不属于行政执法的基本原则

前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇不属于行政执法的基本原则范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。

不属于行政执法的基本原则范文第1篇

1998年5月，某县房产公司（管理该县公产房的事业单位）对县城新民路81号公有房屋进行改造后，与刘某签订房屋租赁协议，房产公司将店面租赁给刘某经营，租赁期限为一年，自1998年7月1日起至1999年6月30日止，每月租金500元。合同期限届满后，刘某继续使用该店面，每月仍支付500元租金给房产公司，但双方未续签合同。期间，刘某对店面进行室内装修，房产公司得知也未提出异议。2001年10月该县进行机构改革，撤销了房产公司，成立了房产管理局。2004年元月16日，房产管理局决定对现有公产房采用招标形式确定新的承租人，刘某参加了81号店面的招标，但该店面被他人中标。次日，房产管理局以书面形式通知刘某在元月20日前搬迁，刘某认为自己对店面装修的投资款未得到补偿，拒绝搬迁。元月24日，房产管理局向刘某送达了《行政处罚事先告知书》、《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚听政告知书》，刘某未进行申辩。2月13日，房产管理局对刘某进行行政处罚：一、停止违章占用公有房屋；二、从2004年元月17日起按现房屋租金处五倍的罚款。刘某收到处罚决定书后，未申请复议或提起诉讼，又未自觉履行，房产管理局遂向法院提起强制执行申请。

[评析]

法院能否受理房产管理局的执行申请，即该类纠纷是民事纠纷还是行政纠纷？有两种不同的观点。

第一种观点认为，该纠纷属于行政纠纷，法院应当受理房管局提出的行政非诉执行申请。我国建设部颁布的《城市公有房屋管理规定》第四十三条第三项明文规定，强占公有房屋的，责令其限期迁出，赔偿损失，应处以该房屋强占期间租金总额五倍以下的罚款。作为房地产行政管理职能部门，房产管理局在查明刘某强占公有房屋事实，履行告知义务程序的基础上，适用该行政规章作出的行政处罚于法有据。刘某在规定的期限未申请复议又未采取司法救济措施，该行政处罚决定书即发生法律效力。刘某不自觉履行，房产管理局向法院申请强制执行，法院就应当受理。

第二种观点是，该纠纷属于民事纠纷性质，房产管理局作出的具体行政行为明显缺乏依据，人民法院应裁定不准予执行。理由是：

一、房产管理局适用行政规章对刘某进行行政处罚缺乏法律依据。刘某与房产公司签订租赁合同是平等主体之间的民事法律行为，由此产生的租赁纠纷不属于行政法调整的范畴，而应当适用《合同法》的相关规定进行处理。房产公司主张刘某搬迁能否支持，刘某的抗辩是否成立，双方应承担怎样的法律责任，应当通过仲裁或诉讼加以解决，在双方的纠纷尚未得到裁决前，冒然认定刘某属强占公有房屋，难于令人心悦口服，所以说房产管理局适用行政规章对刘某进行处罚于法无据。

二、房产管理局认定刘某强占公有房屋与事实不符。刘某经营房产公司的店面缘由双方签订了房屋租赁合同，尽管租赁期限届满，但刘某继续使用租赁物，房产公司未提出异议且接受了刘某的租金，根据《合同法》第二百三十六之规定，原租赁合同继续有效，但租赁期为不定期。《合同法》第二百三十二条规定，对不定期合同，当事人可以随时解除，但出租人解除合同应当在合理期限内通知承租人。就本案而言，房产管理局未尽通知义务，也未明确提出解除租赁合同，就以招标形式确定新的承租人显然与法相悖。刘某在租赁物中继续经营是有法可依的，该行为不属于强占公有房屋的范畴，所以房产管理局认定刘某强占公有房屋缺乏事实依据。

