国外村级财务管理

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国外村级财务管理范文第1篇

【关键词】村级债务；运行状况；风险化解

中国村级债务问题最早出现于20世纪80年代中期，90年代中期呈明显增加的态势，从而为政府和学术界广泛关注。进入二十一世纪后，随着农村税费改革试点工作的推行，作为村级重要收入来源的村提留，改变为农业税附加和农业特产税附加，村级收入大幅度减少，村级盈利能力下降，从而导致偿债能力下降，村级债务问题凸现出来。因此，中国的村级债务问题已成为了制约广大农村经济发展、影响农村基层社会稳定、影响政府形象和农村干部群众关系的重要的突出的问题，也严重阻碍了农村城镇化的发展进程。村级债务解决的好坏直接影响着农村经济的发展，面对新一轮的农村建设，当前对村级债务的解决具有举足轻重的作用。

一、村级债务的主要特点

村级债务是中国农村经济发展历程有的问题，国外的各种经验尚无法借鉴，下面就村级债务的概念村级债务的现状与特征做一些阐述。

1、债务负债范围较广，负债数额较大。债面广，负债金额较大，是目前村级债务存在的一个比较普遍的特点。据调查统计，截至2010年末，漳州市村级债务总额22849万元，全市1667个行政村平均每个村负债13.7万元。根据岳坑村村委会年度统计考查报告，岳坑村在2012年债务总和就达到了40万元。

2、历史遗留债务较多，负债利息高，形成“利滚利”的恶性循环。调查资料显示，历史遗留的村级债务主要来自于两个大的方面，一方面是从金融机构的贷款。主要是村民委员会为发展经济、搞基本建设，从乡镇农村合作基金会和农村信用社、农业银行等金融机构获得的贷款，利息不算太高，处理难度相对较小。另一方面是民间高息借贷，利息较高，且短期内无力偿还，大量利息计入本金，形成“利滚利”的恶性循环。3.债权软，债务硬，结构复杂，化解困难

二、农村历史负债形成原因

（一）经济原因

1、盲目办企业、上项目，造成债台高筑。上世纪90年代初，在“无工不富”、“消灭工业空白村”等口号误导下，曾出现村村办企业，盲目追求开发项目和追求高指标。岳坑村为了壮大集体经济，靠借贷和集资兴办村级企业，因村办企业缺人才、缺技术、缺资金，加上产业发展方向趋同，经受不起市场经济大潮的冲击等多种因素导致企业亏损倒闭，资不抵债，形成债务。

2、代垫税款及提留统筹费而形成债务。前些年，一些镇（区）、村里的干部单独追求完成工作目标，在收取法定的税费遇到阻力时，不惜贷款或高息抬款来完成上缴税费任务，造成村级债务增加。由于社会保障资金收集困难重重的影响，县级财政的预算收集资金根本不可能实现。村委会为了完成县级下达的社会保障资金的缴交任务，不得不靠借债和挪用他资金度日。因此导致了岳坑村村委会负债加剧。

（二）管理原因

1、对村级财务管理重视不到位

岳坑村多数领导更多关注农村的增产和增收，发展和稳定，对村级财务管理工作重视不够，抓得不力，根本没有时间和精力去抓村级财务管理。待到出现问题，才去抓财务清理和整顿，并且注意力主要集中在查处村干部经济问题上，忽视了财务基础工作和制度建设。加上主要负责人无视群众的要求，不愿抓财务规范化和财务公开，引起财务混乱，群众上访，影响社会稳定。

2、村级财务管理机制不健全

为加强村级财务管理，省、市、县和乡（镇）各级政府相继制定了一系列财务管理制度，但岳坑村多年来却有章不循，写在纸上，挂在墙上，说在嘴上，就是没有落实在行动上，财务制度形同虚设。一是现金收支管理混乱。集体收入不入账、多报账、报重帐、白条入账、坐支现金，挪用甚至贪污等现象时有发生。二是收支审核把关不严。

三、村级债务化解措施分析

（一）经济方面的努力

1、盘活集体资产，实现资产保值增值。就目前的情况来看，不少的村集体还是有着发展潜力的，许多村集体的资产很丰富，只是被长期闲置而难以产生经济效益，鉴于此，建议对村集体长期闲置的各种固定资产进行承包、租赁、拍卖，盘活集体资产以充分发挥经济效益，针对一些小型水利设施、村集体活动场所、集体苗圃等实行承包或作价入股引联合开发，增加集体收入。

2、转变传统的债务化解方式，寻求有效地化解途径。过去的村级债务化解，最常见的是“拆东墙补西墙”的做法，针对传统做法所形成的还债恶性循环，必须积极转变做法，依靠自身力量，采取有效方式进行化解，这就要求村集体从自身入手，利用各种积极因素，整合本村集体的人力、财力和物力以发挥效用。以发展经济为当前目标，鼓励乡镇企业发展，以带动村集体经济的发展，多方面寻找村集体经济发展的新动力，通过经济的发展增强村集体的还债能力，才是有效解决村集体的债务问题。充分发挥村集体各种优势，因地制宜地发展农业经济和新兴的村实体经济，鼓励高效益的乡镇企业、私营企业的发展，增加村民群众收入，推动村集体经济的发展，才是最终解决村级债务问题的根本。

（二）管理方面的改进

1、建立民主的村干部领导机制。村干部要充分发挥对村民群众的领导作用，组织处理好村级各项工作，但是，这样一种分工机制并不非体现村干部的绝对权威，村干部和村民群众在农村工作中的地位是平等的，都是农村工作的实施主体，在整个农村工作中的地位都是非常重要的，为了实现农村各种资源的有效利用，必须依靠村干部的整合机制，分工、协调好各种工作和关系，但也不能忽视了村民的积极作用。基于此，必须改变传统的工作关系，排除领导在农村工作中的绝对权威性，实行民主的的村干部领导机制，让村民群众积极加入农村工作中，特别是对于农村财务与会计工作，坚决杜绝领导一个人说了算的局面，这样才能为村级债务的化解提供民族决策机制。

国外村级财务管理范文第2篇

关键词：科学发展观；老区；新农村建设

中图分类号：F320.3　文献标识码：A　文章编号：1004－1605(2007)12－0052－03

今后一段时期老区新农村建设的主要任务：一是推进农业高效规模化；二是促进就业创业全民化；三是规划镇村布局科学化；四是创造人居环境卫生美化；五是探索社会管理的民主化；六是实现和谐老区生活的普及化。为此必须在以下六个方面采取措施，重点落实。

