论述行政监督的作用

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论述行政监督的作用范文第1篇

关键词 行政程序 违法监督机制 行政管理

作者简介：刘明亮，湖南农业大学在读硕士，研究方向：教育学生态；孙焕良，湖南农业大学，教授，博导，研究方向：教育生态。

一、行政程序违法

行政程序违法，是指行政主体实施的行政行为违反行政程序的基本原则或违反成文法规定的程序而应当承担一定的法律后果，从而导致行政主体承担一定的法律责任的行为。

行政程序违法主要表现在三个方面：首先，是方式违法，具体而言一方面是没有采取法定的方式。如法律要求进行调查与作出处罚的机构相分离，而调查和处罚决定由一个机构作出。规定应登记备案的工作没有登记备案，法律规定要求某种行政行为采取书面形式，而行政主体采取了口头形式等。另一方面是采取了法定方式，却与法定的具体要求相违背。如尽管书面形式作出了某种行政行为，但未经签署、不盖章、不标注日期及其他应当注明的内容；其次，是步骤违法，具体表现在步骤欠缺、步骤颠倒、步骤增加。如某婚姻登记机关要求申请结婚登记人申报财产；最后，是期限违法，期限违法指行政主体及其公务员未在法定期限内完成行政行为。

二、行政监督

行政监督，就关系到对于行政的理解。美国学者古德诺在《政治与行政》一书中提出了“政治是国家的意志的表现，行政是国家意志的执行”的著名论断，将行政从政治完全剥离出来后，对于行政的理解，人们开始从广义角度和狭义角度来阐述，因此，行政监督的理解也同样可以这两方面来展开。首先，从狭义角度来讲，可以表述为“限于政府的行政活动”。从广义的角度来来讲，则可以表述为“一定机构或部门为达到一个特定的政策目标而展开的各项管理活动”。

由于不同的学者对行政的理解不同，所以对于行政监督的理解也有不同的意义。一部分学者认为，行政监督实际上是监督行政，并主要监督人。行政监督，是指当代各国国家生活中各种法定的监督主体依法对国家行政机关及其工作人员实施的监督。另一部分学者则认为行政监督主要是监督政务活动。行政监督作为行政管理体系的一个重要组成部分，它主要是指由国家机关、社会团体（包括政党）或个人对国家行政机关及其公务人员所进行的约束、检查、督促，其目的是为了使行政机关及其公务人员的政务活动合法、合理。笔者在本文探讨的主要是基于后者的理解论述行政程序违法的监督。

三、我国行政程序执法活动的现状

我国行政程序违法的现象比较常见，问题主要有以下几个方面：第一，没有一套全国统一的行政程序法典，许多法规之间甚至相互冲突，因此导致有些行政活动没有法律依据。第二，政府的行政活动比较繁琐，同时缺乏信息公开化，行政相对人无法充分了解到政府的行政活动的详细信息，因此无法有效监督政府的行政活动。第三，行政相对人相对弱势的地位以及法律维权意识的缺乏。在政务活动中，相对人的 弱势地位是显而易见的，尤其是中国传统专制的思想对国人的影响根深蒂固的情况下，同时，在政府的行政活动中，有些行政相对人明明知道政府的行政行为违规，但由于害怕或与自己的利益不相干，不会对政府进行相应的 监督或者举报。

四、造成这一现状的原因主要有以下几个方面

一是缺少程序法治意识。在中国，人民的法律意识比较薄弱，人们往关注的行为的结果，对行为的过程并不在意，行政相对人在政府的行政活动过程中也是这种理念，这主要是受到传统集权专职思想的影响。由于传统政府行政行为没有受到行政程序的制约，行政相对人的权益没有受到行政程序的保障，在没有确立程序救济权的情况下，如果行政机关在公务执行过程中违反规定和程序，受害者一方面缺乏维护自己权益的意识，不懂得拿起法律武器保护自己，另一方面法律没有提维护供受害者权益的法律依据。受害者相对弱势的地位导致其无法维护自己的权益。同时社会上对政府行政活动违规行为没有引起重视，没有给政府相应的压力，因此导致政府的政务活动缺乏社会上监督。像派，社会团体，以及社会上有知名度的名人没有给予政府政务活动的足够的监督，没有让政府感受到民众对政务活动的诉求。同时缺乏一步明确的法典以及强有力司法监督和惩戒体制，这大大的阻碍的我国政府政务活动和管理活动规范化的发展。由于这些原因，《规定》的制定有很多不完善的地方，有些规定和制度制定的不完善，不能成为有一个完整的体系，或者有些规定和制度制定出来，但不具有针对性和实效性。比如说听证制度，就有很多待完善改进的地方。

二是，缺少上位法的支持、《规定》作为我国第一部制度性规范行政行为的法典。虽然有着划时代的意义，但是也还存在很多不完善的地方。比如说其发挥重要作用的领域非常有限，首先就地域性来讲主要是针对湖南地区，其次，主要只针对一般性法规发生效力，对于其他特殊性的法规不发生法律效用，并且当它与其他法规发生冲突时，往往《规定》只能避让。而在实际操作过程中，地方的隔程序性操作需要一部全国统一的法典来制约和规范。由于缺少上位法的支持，导致实际操作过程中往往出现无法可依，执法不严的情况。在西方，制订一部法规，同时会制定详细的操作细则与之配套，这样法规的运行和政府的活动会有有效的监督。在我国《规定》的制定要么嗦，要么不够完善。

三是，缺少配套保障制度。《规定》作为第一部行政程序规定，主要目的是监督政府的政务活动，使其提高行政效率，规范政府及其工作人员的行为，促进政府更好的为民众服务。但规定想要更好的发挥其作用，其运行还需要相关的法律制度的配套运用 ，只有它们之间互相为对方提供支撑和互为犄角，才能最大效用的发挥起作用。但在现实生活中，规定作为我国第一部程序性法规，其配套制度还没有建立起来，比如说，文件管理这个问题，在规定中提出来了，但是有没有提出文件管理的具体办法，又比如，政府信息公开，在规定中并没有对政府哪些方面的信息应该公开作出明确的规定。这导致规定的运行缺乏可操作性。 五、完善我国行政程序活动的几点思考

（一）增强行政程序法治观念

要想政务活动程序规范化，重要的是民众需要树立法律维权意识，这个是个社会意识问题，只有全体民众都树立了法律维权意识，对政府发的违规情况都能那期法律武器维护自己的权益，这样，政府才不敢乱来，领导干部才不敢乱来。我们要树立领导干部，党员同志，普通民众的法律法规意识，让政府的服务理念从管理想服务转变，从命令向知道转变，从领导意志向法制转变。政府管里的方式要从硬管理向软管理转变，行政机关控制社会事务不再简单粗暴，主要发挥柔和的间接的调节功能。行政程序因此变得易于操作了。行政程序法治观念的加强需要民众提高一个意识：行政程序在实现法治过程中很重要，尤其是民众意识到行政违法行为必须要承担相应的法律责任。增强行政程序法治观念需要很长时间，是一项长期的任务，需要立法机关、行政机关和司法机关各方的共同努力。