三、房产管理局对刘某进行处罚在程序上存在重大瑕疵。房管局一方面既是行政执法机关，具有行政管理职能，另一方面又是公产房的管理部门，从事经营活动。其与刘某签订租赁合同，收取租金是一种民事活动，双方产生民事法律关系。如果房管局在与承租人发生纠纷时却行使自己的行政管理职权来保护自身利益，就无法保证其作出的具体行政行为公正而无偏私，这与我国程序法设置的回避制度背道而驰。

不属于行政执法的基本原则范文第2篇

随着信息技术的发展，信息的传播、接收、处理和应用，正日益成为各项社会管理工作的重要组成部分。而作为社会管理工作重要组成部分的高速公路交通行政执法工作，也越来越依赖于信息技术提供的支持。近年来，在交通行政执法领域大量信息技术被引入其中，如高速公路路面和重点路段（特大桥隧等）监控系统、应急电话系统、ETC自动收费系统等，逐步成为交通执法工作的，尤其是高速公路管理工作的重要技术支撑。而作为高速公路管理重要组成部分的执法工作，由于其信息量大、信息需求种类较多，以及行政执法的公正、公平、公开等要求，尤其需要信息化作为重要的技术支撑。在高速公路交通执法工作门类中，路政执法是一个重要执法门类，其执法效果更依赖于执法档案的记载管理，同时这也是做好高速公路养护、通信、收费、服务、指挥调度等工作的基础。本文拟从路政执法档案系统分析入手，研究其具体信息化功能的实现。

2高速公路交通执法档案管理

2.1高速公路交通执法档案的含义及特征

高速公路交通执法档案是指高速路政管理机构在执法活动中形成的，作为原始记录保存起来以备查考的文字、图表、声像及其他各种方式和载体的文字资料。既是高速公路交通行政执法工作，尤其是路政执法工作的凭证，也是高速公路管理机构实施活动的原始记录。高速公路交通执法档案与其他档案一样，具有历史再现性、知识性、信息性、政治性、文化性、社会性、教育性、价值性等特点，其中历史再现性为其本质属性，其他特点为其一般属性。但是，路政执法档案具有自己独特的特征：①执法档案是高速公路管理机构在过去和现在路政管理活动中，形成的文字材料、电子信息以及其他载体固定下来的信息和资料；②执法档案是文件材料、电子信息和其他信息与条件转化固定下来的；③执法档案是路政管理机构在实施执法管理活动中的原始记录，具有凭证性、经验成果性、宣传教育性和规范性等明显的行业特征。

2．2高速公路交通执法档案的分类

在高速公路路政执法实践中，路政执法档案通常分为路政执法文书档案和一般路政管理档案。其中，路政执法文书档案进一步分为路政处理（路政赔、补、偿）、路政处罚、路政许可、路政强制、路政监督检查等5种档案；其他路政管理档案，如路产档案、路政装备器材档案、路政人员档案、路政车辆档案等，归为一般路政管理档案。

2．3高速公路交通执法档案信息化管理的必要性

随着国家依法行政工作的逐步推进，以“公平、公正、公开”为目标的合法、合理行政，日益成为社会管理部门日常行政管理活动所遵循的基本原则。这些对高速公路交通执法的规范性及科技含量，提出了新的、更高的要求。而路政执法档案信息化所具有的优势，使得信息化在路政执法档案管理工作中尤为必要。（1）可以提高路政管理工作的效率。如执法文书档案的电子化、路政管理数据的信息化，能够大幅度提高路政执法文书制作和路政管理统计速度，节省人力、物力，提高路政管理工作的效率。（2）规范了路政执法行为。路政管理信息化需要依托一定的管理软件构成的管理系统，这要求路政人员在操作这些系统时，必须按照系统的规范或执法程序操作，进而促进了路政执法的规范性。（3）便于进行路政执法的统计分析，为路政执法决策提供有力的依据。路政执法档案系统一般都具备较强的数据集成及统计分析功能，通过生成各种统计报表和图表，为高速公路管理机构和路政部门决策提供第一手数据和统计资料。

