高。在人代会会议期间的分组审查和大会主席团会议上,几乎没有听到人大代表对部门预算发表意见和建议,部门预算的详细材料也很少有代表去查阅。
二是对部门预算审查监督的宣传不够。今年是人代会审查部门预算的第一年,但诸多的新闻单位对此毫无反映,基本没有什么报道。
三是人大财经工委人手少,力量不足。初审工作还是比较粗浅,对部门预算实质性的意见不多。
四是涉及部门预算的许多深层次问题还未解决。从初审中,我们就发现实际编制预算时间太短,预算草案出台迟,给初审带来困难;定额标准不够合理,住房费、通讯费、会议费标准与实际需要相差较大;部分预算外资金游离于部门预算管理之外,没有完全达到综合预算的要求;占部门预算较大比重的项目经费,不确定因素太多,年初无法确定。国家、省补助下达较迟,就是市政府的项目经费也要在人代会后三月中旬才能确定,人代会通过的部门预算约束力就可能打折扣。这些问题,实质上涉及到政府财政资金分配权力的调整,涉及到政府计划财政向公共财政的过渡,涉及到人大对财政预算监督由程序性向实质性转变等等深层次的问题。解决非一日之功。
六、对加强部门预算审查监督的建议
一是人大和政府的领导层要重视部门预算审查监督。
实行部门预算后,人大对预算的监督有了从程序性向实质性转变的质的飞跃,从一定意义上说,是人大对预算审查监督的一场改革。人大常委会领导层要对这场改革高度重视,加强领导,及时指导,组织力量,帮助和支持财经工委开展工作,把部门预算监督放在地方人大重点监督的位置上抓紧抓好。
实行部门预算,是政府财政资金分配权力的一次改革。首先,政府的市长们要统一思想,更新观念,支持改革。其次,财政部门也要转变职能。各部门的预算由人代会审查后,财政部门的职能是批复、拨付和监督执行,实行编制、执行、监督三分离。
经过一段时间的磨合,最终形成的机制是:政府编制预算;人大审查、批准预算;财政部门按预算实施管理;各部门按预算执行;审计部门按预算审计决算;人大按预算监督执行并批准决算。
二是人大财经工委要加强部门预算的审查监督。
人大财经工委是人大审查监督部门预算的主要部门,肩负的责任重大。财经工委的同志要善于学习财经知识,努力钻研预算编制业务,提高审查监督的能力;要深入实际,主动介入预算的实际工作,倾听政府部门的意见和反映;要密切和人大其他工作委员会的关系,充分听取相关工作委员会对审查监督的意见。要积极向领导反映实际困难,尽可能充实专业人员。财经委人手不够,可在本届人大代表中物色恰当的人选,由财经工委聘请,参加初审工作,以解决暂时的困难。最终的办法,还是人大必须配备与审查监督任务相适应的专业队伍。
预算初步审查意见范文第3篇
【关键词】预算审议；审议程序；修正权；预算信息公开
一、问题的提出在经济匮乏的年代，政府掌握的公共资金有限，人们一般也就不会十分关心公共财政的问题。但随着中国经济的高速发展，政府掌握的公共资金数目惊人，政府开支动辄上万亿；民主法治建设进程的不断推进又使民众的权利意识、监督意识得以加强，政府财政的安排就不可避免地成为各方利益主体瞩目的焦点。在公众与媒体的聚集之下，公共财政开支领域的诸多怪现象便逐渐暴露，引发了公众的质疑与不满。怪象之一：据国家统计局数据，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996．54亿元增加到7571．05亿元，12年间增长了6．60倍；行政管理费用占财政总支出的比重从在1978年仅为4．71％，到2006年上升到18．73％。这一数据远远高出日本的2．38％、英国的4．19％、韩国的5．06％、法国的6．5％、加拿大的7．1％以及美国的9．9％。[1]2009年北大教授王锡锌在作客中央电视台的《新闻1+1》节目时更披露：我国的公款吃喝、公车使用和公款出国的费用接近9000亿。与此同时，我国的社会保障制度却迟迟建立不起来，公共医疗服务严重不足，教育经费匮乏，政府大力宣传“希望工程”鼓励民众资助贫困孩子上学。怪象之二：2008年末4万亿经济刺激计划出台后，由于4万亿的具体流向和决定程序不甚明晰，结果国家发改委周边旅馆很快爆满，各地都在“跑部钱进”，几乎每个省都挑灯夜战，在短时间内拿出了上百个项目，以期搭上“4万亿”这趟便车。[2]怪象之三：每年临近岁末，都会出现中央各部委和各级政府突击花钱的现象，据媒体报道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了总预算的六成多，各地政府只花掉了总预算的七八成，一年一度的年底“突击花钱”又不可避免地发生了。[3]于是，各项不必要的修建工程纷纷上马，刚铺过的道路掘开重铺，刚修整过的花圃推掉重来。
上述怪象的出现说明我国在经济改革不断推进、公共资金快速积累的同时，相应的政治制度、法律制度却未能随之作出有效的调整。目前，无论是在公共资金的收入还是支出上，强大的行政权仍然处于主导地位，人大对预算的决定、预算的支出、预算的审查等问题长期处于弱监督状态，预算的法制化程度较低。如此一来，缺乏有效监控的政府财政权被滥用、乱决策、乱花钱的现象也就在所难免。但这种财政上混乱、失控的局面与法治国家的应然财政秩序相距甚远，既不利于在涉及国家财富的动用、支出等问题上落实人民原则，也不利于人民代表大会制度的真正实施，必须加强对该问题的研究，为人民代表大会行使这一权力提供宪法理论根据，[4]建立起一套完整统一、公开透明、公正民主的预算制度。
二、强化人大对预算的审批权是的基本要求人民原则是近现代各国宪法公认的基本原则，也是各国宪法发展和制度的根本价值取向之一。集中体现人民原则的宪法一般都规定了代议制，将它作为实现人民的具体途径。根据人民原则，政府的权力来自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服务的权力，为公民提供良好的社会秩序，保障公民更好地享受自己的权利，并为公民提供尽可能多的公共服务。简言之，权力来源于权利，按照社会正义的要求，它应当服务于权利的实现与增长。[5]因此，政府的一切行为都必须向人民负责，人民应当直接或间接成为管理其自身事务的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都应当具有民意的基础。
在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑就是公共财政资金的征收和使用。因为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保护他们的财产。[7]政府的每一分钱都来自于纳税人的财产，税收的增加就意味着人民手中可支配货币的减少，而人民之所以愿意交纳税款，形成公共资金，是希望政府能“聚众人之财，办众人之事”，为人民提供更好的福利。如果政府收取税款，形成公共资金后，却不让人民了解这些钱的具体支出情况，更不让人民对花费这些钱的计划发表意见，随意使用公共资金，则人民的财产权就受到了侵害，其保护自己财产、获得更大福利的需求无法得以满足，人民、责任政府的原则也无从显现。因此，由人民代表组成的“国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金。”[8]通过议会对政府预算的充分讨论、审查与批准，使政府与公众之间通过对话来求得共识，才能使政府的目标与公众的需求相符合，保证资源的公平分配以及政府权力运作的正当性。
另一方面，“权力有作恶的滥用的自然本性”，[9]是不得已存在之恶，人民必须时刻通过法律保持对行政权的警惕和控制。而人民对行政权进行监督的最重要、最有效途径就是对通过议会对政府预算的审批与掌控。因为“公民权利和国家权力最终都以物质财富为基础，都是物质财富在一定历史条件下的转化形式。”[10]财政资金是行政权力整个机构运作的经济基础，它就象政府机体内的血液，支撑着一切政府活动的进行。只有掌握了政府的“经济命脉”，确保公共资金支出过程中的正规、准时和忠实，才能截断政府部门滥用权力的物质来源，保证国家权力只用于提供公共服务，实现对各项政府权力的有效监控。如果公众无法通过审查政府预算草案来确保财政的公共性，就无法保证国家权力的公共性，也就谈不上限制政府和精神。所以，有学者指出：“政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”[11]美国联邦党人汉密尔顿也认为：“掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”[12]布伦南和布坎南甚至认为：“财政约束实际上可以代替选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效。”[13]
也许正是出于对预算的重视，英语中表述政府责任时所使用的单词是“accountability”而非一般的“responsibility”或“liability”。“accountability”一词来源于“account”，而“account”本指“帐目”、“计算”、“说明”，[14]本义侧重于可以从数量上予以计算、衡量和说明，会计师accountant也来自于同一词根。可见，“责任政府”的首要要求就是政府的帐目——即公共资金的收支应是透明、可计算、可说明，受人民监督和控制的。
正因为对公共财政的控制如此重要，西方近代资产阶级与王权的斗争首先夺取的就是对公共财政的控制权，西方的议会也正是在与王权不断争夺公共财政的控制权中，才最终确立起其政治地位的。“立治（议会政治）的历史可以说是现代预算制度的成立史”。[15]1215年的英国《大》就国王与臣民的权利与义务关系确立了具有现代意义的原则和法度，其首要的一项就是税收须经纳税人批准的原则。批税权成功地限制了国王以各种形式非法征取臣民财产的权力，从源头上制约了行政权滥用的冲动。可以说，议会就是因公共财政而产生，对公共财政的控制也是议会的主要职责。故英谚称，“税收是代议制之母。”1640年，议会与王权之问的暴力抵抗——英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由代表资产阶级利益的下议院批准的原则，即政府预算必须经议会审议批准，议会有权对政府预算进行修正。到17世纪末期，国家预算基本形成。19世纪中叶，议会对财政权的控制最终得以实现。至此，英国出现了世界上第一个完整的、现代意义上的国家预算。预算不但对财政具有严密的控制权，也形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具。[16]可以说，在近代英国，代议制之所以能成功地制约国王的行政权力，从根基上讲就是建立在对国家财政的控制上，而“议会也最终成为英国不可缺少的组成部分”。[17]
英国的代议制模式，基本上奠定了近代西方国家模式的蓝本。近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的原则。[18]目前，几乎所有的民主政治国家都十分强调议会对政府预算的控制权。尽管各国议会对政府预算案的审议、修正能力大小有所区别，但综观世界各国，几乎所有的国家都允许议会对政府预算进行审议，议会亦有权对之提出修正意见。司以毫不夸张地说，议会有权通过审议、修正政府财政预算来实现对公共财政的控制是实现目标的重要保障。
三、我国人大预算审批权虚置的原因分析《中华人民共和国宪法》明确规定我国是人民民主的社会主义国家，[19]国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。[20]与之相适应，我国的《宪法》和《预算法》也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案。[21]但在实践中，人大对政府预算的审查却缺少“刚性”，从中央到地方，各级人大对政府预算基本都是一次通过，“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”，“过场”走得有条不紊，代表在迷糊中举手为预算履行合法手续。[22]现实中，人大打回政府预算或迫使政府预算作出较大调整的消息鲜有耳闻。[23]有长期关注和参与预算改革的学者坦言：目前在财政预算审议方面，人大还是“橡皮图章”。[24]那么，为何法律的规定与现实的操作会有如此大的反差?之所以出现这种现象的原因何在?