（二）完善行政程序立法

加强立法，尽快在全国建立一整套完整的程序性法规。，使政府的政务活动做到依法可依。只有这样才能尽快的使政府的政务活动得到规范。在我国，随着我国经济文化的发展，我国已近积累一些 了关于立法方面的理论知识，并且从西方国家借鉴了一些先进的立法经验，理论基础已近比较雄厚，关于行政处罚，行政许可等程序法已近制定，但是现在的问题是各地的法规可能缺乏一致性，甚至不同地区的法规还存在冲突性。因此，建立全国统一的程序法势在必行，并且应该对于程序违规应该有专门的阐述。

论述行政监督的作用范文第2篇

关键词 投标保证金 招标办 诉讼

一、投标保证金的相关法律规定

投标保证金是在招标投标活动中，投标人随投标文件一同递交给招标人的一定形式、一定金额的投标责任担保。目的在于保证投标人在递交投标文件后不得撤销投标文件，中标后不得无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时不得向招标人提出附加条件、或者不按照招标文件要求提交履约保证金。该制度的设立约束着投标人的行为，保证了招标人的合法利益。但是由于《中华人民共和国招标投标法》对于投标保证金并没有明确的规定，导致各地的操作不统一、不规范，一定程度上损害了投标人的权益。

2012年实施的《中华人民共和国招标投标法实施条例》对投标保证金制度进行了详尽的阐述，第26条规定：“招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%，投标保证金有效期应当与投标有效期一致。依法必须进行招标的项目的境内投标单位，以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出。招标人不得挪用投标保证金。”但是对于投标保证金的退还只是在第57条第2款中提到“招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息”，并没有像投标保证金的提交那做详尽的规定。

笔者认为既然《实施条例》说到投标保证金应从基本账户转出至招标文件指定的保证金专用账户，即在具体操作中要求投标人的投标保证金进账凭证上的账户、投标人名称、开户行名称与企业基本账户开户许可证上的账户、投标人名称完全一致，不一致的视为不是从企业基本账户银行转出，按未提交投标保证金处理。足以说明基本账户必须以投标人的名义建立，其对投标人来说就像是身份证对自然人一样，是身份、资格的证明，也对外代表着投标人。运用法理学中的目的解释和类比解释的方法，能够解释退还保证金也应至基本账户，再加上退款单位名称与投标单位名称必须保持一致，更能印证保证金应还至基本账户而非其他账户的观点。

二、投标保证金退至个人账户属违法行为

虽然法律并没有对投标保证金的退还账户所明确的规定，但在各地相继出台相关规章及，解决实际操作不规范的问题。在此列举几个：

《江西省人民政府办公厅印发的通知》第十三条：投标保证金统一收退。实行资格后审的项目，由公共资源交易中心或财政部门在银行开设专门的投标保证金托管账户，用于投标保证金的收退。在开标前有关方面应对交纳投标保证金的情况保密。投标保证金必须由投标人在规定期限内从其企业基本账户或企业法人营业执照注册所在地本单位账户（不含企业的分公司或办事处的账户）通过银行转账方式转出，交易活动结束后退回原转出账户。

酉阳土家族苗族自治县人民政府办公室关于转批《酉阳自治县公共资源交易投标保证金和履约保证金管理暂行办法》的通知中：“投标保证金在中标结果公示期满，5个工作日内予以退付；履约保证金按照有关法律法规及招标投标双方所签合同规定执行和退还。招标文件中应载明投标保证金和履约保证金退付时间及有关程序，同时应明确要求投标文件中须载明接受退付保证金的收款人、开户行和基本户账号等信息，收款人与投标人的名称必须保持一致。”

《四川省人民政府关于严格规范国家投资工程建设项目招标投标工作的意见》第20条：投标保证金、履约保证金必须通过投标人或中标人的基本账户以银行转账方式缴纳或退还。《四川省人民政府政务服务中心关于试行投标保证金指定账户解缴、退还有关规定的通知》中写道：“对未中标单位的投标保证金，最迟在签订合同后五日内，由指定账户直接将投标保证金及银行同期存款利息退付至原缴入的基本账户。对中标单位的投标保证金，在中标单位向省政务服务中心提交与业主签订的中标合同复印件后，由指定账户将投标保证金及银行同期存款利息直接退付至原缴入的基本账户。”

《福建省住房和城乡建设厅关于规范工程建设项目投标保证金管理的通知》：“退还投标保证金应当转入投标人提交保证金时的基本账户。禁止从投标保证金专户内提取现金或将投标保证金退还给其他单位或个人。”

综上可以看出，退还投标保证金应当转入投标人提交保证金时的基本账户，而不是其他账户，退之个人账户更是违法之举。

三、诉招标办退还投标保证金是行政诉讼还是民事诉讼

笔者认为应当是民事诉讼，具体表现在如下几个方面：（1）诉讼客体：行政诉讼的客体是行政争议，其目的是审查行政行为的合法性，为公民、法人或者其他组织提供法律救济，而民事诉讼的客体是民事争议，其目的是解决民事纠纷，保障当事人的民事权益的实现。就招标办是否应该退还投标保证金这一争议来讲，招标办的作用是受招标单位的委托代为收取、管理投标保证金，因此，拒不退还保证金属民事争议。（2）诉讼主体：行政诉讼的主体是国家行政机关或者法律、法规授权的组织。而本案中的被告招标办虽然是行政机关、行政监管部门，但宪法规定对于行政机关的权力，法无明文规定不授权，法律上并没有规定行政机关有代收保证金的只能，因此招标办并不是在行使国家法律赋予的权力。而是平等主体间发生的委托关系。因此，我认为该案属于民事诉讼而非行政诉讼。

四、是否可以将取得投标保证金的一方作为诉讼第三人

笔者的回答是肯定的。《行政诉讼法》第27条规定，同提讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，从招标办取得投标保证金所有权的一方必然属于“利害关系人”，招标办按照法律或合同规定，本应将投标保证金退还给投标方，却没有退还反而转移给了他人，现在投标方对招标办的该行为不服提讼，法院对于保证金的归属问题作出判决，直接涉及取得保证金之人的利益，因此可以追加其为诉讼第三人。第三人参加诉讼的时间须在诉讼程序已开始，判决未作出以前，有两种途径：一是第三人申请参加，二是法院通知参加。

五、关于退还投标保证金的法律规定

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第57条第2款规定“招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。”

《工程建设项目勘察设计招标投标办法》第44条：招标人与中标人签订合同后五个工作日内，应当向中标人和未中标人一次性退还投标保证金。招标文件中规定给予未中标人经济补偿的，也应在此期限内一并给付。

《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》第20条：投标人采用保证金担保方式的，招标人与中标人签订合同后5个工作日内，应当向中标人和未中标的投标人退还投标保证金。