1、以项目农业为抓手，提高农业综合生产能力，为农民增收提供基础保障

加快建设现代农业，繁荣农村经济，提高农村生产力水平，是建设新农村的首要任务。一是做大做优农业园区。要推进农业向园区集中，坚持把做大做强农业园区作为传统支柱产业提升的载体，坚持“规模化、科技化、效益化、市场化”导向，围绕产业特色、区域优势，集聚各类资源，整合生产要素，大力推进现代农业园区建设，努力实现农业园区由数量型扩张向规模型、科技型、效益型发展转变，使区域特色农产品生产形成优质无公害化、规模集约化和品牌经营一体化。二是做大做强龙头企业。以扶持产业化龙头企业为重点，力促特色产业上规模、主导产业上水平、龙头企业上等级，提高农业的市场化、集约化、现代化水平。以现有龙头企业为基础，以资金、技术为纽带，以品牌运作为载体，整合资源，实现强强联合，着力催生一批特色农产品示范型加工企业，培育一批有科技创新开发能力的成长型龙头企业，做强一批有核心竞争优势的支柱型龙头企业，发展一批有较强配套能力的服务型农业企业。三是增强新品种、新技术的推广力度，提升农产品科技水平。要加大新品种、新技术的推广力度，重点抓好农业标准化和农产品质量安全体系建设，依托科技提升农产品质量，大力发展品牌农业，提高农业发展中的科技贡献率。要积极引导工商资本投向高效农业，根据老区传统产业特色，走“公司+农户”、“市场+农户”、“专业合作组织+农户”和“龙头企业+专业合作组织+基地、农户”等多种形式一体化经营道路，加快建设一批高效农业经济板块。四是大力推进农产品深加工。以项目农业为抓手，提高农业综合生产能力，为农民增收提供基础保障。继续围绕畜禽、蚕桑、优质稻米、弱筋小麦、双低油菜、蔬菜、银杏、小杂粮等优势农产品资源，重点发展畜禽肉类深加工、禽蛋深加工、蔬菜果品速冻、保鲜和深加工、稻米精深加工、秸秆加工利用、畜禽粪便加工利用等项目，加快农业的工业化进程，推动农产品由卖原料向卖产品，由初加工向深加工、精加工方向发展，不断拉长产业链，实现农业多层次、多方面、多环节增值增效。鼓励农业龙头企业与高等院校、科研院所开展产学研合作，开发新产品，不断提高产品开发能力和质量，提高加工增值能力。积极引导农村合作经济组织建设，为项目农业发展提供广阔舞台。一是加强政策扶持。区别公益性和经营性不同情况，在增加有偿服务投入的同时，切实加大公益的无偿投入，完善政策激励机制，对各类合作经济组织的用地、用水和经营税收等方面，给予更多的优惠扶持。二是加强权益保护。要认真总结实践经验，宣传贯彻《农民专业合作组织法》，依法确立其法人资格，切实保护农村合作经济组织的合法权益。三是加强示范引导。大力营造宽松的舆论环境，抓好典型经验的总结推广，引导合作组织逐步向产前指导、产中服务、产后销售等领域延伸，鼓励和引导农民积极参加各类合作经济组织，完善创业辅导体系，着力帮助农村合作经济组织建立健全内部管理制度，进一步健全民主管理、利益分配、财务管理、教育培训等制度，切实增强农民的组织化程度和市场综合竞争力。

2、以全民创业为载体，推动民营经济快速发展，为农村腾飞提供物质支持

一是大力发展工业经济，让更多农民变成工人，增加农民工资性收入。工业化是推进农民非农就业、增加农民收入最直接、最有效的途径，要通过工业经济的快速崛起，引导更多农民从农业和农村中转移出来，使越来越多的农民有一份稳定的工资收入。“十五”期间，老区工业化程度明显提升，2006年企业人均工资8820元，工业化日益成为农民增收的重要载体。二是大力发展园区经济，让更多农民变成股民，增加农民资产性收入。对工业化进程中园区的连片开发导致不少农民失去土地的问题，要认真探索，可以采用农民土地入股建设工业园区、配套项目等多种有效途径，以地生财、保障收入。在二、三产业较为发达的镇村，通过土地人股、联营等形式，兴建园区道路、厂房和绿化亮化等基础设施；同时，积极引导园区所在地的农民依托园区经济的辐射带动，积极发展“房东经济”，成为业主，增加了资产租赁收入。三是大力推动全民创业，让更多农民变成老板，增加农民非农产业收入。要全面深化农村全民创业工程，特别是扎实推进村干部“双带”工程和农村党员创业工程，号召每一位村干部和农村党员都把带头富、带领富、当好新农村建设的带头人，作为自己的首要责任，把坚持“项目兴村、大力发展村级民营经济”作为新农村建设的主抓手，在有条件的村可设立“村级创业园区”，作为中小企业的“孵化器”，促进广大农民在创业中增加收入。

3、以教育培训为手段，提升农村劳动力综合素质，为农村发展提供人力资源

搞好劳务输出，促进农村劳动力转移就业，推进农村劳动力转移是实现农业现代化、增加农民收入的战略性措施。一是整合部门资源，完善公共职业技能培训机制。健全农民职业技能培训的组织领导体系，加大技能培训力度，推广灵活有效的培训制度，加强引导性培训，推进农民培训向职业技能拓展，加快职业技能培训示范基地建设，形成政府引导、社会参与、市场运作、培训与就业紧密结合的技能培训格局。二是拓展培训内涵，创新培训机制。根据产业结构调整、劳动力市场变化需求，搞好定向培训和职业技能培训，做到科学确定培训对象、培训规模和培训内容，增强培训针对性和实效性。利用现有劳务外派培训基地平台及现有劳务输出渠道，扩大对日、韩的劳动力输出，使劳动力转移由无序流动向有序转移转变，拓宽国外就业领域，打造国外劳务市场的品牌。三是打造服务平台，畅通农村劳动力的转移渠道。建立农村劳动力资源和市场需求信息库，形成城乡统一的劳务市场信息网络，全程为劳动力转移提供及时、准确

的信息。积极发展规范就业中介服务机构，完善培训与就业衔接制，加强县、镇、村劳动就业管理服务网络的规范运作，建立农民合法权益保障机制，健全政府主管部门、工会、雇主之间的劳动关系协调机制。同时大力发展非农产业，拓宽转移渠道，吸纳农村劳动力向二、三产业转移，加快农村劳动力的输出。

4、以小康示范村建设为带动，促进经济薄弱村的发展，为两个率先夯实基础

围绕全面建设小康的目标，按照示范村先行、后进村跟上和抓两头，促中间的工作思路，扎实为新农村建设开好头、起好步。

全力推进小康示范村建设。小康示范村要以发展村级经济为重点，以改善村容村貌为抓手，以提高农民素质为根本，全面推进社会主义新农村建设。要加快以“一村一品”为特色的现代农业发展，推动村级创业园建设，显著增强村级经济实力。在加快经济发展步伐，努力增加农民收入的同时，按照镇村布局规划，率先全面启动农民集中居住区建设，农民新建房屋全部进入集中居住区。在科学规划的基础上，整合资源抓好交通、供电、电信、绿化、亮化、环境等配套基础设施的建设，建立完善社区卫生、教育、文化、体育、商业等服务体系，围绕农民群众生产生活需要和精神文化需求，优化资源配置，合理设置功能，建好村级公共服务中心，可按照“村主体，镇主抓，政府补助，社会共建，自主筹资，不得负债”的原则，因村制宜，努力把村级公共服务中心建成村级行政管理的中心、便民服务的窗口、传播先进文化的阵地和全体村民的公共乐园。全面推进环境整治，率先实现生产生活垃圾无害化处理，河道、路道管护措施长久有效，小康示范村的通达工程、健康工程、农民教育培训就业工程、文化工程和基本养老、医疗保险、五保供养及社会救助等农村社会保障工程要在老区率先实施，对面上工作起到示范带动促进作用。