（一）人大预算审批的程序规则缺失人大预算审批权的长期虚置首先恐应归因于人大预算审批程序的基本缺位。尽管《宪法》、《预算法》规定了人大有权对预算草案进行审查，但由于长期以来，在“重实体、轻程序”观念下，人们认为人民代表大会制只是实体法的组成部分，而非程序法所包括的内容，只要能得到公正的结果，关于程序怎么设计以及是否遵守程序，则无关紧要。[25]结果是自1954年第一届全国人大第一次会议召开后的35年中，全国人大一直是在无议事规则的状态下行使权力的。无论是《宪法》、《预算法》和其他相关法律、法规也都没有对人大审查预算草案的程序予以明确，这使得人大对预算草案进行审查的方式、步骤、顺序、时限均无矩可循。《预算法》关于预算审查和批准只有短短5个条文，只涉及各级政府预算草案由何主体审批，向何部门备案等实体问题，而对审查、批准的程序问题毫无涉及。这不能不说是《预算法》这一关于政府预算的基本法律的重大立法缺陷。
以全国人大对预算草案的审查为例，目前，关于人大审查预算草案的程序规定仅散见于《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》）和《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》），但这些规定的内容仍然过于简约。根据《议事规则》，中央预算的审查批准大致分为两阶段：（一）初步审查。全国人大会会议举行的1个月前，国务院有关主管部门应就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财政经济委员会（以下简称人大财经委）和有关的专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。[26]（二）大会会议审查。全国人大会会议期间，财经委根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。[27]上述规定只粗疏地规定了对预算草案分为初步审查和大会审查两大步骤，并对初审的时间做了规定，但是对初步审查和大会审查的具体方式、步骤、顺序与时限的规定仍是一片空白，缺陷明显。
首先，缺少对财经委、人大常委会预算工作委员会（以下简称预工委）预审的具体程序规定。
目前的人大议事规则通过财经委、预工委对预算草案的初步审查使人大对预算草案的实际审查提前，具有重要的实际意义。由于预工委、财经委具有较强的专业知识，并拥有对预算草案相对较为充裕的审查时间，目前我国人大对预算草案切使行使审查权主要就发生在初审阶段。但是，预工委和财经委的初审应采取何种方式进行审议，是否应经历一读、二读、三读程序，并无规定，公众旁听、辩论程序、听证程序等重要的听取意见的机制也付诸阙如。这使得财经委、预工委的初审在很大程度上处于无序化、随意化、神秘化的状态，既不利于初审的法制化与正规化，也不利于预算初审阶段的公众参与。此外，《议事规则》和《决定》目前并未对初审的法律后果予以明确，财经委、预工委审查后是仅有权提出修改建议还是有权对预算草案进行批准或否决?初步审查结果应向哪些对象进行送达?如果财经委、预工委提出修改建议，但政府部门拒绝修改该如何处理?目前均难找到相应的法律对策。
其次，目前人大会议期间对预算草案的审查、讨论程序匮乏，已有议事规则又先天不足，严重制约代表审议权力的行使。
一方面，我国目前的“两会”1年只开1次会议，每次会议又只有半个月左右，会议期间议题较多，代表能够阅读、审查财政预算草案的时间非常有限，在此情况下，很难对预算草案提出有价值的意见。如据《南方都市报》报导，今年的“两会”上，财政部在3月5日会议开幕日才向十一届全国人大二次会议提交了关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告。在3月5日至3月7日3天时间里，代表们“3天要审3个报告”。据一位代表回忆，总理读报告花了半天时间，剩下的2天半，花一大半的时间评政府工作报告，因此，只有1天的时间看预算，最后半天的时间才能讨论。[28]在极短的会议期间内，在没有多方听取意见、进行辩论的基础上，对于具有高度专业性的预算案进行充分的审议，提出有价值的建议，几乎是不可能完成的任务。
另一方面，即使代表提出了有价值的意见，政府部门该如何对代表的意见做出反馈，也缺少明确的法律规则。目前，我国的人民代表大会采用代表团、小组讨论审议的议事方式，人大代表只能在分组讨论时对预算草案提出修改意见，然后由财经委将意见汇总，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。这种分组讨论、汇总意见、提出审查报告的做法存在很多问题：第一，代表的意见能否都在财经委的审查结果报告中得以体现?如果代表对预算草案的修改意见较多，到底哪些意见应被财经委的审查结果报告所包涵，哪些则可以省略?遴选标准和程序如何?如果财经委的审查结果报告未能如实、全面反映代表意见该如何处理?第二，主席团通过财经委的审查结果报告后，政府财政预算是否必须在大会会期内立刻按照审查结果报告中提及的建议进行修改，再报请大会全体会议表决?由于现在大会会期非常短，如果政府部门在大会会议期间来不及作出相应修改该怎么办?是必须在会议议期内草草修改提交大会表决，还是可以在人大会议闭幕后将修改后的预算草案报人大常委会审批?亦或事后加开一次人大会议通过?最后一种情况在某些县级人大曾经发生过，但如是在级别较高的，如省级人大、全国人大审议时发生预算不通过，加开人大会议可能会在实践中有很大困难，届时该如何操作?第三，如果发生政府拒绝按审查结果报告的全部要求进行修改的情况，应如何处理?尽管在目前的政治实践中，发生上述可能性的机率并不大，但仍不能将这些问题径行忽略。
再次，我国的预算信息尚不够透明，人大对预算的审批过程也缺少公众监督。
预算信息全面、准确、及时的批露，不仅是人大代表对政府预算实现有效审议的关键，也是社会公众参与预算审议的前提。但目前我国社会公众对预算信息的了解总体上仍十分困难。根据以往常规，我国有关预算执行情况和预算草案，每次人大会议上均作为机密材料，在开会前才发给人大代表，会议结束后很快又收回，代表很难深入了解，公众更无从知晓其内容。公众申请了解预算信息，政府部门要么以公共预算属于机密，要么以预算内容跟申请人无关等理由拒绝。这一现象在《政府信息公开条例》公布实施后有了一定改观，该条例明确规定：各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”。与之相适应，2007年，广东省预算草案封面上首次去掉“秘密”二字。2008年5月27日，深圳市向申请的公民公开了深圳市本级2008年度部门预算（草案）；10月27日，卫生部向申请者公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。[29]2009年3月20日，财政部在其官方网站正式公布了经第十一届全国人民代表大会第二次会议审议通过的2009年中央财政预算数据，这是财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开。[30]但目前仍有很多部门并未按条例要求主动公开预算信息，即使在公众申请公开时也予以拒绝。如上海律师严义明关于请求财政部公开4万亿投资预算的申请就被两次驳回。北京律师杨慧文2009年4月向北京73个政府部门申请公开“如何花钱”，只得到两份完整答复。[31]预算上网也非普遍做法，大多数地方的政府预算，公众仍是可望而不可即。据上海财经大学一学者主持的中国财政透明度报告的评分，在政府财政信息透明方面，政府的平均得分只有20分（百分制）。[32]
在预算信息公开的内容上，目前我国不少地方的预算草案也十分简单，尽管我国实行复式预算已有一段时间，并形成了复式预算的基本结构，既预算科目包括类、款、项、目4个层次，但政府报送的预算草案却只要求科目列到类、重要的列到款，[33]对真正体现预算资金流向的款、项、目3个层次鲜有涉及。人大代表根据残缺的预算报告，很难判断预算的收支是否合理，只能根据惯性投票，根本无法切实行使审批权。更为严重的问题是，目前政府的收入并没有完全纳入预算管理，仍有巨额的预算外资金。有学者称，2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿元，占当年gdp的32％。而纳入预算的只有39000亿元，近28000亿元的收入没有纳入预算内管理。这笔巨额资金花到哪里了，从来没有提交各级人大审议、批准和监督。再如，上海市14年内对私车车牌进行拍卖收入约为137．54亿元，这些天价车牌拍卖费也游离于人大监督之外，用到哪里去了?至今成谜。[34]
在人大对审批预算过程的信息公开上，也同样不足。尽管我国《议事规则》规定，大会全体会议设旁听席，旁听办法另行规定，[35]但20年过去了，相关办法至今未能出台。现实中，全国人大开会期间，代表乘坐车辆均由警车开道，人民大会堂周围警戒森严，公众莫说旁听，连接近都很困难，旁听权只能停留于纸上。媒体报道也将主要精力放在总理作政府工作报告上，而对大会分组讨论一般仅有有限的几个镜头。这与在美日等预算法制较为健全的国家，国会讨论通过预算案，全程公开，公众可以旁听，媒体可以报道，电视台直播国会讨论的全程公开形成了较为鲜明的对比。
可见，尽管我国近年来在政府预算信息公开方面已经有了长足的进步，但在预算信息的公开上，仍可谓任重而道远。
最后，目前人大对政府预算草案的表决方式也不利于人大审批权的落实。