《北京市招标投标条例（2010修正）》第38条：招标人收取投标保证金的，在与中标人签订合同后5个工作日内，应当向中标人和未中标的投标人退还投标保证金。第44条：任何单位和个人认为招标投标活动违反《招标投标法》和本条例规定的，可以向有关行政监督部门举报。有关行政监督部门应当及时调查处理，将处理情况告知举报人，并为举报人保密。投标人和其他利害关系人认为招标投标活动违反《招标投标法》和本条例规定的，有权向有关行政监督部门投诉。有关行政监督部门应当在收到投诉后10个工作日内，作出是否受理的决定；决定受理的，应当及时调查处理，并将处理情况告知投诉人。投诉人对有关行政监督部门逾期未作出受理决定或者对投诉处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

《重庆市招标投标条例》第41条：招标人收取投标保证金的，应当在中标通知书发出后五日内，向除中标人和中标候选人外的投标人退还投标保证金。合同签订后五日内，向中标人以外的中标候选人退还投标保证金。

《云南省招标投标条例》第36条：招标人应当在中标通知书发出后5日内，将投标保证金及同期银行存款利息一次性退还未中标人，在与中标人签订合同后5日内向中标人一次性退还投标保证金及同期银行存款利息。第50条：招标人、招标机构或者社会中介组织有下列行为之一的，由有关行政主管部门责令改正，予以警告，可以并处1万元以上10万元以下罚款：（七）不按照规定收取或者退还投标保证金及利息的。

论述行政监督的作用范文第3篇

【关键词】行政诉讼 无效确认判决 地位

《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第五十七条突破了《行政诉讼法》第五十四条关于判决方式的规定,增加了四种确认型判决方式。对于其中的确认无效判决,司法解释并未给予清晰的概念界定和明确的适用范围,理论界对此也少有论述,导致司法实务中极少出现此种类型的诉请和判决。作为对行政诉讼司法实务和理论建构有独立意义的判决形式,确认无效判决的理论空白和法律缺位亟待解决。

问题的提出

2007年中油销售江苏有限公司诉北京市建设委员会案件中,原北京市国土资源与房屋管理局依据公安机关超越法定职权发出的协助办理房屋产权过户通知书,违反法律法规关于房产强制性过户的规定和程序,将原属中油销售江苏有限公司所有的房屋过户给某市人民政府驻京联络处。原告提起行政诉讼,要求撤销被告作出的强制性转移过户的行政行为。本案最终判决驳回原告中油销售江苏有限公司的,理由是原告曾于2004年7、8月派员查阅并复制了明确显示房屋所有人已登记为某市人民政府驻京联络处的房屋档案材料,其于2007年1月提起的已过诉讼时效。这就是一起典型的混淆无效行政行为和违法行政行为,以撤销之诉取代确认无效之诉,造成原告无法享有时效利益,进而丧失实体利益的案件。当事人若以登记机关严重违反房产强制性过户法定程序为由,要求法院确认其强制过户行为无效,在我国存在关于较为完善的确认无效判决的理论与制度设计的前提下,其诉求便不会受到诉讼时效期间的限制。因此,在厘清确认无效判决、确认违法判决以及撤销判决的基础上,正确认定诉请内容和判决形式,可以使当事人获得不受诉讼时效期间限制的时效利益。

自1989～2008年,在最高人民法院公报所公布的全部62个行政案例中,共有29个判决结果是全部或部分撤销被诉行政行为,确认违法的判决仅有两起,而确认无效判决则仅有“再胜源公司诉上海市卫生局行政强制决定案”一起。实际上,与其他判决方式相比,确认无效判决一直处于“备而不用”的尴尬地位。理论界和实务界对其实际运用的忽视,极大地阻碍了行政诉讼监督作用的发挥和当事人权利的实现。

确认无效判决的理论基础和价值

确认无效判决的理论基础:违法与无效界分。一般违法的行政行为在被有权机关撤销之前被推定为合法有效,相对人有义务基于社会公共秩序的维护以及对政府权威的信赖对其遵守和服从。在行政诉讼领域广泛运用的撤销判决和确认违法判决,是司法监督权对违法行政行为公定力的否定。但是,无效的行政行为严重背离了行政机关的行政职能,不具备牺牲个人法益以维护公共利益的正当性,不会使相对人产生正当的信赖利益,当然不适用行政法上的公定力理论。

无效行政行为无须有权机关确定并宣告,自始、当然、确定不发生法律效力。既然不产生法律效果和法律意义,无效行政行为完全可以被忽视,当事人没有必要主动以确认其无效,无效确认之诉似乎并不存在价值。但在实践中,除非行政机关主动撤销,其无效行为事实上仍然拘束相对人,只有通过有权机关确认其无效,才可以排除其负面影响。因此,确认无效判决与确认违法判决、撤销判决在前提上、性质上和效果上完全不同,是泾渭分明的两种判决方式,处于择一适用的平等地位。

确认无效判决的价值。首先,确认无效判决在国家机关层面实现了司法权公正行使和行政权独立支配的和谐。对于违法或者无效的行政行为,作为最终救济途径的司法机关,应该明确而公正地对其价值和意义予以否定,从而起到司法权对行政权的监督和制约作用。实践中,司法权与行政权相互掣肘、行政机关变相拒绝执行法院判决的情况时有发生,撤销判决的既判力和执行力也受到减损。相反,如果采用确认类判决,第一,对行政机关行政权的独立性损害较小,不会使司法权因行政审判而扩张至行政管理领域,也避免了行政机关拒不执行法院变更判决而有损司法权威。第二,确认判决相对温和,一定程度上尊重了行政机关的独立性和权威性,更利于行政机关接受和执行。第三,行政行为的作出具有一定的专业性,前行政行为被法院确认无效之后,由行政机关自行重新配置相关资源、协调各方利益作出新的行政行为,更为高效和科学。其次,无效确认判决会为当事人带来物质和精神双重利益,对当事人的权益维护和情感满足发挥着重要作用,有利于维护私人和国家的和谐。一方面,行政行为无效性的确认是相对人权益获得弥补的前提。无论是作为国家赔偿案件中行政主体进行损害赔偿的前提,还是作为相关民事诉讼案件的证据,抑或是行政主体与原告自行协调解决赔偿问题的依据,确认无效判决都会为当事人带来间接物质利益。另一方面,确认无效判决可以为当事人带来精神抚慰以及名誉权、荣誉权的维护。司法机关对被诉行为的无效宣告,实现了对行政主体违法行为的有效监督和批评纠正,可以使当事人获得精神上的安慰和满足。判断一个国家法治发展进程的重要指标之一,便是人们可以依据法律对自己行为进行预期。只有对违法行为的法律判断符合民众的价值选择和判断标准,民众才会有预期地行为,从而产生安定感和幸福感,也便实现了私人与国家的和谐。