着力抓好后进村的转化工作。政府对一些经济薄弱、发展缓慢的后进镇、村实行挂钩帮扶，促进转化。通过一系列措施，从政策、资金、人才、技术、项目等方面全方位支持后进村发展经济，推进小康建设，力争通过两三年的努力，使这些后进镇村的经济发展、农民收入和农村生产生活条件赶上该地区的平均水平。为此，经济薄弱村可按照“一年打基础，二年有起色，三年出成效”的振兴要求，突出加快经济发展，环境社会和谐协调，进一步强化组织领导，落实帮扶政策，在发展高效规模农业，加快村级经济发展，加强基础设施建设，规划村级创业园区，增加农民务工收入，化解村级债务等方面有起色，在切实解决好村级财务管理不规范、村级“两委”班子不够强、村庄环境不优美、乡风文明不和谐、历史遗留问题比较多等突出问题上有明显成效。

5、以镇村债务化解为重点，增强基层财政在新农村建设上的支撑能力，为农村社会事业的发展提供资金扶持

一是严格执行减负政策。坚持“多予少取放活”的方针，认真贯彻促进农民增收和减轻农民负担的各项政策，落实控减农民负担责任追究制度。继续推行村务、政务公开。统一村务、政务公开的时间、内容和形式，不断提高村务、政务公开的质量，保障人民群众参与民主管理各项事务的权利。

二是努力化解村级债务。加强农村集体资产的管理，推进农村集体资产产权制度改革，在有条件的城郊村、镇郊村探索实行农村社区股份合作，促进集体资产保值增值。多策并举，多渠道化解村级债务，坚决杜绝发生新债。

三是加大财政支持，夯实致富基础。要按照科学发展观的要求，在经济社会总体发展规划中突出体现农业的基础地位，始终体现“三农”问题是重中之重的战略意图，既充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，更注重和强调经济手段、法律手段、行政手段的综合运用，发挥各级政府的行政职能和政策效能，加强对农村发展的宏观调控，改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位，加大公共财政支农力度，在国民收入分配中提高财政支持、补贴农业和农村发展的水平与质量，让公共服务更多地深入农村、惠及农民，具体应做到“三个加大”：一是加大农村基础设施投入，着力改善农村的生产生活条件，增强“造血功能”；二是加大农村社会事业投入，着力提高农村的文化、教育、卫生、体育水平，理顺基层的事权与财权关系，完善基层政府和基层组织的职能；三是加大农民直接补贴投入，扩充补贴范围，完善补贴政策，增加农民直接收入。

6、以文明创建为红线，把综合治理贯穿新农村建设始终，为农村全面小康和谐发展提供组织保障

国外村级财务管理范文第3篇

一、必须正确理解两个重要的概念：农村集体经济审计和风险、风险管理我国的农村集体经济审计是基于农村集体所有制而产生的一种特珠形式，它是一种经济监督，是由农村集体经济经营管理部门或农村集体经济审计机构及农村集体经济组织的内部审计组织，依据国家法律、法规和规章的规定，运用审计的方法，按照规定的程序，对农村集体经济组织及其所属单位的财务收支和经营管理活动的真实性、合法性和效益状况进行审查，并评价其经济责任，对审查结果作出公正结论，以达到严肃财经纪律，改善财务管理水平，提高经营管理质量，维护集体经济组织利益的目的。风险是在一定环境和期限内客观存在的，导致费用、损失与损害产生的，可以认识和控制的不确定因素，它具有客观性、普遍性、必然性、可识别性、可控性等特点。风险的形成过程主要涉及风险因素、风险事故和损失。风险因素可分为三类：一是物理因素，是指增加风险发生机会或损失严重程度的直接条件；二是道德因素，是指由于个人不诚实或企图不良，故意使风险事件发生或扩大已发生风险事件的损失程度的因素；三是心理因素，是指由于人们主观上的疏忽或过失而导致增加风险事件的机会或扩大损失严重程度的因素。风险事故是指风险管理中直接或间接造成损失的事故，因此可以说它是损失的媒介物。损失是指非故意的，非计划的和非预期的经济价值的减少，通常以货币单位来衡量。损失分直接损失和间接损失两种。关于风险管理，美国学者克里斯蒂认为，风险管理是企业或组织为控制偶然损失的风险，以保全所得能力和资产所做的一切努力。另外两位美国学者威廉斯和理查德•汉斯认为，风险管理是通过对风险的鉴定、衡量和控制，以最低的成本使所造成的损失控制在最低程度的管理方法。由此我们可以得出以下几点认识：一是风险管理是一个系统过程，包括风险的识别、衡量和控制等环节；二是风险管理的目标在于控制和减少损失，以提高有关单位和个人的经济利益或社会效果；三是风险管理是一种管理方法。

二、农村集体经济审计风险产生的根源

（一）社会环境因素对审计风险的影响。目前，我国正处于市场经济体制建立、发展和完善的阶段，经济领域违法行为大量存在。就拿农村集体经济来说，一些村干部钻国家法律法规不完善的空子，利用各种手段违反财经法纪，侵占集体资产，造成村级集体资产损失。在执行制度方面主要表现：对财务制度、审批制度不执行或执行不严，财务会计核算不规范，现金管理混乱，固定资产管理不完善，应收应付款项未及时清理，票证管理不严，工程项目不进行公开招投标，不进行定期财务公开或公开不实、财务公开监督小组不建立或形同虚设等。村党支部书记或村主任往往不实行民主议事或个人拍板作出决定、随意支配公款如在2005年对某村查处违规资金500万元，班子成员大肆浪费集体资产。2008年对某村经济责任审计时发现村主任与出纳相勾结，挪用集体资金84万元（利用收入不入账的方法）。利用审批、租赁集体土地之机收受贿赂，对送礼者则手续批得更快，地价更便宜，位置更优越。挪用或侵吞土地补偿款进行犯罪。村干部利用职权乱收费、乱开支，巧立名目搞福利，启动工程搞暗箱操作，从中牟取私利，挪用提留款，扶贫款，私设“小金库”等屡见不鲜。有的村干部公然违反财务制度，造假发票报销，少支多报，移花接木变相开支。再者，农村集体经济审计是除国家审计、社会审计、内部审计之外的第4种审计方式，其审计的力度远不及国家和社会审计，因此处理问题的方式方法，外部调查取证等有一定困难。往往被审计单位表面上欢迎，说什么还干部清白，给群众明白，有利于密切党群干群关系和社会的稳定。而一旦查到实质性问题时，却暗地里设置各种障碍阻挠和破坏。如审计中有个村不配合交银行流水账，提供假对账单来搪塞，不配合审计人员做外调工作。在这种情况下，很难全面、彻底地揭示存在的问题，形成公正的审计意见，作出正确的审计结论产生审计风险也不可避免。这种审计风险因素对审计的影响是客观层面的。