3高速公路执法档案信息化管理系统的构建规划

大多路政执法档案信息系统主要植根于路产、路权管理，一般分为法规规章查询系统、路政案件报表系统（路政机构信息管理）、路域档案管理系统、路产档案管理系统、路权档案管理系统和路政案件处理档案（含行政处罚、行政强制）系统等。其中，路政案件处理档案系统包括路政赔补偿案件的处理系统、路政处罚系统、路政强制措施系统和路政许可处理系统，均属于对外执法性质，需要在处理案件时通过无线传输方式，现场录入档案信息并输出执法文书，具有一定的开放性，而在录入信息终端方面，有采用笔记本，还有利用“PDA”方式的。这些系统的建设多以B／S架构进行构架的，即各个客户端计算机不需要安装数据库系统，客户端仅需通过专网或公网，通过用户名和密码进行软件操作。采取此构架的路政管理档案信息系统在运行过程中的主要不足是：①数据同步处理方式带来的时间冗余。由于采取同步一问一答的方式来完成信息交换，因此逻辑上受到严格限制，造成处理时间的冗余；②受到公共服务网络限制响应速度慢；③数据报表等功能较弱。一些路政日常手工报表，由于受机构限制很难完全在系统上实现；④路政管理灵活性与执法程序严格性的矛盾，给B／S架构带来大量的、无状态方式的会话成本控制，进而在系统完善和升级换代带来一定的难度。要实施有效的路政执法，不但要继续实施传统的路政执法手段，还要引入养护、收费、通信和应急管理的内容，这是一个相对复杂，且需要多部门协作的体系，在B／S构架下如何实施是一个急需解决的问题。

4高速公路路政管理档案信息系统构成及功能

如上所述，高速公路路政执法档案信息系统的构建，应当是以高速公路路政巡查为基础，以内部“OA”办公系统为协同，以B／S、C／S相结合架构为基本技术架构的档案管理信息系统。下面以此为顺序，对高速公路路政执法档案信息系统的构建进行探讨。（1）路政巡查作为执法信息系统构建的基础要素。路政巡查就是路政执法人员对所管辖高速公路的整体情况，进行巡视与监督检查。其目的是通过巡查发现各种影响高速公路安全畅通的情况，并通过路政管理档案信息系统向有关部门通报情况，需要采取行政执法措施的（路政赔偿、路政处罚、路政强制）依法采取，需要监督其他部门完成的，现场予以监督。因此，反映在路政管理信息系统上就是实现执法过程的声像实时传输、行政执法措施（路政赔偿、路政处罚、路政强制）的档案现场录入与存储、需要其他部门办理的情况（如养护、通信、收费和应急事件）的报告等功能。因此，在系统模块建立上需要路政执法档案管理模块、现场音像传输与存储模块，以及依托综合管理信息平台的养护、收费、通信、应急处置等信息报告模块。（2）内部“OA”办公系统作为执法档案信息管理系统的协同系统。协同办公在电子政务领域，是指各部门将自己的业务通过信息联网来向公众服务。高速路政部门在巡查过程中对发现的问题或者案件，除了要通过档案信息管理系统进行处理，同时还承担着对路政部门综合巡查发现的不属于公路保护业务，需要通过指挥中心转办到养护、收费、通信、经营等部门，在一定期限内办理，并监督办理结果。与此相应的体现在档案管理信息系统，就应具备与高速公路管理机构OA办公系统协同实现互联互通，这样才能通过发挥中心实现公共网络与局域网络的结合。多数OA办公系统由于是在高速公路局域网内运行，因此架构多是基于C／S，但是通过路政巡查等采集高速公路路面的各种信息，为了保证信息报送的及时性，绝大多数是采取公共网络传输，且基于此路政管理信息系统大多是B／S架构。要想通过统一的指挥调度平台，实现路面信息采集和转办到相关职能部门并监督其实施，应当建立基于以B／S、C／S相结合的架构的路政管理信息系统，实现上述功能。（3）B／S与C／S相结合的架构作为执法信息管理系统的主要架构。路政管理信息系统采取此种混合架构，对有大批量数据处理，如路面各种信息采集后，通过OA系统转办到各职能部门，以及需要各职能部门灵活报表，体现部门职能个性化较强的使用C／S架构；而对于路面信息采集、路政综合管理信息报表和执法档案数据的录入，则应采用B／S架构。不仅如此，考虑到执法档案、相关数据的保密性，在传输方式上应当通过虚拟专用网（VPN）来实现，因为虚拟专用网可以帮助高速公路管理机构的分支机构，通过内部局域网建立可信的安全连接，并保证数据的安全传输。另外，虚拟专用网还可以保护现有的网络资源，经济有效地连接到高速公路管理分支机构，及其用户的安全外联网虚拟专用网。