我国预算长期以来一直采取综合审批制，即将所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。尽管这种做法简化了预算审批程序，但也会使得预算草案局部的不合理影响整体的效果。所以，综合审批一般不为预算法制发达的国家所用。在综合审批制下，一旦预算草案被否决，将会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使预算方案十分合理的部门和项目，其合理的预算经费也会搁浅。因此人大代表一般不敢轻易行使预算否决权。[36]这也是实践中，我国政府预算基本都能不做重大修改、一次通过的重要原因之一。但我国进行部门预算制度改革后，预算草案被细化到部门和项目，较之以前直观性已大为增强。[37]完全有条件按部门或项目对各部门或项目的预算分别进行审查和批准。但综合表决制这一已显落伍的表决方式却至今仍在沿用。
（二）人大代表对预算草案的修正权缺失除了审批程序方面的诸多问题，我国人大预算审批权被虚置的另一个重要原因在于目前的《预算法》和相关法律、法规只赋予了人大对政府预算草案的审查和批准权，却并没有赋予人大对政府预算草案的修正权，再加上目前对政府预算草案的表决实行综合审批制，人大代表即使对政府预算草案的部分项目不满意，也无法对该部分提出修正案，而只能提出修改建议。修正案与修改建议本质一致，都是对某问题的修改意见，却具有截然不同的法律后果。当符合一定法定人数要求的代表对预算草案的部分项目提出修正案后，经过表决程序，该修正案就能直接具有法律拘束力，预算案中的相应部分就必须按被通过的修正案所确定的内容进行调整。而目前人大代表所拥有的修改建议权曾并不具备这样的法律效果。代表虽然可以建议，但其修改意见必须被财经委的审查结果报告所采纳，并进而为关于国家预算和预算执行情况的决议草案所反应，才有司能对预算产生影响。如果代表所提出的意见并未在关于国家预算和预算执行情况的决议草案中得以体现，即使代表对政府预算草案的部分内容不满意，还是只能对预算进行整体批准或否决。而整体否决在中国的政治体制下，既不现实也不必要。有评论就称，在人民代表大会上行使否决权，中国目前的条件尚不成熟。“除了技术原因外，个人意识也跟不上，最为关键的是，他们可能会因此利益受损。”[38]所以，许多对预算草案不满意的代表在表决时仍不得不无奈地投赞成票。但这样的整体通过却使人大对预算审批的重要权力落空，既有损人大的权威，也不利于对政府财政权力的有效监控。
审议预算本是民主国家议会最重要的权利。而我国现行预算法律法规中预算审批程序的不明确、人大会议会期过短、议题过多、人大代表缺少对预算草案修正权等因素却使得很多人大代表在审查预算草案时心有余而力不足。“两会”最主要的事情本应是审议预算和立法，但现实中，听取和讨论政府工作报告却往往成了中心议题。其实，正如有学者所指出的：“政府工作报告是过去的总结和将来的打算，是一个政策宣言。政策要靠钱才能落实，所以重点应是审议预算。”[39]让预算成为人大议事的中心议题，应成为当前人大改革的重要目标。
四、强化人大预算审议权的路径选择既然强化人大对政府预算的审议是的基本要求，也是建设责任政府，建立“对话、合作”的政府与民众关系，建设社会主义和谐社会的重要保障，就应当将人大对政府预算的审议权力从沉睡中“激活”，使其真正发挥作用，从源头上斩断滥用公共资金、公共权力的渠道。但在选择强化人大预算审议权的现实路径时，现阶段即对现有的人民代表大会制度做激进的改革，从代表构成、会议议期等方面彻底改革现有制度可能尚不具备条件，更具可行性和操作性的当是立足于现有制度，从技术上寻求一定的突破口，进行渐进式的调整。这样既能实现加强人民代表大会和全体社会成员对政府财政行为监督和控制的目的，又兴许能象有的学者所设想的那样，以公共预算改革这样一个“最没有风险的，又可操作、难度也不大的改革”[40]为契机，以预算审议为突破口来切实改变所谓“议会不议”的现状，把政治改革与经济改革直接衔接起来，缓和对人民代表大会体制进行根本性重构时所面临的各种各样的冲击力。让各种政治势力和利益群体在编制和审议单纯的财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，逐步提高人民代表真正参与决策的能力，防止社会的激烈冲突造成民主化的夭折。[41]
（一）预算信息的公开是人大发挥监督作用的前提人大发挥预算审批作用的首要与核心制度就是预算信息的公开。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公众公开，接受公众监督，在亿万双眼睛紧盯官员们怎么花钱的情况下，违规和腐败现象必然会减少，人大对预算草案的审议也能更好地发挥实效。
预算信息的公开应该既包括人大审议之前预算草案信息的公开，也包括人大对审批预算过程的信息公开。其中预算草案信息的公开主要应有三方面要求：（1）政府预算必须全面、准确地反映政府财政活动的真相，所有财政收支都应当在预算中详细批露。政府报送的预算草案至少应详细到项，而不能仅仅列出类或款。特别是对普通老百姓较为关注的政府开支，如政府部门“公车使用、公款接待、公款出国”等行政成本支出，应在政府预决算中以较详细的类别列出。并且，应将目前游离于预算之外的收入和开支均纳入预算，以杜绝庞大的预算外资金的滥用。（2）预算信息应该能让人大代表和纳税人、媒体、分析人士及时、便捷地获取。要做出科学的判断和决策，仅仅靠人代会开会的几天时间肯定是不够的。财政部门应将详细预算在将预算草案提交财经委和预工委初审时也一并交给人大代表，让他们有充分的时间审阅、判断和进行必要的调研。这在目前网络极其发达的条件下通过给代表发送电子邮件等方式就能轻易办到。同时，预算草案本不应属于国家秘密，而属于应当让公众及时知晓、与公众切身利益相关的信息，因此，也应通过报刊、网络向社会公众提前公开，以使公众能在初审阶段就能了解，并将自己的意见及时反馈给人大代表，使人大代表得以在人大会议上代表民众表达意见，使预算中的公众参与得以实现。（3）预算信息必须易于理解、具有可读性。由于预算本身涉及很多专业知识，如果预算编得象“天书”，代表看都看不懂，谈何审议?因此，政府预算信息应该力求一目了然，用词避免模糊概念，详细说明各种收支的标准和依据，为代表和公众理解预算信息提供背景知识。同时，预算信息还应包括对上年度财政资金使用效益的评估说明，从而为本年度改进支出结构提供依据。
除了预算草案信息的公开以外，财经委、预工委对预算草案的初审、人大对预算草案进行会议审查过程的信息也应向公众公开，包括允许公众旁听、对一些涉及公共利益的重大项目的审议举行公听会，以使公众及时了解预算审议中的热点、争点并参与到审议过程。这可以使预算审议不再成为与公众距离遥远的冷冰冰的政治过程，而是与其切身利益密切相关的利益博弈，激发公众参与的热情。
（二）人大获得对预算草案的修正权是人大发挥作用的关键如前所述，目前我国人大代表对预算草案只拥有整体通过权或整体否决权，在法律上没有就预算草案的部分内容提出修正案的权力。这一规定使人大的实际审议能力大打折扣。而从其他国家的经验来看，各国的议会对政府预算案的控制权不仅体现为对预算案的审批权，更体现为对预算的修正权。即议会可以针对政府预算草案中的某些部分提出修改的建议或直接通过修正案。可以说，议会对政府预算的修正权是现代议会的核心预算权力，直接影响着议会的预算能力的大小，是现代议会不可或缺的权力。而赋予人大代表针对预算草案提出修正案的权力也是较为适合我国国情的一种做法，这可以对现阶段人大代表只有讨论权而无实质修改权，分组讨论中代表意见无法都被财经委的审查结果报告所反应等问题一并解决。事实上，这项改革在某些地方的人大已经在进行之中，如浙江温岭的参与式预算模式中就包括：5名以上的代表联名可以提出预算修正议案，修正权限包括：削减、否决、增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。[42]2009年上海闵行区人大也开始了相关试点，但迄今还没有在县以上的人大做过。[43]
不少国家对议会的修正权都有一定限制，如英国议会对政府提交的预算案，只能作减额修正，不得为增额修正。德国议会对预算如作出增加收入或减少支出的修正，就不需要政府同意；但如果是减少收入或增加支出则需要政府同意。我国台湾地区所谓的“宪法”第70条也规定，“立法院”对“行政院”所提预算案，不得为增加支出之提议。[44]而有些国家议会对政府预算草案的修正权力非常大，几乎不受限制。如在美国，尽管总统享有预算提案权，但对于财政事项，国会拥有最终决定权，对政府预算提案拥有完全自由的修正权（但对国会通过的预算，总统拥有否决权）。[45]我国人大对预算草案的修正权是否应有所限制，特别是能否对支出作增额修正，这一问题还有待于进一步的探讨。但赋予人大对政府预算的减额修正权则不应有任何障碍。
（三）健全人大对预算草案的审批程序是人大发挥作用的重要保障西谚云：正义不仅必须实现，且须以看得见的方式实现。正当程序是实现实体正义的必要保证。欲使人大的预算审批大权不旁落，必须从程序上予以保障。英美等不少国家都直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。其预算审批的程序也都由法律明确规定，十分严格。如在德国、法国，预算草案都必须在议会经过“三读”之后方能通过。在“三读”过程中，代表各个党派的议员可以对预算案提出基本看法，财政部也可进行答复。日本国会则会通过全院会议质询、一般质询、举行公听会等方式听取意见。[46]此外，无论是在实行一院制议会的国家，还是两院制议会的国家，预算的具体审核都是由设计院的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会表决。如美国国会设有预算办公室，[47]参、众两院都设有预算委员会。国会预算办公室负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[48]
结合国外预算审批的经验，以及我国人大制度的实际状况，对于我国人大的预算审批程序可以从以下几个方面加以完善：