（二）法律环境对审计风险形成的影响。法律法规是审计的依据。法律体系不完备或不衔接，制约着依法审计的进行，审计人员就失去统一的判断标准，增加了风险机会。我国虽在1994年出台了《审计法》，并相继地出台了一些审计方面的法规，如浙江省在2002年出台了《浙江省农村集体经济审计办法》。从我国对于审计的发展速度和广度来看，远不及美国等西方资本主义国家。因此，从我国国情出发，不仅加强立法、依法审计刻不容缓，而且还要继续完善，既要学习借鉴西方先进的审计成果，又要不断探索符合我国实际的审计方法。我国目前正处于经济转型时期，现行的财经类法律法规不可能对被审单位经济活动新情况、新问题全部规范到位。部分法律法规也存在技术性和可操作性的缺陷，审计人员以这样的法律法规为依据进行审计，依赖其进行职业判断，这种审计风险因素对审计的影响是基础层面的，主要体现在对审计揭示的问题或观点难以作出正确处理，或不能从客观的角度分析问题。

（三）审计方法因素对审计风险形成的影响。一是审计方法模式滞后，仍停留在账项基础审计和制度基础审计阶段。尽管上世纪80年代末至90年代初，国家提出经济建设以提高经济效益为中心，国家审计署也提出“两个延伸”，即在财政、财务收支审计的基础上，向经济效益审计延伸，向内部控制评价延伸，但国外已经发展到风险导向审计阶段。二是无论采用判断抽样还是统计抽样，都是根据审计人员的经验主观判断，极易遗漏重要的项目。三是审计操作不规范，如审计人员为了降低审计成本随意放弃一些自认为不必要的程序，或审计方法的选用不科学等，均可能导致审计风险的产生。这种审计风险对审计的影响，可作为介于人的主观因素与审计对象客观因素的层面。

（四）审计人员的知识结构及素质不能完全适应审计的需要。农村集体经济审计是一项专业性和政策性很强的工作，它对审计人员的知识结构、业务能力和职业判断有很高的要求，而客观世界知识的无限性和能力与经验的累积性与审计人员知识、经验和能力的有限性形成矛盾，使审计人员难以达到审计任务所需要的理想境地。在审计过程中不可避免地因知识、经验和能力水平的不足，造成对同类审计业务的结论不同；审计人员职业道德素质的高低导致审计结论的偏差；审计操作不规范、程序脱节、主观臆断、凭经验办事等增加了审计的失误率，形成审计风险。另外，审计实施过程的审计抽样、取证和报告环节，也会产生审计风险。

三、农村集体经济审计风险防范的对策

（一）建立健全农村集体经济审计相关的法律、法规和规章制度，严格依法审计。建立健全审计规范是审计机关防范审计风险的基础措施。要尽快完善和健全农村集体经济审计的法规体系，加强审计工作法制化、规范化建设，减少随意性、盲目性。在审计工作中要严格遵守《审计法》等法律法规，依照法律程序实施审计，逐步走向法制化、科学化、规范化。要在科学发展观的指导下确保审计质量，防范和化解审计风险。要将审计工作全面纳入法制轨道，依法行使法律赋予的审计执法监督权，加大审计执法力度，提高审计执法水平，使农村集体经济审计健康发展。

（二）建立完善农村集体经济审计质量控制制度。加强业务管理和监督是为了规范审计行为，提高审计质量，明确审计责任。同时，为了防范审计风险，要建立科学、具体的审计质量控制，进一步增强审计人员的责任意识，引导、促进审计质量的提高，起到保障审计质量、防范审计风险的作用。在编制审计方案，收集审计证据，编制审计日记和审计工作底稿，出具审计档案等环节，建立审计质量控制制度。俗话说，好的开始是成功的一半，要将过去重视审计实施过程转变为重视审计的准备阶段。选择项目审计时必须有的放矢，知己知彼。例如，美国的审计很注重审计准备阶段的工作，准备阶段的工作做得相当仔细，充分考虑到了审计的实施和报告阶段以及会出现什么情况的应对措施，并组织审计人员进行可行性研究，拿出几种方案择优选择。

国外村级财务管理范文第4篇

关键词:会计委派制;会计人员;管理体制

会计人员是信息的直接生成者，因此，成为“猫和鼠”游戏双方争夺的焦点对象。在高度集权的计划体制下，游戏的制定者———国家(猫)凭借特权直接控制会计人员，并授予他们许多耀眼的桂冠和美丽的花环。游戏参与者———(鼠)始终处于严密监控下，虽然解决了信息真实，但整个运行机制的懒惰、浪费、效率低下等社会垢弊也难免。成熟的市场经济体制中，游戏的制定者根据有效制度，制定游戏规则。游戏规则对任何参与者均平等有效，不存在歧视和不公。游戏参与者在游戏规则范围内可以自由发挥。即政府仅限于确认会计人员从业资格，并不争夺会计人员直接管理权。会计人员的待遇、职业道德等属于微观组织运行机制的，由企业自行确认。真实可靠的会计信息是国家进行宏观调控和市场经济健康运行的基础。我国经济运行机制正处于“转轨变型”特殊时期，“猫和鼠”游戏中，“猫”是只小猫，“鼠”却成精。在鼠精们的操纵下，导致了当前我国会计信息严重失真，并到国家宏观调控和市场经济的健康运行。会计信息失真严重，会计人员难辞其咎，改革会计人员管理体制亦是必然。关于会计人员管理体制改革的主流观点是“会计委派制论”和“回归企业论”。本文以管原理为指导，以社会主义市场经济体制和企业制度为背景，在对会计委派制理性评价的基础上，探讨我国会计人员管理体制改革的价值取向。

1 会计委派制述评

会计委派制并没有进行严格的学术定义，一般是指由政府有关部门，包括财政部门、国有资产管理部门和经贸委等部门，向社会公开招聘会计主管、财会机制负责人和一般会计人员，经考核录用后，派到需要进行监控的单位从事财务会计工作。这一制度时下正在不少地区积极试行，如湖北、四川、江苏、重庆等地，并在全国范围内推广。从我国社会主义市场经济和建立现代企业制度的长远战略来看，“会计委派制”不是我国会计人员管理体制改革的主流价值取向，因为它存在以下缺陷:

1.1 会计委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求[1]

建立现代企业制度是我国企业改革的价值取向，独立的法人财产是建立现代企业制度的基础和根本要求。现代企业依靠独立的法人财产具有了“独立的人格”。这种“独立的人格”使现代企业不服从行政权威，而服从于市场权威，使现代企业对行政命令产生了“抗逆机制”，以维护单位和投资者的合法权益，进而在现代企业内部形成了一套客观、有效的约束机制和激励机制。现代企业制度最根本的要求是现代企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体。因此，不能将产生于企业内部管理需要，服务于企业管理，企业有机组成部分之一的职能机构———企业会计与会计机构独立出去。会计委派制割裂了会计与企业之间天然的血缘关系，与现代企业制度水火不相容，是会计委派制最根本的缺陷。