5结语

不属于行政执法的基本原则范文第3篇

作为公众有权获取环境信息、参与环境决策和实施环境监督的“公众参与理论”，无论是在国际法层面，还是在国内法层面，均构成了当前环境法的一项基本原则。其所承载的公众参与权，在有些国家或地区甚至已经上升为一项宪法性权利，或者作为一项环境法律权利被规定在环境基本法律之中。它既体现在环境决策行为之中，也体现在环境违法监督行为之中，“公众参与”俨然已经构成环境公益诉讼的必要理论基础，深刻地反映在美国“公民诉讼”的诉讼机制之中，也必然成为构建中国特色“环境公益诉讼”的理论基石和制度内容。

关键词：公共参与;公民诉讼;环境公益诉讼

中图分类号：

DF468

一、美国公众参与理论的法律内涵

因此，公众参与属于宪法言论自由权的一种外在表现。美国《联邦宪法第一修正案》规定：“国会不应当就设立宗教及其事务制定法律，也不应当通过制定法律限制公民的言论自由、新闻自由、和平集会的权利，以及向政府申请获得救济的权利。”参见：《联邦宪法第一修正案》。

任何阻止或不当限制公众为维护公共利益而实施的各种合法行为均不受到法律保护，并且给予适当的司法救济。公众参与作为宪法性权利的唯一限定条件就是：必须具有公共之目的。任何以公众参与为掩护而旨在保护私人利益的行为都会受到SLAPP的必要限制。

其次，公众参与属于一项程序性权利。在宪法层面上，公众参与主要体现为一种言论自由权。在联邦单行法中，公众参与则主要体现为公众的信息知情权和决策参与权，充分体现为一种程序性权利，任何违反公众参与要求所作出的行政决策或政策都有可能招致司法审查，而最终可能会被法院撤销。

从参与决策的角度来看，联邦第九巡回上诉法院在审理WesternWatershedsProjectv.Kraayenbrink案时指出：“在作出决策和制定管理政策时，公众参与得越多，政策的可接受性越强，其所遭受的抗议和申诉的可能性就越低。”参见：WesternWatershedsProjectv.Kraayenbrink，620F.3d1187. 基于此等立法和司法理念，美国所有联邦环境单行法都规定了公众参与决策的权利。如《清洁水法》第4章“许可证照”（PermitsandLicences）中第401条明确规定，任何人在申请建设或运行许可证之前，必须向EPA或者颁发证照的机构提供其从污染排放所在州取得的批准文书，而州在向申请人颁发批准文书之前必须完成公众告知的程序，必要时还必须对具体的批准文书进行听证。参见：美国《联邦水污染防治法》第401（a）（1）条。

同时，EPA或者颁发证照的机构在接受申请后，认为拟申请的排污行为可能对其他州产生影响的，其他州可以提出反对颁发许可证的意见，并就该意见申请公众听证。除此以外，《清洁水法》、《清洁空气法》、《资源保护与恢复法案》（RCRA）以及《超级基金法案》（CERCLA）在授权EPA制定排污标准或者治理方案时都无一例外地要求其征求公众意见，并且要求相关信息在“联邦公报”上予以公布，任何对于公众参与程序之违反，都将可能通过公民诉讼的方式被追究法律责任。例如，《清洁水法》第101（e）条和《资源保护和恢复法案》第7004（b）（1）条几乎以完全相同的条文规定，EPA和各州政府应当提供、鼓励并且帮助公众参与该法规定的任何行政法规、指南、信息或者计划的制定、修改、实施和执行;同时EPA经与各州政府协商，应当制定并颁布公众参与的基本指南参见：美国《联邦水污染防治法》第101（e）条以及《资源保护及修复法》第7004（b）（1）条。