第一，延长预算讨论的审议时间。各国议会对预算审议时间一般都较长。美国从总统在每年2月的第一个周一前将预算草案提交议会，到6月30日前，国会完成年度拨款议案，时间长达6个月。[49]法国议会从每年10月份的第一周开始审议预算案，直到12月，议会审议时间达3个月。德国议会审议预算的时间也有3个多月。[50]这样的期限，给了议员较为充分的思考、讨论时间，能够实现对政府预算的有效监督，实现公共资金的合理配置。我国人大对预算的审议时间也应适当延长。尽管我国人大的整体会期在短期内无法改变，但至少应当适当压缩对政府工作报告的讨论，将对预算的审议时间从目前仅有半天的讨论时间，延长为2至3天。以确保预算的审批真正成为人大会议的中心议题之一。
第二，鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当将预算初步审查制度纳入立法视野，加强财经委和预工委作为专门机构的职能，为预算的细化以及合理化、科学性进行事先审查和把关。事实上，近年来，我国已经开始注重发挥人大财经委和预工委的作用，弥补了人大开会过短，人大开会期间难以进行切实有效的审议的缺陷。但即使是财经委和预工委的初审仍然存在审议时间过短、讨论不充分、缺少公众参与等问题，再加上相关委员会的人员组成、议事规则不健全等因素的影响，财经委和预工委对预算草案的审议效果仍不能说非常理想。欲进一步提高人大常委会预审的效果，可以考虑从以下几个方面着手：（1）延长初审时间。预算草案应在人大开会之前两至3个月即提交财经委和预工委初审；同时，相关信息应一并向人大代表和社会公众，包括民间团体、智库公开，以便其向人大常委会反映有价值的意见。（2）充分发挥人大其他专门委员会和人大常委会工作委员会的作用，如农业与农村（工作）委员会、环境与资源保护／环境与城乡建设委员会、教科文卫委、法制工作委员会等也应可以就各自所涉及领域的预算部分进行初审，再将其意见汇总给财经委和预工委。（3）适当扩大财经委和预工委的规模，财经委和预工委的成员应具备相应的财经知识、法律知识，并应包括一定的专业人士，以确保其初审的客观、中立和专业性。（4）细化预算初审的程序规则。如对初审中的听取意见程序，应规定各专门委员会和工作委员会在初审阶段，可以就预算草案中的部分项目举行座谈会、论证会、听取公众和有关专业人士的意见，也可以通过质询、举行听证会等方式，要求财政部门及相关政府部门就有关收支项目的合法性、合理性接受公众和委员会的提问，进行口头答辩。在这方面，有些地方如安徽省1999年已制定了《安徽省预算追加听证办法》，对一些数额较大、影响面较广的追加项目，实行由专家、学者和相关部门参加的听证制度。这一做法值得最高国家权力机关予以借鉴。此外，为了保证人大代表和社会公众的意见能够在人大常委会的初审中得以体现，应对初步审查中对公众意见的处理予以规定。如可规定，对某一部门或项目预算，如有超过一定人数的人大代表或民众都提出了相同或类似意见，财经委、预工委应当在其初审报告中对相关意见予以反映，并作出答复。（5）明确初步审查的法律后果。由于预工委毕竟只是人大常委会这个人大常设机构的工作部门，财经委也是人大下属的专门委员会，其人数占全体代表的比例极低，如规定财经委、预工委的初审可对预算草案行使否决权，未通过初步审查就不能提交人大审批，其结果可能会使财经委和预工委的权力过大，也会使我国人大常设机构委员所具有的代表性和代表权高于非常设机构成员的代表性和代表权这一问题更加凸显，这在一定程度上已经与人民代表大会制度的真正含义产生了差异，而这种差异也会影响到人大本身的地位和形象。[51]同时，尽管不少国家也建立了专门机构行使初步审查权，但初步审查机构一般都仅有建议权。因此，财经委、预工委的初步审查结论以具备“建议性”而非强制性为宜，但财经委、预工委应形成初步审查报告，在人大会议上将初步审查结果向代表予以报告，如果有政府拒绝依据初审意见修改的情形，也应一并说明，并可建议代表行使否决权。如此，虽然财经委、预工委的初步审查只具备建议权，但仍能对政府部门产生实质上的拘束力。
第三，确立分项审批的表决方式。实行分项审批方式，可以将政府预算按部门或项目分解为不同部分，由人大逐项审议通过。这可以使人大代表只对他们认为不合理的部门或项目预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过。这可以减轻人大代表对预算草案遭到整体否决的严重后果的顾虑，从而大胆地行使手中的表决权，表达其真实意思。同时，分项预算的否决不仅影响来年的预算执行，而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此，这种方式必然增加预算编制部门的工作压力，促使其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。[52]此外，分项审批的表决方式也有利于人大集中精力对某些重点项目，如新增收支项目、涉及巨额财政资金的项目等，进行重点审议，从而更加有的放矢地行使预算的审批监督权力。
总之，公共财政是现代民主政府的根基，其核心是代议机关掌握国家的预算审批权。[53]要真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，人民必须能够看紧政府的“钱袋子”，通过依法管钱来达到依法治权的目的。人大作为人民的代表机构，必须在这一过程中切实发挥作用，摆脱“橡皮图章”的尴尬地位，充分行使预算审批权，实现对财政权的有效监控。当然，科学、民主、统一的预算法制的建立还包括预算的编制、预算的执行监督等一系列环节的法制化，这些制度与人大的预算审批制度环环相扣，同样需要理论界予以更多关注与探讨。
【注释】
[1]参见李炜光：《最重要是公开政府花钱的秘密》，《南方周末》2008年6月26日。
[2]参见王小乔：《四万亿冲刺》，《南方周末》2008年11月19日。
[3]参见洪丹：《荒谬无比的“岁末突击花钱”》，《南方周末》2007年11月29日；胡泽之、石明霞：《年底突击花钱是对纳税人权利的不尊重》，《人民政协报》2008年1月14日。
[4]参见韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第441页。
[5]参见童之伟主编：《宪法学》，清华大学出版社2008年版，第232页。
[6]参见张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第51页。
[7]参见（英）洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1964年版，第77页。
[8]（美）约塞夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第408页。
[9]（美）格尔哈斯·伦斯基：《权力与特权——社会分层理论》，浙江人民出版社1988年版，第8页。
[10]童之伟：《法权与》，山东人民出版社2001年版，第291页。
[11]熊伟：《与中国财政转型》，《法学家》2004年第5期。
[12]（美）汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第297～298页。
[13]（澳）布伦南、（关）布坎南：《经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第10页。
[14]葛传榘、陆谷孙等编：《新英汉词典》，上海译文出版社：1985年版，第8页。
[15]（日）井手文雄：《日本现代财政学》，中国财政经济出版社1990年版，第173页。
[16]参见焦建国：《民主财政论：财政制度变迁分析》，《社会科学辑刊》2002年第3期。
[17]（美）c·h·麦基文：《古今》，翟小波译，贵州人民出版社2004年版，第180页。
[18]参见魏建国：《代议制与公共财政》，《政法论丛》2005年第6期。
[19]《中华人民共和国宪法》第1条。
[20]《中华人民共和国宪法》第2条。
[21]参见《中华人民共和国宪法》第62条、第99条；《中华人民共和国预算法》第12条、第13条。
[22]田必耀：《预算监督之风劲起》，《人民之声报》2005年第83期第4版。
[23]根据已有报道，全国范围内仅有的几例人大切实运用审批权否决政府预算的例子包括：（1）1995年，河北省饶阳县人大审议预算时，针对预算安排不能保证文教人员工资，打了赤字的问题，经过两次否决，历时三个多月，第三次审查才予以批准。（12）2002年1月，湖南省沅陵县人大否决财政预算报告，4个月后，加开一次县人代会才批准预算报告。（3）2005年，新缰昌吉市人大常委会首次否决了市政府2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行的报告，理由是市政府2004年追加预算支出和2005年上半年追加预算支出，支出前均未编制预算调整方案，也没有依法报昌吉市人大常委会批准，违反预算法的规定。（4）2009年3月，承德人大常委会在预审阶段两次将政府预算驳回。同上注；韩永：《“政府预算被打回”背后》，《中国新闻周刊》2009年第11期。
[24]戴志勇、蔡定剑：《如何全程看紧政府的“钱袋子”——上海市闵行区公共预算启示》，《南方周末》2009年3月19日。
[25]参见李忠：《国家机关行为的形式合宪性问题——全国人大通过〈关于国家机构改革方案的决定〉个案分析》，《法商研究》1999年第3期。