确认无效判决适用范围之完善

我国目前只是在单行法中零散地规定了少量的法定无效情形。例如,《行政处罚法》第三条规定:“没有法律依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效”。明显缺乏统一而明确的界定标准。依现行制度设计,行政行为是否无效只能由法官依裁量权自行裁决,这与我国成文法的法律体制和法官的裁判习惯相左,且容易导致法官因知识水平、理论界限不清以及对于纯粹理论问题理解角度和深度不同从而导致错案的担心等各种因素回避行政行为无效问题。因此,作为确认无效判决的核心,首先应明确规定无效行政行为的一般标准和具体情形。结合国外立法经验及我国具体情况,尝试构建无效行政行为的条件如下:

首先,就一般标准而言,应立法规定“重大而明显违法的行政行为无效”。该标准已在德国、日本、我国台湾地区等国家和地区得到法律确认,我国理论界也一直奉为通说。所谓重大,即在行政行为的成立要件、生效要件等主要问题上严重违反法律,包括主体、内容、形式和程序方面严重背离法律规定。所谓明显,是“在外观上、客观上一目了然”,是以一个非专业的普通人的判断力和识别力即可以分辨出的违法情形。

其次,在立法中可以列举无效行政行为的几种重要情况。对此,我国学界已有论述,《行政程序法(草案)》也有相关规定。这些情形包括:一、越权无效,行政机关行使法定职权和授权以外的行为;二、形式及程序的严重瑕疵,如要式行政行为未以书面形式作出或送达、未表明行为机关名称等;三、对该行政行为内容的履行,将构成违法甚至犯罪;四、客观不能,行政行为因客观原因而无法实施;五、违背我国公共秩序和善良风俗。笔者认为,在缺少“其他依法或依法理应当认定为无效的情形”作为兜底规定的前提下,现有列举明显不能穷尽无效行政行为的所有情形,诸如行政行为内容不明确、严重违法行政法基本原则、严重等,也应涵盖在无效情形之中。

确认无效判决的时效利益

依法理,无效确认之诉的对象是行政主体作出的“重大而明显”的违法行政行为,此种行为应视为产生了一种自始不发生法律效力的事实状态。因此,当事人的诉权自然不会有受到诉讼时效期间的限制。其次,鉴于无效行政行为“重大而明显”的违法性,为排除其对利害关系人乃至社会的不利影响,恢复行政机关的公正权威形象,应尽可能地促进无效确认之诉的提起,以便对行政行为进行有效监督。在日本,无效诉讼甚至被作为“来晚了而没有乘上定期公共汽车的人的特别救济”,从而成为对错过诉讼时效期间的违法确认和撤销之诉的特别救济方式。

论述行政监督的作用范文第4篇

【关键词】:公共企业公司治理法制制度

一、前言

(一)研究公共企业公司治理法律制度的背景与意义

公司治理((CorporateGovernance)起源于西方发达国家，尽管此相关的很多研究早已存在，但对于这一理论的系统性研究是20世纪80年代的事。1984年，英国经济学家BobTricker在《公司治理》中首先论述了现代公司治理的重要性，并首先提了公司治理这个概念。在我国，公司治理研究起步于20世纪90年代。近年来，伴随着社会经济和公司制企业的迅猛发展，公司治理理所当然的成为了我国理论界的一个重要课题。

公共企业是指持续存在的、以为社会提供具有公共性质的产品和服务为主要经营活动的、且具有一定盈利目标、受到政府特殊管制措施制约的组织化经济实体。对公共企业公司治理来自于对公司治理的演绎。而我国公共企业治理结构产生的独特的背景，决定了其采取的治理机制重点与西方国家一般意义上的公司治理有所不同。在西方国家，产生公司治理问题的背景是上市公司股权大规模分散的条件下，产生了两权分离的要求，并在实施两权分离的情况下;广大中小股东与大股东需要解决如何监督和奖励管理人员为股东的最大利益服务问题。而我国目前的主要问题是绝大多数公共企业上市公司是国有企业或国有控股企业，仍然存在一股独大的事实，即国有股作为具有绝对控制权的股东，仍在操纵上市公司。我国公司治理面临的任务首先要解决通过金融市场向社会圈钱的问题，解决如何能使上市公司在市场上真正独立，管理人员能独立于大股东而为广大的中小股东利益服务。市场经济中公共企业的设立，是由于需要政府提供市场本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共产品，对市场供给不足或供给不够有效的产品予以补充，由政府控制战略性资源和为公众提供服务。为了尽量减少公共财政资源浪费，就需要制定公共领域的具体法律来规范各种公共企业的组织结构和经营行为，并通过公共政策针对自然垄断行业进行某些保护性和限制性的经济规制，以保证社会目标的实现和保障公众得到良好的服务并支付合理的价格;又要保证市场的公平竞争而不破坏市场经济的效率。

(二)公共企业公司治理法律制度的逻样框架

就我国公共企业的法律调整现状看，分为三类:第一类是没有进行公司制改造的或不是按公司制度设立的企业，主要由《全民所有制工业企业法》调整，本文论述的公共企业公司治理暂不涉及此类企业。第二类是已进行了公司制改造的或按照公司制度设立的企业，这一类企业由《公司法》调整。第三类是已进行公司制改造或按照公司制度设立并以上市的企业，这一类企业由《公司法》和《证券法》共同调整。因而，我国的公共企业目前呈现出由现行《全民所有制工业企业法》、((公司法》和((证券法》共同调整的状况。然而这两部企业法律都已不能适应我国公共企业公司治理的现状，满足我国公共企业企业公司治理发展的需求。

(三)本文的结构

“公司治理”一个内外相互弥补的系统工程，是治理结构和治理机制的有机统一。公司治理结构，就是基于公司所有权与经营权分离而形成的公司所有者、董事会和经理人员及公司相关利益者之间的一种权力和利益分配的制衡关系。治理机制主要包括激励机制、监督机制和决策机制。公司治理过程按照公司治理权力是否来自公司出资者所有权与(公司法》直接赋予，可分为公司内部治理和公司外部治理。本文将简单介绍目前关于公共企业公司治理法律制度的主要理论并从内部治理和外部治理两方面来具体论述公共企业公司治理法律制度。

二、公共企业公司治理法律制度的理论

(一)政府有限理论

有限政府是指在规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。关于有限政府的理论在西方社会由来已久。荷兰著名哲学家斯宾诺莎认为政府的权力源于自然法，并受自然法制约，这是权力应该受到束缚的较早阐述。洛克在《政府论》将有限政府的核心要素第一次提炼为一套知识传统，认为政府的权力来源于人民权利的让渡，并希望通过分权来限制政府的权力。有限政府论的经济学渊源主要表现为经济自由主义。亚当·斯密认为，市场是富有效率的，并且具有自我调剂的功能，政府不应当以自己的干涉行动来破坏自由市场机制的运行。这一思想逐渐从经济领域被推广到其他领域，由经济理论变成了西方公家公共政策的基本指导原则。