，由此可见公众参与对于美国环境法实施的重要性及其意义。

明尼苏达州法律在解释“公众参与”时指出：“公众参与意指全部或部分纯粹在于获取有利的政府行为的言论或者合法行为。”参见：《明尼苏达州法典》第554.01条。

其中最值得学习的当属华盛顿州在其《州法典》第4篇第4.24.552条“公众参与诉讼”PublicParticipationLawsuits-SpecialMotiontoStrikeClaim-Damages，Costs，AttorneyFees，OtherRelief-Definitions条款对于“公众参与行为”的定义。该条第（2）款通过列举的方式确定了公众参与的5种途径，总结来看主要体现为“在法律授权的立法、行政、司法或者其他政府程序中提交的任何口头的或者书面的或其他形式的意见”，或“为行使宪法上言论自由权或宪法上请愿的权利而采取任何其他合法行为”。参见：《华盛顿州法典（修订）》第4.24.525条。

二、美国“公众参与”理论对公民诉讼的影响

“公众参与”在美国环境法中无处不在，它将公众所享有的环境信息知情权、参与权和司法救济权具体细化到各项法律制度之中，公众有权参与环境决策、申请修改或调整环境行政法规或环境标准、参加听证、申请司法审查以及依法提起公民诉讼等。

因此，美国有学者较为形象地将“公民诉讼”比喻成“公众参与”的利齿，指出国会确立“公民诉讼”的目的在于减轻环境危害，加强政府执行措施，鼓励政府部门更加有效地实施和执行法律，并且扩大公众参与的机会，“公民诉讼”是实现真正有效的“公众参与”的关键[3]。

由此可见，“公民诉讼”不仅是公众参与的法律保护手段，而且还实质性地拓展了“公众参与”的表现形式。在很多案件中，“公众参与”都被解释为“公民诉讼”的理论基础，其直接决定了“公民诉讼”的制度构成。

（一）诉讼主体的广泛性 我国新修订的《环境保护法》第一次历史性地确认了环境公众参与权，该法第53条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”该条非常完整地规定了环境公众参与权的三项基本权能，即环境信息获取权、环境参与权以及环境监督权。按照有权利必有救济的法治精神，环境公众参与权必须有相应的救济机制与之相配合。因此，新《环境保护法》在“信息公开与公众参与”一章中开创性地引入了“环境公益诉讼”机制――在设区的市级以上民政部门注册登记的专门从事环境保护工作连续5年以上的环境公益组织（ENGO）可以提起公益诉讼。尽管法律没有规定ENGO是基于环境公众参与权的保护而提起公益诉讼，但是，从“环境公益诉讼”所属篇章来看，“环境公益诉讼”应当在环境公众参与权的保护方面起到至关重要的作用。

（二）环境公益诉讼应当能够覆盖环境公众参与的全部范围

美国公民诉讼对于公众参与的法律保护完全覆盖公众参与的所有范围和领域。从公众参与权的三项基本权能来看，针对任何违反信息公开、决策参与和环境监督的行为，都可以依法提起公民诉讼。因此，从公众参与权法律保护的角度来看，中国环境公益诉讼当前和未来的发展必须完全覆盖环境公众参与的全部范围，即符合法律规定的原告能够就任何违反环境信息公开、环境决策参与和环境监督的违法行为人提起诉讼。违法行为人既可能是一般的企事业单位，也可能是政府及其部门，因此，未来的环境公益诉讼在诉讼类别上既有针对一般企业单位或个人的民事公益诉讼，也有针对政府等行政机关的行政公益诉讼。