[26]参见《全国人民代表大会议事规则》第31条。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第2条则规定：国务院财政部门应当及时向全国人民代表大会财政经济委员会和全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会通报有关中央预算编制的情况，在全国人民代表大会会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财政经济委员会，由财政经济委员会对上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初步审查。
[27]《全国人民代表大会议事规则》第32条；《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第3条。
[28]王海艳、戎明迈：《代表呼吁预算更透明》，《南方都市报》2009年3月7日。
[29]黄河：《深圳公民的“公共预算之旅”》，《南方周末》2008年11月5日。
[30]韩洁、罗沙：《今年中央财政第一时间上网公布》，《解放日报》2009年3月21日。
[31]黄秀丽：《一次有关信息公开的“行为艺术”》，《南方周末》2009年5月21日。
[32]赵凌、谢小红：《破解政府“财务机密”仍是难题》，《南方周末》2009年5月21日。
[33]参见《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第2条。
[34]惠铭生：《代表能看懂的预算就是“阳光财政”了吗》，《中国青年报》2008年3月19日。
[35]参见《全国人民代表大会议事规则》第18条。
[36]刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第248—249页。
[37]徐杨：《现行部门预算制度：缺陷分析、法律构建与配套改革》，载《财税法论丛——中国法学会财税法学研究会学术年会论文选编（2004）》，北京大学出版社2005年版，第119页。
[38]同前注[23]，韩永文。
[39]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。
[40]苏永通：《五万亿财政收入怎么花，四学者公开呼吁公共预算透明化、民主化》，《南方周末》2008年2月28日。
[41]参见季卫东：《网络社会中的有限革命》，http：／／artide．chinalawinfb．com/article—detail．asp?articleid=35139，2009年7月6日访问。
[42]周红云：《公共预算中的公民制度化参与——以浙江温岭为例》，载贾西津主编：《中国公民参与——案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，117～221页。
[43]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。
[44]参见马骏、林慕华：《现代议会的预算修正权力》，http：／／www．budgetofchina．com/detail．asp?pararn=214，2009年5月18日访问；张献勇：《预算权研究》，中国民主法制出版社2008年版，第107～113页。
[45]（美）詹姆斯·陈：《论美国重大的联邦预算法》，白彦锋译，《经济社会体制比较》2008年第1期。
[46]同前注[44]，张献勇书，第135～142页。
[47]国会预算办公室（cortgressional budget ottlce，简称cbo）是设在立法机关内部的联邦机构，它由《1974年国会预算和扣押控制法》所设立，负责向国会提供经济数据。国会从此不仅拥有充足的资料来源，以对抗行政部门，而且总统的情报来源也不再具有绝对的优越性。
[48]james v satumo，crs report for congress rs20095：the congressional budget process：a brief orelview（nov．26，2008），http：／／www．house．gov／htbin／crsprodget?／rs／rs20095，last uisit on 18 may，2009．
[49]robert keith，crs report 98—721，introduction to the federal budget process（updaled on mar．7，2008），http：／／budget．house gov／crs—reports／98—721．pdf，last visit on 18 may，2009．
[50]蒋洪等：《公共财政决策与监督制度研究》，中国财政经济出版社2008年版，第137页。
[51]同前注[44]，张献勇书，第179页。
预算初步审查意见范文第4篇
贵州省预算审查监督条例
(2017年3月30日贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过)
第一章 总 则
第一条 为了加强对预算的审查监督，强化预算约束，促进和保障经济社会健康发展，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省县级以上人民代表大会及其常务委员会，以及乡、民族乡、镇(以下称乡镇)人民代表大会对预算的审查监督。
第三条 预算审查监督应当按照完整、规范、公开、注重公平和效率的原则进行。
第四条 预算审查监督的范围包括：预算、决算的编制、审查、批准、监督以及预算的执行、调整和备案等;本级人民政府关于预算、决算的决定和命令;下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的决议、决定;本行政区域内有关预算法律、法规的执行情况。
第五条 县级以上人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。
乡镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。
第六条 县级以上人民代表大会财政经济委员会协助本级人民代表大会及其常务委员会，开展预算审查监督的工作，负责对本级预算草案及上一年预算执行情况、预算调整方案、决算草案进行初步审查。县级以上人民代表大会常务委员会预算审查监督有关工作机构协助本级人民代表大会财政经济委员会依法进行预算审查监督。
县级以上人民代表大会未设立财政经济委员会的，其常务委员会预算审查监督有关工作机构经本级人民代表大会常务委员会授权负责预算审查监督的具体工作。
乡镇人民代表大会设立预算审查小组，在大会主席团领导下，承担预算草案、预算执行情况、预算调整方案、决算草案审查的具体工作。
第七条 县级以上人民代表大会常务委员会应当加强预算审查监督机构队伍建设，可以聘请预算审查监督顾问或者邀请相关专家提供咨询和技术服务。
县级以上人民代表大会财政经济委员会或者常务委员会预算审查监督有关工作机构应当邀请本级人大的其他专门委员会、常委会其他工作机构共同参与预算审查工作。
第八条 县级以上人民政府审计部门依法对预算执行、决算、其他财政收支进行审计监督。
第九条 县级以上人民代表大会常务委员会应当逐步建立完善预算执行联网监督系统。县级以上人民政府应当加强预算管理信息化建设，推进财政、税务、国库、审计等部门与本级人民代表大会财政经济委员会或者常务委员会预算审查监督有关工作机构实现网络联通、信息共享。
第十条 公民、法人或者其他组织对违反预算法律、法规的行为，有权依法向各级人民代表大会及其常务委员会或者其他有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。
第二章 预算审查和批准
第十一条 各级人民政府应当依法编制预算草案，提交本级人民代表大会审查批准。
第十二条 政府的全部收入和支出应当纳入预算。各级人民政府应当合理确定预算收入的预期目标，不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
各级人民政府、各部门、各单位预算的编制、执行和决算应当注重绩效管理，预算支出安排应当将绩效评价结果作为重要参考依据。
第十三条 政府债务规模实行限额管理。县级以上人民政府应当按照规定将政府债务纳入本级预算，建立债务风险评估和预警机制、应急处置机制和责任追究制度。
第十四条 县级以上人民政府财政部门应当在布置预算编制工作之前向本级人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构通报预算草案编制的原则、依据、标准、重大政策调整等有关情况，并提供相关资料。
第十五条 县级以上人民政府财政部门应当于本级人民代表大会会议举行的30日前向本级人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构提交本级预算草案(含部门预算)初步方案以及年度预算执行情况报告主要内容。
本级预算草案初步方案应当包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收入预算表、支出预算表和收支平衡表，并对预算编制原则、收支政策、重点支出和重大投资项目预算安排、政府债务、对下转移支付、专项资金目录管理以及与预算有关的重大事项等做出重点说明。
本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。
第十六条 预算草案的初步审查及相关调研应当邀请部分本级人民代表大会代表参加，采取多种形式听取本级人民代表大会代表和社会各界的意见和建议。
县级、乡级人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采取多种形式，组织本级人民代表大会代表听取选民和社会各界的意见。