1.2 会计委派制违背了现代企业制度责任与权利的统一关系，将会计人员置于“两难”的尴尬的境地

衡量一种企业制度是否是现代企业制度，是否符合市场经济体制的要求，关键的一点是看这种企业制度是否体现了现代市场经济体制责任与权利相统一的本质要求。现代企业管理的一般原则认为:一个人或组织不能接受来自于两个以上的命令来源。因此，会计委派制能够实现的前提条件必须是国家与企业的双重领导机制能够协调一致，形成事实上的一个命令源。会计委派制一方面意味着权力结构在很大程度上的外倾化，另一方面意味着动力结构基本内倾化。权力结构和动力结构的脱节，导致了企业会计人员责任与权利的脱节，在现代企业制度下，企业与国家在利益分配、目标、管理等诸多方面存在矛盾，当国家与企业存在矛盾时，委派的会计人员怎么办?倾向国家就可能被“炒鱿鱼”或“穿小鞋”，偏向企业又与会计委派制的初衷相悖，会计人员必将处于两难境地。

1.3 会计委派制与《会计法》立法宗旨相悖，是对会计监督的误解

提出会计委派制的一个重要原因是会计监督乏力导致会计信息失真严重。根据《会计法》，企业内部会计监督作为一种经济监督形式，主要是衡量和评价企业内部其它管理控制行为的有效性。企业内部会计监督的成败并不取决于会计本身，而取决于决策机构对会计的认识程度、利用程度和信任程度，取决于决策机构对会计合理化建议的采用率。根据《会计法》，我国会计监督体系是由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成。司法监督主要通过司法机关对违法会计案件的判决来维护的尊严，保证会计行为依法进行。如对“琼民源”聘用的会计班文绍提供虚假财务会计报告罪的司法判定。[2]行政监督主要是政府有关机构通过服务和支持等方式约束规范会计行为，这主要体现在对注册会计师的管理监督上。社会监督主要是会计职业人员和自律性组织通过业务活动来矫正会计行为，从而起到维护会计秩序的作用。社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所。单位内部会计监督主要是指会计机构和会计工作在单位“管理层”的授权下，对单位的财务经济活动进行监督控制，对授权“管理层”负责。《会计法》突出了内部控制的要求，体现了单位负责人对法律负责、单位其他人员对单位负责人负责的立法基本精神。形成我国目前会计监督不力的根源在于企业内部监督承担了部分行政监督和社会监督职责，这是一种“错位监督”，这种“错位监督”是使会计人员处于两难境地的根源。为强化会计监督力度进行会计委派是对《会计法》会计监督体系的误解，没有抓住问题的关键和本质。只是一种权宜之计，而非定国安邦的长久战略之策。

1.4 会计委派制实际操作问题

1.4.1 企业会计人员的身份问题

会计委派制意味着会计机构中的负责人、主管会计和会计人员不再属于企业，而是属于政府或者其职能部门的委派人员。企业财会人员就由企业的“内当家”变成了企业的“外管家”，其工作范畴属企业财务，身份却变成了准国家干部或委派的监督人员。实际工作中，企业的高层管理人员(诸如董事、监事、经理)必然对委派人员怀有戒备之心，要么违背委派初衷，与企业管理人员“同流合污”，要么被架空，认认真真做假账。

1.4.2 委派人员的工资福利等待遇问题

企业经济效益有好坏之分，则其所属的会计人员待遇也应有差异。如果委派人员按原标准执行，则工作相同，待遇不同，不合理;如果按折衷标准进行，则原经济效益好的会计人员不愿接受委派;若委派人员的开支纳入国家预算，统一收取，势必倒退回到以财政代替财务的尴尬境地。若要以行政手段强制“均贫富”，按统一的标准执行，则委派会计人员势必吃“大锅饭”，无法体现“效率优先，兼顾公平”的市场分配原则。

1.4.3 机构设置庞大的问题

会计委派制后，财政部门对会计工作管理变为直接管理，会计人员的考核、提拔、培训、交流、资格认证等都需要有专门的班子和人员负责，原财政部门下属的会计管理机构设置必然增加，不符合政府是“守夜人”的经济学理念。

1.4.4 委派会计人员业绩考核和考评问题

委派会计人员是由委派单位提供证明，写出鉴定，还是由会计局直接考核;考核和考评采取什么样的措施和，考核和考评成绩优秀或不合格的会计人员如何奖惩等问题，很难确定的方法与措施。

1.5 会计委派制忽略了以注册会计师为主体的社会监督体系的作用

现代企业制度在客观上要求建立以注册会计师为主体的社会会计监控服务体系。注册会计师作为市场经济条件下不拿薪水的“经济警察”发挥着越来越重要的作用，受到各国政府的重视和支持。为进一步提高我国国有企业会计报表质量，加强注册会计师的作用，财政部制定了《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》，企业1998年的年度会计报表不再实行财政审批制度，实行注册会计师审计制度。[3]

1.6 会计委派制与转变政府职能相矛盾

在市场经济条件下，政府对经济的管理由直接管理转变为间接管理。为实现财政监督方式的转变，国务院决定取消在全国范围内连续开展13年的财税物价大检查这种直接监督形式。正如财政部纪检组长金莲淑指出“取消大检查，不是取消或弱化财政监督，而是调整财政监督的方式，更好地履行财政监督职能。”[4]有些人认为强化政府管理职能就应对会计人员进行委派是错误认识。市场经济条件下，政府对会计的管理已经转变为间接管理(主要是通过制定会计法规，颁布会计准则;通过对注册会计师独立审计的支持与约束;对会计案件的审判等手段来完成。)

1.7 “会计委派制”存在的其它问题

1) 割裂了会计核算和会计监督两项基本职能的内在关系:会计的核算与控制职能是相辅相成、不可分割的。没有核算，控制就失去了依据;反之，没有控制，核算就没有真实性。

2) 为加强会计监督对会计人员进行委派，那么，为加强统计监督是否需要对统计人员进行委派呢?为加强国有资产管理与监督是否需要对厂长、经理们进行委派呢?

3) 会计委派制缺乏法律依据，与《公司法》等法律矛盾。

4) 与国际惯例不协调，其他国家政府没有介入对企业会计人员的管理，会计人员的聘用、职务、待遇、升迁等由企业自行确定。[5]

诚如刘玉延副司长指出的那样，“会计人员委派制”既是理论问题，又是实践问题。它的提出和实践是受一定环境因素制约，不能全盘否定，更不能认为它是灵丹妙药，适合于所有的企业、事业单位。我们认为，“会计人员委派制”仅适合于行政事业单位、中小型国有企业、乡镇企业和村级单位和企业集团对下属企业，不适用于现代企业制度的代表———股份有限公司和有限责任公司以及私营企业、外商投资企业。

值得指出的是:向国有委派财务总监，根据《公司法》等相应法规应属于投资者委派监事，属于公司治理结构中的监事会范畴，不应属于委派人员范畴，有不少同志将两者混为一谈。[6]有关委派财务总监的将在审计运行机制中进行。

综上所述，会计委派制是高风险的改革方案，不符合我国体制改革目标，与建立企业制度背道而驰，不应成为会计人员管理体制改革的主流目标，我国会计人员管理体制必须从我国国情出发，根据《会计法》的立法宗旨，建立有特色并与我国经济体制改革相适应的“立法主导型”会计人员管理体制。