然而，新修订的《环境保护法》仅仅授予ENGO针对污染环境和破坏生态的行为提起民事公益诉讼的权利。因此，当前的法律规定仅仅能够实现对违反环境信息公开或其他环境违法行为的企业或个人提起环境公益诉讼，而不能针对政府及其部门依法提起环境行政公益诉讼。但根据国务院《政府信息公开条例》以及环保部《环境信息公开办法》提起的行政诉讼不在此列，不属于公益诉讼之范畴。当然，环境公益诉讼机制的确立和完善不可能一蹴而就，我们期待未来的公益诉讼能够从公民诉讼中汲取更多的经验，从而将政府的环境违法行为同样纳入环境公益诉讼之中，实现环境公众参与效能的最大化。

因此，未来环境公益诉讼的走向，不仅仅局限于现有的对于公众参与的三项基本权能的理解，还要更进一步扩张公众参与的方式和途径，从而最大程度阻止环境违法行为，保护生态环境。

（三）环境公益诉讼应当构成环境行政执法的有效补充。

公众参与的核心功能在于有效监督和制约行政行为的不当行使，其本身并不是一种执法行为，因此，公众参与的首要条件必须是行政执法行为不能发挥其应有的执法效应。从效力角度来看，公众参与应当成为行政行为尤其是行政执法行为的有效补充而不是替代。美国公民诉讼赋予了任何民众享有针对违反污染排放标准、排放限制或者违反许可证等违法行为提起诉讼的权利，但是该项制度设计在程序上却设定了“诉前通知”的强制性规定，即任何公民诉讼的原告必须提前至少60日向EPA、违法行为所在州以及违法行为人发出书面通知，如果违法行为人在接到通知后自行纠正其违法行为，或者EPA或州政府立即开展了环境执法行为，该公民诉讼则无需提起。该“诉前通知”程序的设定目的就在于任何一件有效的公民诉讼都必须建立在行政机关拒绝或怠于履行行政职责的前提之上。因此，有美国学者在其著作中明确指出：“公民诉讼条款规定诉前通知的主要目的就在于保护政府作为主要执法者的地位”[5];“国会确立公民诉讼的目的在于激励和弥补政府行为”。参见：Proffittv.MunicipalAuthorityofBoroughofMorrisville，716F.Supp.837（1989）.

由此可见，当前及未来中国环境公益诉讼的发展必须坚守一项基本准则，即构成对环境行政执法的有效补充。其适用条件应当是：在行政机关不履行、怠于履行或违法履行相应环境监督管理职责的情况下，ENGO或未来可能有资格的原告有权选择性地针对环境违法行为人或行政机关依法提起公益诉讼。从诉权的角度来看，该适用条件也即环境公益诉讼诉权取得的必要条件。在环境诉讼程序方面，我们也可以借鉴美国公民诉讼的“诉前通知”制度，要求准备提起公益诉讼的原告必须在正式提起诉讼之前向违法行为人或环境监督管理机构发出书面告知书，限定其在特定期限内纠正其违法行为，或采取环境行政执法行为，如若不然，则正式启动公益诉讼程序，追究违法行为人包括环境监督管理机构的法律责任。

四、我国环境公益诉讼的未来走向

新修订的《环境保护法》历史性地确立了“环境公益诉讼”制度，但是该项规定目前仍然停留在法律规范层面。尽管最高人民法院已经制定了环境民事公益诉讼的司法解释，但是具体的诉讼实施机制和完善的程序性设定仍然是未来工作的重心。因此，依托于公众参与理论的美国公民诉讼或许能够为我国当前及未来环境公益诉讼的发展提供非常必要的参照和借鉴。