第十七条 县级以上人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构应当在收到预算草案初步方案之日起15日内完成初审或者研究，提出初审意见或者研究意见交由财政部门研究处理。财政部门应当在7日内反馈处理情况。
第十八条 在预算草案初审过程中，县级以上人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构可以就本级预算草案及部门预算编制情况提出询问、组织调研，开展部门预算草案重点审查等，有关部门应当予以配合。
第十九条 县级以上人民政府应当在本级人民代表大会会议举行的7日前将预算草案及报告正式文本送达本级人民代表大会常务委员会。
第二十条 县级以上人民代表大会对预算草案及其报告、上一年预算执行情况的报告重点审查下列内容：
(一)上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求;
(二)预算安排是否符合预算法和本条例的规定;
(三)预算安排是否符合本地经济社会发展的实际，是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行;
(四)重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;
(五)预算的编制是否完整、细化;
(六)上级人民政府提前下达的转移支付预计数是否编入本级预算，对下级人民政府的转移性支出预算提前下达数是否符合规定，一般性转移支付测算是否公开透明，专项转移支付分配适用项目法、因素法是否规范、适当及作必要说明;
(七)扶贫资金及其他涉农资金等民生专项资金安排是否有利于统筹整合使用及提高绩效;
(八)预算安排举借的债务是否合法、合理，使用和管理是否符合规定，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源;
(九)政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算的衔接情况;
(十)预算法规定可以在预算批准前安排的支出情况，是否在报告中作出说明;
(十一)与预算有关重要事项的说明是否清晰。
第二十一条 县级以上人民代表大会举行会议期间，应当保证审查预算报告及草案的时间。财政部门应当派人到会听取代表关于预算的意见和建议，回答代表的询问。
第二十二条 县级以上人民代表大会财政经济委员会应当根据代表、各代表团和有关专门委员会的审议意见，并结合初审意见，对预算草案进行审查，提出审查结果报告，向大会主席团报告。
县级以上人民代表大会召开期间，县级以上人民代表大会未成立财政经济委员会的，可以成立临时的大会预算审查委员会，由其向大会主席团提出关于本级预算草案和预算执行情况审查结果报告。
预算草案审查结果报告经大会主席团通过后，印发全体代表。
第二十三条 下级人民代表大会批准的预算及其决议应当报上一级人民代表大会常务委员会备案。
下级人民代表大会常务委员会作出的有关预算的决议、决定应当报上一级人民代表大会常务委员会备案。
县级以上人民政府作出的关于预算的决定、命令以及财政方面的重大政策，下一级人民政府报送备案的汇总预算、决算，按年度编制的政府综合财务报告等，应当及时报本级人民代表大会常务委员会备案。
第三章 预算执行监督
第二十四条 预算执行监督的主要内容：
(一)执行预算法等有关法律、法规和本级人民代表大会及其常务委员会关于预算的决议、决定情况;
(二)财政部门批复预算和实现预算措施的落实情况;
(三)预算收支执行的情况;
(四)国库按规定收纳、划分、留解、退付预算收入和拨付预算支出的情况;
(五)重点支出和重大投资项目预算执行情况;
(六)专项资金、预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、结转资金使用情况;
(七)部门预算执行情况;
(八)上级转移支付资金的安排和使用情况、对下级转移支付情况;
(九)政府及其所属部门有无违反规定为单位和个人提供财政担保和举借债务情况;
(十)国有资产的管理和保值、增值情况;
(十一)与预算相关的其他重大事项。
第二十五条 县级以上人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构可以采取听取汇报、专题调研、查阅或者调阅有关资料、询问等方式，加强对本级预算执行和部门预算执行情况的监督，有关政府部门和单位应当予以配合。
第二十六条 县级以上人民政府财政、税务、金融、统计、国资、人社等部门应当定期向本级人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构报送预算执行情况、国库资金运行情况等相关资料，共同建立预算执行的分析制度。
第二十七条 各级人民政府应当在每年第一季度向本级人民代表大会报告上一年度本级总预算和本级预算执行情况。
县级以上人民政府应当在每年6月至9月期间向本级人民代表大会常务委员会报告上半年预算执行情况。
省人民政府应当在每年11月向省人大常委会报告1至10月预算执行情况。市州、县级人大常委会根据财政运行情况可以要求同级人民政府报告其他时段的预算执行情况。
第二十八条 县级以上人民代表大会常务委员会应当加强对重点收支、重大投资项目预算执行、专项资金、政府债务和部门预算的监督，必要时听取政府的有关专项报告或者部门的预算执行情况报告。
县级以上人民政府财政部门应当每半年向本级人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构书面报告地方政府债务的管理情况。
第二十九条 县级以上人民代表大会常务委员会应当将预算执行情况的审议意见交由本级人民政府研究处理。本级人民政府应当采取相应改进措施，并按照时间、内容的要求将研究处理情况向本级人民代表大会常务委员会提出书面报告。
第三十条 在预算执行中，县级以上人民代表大会常务委员会主任会议可以要求本级政府责成审计部门进行专项审计，并报告办理结果。
审计部门应当征求本级人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构对制定年度预算执行审计项目计划的意见，其后应将年度预算执行审计项目计划正式文本抄送本级人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构。
审计部门应当将预算执行和其他财政收支审计发现的影响预算执行真实、合法、效益的重要情况及预算执行中重大违法违纪问题，及时向本级人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构通报。
第四章 预算调整审查和批准
第三十一条 各级人民政府在本级预算执行中，确需对预算进行调整的，应当编制预算调整方案，列明调整预算的原因、项目、数额、措施及有关说明。
县级以上人民代表大会常务委员会、乡镇人民代表大会对本级人民政府的预算调整方案进行审查和批准。未经批准，本级人民政府不得调整预算。
第三十二条 县级以上人民政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议的30日前将预算调整初步方案送交本级人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构初步审查、征求意见。
县级以上人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构应在收到预算调整初步方案之日起7日内提出审查结果报告或者初步审查意见。
第三十三条 县级以上人民政府应当在本级人民代表大会常务委员会会议举行的7日前，将预算调整方案的正式文本送达本级人民代表大会常务委员会;乡镇人民政府应当在本级人民代表大会会议举行的7日前，将预算调整方案的正式文本送达本级人民代表大会主席团。
第三十四条 预算调整方案审查的重点内容：
(一)调整的理由;
(二)调整的项目、数额;
(三)收支结构调整的合法性和合理性;
(四)收支平衡情况。
第三十五条 各部门、各单位应当按照国务院、省有关规定，严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂使用。由于上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项资金、预算资金调剂以及行政区划、行政事业单位隶属关系的变动等引起不属于预算调整的预算支出变化，县级以上人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会汇总报告有关情况，乡镇人民政府应当向同级人民代表大会汇总报告有关情况。
第五章 决算审查和批准
第三十六条 县级以上人民政府财政部门编制的本级决算草案，经本级人民政府审计部门审计后，报本级人民政府审定。本级人民政府应当在每年6月至9月期间，将上一年本级决算草案和决算草案的报告提交本级人大常委会审查和批准。
乡镇人民政府编制的上一年度本级决算草案应当提请本级人民代表大会审查和批准。
决算草案应当与预算相对应，按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整预算数或者变更数以及决算数分别列出，变化大的应当作出说明。
决算草案及决算草案的报告应当载明以下内容：
(一)预算收支执行总体情况;
(二)本级人民代表大会批准的预算决议和本级人大常委会批准的预算调整方案决议落实情况;
(三)支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况;