2 “立法主导型”会计人员管理体制运行机制新模式

“立法主导型”会计人员管理体制主要包括以下几个方面的:

2.1 宏观措施国务院财政部门与其它部门运用立法手段，通过颁布实施统一会计制度和会计准则体系，认定会计人员从业资格等，政府部门与会计职业团体相结合的宏观会计运行机制。《会计法》第七条规定:“国务院财政部门主管全国的会计工作。”明确了全国会计工作的主管部门是国务院财政部门。财政部门主管会计工作的手段在主义市场经济条件下，应是以间接管理为主的“立法主导型”模式。在这种模式下，国务院财政部会计司的主要职责是:

1) 负责制订、完善国家统一的会计制度和会计准则体系，为社会主义市场经济体制下会计系统的协调运行创造条件。《会计法》第八条规定:“国家实行统一的会计制度。”实行统一会计制度有利于提高会计信息的可比性，而且按统一会计制度进行企业会计核算，相对比较容易，简单，主要适用于非上市企业;会计准则体系是按会计要素、分经济事项制定，对某个会计要素或经济业务所涉及的定义、特征、确认、计量和披露等进行阐述，主要适用于会计事项复杂，经营规模较大，股票上市交易的股份有限公司。“似应考虑上市公司采用会计准则形式，中小企业采用会计制度形式;”[7]

2) 积极与立法部门合作，完善会计法律、法规体系。社会主义市场经济本质上是一种法治经济，为此必须加快会计法律、法规的制定和完善。国务院财政部门应为会计法律、法规以及相关法律法规(如《税法》、《公司法》、《证券交易法》、《商法》、《会计法实施细则》等)涉及会计内容的制订和修改提出建议。通过法律手段对会计工作和会计信息披露加以制约和规范，强化对会计工作的宏观指导，依法惩处违法行为，为会计行业的提供服务;

3) 负责我国会计发展的战略性研究，预测我国会计发展的前景和趋势，及时、合理地制订、完善统一会计制度和会计准则体系，尽快解决我国会计研究中与实践脱节的矛盾问题;

4) 负责国际会计发展趋势及对策研究，将我国会计与国际会计的发展有机地结合起来，协调好我国会计的本国化与国际化，为加入“WTO”后，我国企业和会计行业参与世界分工与合作创造条件。

社会主义市场经济体系客观上要求建立司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督相结合的监督管理体系。以注册会计师和会计师事务所为主体的社会监督体系，依据《注册会计师法》和独立审计准则，接受客户委托，独立、客观、公正地执行查帐、审计和咨询服务业务;财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施监督检查(《会计法》第三十三条);各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度(《会计法》第二十七条)。3种监督管理体系相互结合，形成强有力的监督机制。同时，建立司法监督体系，加大对会计违法案件的惩处力度，推动会计工作规范化水平的不断提高。

在社会主义市场经济体制条件下，应大力发挥会计职业团体的作用。国务院及地方财政部门对会计工作的管理不可能过细、过多，应大力发挥会计职业团体的积极作用。我国会计职业团体(如中国会计学会、中国注册会计师协会等)应是非营利组织，其主要作用是负责会计管理日常工作。诸如组织注册会计师资格和评定工作;组织会计专业技术资格考试;组织实施会计专业继续;制订颁布实施会计人员职业道德标准;对违反职业道德标准的会员进行处理(触犯刑律的，依法惩处);协调会计行业、会员之间的矛盾等。与国外发达国家的会计职业团体相比，我国的会计职业团体数量比较少、规模比较小，应大力发展诸如高级会计师协会、管理会计师协会等民间会计职业团体。

2.2 微观上:会计人员和会计机构是企业管理人员和职能部门

会计人员须取得相应会计资格认证后，由企业根据客观需要聘请。“单位从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格，持有会计从业资格证书。”[8]被聘请的会计人员依法为单位服务，向单位相应经理层负责。被聘请会计人员的工资关系、人事关系以及组织关系等属单位权限范畴。会计人员在国家统一会计制度、会计准则体系的约束下，遵守会计职业道德规范，在不违反国家法律、法规的前提条件下，有权根据单位相关利益者的偏好，进行资金、财产、成本、费用和利润等的会计核算，有权根据单位内部和外部信息使用者的需求编制各种会计报表。单位对外编制的财务报告经注册会计师审计后，应作为单位纳税、贷款等的依据。会计责任应分为两类:有意过失责任和无意过失责任。前者指会计人员及单位负责人由于获利动机驱使，有意违反会计法律、法规的规定造成的会计责任。根据《会计法》，单位负责人是会计行为的第一责任主体。后者是指由于会计人员个人原因(如会计业务不熟、自身贪污受贿等)形成的会计责任，此类责任会计人员为第一责任主体。若分不清责任主体，单位负责人是会计行为的第一责任主体。

“立法主导型”会计管理体制框架以社会主义市场经济体制为背景，基于如下考虑:

1) 体现市场经济体制宏观调控和微观搞活的基本指导思想。这种管理体制既有利于政府对全国会计事务的宏观调控，又有利于单位会计工作为单位经营管理服务，实现政府职能转变，为建立现代企业制度服务;

2) 理顺企业会计与国家财政的关系。建立“立法主导型”会计管理体制有利于财政部门集中精力，从国家宏观调控的角度出发，运用财政杠杆和财政政策，优化资源配置，提高资源使用的经济效益和社会效益，更有利于企业会计在国家的宏观调控下实现自我管理和自我发展，更好的为企业生产经营管理服务;

3) 与国际惯例协调。大多数国家对会计事务的管理，也采用“立法主导型”管理模式;

4) 有利于“抓大放小”;[9]

5) 建立“立法主导型”会计管理体制运行机制与实行会计人员委派制运行机制相比，其改革成本、风险都较小，而且与我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度大方向一致，是现实和理性的必然选择。

需要指出的是:此运行模式将游戏规则制定权赋予宏观会计运行机制，而将具体从事会计工作，从属于企业的会计人员的管理权限赋予微观会计运行机制，使企业会计人员回归企业，使会计机构和财务机构等一样，成为企业管理中的一个职能部门，体现企业行为，维护企业利益，这符合现代企业制度运行机制中的游戏规则。

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[1]　中国会计学会会计理论与会计准则研究组 会计准则问题专集[M] 北京:中国财政经济出版社，1991，10