（一）诉讼主体范围的有效拓展 从原则上来讲，公众参与权是一项无差别的普世性权利，即全体公民、法人、其他单位或组织按照法定的程序和条件获取环境信息、参与环境决策以及依法提起诉讼的权利。然而，我国新修订的《环境保护法》在确立“环境公益诉讼”制度时，却将诉讼原告的资格仅授予具备特定条件的ENGO，否定了普通自然人或其他类型NGO通过公益诉讼行使环境公众参与权的可能，有差别地遴选了特定机构作为诉讼原告，大大缩小了能够提起环境公益诉讼的主体范围，也使得环境公益诉讼的监督和制约功能大打折扣。

当然，作为新事物的“环境公益诉讼”尚未有可以直接借用的立法、执法和司法经验，《环境保护法》在第一次确立此项诉讼机制时有意控制立法的进程和节奏，避免不必要的“诉讼爆炸”，是科学的，也是必要的。但是，随着执法和司法经验的不断积累，团队建设的不断完善，诉讼机制的不断健全，未来的环境公益诉讼应当以美国公民诉讼为参照，将诉讼原告的主体资格范围扩展至所有享有环境公众参与权的主体，即新《环境保护法》第53条所规定的“公民、法人和其他组织”。

（二）诉讼请求与诉讼救济措施的探索与创新

公益诉讼区别于私益诉讼的最大特点在于其所保障的利益不同，反映在诉讼请求方面，公益诉讼的诉讼请求必须充分体现和反映公共利益的维护和保障。同时，作为公众参与基本形式之一的公益诉讼，在诉讼请求上又要充分体现公众参与环境污染治理和生态保护的特点。因此，环境公益诉讼的诉讼请求及其救济措施必须突破传统的环境侵权诉讼的诉讼请求和救济。

由于中国和美国属于完全不同的诉讼法律体系，公民诉讼的诉讼请求和救济措施仅能够为中国未来环境公益诉讼提供必要的参照和有限的借鉴作用。如果我们把公民诉讼的诉讼请求做一总结，不难发现，签发禁令或处以罚款在中国非常明显地体现为一种行政处罚措施：公民诉讼中的禁令非常类似于中国行政处罚中的限期治理或者责令停业关闭，而罚款则为行政执法机关所独享。因此，直接借鉴公民诉讼的诉讼请求和救济措施，难以适应中国环境公益诉讼的需要。

根据中国的环境违法现状和诉讼法律体系，在没有专门的环境公益诉讼法的情况下，环境民事公益诉讼的诉讼请求必须在遵守现有《民事诉讼法》一般性规定的前提下有所突破或者创新，符合解决平等主体之间民事法律纠纷的特点。最为重要的是，能够最终通过民事的手段和方法给予司法救济，而不是通过行政的执法措施提供民事救济措施。

（三）制定专门的“环境公益诉讼法”

不属于行政执法的基本原则范文第4篇

一、抓领导，强化政务公开工作力量

县委、县政府始终将政务公开作为畅通民声渠道、密切党群干群关系的有力抓手，不断加强对政务公开工作的组织领导。年初，县里召开四套班子会议，专门研究部署政务公开工作，明确了今年政务公开工作的五个重点环节：一是政策性、管理性文件、规章、规定等及时公开；二是政府重大投资项目、招标采购等行政行为的程序和结果全面公开；三是县、乡（镇）、村、组四级公开体系不断完善；四是公开形式不断创新；五是重大事项决策必须进行听证。并强调要在全面、深入、规范上下功夫。全面，就是要将政府机构的职能、办事程序、办事结果、办事人员等凡不属于保密范畴的都要公开；深入，就是全过程、全方位地公开，对制定涉及广大人民群众利益的政策、制度从酝酿开始，直到颁布执行都要公开，对关系人民群众切身利益的重大决策事项，要广泛征求意见，实行听证制度，对技术性较强的，要组织专家进行论证。规范，就是要形成制度，一以贯之地坚持下去。同时，制定了县政务公开工作联席会议制度，明确由县效能办负责扎口、各有关部门配合的工作机制。7月份，以全市政务“阳光行动”为契机，县里专门召开常委会，对政务“阳光行动”进行专题研究，成立了政务“阳光行动”领导小组，印发了《**县政务“阳光行动”活动实施方案》，制定了考评办法、督查制度、监督制度，将政务公开工作纳入党风廉政建设和机关效能建设考评内容，年终兑现奖惩，形成了“党委领导、政府主抓、纪检监督、群众参与、社会评价”的政务公开运行机制。