国内学者对有限政府的冷静的学理分析，主要的就包含在对自由主义的客观分析中。李强的《自由主义》一书以专章讨论了自由主义的国家学说，认为有限政府是自由主义理想的国家组织原则。台湾学者张明贵的《自由论一西方自由主义的发展》把有限政府视为自由主义的基本观念。施雪华在其博士论文基础上发表的《政府权能理论》，主张政府的权力必须限定在某个界限内，不损害个人与社会的权力和利益。张贤明的博士论文《论政治责任一民主理论的一个视角》在论述政治责任的有限性时，也讨论了政府权力的有限性问题。这些论述在公共企业公司治理领域依然值得借鉴。公共企业公司治理需要政府的干预和监督，但这种干预和监督不能是无限制的，而是合理的、有限度的。

(二)公共企业利润合理化理论

从行为目的或动机来看，公司就是一个以营利为目的的组织，必然地是追求利润最大化的。一般微观经济学将公司看作是等价于“理性人”的组织，从“理性人”到企业的利润最大化目标，就必然决定了公司的存在和所谓的“社会责任”相背离。公共企业是具有公共性的经济实体，具有公共性与盈利性双重特点，既不同于政府这样公共组织，又不同于所谓的非营利组织，更有别于一般意义上的公司。文章设想，在政府的法律规制和企业自身的社会责任的双重作用下，公共企业是否可以用一个全新的“利润合理化”理论来取代传统的追求“利润最大化”原则。实现利润合理化，首先要肯定公共企业是追求利润的。如果不以盈利为目的，必然导致了公共产品经营的效率低，供应数量少、服务质量差、资源浪费大、严重等许多弊端阴。其次要强调公共企业的社会责任。公共企业在相当大的程度上占据了社会公共资源和公共政策的优势，本来就应当承担起比一般企业更多的社会责任和义务。强调公共企业的社会责任并不是否认企业的盈利性，而是企业利益、公共利益和社会利益的基本平衡，这已是国际社会的共识。第三，要确定一个合理的价格。一般来说，商品的价格必须以社会的合理成本为最低经济界限;上限是商品的价格不能高到消费者或使用单位不愿购买的水平。在我国，公共企业大多从事在国内或一定地域内具有垄断性的行业，为防止公共企业利用其特殊身份和垄断地位任意提价损害公众的利益，政府保留定价权调价权是必要的。对公共企业产品和服务的价格不能定得太高，而应该使一般消费者都具有支付能力。当然，也不可过低，以免造成企业负债经营、资源浪费或其他社会问题。

(三)利益相关者理论

据考证，公司应当对利益相关者负责的观念最早出现于1929年美国经济大萧条时期。由当时美国通用电器公司的欧文·D·扬((OwenDYoung)经理在一份演说中反映出来。他认为，不仅股东而且雇员、顾客和广大公众都和公司存在利益联系，公司经理层有义务保护这种利益。而有关利益相关者概念的经典著作是3年之后由伯利和米恩斯共同出版的《现代企业与私人财产》一书。战略竞争之父迈克尔·波特也提出了应该给予主要顾客、供货商、职工代表在董事会发言权的主张。

对于公共企业来说，由于其提供的产品都是关系到国计民生、与千家万户日常生活密切相关的公共产品，因此公共企业的利益相关者包括企业职工、债权人和供货商、具有垄断性的公共产品的用户、广大纳税人等基于个体的利益要求，会更关心公共企业的经营状况，所以引人利益相关者理论是公共企业公司治理的应然选择。

三、公共企业公司治理内部法律制度

公司的内部治理主要包括内部治理结构和内部治理机制两部分，分别构成了内部治理的静态和动态两个方面。本文关于公共企业公司治理内部法律制度也是从这两方面来论述的。

(一)公共企业内部治理结构

公司治理最重要的部分就是公司治理结构，公共企业治理作为公司治理的延伸，当然也不例外。公共企业的治理结构狭义上是指，在公共企业所有权与管理权分离的条件下，投资者与企业之间的利益分配和控制关系;广义上是指，关于公共企业组织方式、控制机制、利益分配的所有法律、机构、文化和制度安排。我国政府2003年机构改革的一项重要举措是成立了国有资产管理委员会，其改革取向就是谋求解决我国公共企业的治理问题。其中，公共企业内部治理结构是指通过一种制度安排，合理地配置公共企业所有者与经营者之间的权利与责任关系。公共企业内部治理结构包含两层制衡关系:一是企业内部股东大会、董事会、监事会三个主体的分权结构和内部制衡关系;二是董事会与总经理的经营决策权与执行权的分权结构和内部制衡关系。这两层关系具体包括以下四个方面:第一个有者和经营者之间的委托受托经营关系;第二个是所有者和监事会的委托受托审计责任关系。第三个是监事会与经营者的监督与被监督的关系。第四个是董事会和经理层的经营决策与执行关系。

(二)公共企业内部治理机制

通说认为，公司治理机制主要包括激励机制、监督机制和决策机制，但鉴于我国公共企业公司治理的特殊背景，其内部治理机制主要是指来自公司内部的监督，其大致可以通过以下两大手段予以实现:(1)通过重构公司内部主体的权利义务关系，要求企业管理者在享受决策权的同时，亦肩负勤勉义务和忠实义务，并在违反时承担相对应的责任;(2)通过把独立于企业管理者的主体，加人到公司管理层架构中，参与民主管理、决策和监督。例如:让职工有更多的机会参加董事会和监事会，使董事会的决策在体现股东利益的同时，亦能兼顾职工的利益。

建立监督机制不仅是解决委托问题的重要途径，同时，有效的监督将降低信息不对称的程度，也有利于“内部人控制”问题的解决。监督机制有内部监督机制与外监督机制之分。其中内部监督机制主要应包括。

(1)组织监督。国有企业通过改制，建立现代公司制，成立股东大会、董事会、监事会以构成权力相互分离制衡的法人治理机构，从而建立起对人行为进行监督、考察的组织体制。

(2)人自我监督。通过人个人持股，设立资产增值奖和人风险抵押金等措施使人个人利益与企业利益一致起来，促使人加强自我监督。

(3)高级管理人员监督。通过高级管理人员持股，促使他们积极主动地对人进行监督和相互监督。

(4)企业职工监督。通过职工个人持股，促使全体职工与企业同生死、共命运。同时，为保护其自身利益，他们会积极地监督人和高层管理人员。

(三)内部治理结构与内部机制的互动

公司的内部治理机制是通过公司内部结构发生作用的。完善的公共企业内部治理结构有利于发挥公司治理机制的作用。提高公共企业的绩效.实现企业价值的最大化，从而实现股东财富的最大化。但是。由于委托冲突问题的存在。公共企业同样存在企业管理者的目标往往与股东财富最大化目标相背离。是否能真正保护股东利益已成为衡量管理层业绩的基准，也成为反映公共企业内部治理结构完善程度的一个重要指标。但是在我国，公共企业内部监督与控制机制不完善。从我国公共企业现有的实际情况来看，董事会和监视会均不能充分发挥其应有的作用。第一，董事会独立性不强。从形式上看，公共企业上市公司已经形成了“三会四权”的制衡机制，即股东大会、董事会、监事会和经理层分别行使最终控制权、经营权、监督权和经营指挥权。但实际上，由于股权的高度集中，公众股东的分散，董事会由大股东操纵或由“内部人”控制，比较难以形成独立的董事会来保证健全的经营与决策机制。第二，监事会的作用有限。监事会作为公司治理中的内部监督力量，在规范董事、经理行为，维护股东利益方面应具有特殊作用。相比之下，我国公共企业比较重视董事会的作用，而相对忽视了监事会的地位。在我国，与董事会平行的公司监事会仅有部分监督权，而无控制权和战略决策权，无权任免董事会或经理层的成员，无权参与和否定董事会与经理班子的决策。第三，股东大会尚不足以成为股东行使权力、参与公司治理的场所。在股权结构不合理和缺乏有效的法律制度的情况下，我国公共企业的股东(特别是中小股东)的利益很难得到足够的保障。