[2] 中华人民共和国财政部 企业会计准则———收入[S] 北京:中国财政经济出版社，1998，11

[3] 中华人民共和国财政部 股份有限公司会计制度———会计科目和会计制度[S] 北京:中国财政经济出版社，1998，4

[4] (美)罗伯特C·希金斯，沈艺峰等译 财务管理[M] 北京:北京大学出版社，科文(香港)出版有限公司，2000

[5] MBA必修核心课程编译组 理财:资金筹措与适用[M] 北京:中国国际广播出版社，1997

[6] 梁汉星 资本委托管理制度〔M〕 广东:广东经济出版社，2000

[7] 郭复初 财务专论[M] 上海:立信会计出版社，1998

国外村级财务管理范文第5篇

[关键词] 公共卫生；财政支持；运行机制；湖南省

湖南位于中国的中部地区，辖13个地级市和1个自治州，共有136个县（县级市、市辖区）以上行政单位，是我国人口大省之一，根据第五次人口普查结果显示：普查登记全省总人口数为6327.42万人，居全国第7位，其中农村人口占了70%，总量为4587.63 万人，比第四次人口普查时增加1217.73万人，十年间增加36%，平均每年增长3.6%。目前，公共卫生机构包括卫生监督机构、疾病预防控制机构、采供血机构、血吸虫病防治机构和妇幼保健机构。截止2009年底，湖南省共有疾病预防控制中心145个，妇幼保健院（所）138个，卫生监督所129个，采供血机构15个，各类公共卫生专业机构共55243个[1]。为了对湖南省农村公共卫生机构财政支持运行现状有一个较深的了解，本文主要从湖南省卫生厅获取了以下数据为参照：2007-2010年《湖南农村统计年鉴》、2007-2010年《湖南卫生统计年鉴》、2007-2010年《湖南卫生财务统计年鉴》以及各种年报数据。

一、湖南省农村公共卫生机构财政供给现状及问题

1.公共卫生机构政府财政投入不足

我们国家人口多，底子薄，受到经济发展水平的限制，医疗机构无法配置完善来满足人们的需要，同时，医疗卫生机构需要大量运转经费，无法保障，先进的设配也无法配置。因此，这些不完善成了医疗体制完善的壁垒，导致公民的基本医疗需求得不到应有的保障。财政投入不足是我们国家公共卫生建设发展的核心问题，更是农村公共卫生机构建设和发展的首要问题，尤其是经济相对落后的农村地区，此问题更加突出]。从2006-2009年各级财政供给占湖南省农村公共卫生机构的总支出来看，公共卫生机构的全部资金需求还有很大一部分缺口，各级政府的财政支持还不能满足需要。

2.公共卫生机构的资产负债率较高

卫生机构通过借款来寻求生存与发展，存在一定的风险，即是资金结构的问题。合理确定机构的资金结构，只有增加财政投入，但是通过前文分析，由于财政投入匮乏，最主要的债务来源为银行贷款。从财务管理的角度来说，资产负债率的增加对公共卫生机构生存的安全性带来很大风险。湖南省各类卫生机构投入的滞后，虽然固定资产不断增加，但大多数机构的资产负债率持续上升。一般来讲，医疗机构资产负债率在35%以下较安全。湖南省农村公共卫生机构2006-2009年公共卫生机构的资产负债率分别为36.53%、34.52%、38.41%、37.42%，说明目前湖南省农村公共卫生机构偿债压力较大，非常不利于公共卫生机构正常开展工作。

3.公共卫生财政供给结构不合理

通过对湖南省2006-2009年数据分析，政府对农村卫生资金投入的基本情况发现：政府农村卫生资金主要用于农村医疗机构的基本补助，今年来比重一直较高，并且大部分经费用于医务人员的工资性支出。公共卫生机构的投入一再压低，预防保健、基本医疗及公共卫生服务等领域的投入的经费极度不足，此种情况引起农村公共卫生服务质量普遍下滑，严重影响了计划免疫、传染病预防及妇幼保健等公共卫生服务进展。不仅如此，在专项补助和其他补助方面，投入的经费不断降低，项目补助中用于农民医疗救助和农村合作医疗的资金非常少。由分析我们可知，公共卫生财政供给的总支出结构，政府投入大部分用于工资支出，专项投入方面大多数是硬件建设，真正直接用于农民卫生的资金极其有限。

4.公共卫生财政供给区域间不平衡

农村卫生工作一直以来是我国卫生工作的重点，关系全国稳定和社会的发展。但是，长期以来，我国农村卫生投入远低于城市，这就违背了可持续发展公平性的内涵。“公共产品和公共服务”是公共财政投入的核心，稳定社会经济的发展和公平分配下，对资源进行区域合理配置。目前我国城市经济是财政收入主要来源，财政支出尤其是公共服务支出也偏向城市居民，这都是由我国城乡二元经济结构造成的，短期内难以解决。以长沙市为例，2007年，城市居民人均公共卫生费28.29元，农村居民人均只有12.66元。据2006-2010年统计年鉴显示，湖南省各级财政对村级医疗机构的投入非常低，只占卫生事业总费用的0.02%左右；城乡分配不合理还体现在疾病预防控制机构设置上，公共财政加大了卫生投入量，农村所占比例仍较低，只有5%左右重点，主要是市级以上机构。

二、湖南省财政支持农村公共卫生机制问题成因分析.

1.政府公共服务意识淡薄

意识是人们特有的心理反映的高级形式。如果政府部门公共服务意识不强，那么在履行农村公共卫生责任的过程中，易造成区域内人群对这一级政府的无期望认识。一由于我国目前还没有完善的责任制度，导致地方政府行为无法被约束，直接导致了地方政府的公共责任意识淡薄。通过财政拨款来支持农村公共卫生建设，如果没有政府公共服务意识为基础，那么政府职能的弱化，其后工作也无法进一步开展，农村公共卫生服务困境无法解决和摆脱。

2.财政供给能力有限

由于我国长期的基本国情是人口多，底子薄，因此，政府对公共卫生的财政供给能力有限，有的欠发达地区农村卫生投入资金甚至于主要来自农民个人[2]。卫生工作是政府工作的重要内容，并不仅仅只是卫生部门的事情，财政支持太少直接导致政府在农村公共卫生工作方面的不作为。另一表现就是农村卫生基础设施薄弱，工作环境也无法吸引专业人才，导致医疗水平低下，如此恶性循环，更加难以满足农民医疗卫生需求。同时，缺乏财政支持的乡镇卫生院，需要依靠医疗收入，导致整体医疗费用过高，有的地区涨幅甚至远远超过当地农民收入的增长。由于资金不足，人才匮乏、基础设施不完备，一旦疫情到来，措手不及，后果无法估量。

3.农村公共卫生财政监管体制欠完善

农村公共卫生财政监管体制欠完善，主要表现在两方面。一方面，一切公共卫生资源被政府掌握了，农村公共卫生产品也被政府垄断了，包括供给方式和供给内容。政府垄断无法激起卫生工作人员的积极性，也会影响公共卫生产品供给的速度和质量，甚至限制了供给资金的筹集渠道。资金是物质保障，如缺乏直接导致公共卫生产品供给出现问题，影响农村公共卫生状况。第二，由于长期以来高度集中的行政权力，给压力型决策体制留有足够的空间，中央和上级政府压着基层政府，使其在公共卫生政策压力下运行，因此，供给数量和种类不是以满足农民公共卫生真实需求为标准，二是为了完成政府的指标。政府行政监察、行政监督不力，尤其农村公共卫生财政监管体制尚不完善是影响农村公共产品供给的直接原因。