(四)分地区、分项目转移支付安排执行情况;
(五)以前年度结转结余资金的统筹使用情况及本年结转结余资金情况;
(六)政府债务的限额、余额，结构及使用情况，当年新增和偿还债务情况，债务风险防范情况;
(七)预算周转金、预算稳定调节基金、预备费的规模和使用情况;
(八)超收收入安排情况;
(九)本级预算绩效管理制度建立及实施情况;
(十)其他与决算有关的重要情况。
第三十七条 县级以上人民政府财政、审计部门应当在本级人民代表大会常务委员会会议举行的30日前，向本级人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构通报本级决算草案编制情况、对本级预算执行和其他财政收支以及决算草案审计情况，并提交决算草案及审计工作报告有关材料。
第三十八条 县级以上人民代表大会财政经济委员会、常务委员会预算审查监督有关工作机构收到本级决算草案之日起7日内提出审查结果报告或者初步审查意见。
第三十九条 县级以上人民代表大会常务委员会在批准本级决算前，应当听取本级人民政府提出的同期本级预算执行及其他财政收支情况的审计工作报告。
审计工作报告应当全面、客观、真实地反映审计查出突出问题，重点报告对预算执行的审计情况，根据需要附有关被审计单位的审计报告等资料。
第四十条 县级以上人民政府应当在本级人民代表大会常务委员会作出关于审计工作报告的决议或者提出审议意见的6个月内，向本级人民代表大会常务委员会提出审计查出突出问题整改情况报告。
县级以上人民代表大会常务委员会听取和审议审计查出突出问题整改情况报告时，本级政府负责人、有关部门负责人应当到会听取意见和建议，回答询问。
第六章 预算决算公开
第四十一条 经本级人民代表大会或者其常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告以及报表，由本级政府财政部门在批准后20日内依法向社会公开。政府预算、决算按功能分类公开到项;按经济性质分类一般公共预算基本支出公开到款;对下一般性转移支付公开到地区，专项转移支付公开到地区和项目。同时，应当重点说明举借债务、重点支出、政府采购以及本级人民代表大会及其常务委员会和本级政府确定的有关重大事项。
县级以上人民代表大会常务委员会听取的关于预算执行和其他财政收支的审计工作报告、专项审计报告以及审计查出突出问题整改报告，由本级政府审计部门在人大常委会会议结束后20日内依法向社会公开。
第四十二条 经本级政府财政部门批复的部门预算、决算以及报表，由各部门在批复后20日内依法向社会公开，并依照规定公开基本支出、项目支出、机关运行经费，以及重点支出和重大投资项目的相关政策、程序和绩效情况等。
第四十三条 县级以上人民代表大会或者其常务委员会关于预算、预算调整、决算的审查结果报告和决议、决定，由本级人民代表大会常务委员会于会议结束后20日内依法向社会公开。
乡镇人民代表大会审查批准的预算、预算调整、决算相关信息由其大会主席团于会议结束后20日内依法向社会公开。
第四十四条 预算决算公开应当选择当地主要新闻媒体和官方网站。官方网站应当建立专栏，并做到统一规范、便于查询，持续公开。
第七章 法律责任
第四十五条 有下列行为之一的，由本级人民代表大会常务委员会、乡镇人大主席团给予通报，并责令限期改正;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员由有关部门依法追究行政责任：
(一)故意隐瞒事实，造成预算、决算失实的;
(二)未按规定程序、时限和内容报送或者提交预算草案、决算草案、预算调整方案、预算执行情况报告、审计工作报告、审计整改情况报告以及相关资料的;
(三)对人民代表大会常务委员会就决算、预算执行、预算调整、审计工作报告、审计查出突出问题整改情况报告提出的审议意见不按要求研究处理的;
(四)未按本条例规定向人民代表大会常务委员会报告、备案的;
(五)对检举、控告者进行压制和打击报复的;
(六)其他妨碍人民代表大会常务委员会预算审查监督工作的。
第四十六条 有下列行为之一的，由本级人民代表大会常务委员会、乡镇人大主席团给予通报，并责令限期改正;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员由有关部门依法追究行政责任;属于本级人民代表大会及其常务委员会选举或者任命的，由本级人民代表大会及其常务委员会责令其作出检查，情节严重的，依法撤销或者罢免职务：
(一)违反人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算、预算调整的决议或者决定的;
(二)未经法定程序调整预算的;
(三)项目支出预算的执行未实现绩效目标，并造成重大损失的。
第四十七条 违反本条例规定的其他行为，依照《中华人民共和国预算法》和有关法律、法规的规定予以处罚。
第八章 附 则
预算初步审查意见范文第5篇
按照新的《预算法》的有关规定，省级人民代表大会、常务委员会、人民代表大会财经委员会、常务委员会预算工作委员会，在预决算审查和批准上，主要职权分别是：一是省级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告。人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算。二是省级人民代表大会财经委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。处于中间层次。三是省级人民代表大会常务委员会有关工作机构（预算工作委员会），依照人民代表大会常务委员会的决定，协助本级人民代表大会财政经济委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。从中可以看出，在对政府预算审查批准上，分为三个层次：第一是省级人大常务委员会预算工作委员会，处于基础层次，协助财经委对预决算草案预先审查；第二是省级人民代表大会财经委员会，处于中间层次，对本级预决算草案进行审查；第三是人民代表大会或常务委员会，是最高层次，既要审查预算、决算草案，又要批准预算、决算。
而从实际情况来看，一是《预算法》规定的是对本级预决算进行审查，没有明确规定对部门的预决算进行审查，实际上也没有做到将全部的部门预算报送人大审查；二是在预决算审查过程中受主客观因素的影响，在一定程度上制约了人大预决算审查质量的提高。
二、省级人大预算审查现状分析
我国1999年开始预算编制改革，主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革、政府采购[1]，即部门编制预算，财政部门审核、汇总编制本级预算草案，报经同级政府审定后，再报同级人民代表大会审查、批准；而预算调整、决算也是以部门为基础编制，只不过批准权限是同级人大常委会审查、批准。目前省级人大审查、批准预决算现状是：
（一）从预算审查批准的时间上看，较为短暂。一是按照有关规定要求，省级人民代表大会财经委员会在人民代表大会会议召开前的一个半月之内，完成本级预算初步方案、上一年预算执行情况的初步审查任务，同时还要对部分的部门预算、上年预算执行情况进行核查，在如此短的时间之内完成审查任务，其难度是可想而知的，审查质量难以保证。许多地方的财政部门提交预算草案进行初步审查时间距离人代会召开仅仅几天，这使得人大相关机构进行初步审查预算草案的时间更短，因此只能作一般的程序性审查[2]。二是省级人民代表大会会期一般为5天左右，会议既要审查政府工作报告、人大常务委员会工作报告、法院工作报告、检察院报告，又要审查预算草案、经济和社会发展计划草案，以及其他需要审查的事项。也就是说，人大代表在区区的5天时间之内，要完成以上各项审查任务，而专门用于审查预算的时间就更少了，由于预算编制复杂多样、专业技术含量比较高，在这样短的时间内是难以高质量完成预算审查任务的，实质上只不过是按照法定程序进行预算审查，即程序合法，但难以做到对预算进行实质性审查。
（二）从人大代表职业上看，懂预算的少。一是人大代表由各个方面的人T组成，代表着选区内人民的意愿，行使人民赋予的各项权力，其中审查预决算是预算法赋予的一项重要权力。而人大代表中懂预算的人员占比较少，这是其一。其二是人大代表中还包括一定比例的政府工作人员，这部分人员是兼职人大代表。因此，从这一角度来看，在对预算审查上，指望人大代表高质量完成预算审查任务，是不现实的，而从现实看，在人民代表大会会议期间，人大代表主要以财经委的初步审查意见为基础，发表意见并投下神圣的一票。二是省级人民代表大会财经委员会主任、副主任，都是退居二线的地市级党政主要领导，专职人员几乎没有；人大常委会预算工作委员会主任，多由财经委主任或副主任兼任，换言之，预算工作委员会主任、副主任也是退居二线的地市级党政领导担任。这些人员，以前多是地市级党政主要领导，职务较高，领导经济工作能力很强，经验丰富，由于实质上已处于退休状态，再到人大从事有关工作，当然丰富的工作经验是一笔宝贵的财富，其工作的激情、精力、创新等方面逊色于年轻人或专职人员，这就在一定程度上影响了预算审查的质量。
（三）从预算审查法规依据上看，比较薄弱。人大在审查预算上，主要依据《预算法》实施。而法律具有高度概括性的特点，不够细化，实际操作性不强。虽然1999年12月25日，全国人大常务委员会印发了《关于加强中央预算审查监督的决定》，但只有区区12条，具体操作性也不够强。特别是随着2014年《预算法》的修订，预算收支范围增加了，而全国人大、省级人大尚没有制定新的关于预算审查、批准方面的法规。在审查预算上，只能是，宏观上按照《预算法》审查，微观上按照行政法规审查，造成人大审查预决算的法规基础薄弱。