四、公共企业公司治理外部法律制度

近年来，伴随着全球化的浪潮，公司治理结构模式出现了一种新的趋势，主要表现在:由“股东至上”向“共同治理”转变。“共同治理”不仅要求企业有完善的内部治理结构，更重要的是突出了企业外部的利益相关者在企业治理中的地位和作用。

(一)公共企业外部治理结构

上文已经谈到，公共企业内部治理结构是指通过一种制度安排，合理地配置公共企业所有者与经营者之间的权利与责任关系。相应地，公共企业的外部治理结构是指通过一种制度安排，实现企业职工、债权人和供货商、具有垄断性的公共产品的用户、广大纳税人等利益相关者的对公共企业的治理。以公共企业上市公司为例，我国公共企业的外部治理结构具有以下两个特点:

第一，国有股一股独大，流通股比例偏低。在我国，大多数公共企业上市公司由国有企业改制而来，国家处于绝对或相对的控股地位。国有股一股独大的股权结构使得公共企业公司治理很容易出现以下几个问题:首先在公司治理上形不成有效的权力制衡机制。其次，公共企业上市公司利用关联交易操纵财务数据。第三，公共企业高级管理人员的行为不是以全体股东的利益为准，而是以本行业本企业的意志为准，严重损害了广大中小股东和其他利害关系者的利益。在公司治理上体现不出权力制衡，更谈不利公司决策的科学化。第四，公众股股东(特别是中小股东)的利益没有其代表者，来自出资者的约束严重弱化，许多上市公司在公司决策、信息披露等重大公司治理问题上经常出现不正常行为。第二，缺乏完善的信息披露制度。公共企业公司治理信息披露从需求层次和受托责任上又可分为三个层次:一是经营者向董事会进行信息披露;二是董事会向股东大会进行信息披露或说明责任;三是公共企业向企业职工、债权人和供货商、具有垄断性的公共产品的用户、广大纳税人等利益相关者进行信息披露。

(二)公共企业外部治理机制

尽管公司内部治理机制在监督管理者方面已起到举足轻重的作用，然而这种机制仍有许多不足之处。比如，我国的独立董事制度多半是流于形式而已，独立董事无论在时间上或在薪水来源上都很困难认真地履行其保护小股东的职责。鉴于此，发展公司外部治理机制，将可在一定程度上弥补内部机制的不足。

与前文相对应，公共企业外部治理机制在这里主要论述来自公共企业外部的监督，其目的是为了防止企业管理者在执行公司职务时滥用其权利。长久以来，公司外部监督一直有许多渠道。有些公司的外部监督，较着重于公权力的行政监督，有些则比较强调市场监督，包括资本市场、控制权市场、产品市场、要素市场(例如经理人市场、劳动力市场)等。

有效的资本市场可以对管理阶层施加压力，以保证公共企业的决策过程有利于各利益相关者。在公司经营不利时可以采取“用脚投票”的办法对公司管理实施制衡。

发达的经理人市场可以甄别有能力和尽取的经理与没有能力和不尽职的经理。经理人之间的竟争能够约束在职经理的“逆向选择’，和“道德风险”，激励他们为股东的利益服务。

竞争性的劳动力市场可以激励经营者改善管理、提高公共企业的经营业绩，充分发挥劳动者的积极性和创造桂，给予劳动者全面发展和潜能发挥的空间，留住人才。

由于公共企业大都是垄断企业，产品市场通过替代产品供应商对企业施加压力来实现的。

控制权市场主要是指通过收购兼并、资产重组等方式获取公司控制权从而实施对公司的资产重组或董事会、经理层的改组变换，它是一个重要的外部激励和约束因素。

(三)外部治理结构与外部机制的互动

与公共企业内部治理相对应，公共企业的外部治理机制也是通过其外部治理结构发生作用的。但是由于我国公共企业外部治理结构的种种缺陷，导致了其外部治理机制很难发挥作用。第一，流通股在公共企业上市公司总股本中所占比例有限，不流通的国家股粕法人股又高度集中，因此很难通过在二级市场购买流通殷获得公司的控制权，收购和权争夺没有真正约束经理层。所以公共企业的控制权市场也难以形成。第二、我国目前的经理市场还十分落后，没有有效地聘选机制，甚至没有形成严格富有进取心、具备高素质的经理阶层。这就导致了缺乏有效的经理人才市场。第三，作为大债权人的银行由子受到种种限制，对公共企业实施的外部监控作用较小。而由于我国证券市场以散户为主，新兴市场不规范，机构投资者作用很有限。债权人对公司实施的监控作用小，机构投资者缺乏。这些就使通过资本市场对公共企业实行外部监督变得很难实现。最后，由于目前我国公共企业上市公司大股东、管理人员和董事的法律责任机制十分不健全，违规的私人成本很低。一旦出现大股东、管理人员和董事违规和违反公司章程的行为，有关法律和法规的处罚不足以起到警戒作用，特别是对股东的民事赔偿力度坯远远不够。而新闻舆论和社会公众在监督过程中常常处于被抑制状态，这种情况无疑不利于公司外部监督机制发挥作用。这样就出现了缺乏良好的法律责任机制，新闻舆论和社会公众监督力量不足的困境。

五、我国公共企业公司治理的法治构架

(一)立法例、原则与路径

1.立法例

对公共企业公司治理立法，从发达国家的经验来看，有三种做法。第一种是制订统一的专门法律。如澳大利亚1994年颁布的《联邦公营企业法》，该法将这类企业定义为政府拥有资本金、为了公众的利益依据政府法令或有关条令设立的具有垄断性质的企业，并通过严密的报告制度、审批公营企业发展计划、委派公营企业管理人员并规范其行为、严格的财务管理和审计制度等对这类企业实行有别于其他企业的特别规范。第二种是“一对一”的立法。如日本对103个国有企业特殊法人分别制订103个特殊法进行个别规范。第三种是特殊行业立法。这种做法在英美法系国家比较普遍。如美国在1976年至1982年先后颁布了《铁路复兴与铁路管制改革法》、《航空货运放松管制法》、《航空客运放松管制法》、《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等一系列法案，对美国的交通运输产业的政府管制体制进行了重大改革。1989年，英国在自来水产业制定《自来水法》，该法不仅规定了建立“自来水服务管制办公室”，还建立了“国家注河管理局”，各自从不同方面对自来水产业实施管制。