4.公共财政预算体制不完善

政府就拨付经费具有不确定性主要原因是缺乏计划性的支出，这一直是我国卫生经费存在主要问题，由于财政预算不准、不细导致难以做到计划性支出安排[3]。通过资料显示，湖南省财政供给在各公共卫生机构中的具体支出分配结构，某些是根据疫情是否爆发来确定。需要将资金投入到疾控机构，资金就分配到相关机构，随着疾病被抑制，未使用完的资金则投入其他公共卫生机构和部门，例如卫生监督、妇幼保健等这类资金较短缺领域。支出制度缺陷会引发一系列问题，例如部分部门为了多拿经费，办事不作为，造成财政支出效率低下及资金浪费，资金缺乏整合。目前财政预算不细致，而公共卫生机构的资金使用特性又是“专款专用”，导致某些专项资金出现多余或者不足，但是规定不同使用项目之间不可调剂，严重影响了资金的高效使用。因此，在做公共财政预算，如果做到预算准确、细致，是财务部门应该承担的责任，使有限的资金得以充分的利用。

5.农民认识局限性

在大部分农村地区，农民对健康的内涵没有能够理解和把握，普遍认为，“健康就是不得病”。部分农民治病主要资金来源是“借钱”，支付医疗费用的方式是“欠债”。认识和资金的局限性，使得农民整体生活质量偏低，整体健康水平偏低。低档次的生活质量，对健康带来了一定的影响，不良的健康水平又影响了生活质量，在中国大部分农村地区形成了恶性循环。另外，作为公共卫生机构，有必要向当地农民向农民普及健康知识，这也是农村卫生健康工作的重点，也是容易被卫生机构和政府忽视的一面。因此，财政上要加大对这部分财政支持力度，来引导农民，使其养成良好的卫生习惯，提高自我保健和公共保健的意识和能力。

三、解决策略

1.加大对公共卫生机构的财政供给

公共财政是政府运行不可缺少的物质基础。2009年国务院颁发的《关于深化医药卫生体制改革的意见》指出：逐步均等化的基本公共卫生服务需要逐步建立，要大力保障公共卫生服务的运行费用，按项目为城乡居民免费提供基本公共卫生服务。因此，我国公共财政建设和卫生事业发展的一项重要任务之一是加强财政对卫生的投入，建立稳定、长效的公共卫生经费保障机制[。政府应该是公共卫生产品最主要的财政投入者，必须建立稳定可持续的筹资机制，在经费的投入上应该提高国家财政投入所占的比例。卫生事业费增长速度不能够低于国民生产者总值的增长速度，或者同级财政支持增长速度。

同时，在经费支出上应公共卫生优先，预防为主，提高公共卫生的财政划拨比例，及其在整个卫生事业上的经费比率，优先保障公共卫生投入。通过对湖南省卫生统计年鉴分析，公共卫生支出比率过低且逐年下降，这一情况不仅在湖南，全国其他地区都有类似的窘境。地方政府在公共卫生支出方面过重的财务负担，使其无力提高对公共卫生的关注，尤其是农村公共卫生。加大财政对公共产品的投入，要针对不同项目采取不同的策略：对于有利润的项目可采取市场调节为主，严格进行资格认定等措施对具有正外部性的产品可实行相关限定价格，并适当补贴；对纯公共产品，可实行政府财政全额投入。另外，人员支出经费财政保应全部拨款，避免公共卫生服务人员需依靠事业收费补足人员支出而出现“重创收，轻防治”的现象。

2.强化各级政府在公共卫生事业中的支出责任

加强对农村公共卫生的财政供给，还应强化各级政府的支出责任。上级政府作为整个公共卫生的监管者，要承担一定的监督管理职责。应该以法律形式明确中央政府和地方政府对公共产品承担的责任，保障政策的延续性：中央政府一级要加强对防疫、抗灾等准公共产品的监管，并且加大对少数民族地区、偏远落后地区的扶持力度以及对贫困人口的倾斜政策；地方各级政府组织应提供基本医疗、健康教育、妇幼保健、计划生育等基本公共服务；同时，各级政府要增强忧患意识，备足预备费，应对突发灾难性事件；另外，以公共投入逐渐增加改变卫生机构激励机制，使其能重新以公共健康为导向。为实现公共卫生服务的均等、有效供给，应当根据服务外溢边界和卫生产品，考虑卫生市场的公平与效率，各级政府的事权划分因事而异。

3.建立和完善地方财政预算体制及合理的政府间转移支付制度

建立和健全地方政府、尤其是乡一级政府公共财政预算体制。税费改革前，农村公共事业费主要支付模式是“乡统筹、村提留”，没有进入财政预算范围，因为地方行政体制不健全，难以保证资金完全用于公共项目，因而公共卫生投入稳定性受到影响。将财政预算纳入公共卫生项目中，按预算的严格执行资金使用，严禁挪为他用，保障预算的权威性。在尚无条件建立乡级财政预算的政府，也必须严格规定预算外的资金性质，明确资金使用方向，保障公共卫生服务资金的来源，以此确保公共卫生支出的持续性和稳定性。

各级政府间需要建立合理、可行的转移支付制度。由于公共卫生投入具有正的外部性的特点，地方政府作为农村公共卫生的主要投入者，通过对公共卫生投入，产生的社会效益非常大[4]。因此，上级政府应平衡各地方政府的支付成本，合理安排地方政府转移支付项目，通过采取现金和实物相结合的方式，增加县市政府的转移支付，保障当地农民享受最基本医疗服务的权利；健全合理的转移支付制度对于贫富悬殊地区及地域相邻的地区之间也很有必要。

4.增加公共卫生费用的融资渠道

一直以来，我国公共卫生的建设缺少其他的辅助手段，主要由政府投入，筹资渠道存在过于单一的问题[5]。随着社会的发展，我国财政支出无法完全满足公共卫生建设需求。因此，建立有必要建立多方共同筹资的机制势。融资对象包括个人、社会湍急及政府部门。2003年春季SARS爆发，各级政府支付巨额资金进行病情防治及构筑应急反应体系，将病情得到了很好的控制，应对SARS的策略是成功。但是，也反映出目前的公共卫生体系存在着非常严重的问题。首先，我们国家在公共卫生上完全依赖政府的投入，如果能加入多方融资渠道，就降低了公共卫生机构的风险，公共卫生关系到全体居民健康，甚至关系到全社会的安定，风险过大，一旦政府的应急措施没有到位，后果将不堪设想。因此，一次性投入以及完全依赖政府的投入风险过大，从融资的角度来说，结构合理的筹资机制、稳定的筹资渠道建立才是亟待解决的问题。

建立市场为导向的公共卫生体系融资渠道，主要途径如下：一是借鉴欧美发达国家的做法，即将私人资金引入公共物品领域，充分发挥私人资金融资优势；二是挖掘人力资源潜力，发挥其最大效用，弥补资金不足的缺陷；三是通过发行国债的方式加强筹资体系建设；四是加强宣传，吸引国外低息贷款；五是加大公共卫生物品的多样化的供给，既可由政府作为出资人的医疗机构提供，条件优越的医疗机构提供可以同时参与竞争，加大市场调控的力度。

参考文献

[1] 湖南省卫生厅.2007-2010年湖南省卫生统计摘要[M].湖南省卫生厅.

[2] 魏雅妮.中国政府公共卫生资金投入问题研究[D].东北大学硕士学位论文，2005

[3] 吴小龙，陶红兵.沈维前.对公立非营利性医院合理补偿机制的思考[J].医学与社会，2005（1）：52-54