（四）从专职预算审查机构上看，人员较少。对预决算进行审查，由人民代表大会财经委员会、人大常务委员会预算工作委员会负责实施，而预算工作委员会在发挥主导作用。在全国省级人大常务委员会预算工作委员会设置上，25个省设置预算工作委员会（其中2个省设置财经预算工作委员会、3个省设置财政经济工作委员会），6个省没有设置预算工作委员会。从各省人大常务委员会预算工作委员会编制情况看，16个省设置了处级办事机构，其中8个省编设一个处级（办公室）内设机构、4个省编设2个处级（综合处、计划预算处或预算审查处）内设机构，4个省编设3个处级（办公室、预算处、经济处）内设机构，9个省没有标明内设机构。作为省级人大常务委员会专职预决算审查机构，人员编制严重不足[3]，而预决算审查任务又重，就造成难以进行全面深入的审查，预算审查质量也难以得到保证。
（五）从获取预算编制信息上看，不对称。在预算编制过程中，财政部门占据着主导的地位，掌握着大量的关于预算编制方面的相关信息。而预算工作委员会、财政经济委员会，特别是人大代表，在预算审查阶段这个非常有限的时间内，除了财政部门报送的有限信息之外，是难以获得预算编制方面的全面信息的，就是说存在着严重的预算信息不对称问题。对于有关预算安排是否科学合理，符不符合要求，心中无数，或者说底数不清，多数是以财经委的初步审查意见为主要依据，以便于在大会表决时投下“一揽子”同意或不同意的一票。
（六）从预决算审查的基础来看，不够牢靠。按照《预算法》的规定，无论是人民代表大会，还是财经委员会、预算工作委员会，只是对本级政府预算草案进行审查、批准，而没有明确规定对部门预算进行审查、批准。而本级政府预决算草案，是由省级所有部门预决算汇总编制而成的，即本级预决算草案等于所有的部门预决算之和，如果不对每个部门预决算进行审查，就很难将本级预决算草案审查清楚，而事实上没有做到将所有的部门预算向省级人大报送审查[4]，这就造成对本级预算草案、决算草案审查的基础不够牢靠。
三、深化省级人大预算审查质量的途径
人大的预算审查、批准权，是宪法赋予的一项重要职权。马骏教授2007年在《中国预算改革的政治学：成就与困惑》中指出：正如一些受访者指出的，在中国目前的政治框架内，预算监督权可能是人大唯一可能真正行使的权力。在现有的党管干部体制不可能出现改变的条件下，人大要想真正控制人事任命权是根本不可能的，而预算权则是人大可以认真行使的一项权力[5]。对于人大预算审查而言，分为程序性审查和实质性审查，一般而言，程序性审查其质量难以得到保证。而深化省级人大预算审查，就要实施实质性审查，才能发挥好人大的预算审查职权。
（一）预算审查机构编制科学合理。对于人大审查、批准预算来说，关键在于建设一支专业的专职预算审查机构。紧密结合人大预算审查的实际情况，可以考虑分两步实施：第一步是近期目标，对现有的人大常务委员会预算工作委员会机构上做充实和完善，进一步做大做强，打牢预决算审查组织机构基础；第二步是远期目标，在人大常务委员会设置审计机关，专职负责预算、决算审计工作，如能这样就可以将预算工作委员会撤销，这是比较理想的做法。
一是完善预算工作委员会。预算工作委员会，面对省级众多的预算单位，肩负着对预算编制审查、决算审查、预算执行监督的神圣使命任务，完善内设机构势在必行，才能为全面履行预决算审查任务奠定坚实的组织基础。在省级人大常务委员会，应独立于财经委员会设置预算工作委员会。预算工作委员会应设置4个处，即综合处、预算审查一处、二处、三处，每个处编制10人左右，其中一处负责政府部门预决算审查，二处负责党群部门预决算审查，三处负责事业单位、企业单位预决算审查，综合处负责汇总。每处应编设专业技术人员，并且高级职称、中级职称人员比例结构要合理；在人员专业上，应合理配置具有经济学、财政学、公共管理、计算机专业的人员。
二是人大常委会设置审计机关。新的《预算法》规定，县级以上政府财政部门编制决算草案，须经同级审计机关审计、政府审定，再报同级人大常务委员会审查批准。应该说，这就给财经委或预算工委对决算审查减轻了工作量，更为重要的是，保证了审查的质量。但是，由于审计机关隶属于政府，直接归政府和上级审计机关领导，换言之人大常务委员会没有设立审计机关，那么在对预决算审查上，有点力不从心，只能是程序性审查多些，难以进行实质性审查。为了加强人大对政府预决算的审查，可以采取两种办法。其一，将我国审计体制调整为立法型，即在人大常务委员会设置审计机关，专门负责预算、预算调整、决算、预算执行审计，为人大审查批准预决算奠定坚实的基础。进而也进一步增强了审计机关的独立性，避免政府编制预算、政府审计预算问题的发生，也就是自己审计自己。具体来说，就是把目前隶属于政府的审计机关，统一划归人大常务委员会领导，直接对人大负责并报告工作。如此一来，政府预算、决算、预算调整方案，在人民代表大会、常务委员会审查批准之前，均要经过审计机关审计，才能提交审查、批准。其二，如果以上不能实现，可以委托政府审计机关实施审计，就是说预算、预算调整、决算方案，由省级人大财经委员会委托审计机关实施审计，并出具审计报告，然后财经委结合审计报告以及预算工委审查的情况，形成预算审查初步意见并提交人民代表大会或常务委员会审查批准，从而可以有效解决人大预决算审查力量不足而审查质量不高的问题。
（二）健全人大预算审查制度。为了规范人大预算审查行为，落实依法审查的要求，基础在法规制度的健全。一是出台预算审查条例。前已述及，人大预算审查法规制度不够完善，为了进一步落实依法治国方略，建议全国人大常委会制定《预算审查条例》，包括预算编制、预算调整、决算审查，为依法实施预决算审查打下坚实的法规基础。二是制定预决算审查标准，便于预算工作委员会、人大代表审查时依据标准实施，包括经费标准、报送资料标准。譬如，审查项目预算时，需要提供该项目计划文件、批复的项目可行性报告，财政部门预算项目库排序文件等；查人员经费预算时，提供省编制办批复的人员编制、国家和省人力资源社会保险部门批准的工资标准，以及有关人员享受的工资待遇方面的文件；审查公用经费预算时，需要提供消耗标准、设备编配情况。只有这样，人大代表、预算工委在预算审查时，才能做到既准确又方便快捷。
（三）加强人大代表业务培训。一是在人大代表当选后，即换届后，省级人大常务委员会要专门组织业务培训，培训时间、内容要落实到位，以提高议政的水平，其中把预算理论、审查预算知识作为重要内容纳入培训内容，使人大代表初步掌握审查、批准预算的流程和应该注意把握的主要问题等。二是财经委将预算的相关知识编印成册，发给人大代表，以便于日常的学习之用。
（四）优化财经委人员组成配置。鉴于目前财经委主任、副主任多由退居二线的或退休的地市级党政主要领导干部担任，为了进一步发挥财经委的职能作用，建议：省级人民代表大会财经委员会主任、副主任，应逐步将目前由退居二线或者退休的地市级党政领导担任调整为专职人员担任，并且其专业是经济工作方面的，要内行领导内行，避免外行领导内行。根据实际国情，可以设置一个过渡期，在副主任委员、委员中，至少一半是专职人员，过了过渡期应全部是专职人员。
（五）预工委提前介入预算编制。前面已经说过，人大常务委员会预算工作委员会预先审查预算，是人大审查、批准的基础，而且是关键基础。因此，预算工作委员会作为人大常务委员会专司预决算审查的常设机构，在预决算审查上，要提前出击、主动应对，与发展改革委、财政部门布置编制、审核汇总省经济和社会发展计划、预决算要同步，即在计划、预决算编制阶段就要提前介入，进一步说，财政部门在部署编制部门预决算时，发展改革委在部署编制计划时，预算工作委员会就要介入进去，提前了解预决算、计划编制情况；部门在编制完成后，送财政部门、发展改革委审核阶段，也要介入进去，了解审查、评审情况，掌握相关信息。同时，要求财政部门、有关部门、发展改革委，要将有关预决算、计划相关资料提供预算工作委员会，以此来获得有关信息，服务于预决算审查工作，从而彻底解决预决算信息不对称的问题。
（六）按照程序进行预算审查。向省财政部门编报部门预决算的部门，都要向省级人大报送部门预决算进行审查，不能出现漏报问题。一是按照审查顺序进行审查，先由预算工作委员会进行预先审查（或审计机关审计）；然后人民代表大会财经委员会进行正式审查；最后是人大代表或人大常务委员会委员对预决算进行审查。二是按照先部门、后本级的顺序进行审查，先对部门预决算进行逐项审查，然后再对本级预决算草案进行审查。三是按照程序进行审批，财经委员会根据预算工委（审计机关审计报告）、人大代表或人大常委会委员的审查意见，形成初步的审查意见，提交人民代表大会或人大常务委员会票决批准，先对部门预决算逐项进行票决，再对本级预决算草案进行票决。
四、结束语
以上首先对省级人大预算审查现状进行了逐一的分析；然后针对现状提出了深化省级人大预算审查的解决途径。其实，省级人大对政府预算的实质性审查，最重要的基础是建设好预算审查机构，可以考虑两个选项，一是将预算工作委员会做大做强，即在维持现状的情况下，只是增加有关编制、配齐专职人员，对原机构进行“修修补补”，这比较容易实现，但缺点是，还是难以保证审查质量。二是在人大常务委员会设置审计机关，这是比较理想的预决算审查机构设置，优点是独立性强，能够提高审查质量，而且属于实质性审查，但缺点是，国家审计体制做如此大的调整，难度较大，条件尚不具备。
参考文献：
[1]马骏、赵早早：《中国预算改革的目标选择》， 载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2005年第3期。
[2]瞿振元、林万龙：《人大预算审查职能限制因素及改进建议》，载《中央财经大学学报》2010年第5期。
[3]林圻、欧阳天健：《地方治理中预算法治问题研究――兼论地方人大预算监督权的完善》，载《兰州财经大学学报》2016年第2期。
[4]http：///a/20160831/14842377_0.shtml.