2.立法原则

由于公共企业具有双重性的特点，即公共性和企业性，在立法中应坚持以下四个基本原则:

第一，利益相关者治理企业原则:公共企业的利益相关者如职工、债权人、具有垄断性的公共产品的用户、广大纳税人等基于个体的利益要求，会更关心公共企业的经营状况，他们比股东更真切的希望企业能维持正常的良好的经营。如果能让利益相关者参与到公司治理中来，将更有利干预和监督经营者，防止权力滥用并失去监督，实现公共企业的良性发展。从这个角度来看，利益相关者治理企业原则是公共企业治理的应然选择。

第二，监督原则:公共企业承担着众多的社会公益功能，必须对其实施有效的监管，公共企业的各利益相关人共同参与，可建立起统一高效的监管体系。具体途径包括政府的监督，监事会的监督和社会的监督等。

第三，司法保护原则:众多利益相关者作用的发挥很多时候受制子政府。所以要更好地规制公共企业，除了贯彻利益相关者治理企业原则和监督原则外，更重要的是通过司法保护利益相关者权益来实现对公共企业治理的监督。

第四，规制程序的透明和公开原则:“法律的含义是解决社会上不同利益集团的冲突，因而反映在立法程序上应是兼听各方面的意见。在很多国家，法律由最高立法机构制定，法规及法规以下的行政规章虽然由行政机关制定，但制定的过程都采用公开的听证程序，给管制相关人充分表达意见的机会，以尽量避免管制政策的不公正。因此，在规则的制定过程中保证广泛的公众参与，能够使各方面利益在立法中得以充分体现。特别是由于涉及广泛的公共利益，公共企业的有关立法的制定过程更需要充分的公众参与。在规则的实施过程中，完善的公众参与能够使各有关当事方在信息交流的过程中充分表明自己利益需求，同时理解其他各方的各种困难和理由。这样能减少规制政策实施过程中的利益摩擦，确保规制政策的顺利实施和公共企业经营管理活动的正常进行。这些目标的实现都仰赖于一个透明和公开的规制程序的建立，而这种程序必须要由明确和稳定的立法来确定。这是法律对政府经济行为进行有效控制的重要方式。

3.路径

建立和完善公共企业立法体系，具体包括一下三点:

第一，制定统一的《公共企业法》我国目前对于公共企业并无一部专门法律进行规制，对公共企业的治理大部分沿用《公司法》。然而，由于公共企业投资主体、经营行业以及社会责任的特殊性，注定了它有别于一般商事公司，因此不应将其与一般商事公司放在同一部私法性质的《公司法》中来规范，而应当对其另行立法。从我国现状来看，公共企业数目较多，对其分别立法成本过高，因此，规制公共企业可以考虑制定统一的《公共企业法》。

第二，完善竞争法，突出竞争法的重要地位，确保公共企业所提供的产品和服务的可普遍获得性和其他市场主体之公平利用。在这一点上，国外立法已有较为完善的规制，其核心思想便是:抑制强者，容忍和保护弱者，给拥有市场支配地位的企业强加特殊的义务，以保护有效竞争和公共利益。因此，竞争法在公共企业的规制中需将这些歧视性的和强迫性的产品和服务的提供方式确认为非法，既授以消费者以私法救济的权利，同时应设立相应的竞争法的实施机构予以公法上的救济。

第三，完善特殊行业立法，确定政府作为公共企业的规制主体的法律地位，明确其规制目标和规制方式fuel。大量特殊行业立法是我国现行公共企业立法的主要形式。虽然其中存在的一些问题，比如在立法的层次参差不齐，行政法规多于基本法律，同时在具体的立法内容安排方面也存在欠缺。但是，特殊行业立法在公共企业规制的立法体系中的地位和作用仍不容忽视。

(二)监管与执法

OECD的经验证明，一个好的公司治理结构是公共企业有效发展的先决条件。在对公共企业的监管与执法问题上，国外的很多经验是值得我们借鉴的。

在法国，国家对公共企业的监督是全方位的，包括行政监督、司法监督和议会监督等多种方式及类型。其中的行政监督是由政府实施的监督，包括财政监督、技术监督和专门目标监督等具体形式，主要通过经济和财政部、技术主管部门和各种专门委员会实施，以事前监督为主。司法监督即审计监督，由审计院负责，是对公共企业经营结果的稽核、检查和评估，故在法国又称之为事后监督。议会监督是由议会对公共企业所实施的一种监督，其监督的内容与途径包括审核和表决企业财务预算任命报告员，负责关注和评价公共企业的经营管理情况成立调查或监督委员会，负责收集或检查公共企业某个方面的情况事实听取有关部门对公共企业经营活动所作出的说明或汇报，等等。

在新加坡，政府对公共企业的监控主要是通过对董事会及主要经理人员的任命来实施。董事会的职责是制定大的长期战略方针，挑选管理人员，对下属子公司的经营活动负有监督管理以保证资产增值的责任，若其职责不能有效履行，则会被政府罢免。公共企业还要定期向财政部报送财务报表，使财政部随时了解公共企业的经营状况。政府作为所有者或控股者，也可以随时对公共企业进行检查固。

依法治理公共企业是发达国家的共同特征。从我国公共企业治理现状来看，强化法制是当务之急。借鉴国际经验，结合中国国情，既制定对治理结构有强制性的法律规定，又制定与市场环境变化相适应的、具有非约束性和灵活性的公司治理原则。

(三)利益救济机制

传统的民法理论将的民事权利救济方式分为自力救济与公力救济两种。在现代文明社会，诉讼制度是公力救济的最有效手段已得到了公众的普遍认同。在公共企业治理中，对各种利益的救济主要也是通过诉讼实现的。

公共企业出现任何状况，都会对利益相关者造成最直接的影响。文章认为，应建立以利益相关者诉讼制度为核心的利益救济机制，最大限度地扩大诉讼主体范围，按照各诉讼主体与企业利益的相关度不同建立起相应的诉讼制度。包括:股东诉讼制度;职工、债权人、垄断企业用户等为主体的第三方诉讼制度;纳税人诉讼制度。

1.建立股东诉讼制度。公共企业由中央和(或)地方各级行政性国家投资机构投资，我国国有资产管理体制，明确规定了中央和地方国有资产管理机构以出资人身份对公共企业进行监督管理，故国有资产管理机构和国有资产投资公司充当股东提起股东派生诉讼是当然选择。

论述行政监督的作用范文第5篇

职能的策划与设计在组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承当各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。

1.加强计划职能策划，增强管理的预见性

计划工作是教育行政管理的一项基本职能，是各级教育行政管理者为有效地使用资源条件、把握发展方向所进行的预测未来、设立目标、决定政策、选择方案的连续程序，是制定计划的管理过程。具体而言，计划职能策划的步骤可以分为七个步骤：①估量机会；②建立目标；③确定计划的前提；④确定抉择的方案；⑤评价各种方案并择优；⑥制定派生计划及相应的预算；⑦计划的执行。

2.加强组织职能策划，注重管理的实效性

工业经济中，教育行政组织结构从机械官僚制占统治地位到特别专案制日益普及的进程，其实就是组织的正式化程度不断降低，等级的垂直分布不断减少的过程，也即传统的金字塔型的组织结构逐步失去市场的过程。

金字塔型的教育行政组织结构有许多弊端：①过度集权化；②组织的中间管理层较多，人浮于事的现象严重；③无法根据工作所需灵活机动地调整组织的营运方向。要克服这些弊端，组织结构就应趋向扁平化。

随着我国教育行政管理体制改革的逐步深入，教育行政效率成为了影响教育事业改革发展的重要因素。这就要求教育行政组织朝着高效的方向发展，扁平化的组织设计有利于这一目标的达成。①结构精简，组织能轻松上阵。②决策权分散到员工手中，一方面增强了工作人员的主人翁意识，另一方面，工作人员能自主地根据服务对象的要求，重新配置组织提供的资源，提供个性化的服务，组织因而既有效率又有效益。③普通工作人员得以摆脱“金字塔”的重负，从工作中体会工作的意义，感受工作的乐趣，并由此激发无穷的创新精神，使工作常做常新，进而营造出整个组织的创新氛围，提高组织的竞争力。

3.加强控制职能策划，降低管理的风险性

正如法约尔曾指出的：“在一个教育行政管理部门中，控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所的指示以及所确立的原则，其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都起作用。”控制作为对计划实施的监督和保证，贯穿在计划执行的每个阶段，每个部门，因此，实施控制职能是每一位教育行政管理者的主要职责。

虽然管理对象千差万别，但控制的基本程序是相同的，一般包括三个步骤。①确定控制标准；②衡量实际成效；③分析偏差并予以纠正。

二、关于转变教育行政管理职能的几个建议

1.坚持教育督导“督政”制度，转变教育行政管理模式

教育督导是指教育行政部门根据国家制定的有关方针、政策、法令和法规，对其所属下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导。我国教育督导的主要任务可以概括为两条，一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显著特征。教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。

长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命令和布置任务，淡化了监督和调控。在整个教育管理的运作中，“计划”占据主导地位，“指挥”、“执行”环节得到了较充分的强化，而缺乏强有力的监督，因而不可避免地出现某些决策上的偏差和执行效果的不理想，也助长了报喜不报忧、弄虚作假之风。开展“督政”，就是为了加强对政府及其相关部门教育行政行为的监督，以防止和纠正教育行政工作在决策、指挥、管理上出现的偏差和错误。同时，随着行政体制改革的深入，政府简政放权、转变职能，许多权力下放到学校，学校办学自扩大，对教育的管理必须从以指令性为主的领导模式转变为以指导性为主的领导模式。实现这个转变，必须在宏观上加强管理，以强化反馈、监督功能为前提。建立教育督导“督政”制度是教育实行宏观管理的一个重要方面。“督政”是弥补教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在传统的教育行政管理中，教育部门与同级政府的其他部门之间、与下级政府之间，不是一种监督与被监督的关系，也不是一种隶属关系，因而教育管理中的有些工作，出现“管不到，抓不了”的局面。通过教育督导，代表本级政府行使对教育工作的监督职权，就可以与同级政府的有关职能部门、与下级政府形成一种正常的监督与被监督的关系，从而建立起一种新的教育行政管理秩序，加强对政府相关部门法定的教育工作的监督，督促政府相关部门的教育工作落实到位。

2.促进教育行政职能的重心转向提高教育质量

虽从静态的角度看，几乎所有现代国家都行使着较为相同的职能，但是从动态的角度看，由于各国社会和教育发展的时空差异，造成不同时期的国家和同一时期的不同国家之间教育行政职能的侧重点不同，这也正是教育行政职能历史性发展的重要表现。由于在那些现代化比较早的国家，教育的发展经历了由数量到质量、由精英模式到大众模式的过程，从数量上看，发达国家的义务教育年限在数十年前，普遍达到9年以上。如果从普及的角度来看，发展水平则更高。例如美、日和欧洲一些发达国家的高中就学率已达到90%以上。因而，教育效能(主要表现为教育质量)的提高就成为这些国家共同关心的首要问题，各国为此在政策上调整了自己的工作重心。美国自从1983年发表《国家处于危机之中，教育改革势在必行》的质量调查报告书之后，首次全美教育目标的制定、教育标准的全国统一以及教育行政主管部门中教育质量委员会、全国共同教育目标委员会的成立等改革无一不在强调：在21世纪，美国的教育政策要进行从机会平等到提高效能的重新定位。

3.注重教育行政职能的法制化

在不同国家中，各级政府之间、国家与社会和个人之间的职能、权力(利)划分有不同的表现形式。一是行政化，二是法制化。前者是指这种形式的职能划分缺乏法律基础，任何涉及中央与地方及其他部门之间的权责分工和变动都是以上级政府的单向命令或两级政府之间的讨价还价，因而行政化命令和指示的使用较为频繁，这样也就容易引起摩擦和权责混乱的后果。后者是说这种职能划分有明确和系统的法律依据(包括法定的内容和程序)，职能的变动也要以法律的变更为准绳，以使管理有法可依，这不仅可以避免各部门之间的权责混乱和管理的随意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政职能作为国家职能的组成部分，它也带有这种形式上的特征和区别。在西方发达国家，随着教育法制化的普及和深入，教育行政职能的法制化也受到重视，如美国、日本等不论是在相关的《宪法》、《教育法》中，还是在专门的《文部省设置法》中，都明确而严格地规定了国家的各级政府、相关部门及学校在教育事务中各自承担的职能和拥有的权力。这对于教育的长期和稳定发展是必要的。例如，日本的《文部省设置法》首先指出，本法的目的是：明确规定文部省主管事务的范围和权限，确定能高效地完成主管事务的组织，文部省以振兴与普及学校教育、社会教育、学术及文化为己任，是一体化地处理上述事项及有关在宗教方面的国家行政事务的行政机构，为完成前条规定的所辖事务，文部省拥有下列权限。但是，其权限的行使必须遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部颁布的《全国教育事业第十个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

4.建设一支高素质的教育行政管理队伍

教育部颁布的《全国教育事业第十一个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

三、结束语

转变教育行政管理职能的任务是艰巨的。在今后的研究中，我们应进一步加大学习、研究力度，力争取得更大成果，不断把教育行政管理改革引向深入，从而使教育改革发展更好地服务于国民经济社会的发展。