二、抓规范，完善政务公开工作机制

为了使政务公开工作更有针对性和可操作性，在开展政务公开过程中，我县不断推进规范化建设，完善政务公开工作机制

（一）完善组织制度，建立健全领导机构和工作机构。县里成立了由县政府主要领导任组长的政务公开领导小组，各单位也相应成立了由主要负责人任组长、相关部门负责人为成员的政务公开领导小组和办事机构，单位主要负责人为第一责任人，对本单位的政务公开工作负总责，分管领导具体抓落实。

（二）实施规范运作，完善规章制度。为使政务公开有一整套融可行性、科学性、操作性的制度作保障，今年以来，我县在深入调查研究的基础上，制定和完善了一系列政务公开的规章制度。县里制订了政务公开实施细则，进一步明确了政务公开工作意义、指导思想、基本原则、推行范围、内容、方式。进一步修订完善了政务公开工作管理制度和有关规定，做到职责明确、措施到位。建立健全了审批制度、预公开制度、监督制度、定期检查制度、社会评价制度、责任追究制等相关配套制度，使政务公开工作的责任落到实处。如县教育局先后下发了《关于做好政务公开工作的通知》、《关于进一步推行政务公开制度的意见》等文件，明确了政务公开的内容、范围、形式和措施，为政务公开的推行提供了依据。县经济发展服务中心为加强办证中心建设，出台了《**县进区项目申报联合审批办法（试行）》，详细规定了各窗口的工作职责、工作程序、收费标准。县地税局制定了《政务公开工作考核办法》，对实行政务公开的组织领导、公开事项的公开率、公开内容的合格率、公开形式的规范化、监督保障措施和公开的效果等方面进行考核等。

（三）完善监督机制，建立健全监督网络。一是成立专门机构抓督查。县机关效能投诉中心成立了政务公开督查组，对全县各单位政务公开进行定期与不定期督查。县工商局从行政办、监察室、效能办等股室抽调人员组成督查组，负责对下属单位政务公开、依法行政情况进行监督。二是聘请专门督查员进行监督。县效能办聘请了36位原则性强、敢于碰硬的知名人士担任督查员，赋予他们调查、巡视、督查等权力，分成6个小组分片对县直部门、单位的政务公开进行督查，取得了良好效果。三是利用新闻媒体进行监督。全县绝大多数单位都不同形式的在报纸、广播、电视等新闻媒体上开辟了政务公开专栏，及时将政务公开的有关情况进行宣传报道，为政务公开起到了喉舌和监督作用。四是发动群众进行监督。所有政务公开的部门和单位都设立了举报箱和举报电话，主动接受群众的监督，部分单位还建立了群众评议制度。如三湖镇在镇政府大院门口和集镇专门设立了党委书记（镇长）信箱，及时收集群众的意见和建议。

三、抓重点，突破政务公开工作难点

各地各有关部门从公开决策程序、公开权力运行入手，将经济和社会发展目标、工作目标及完成情况，事关全局的政策、措施决策过程，社会公益建设项目，行政审批事项，执法执纪情况，财政资金使用情况，人事管理事项作为公开重点，通过多种途径向社会公开，实现了事后公开向事前、事中公开、结果公开向全过程公开的转变。

（一）抓好县政府本级的政务公开。全面建立和完善政府公报制度，制定了行政信息公开办法，建立完善了政府民主决策程序。将涉及公共利益、社会管理的事项，如政府发展目标和重大决策的制定、重大建设项目及大额财政资金和专项资金的审批、调度和使用等，采取听证质询、电子政务网站等多种形式向社会公开，做到既公开结果，又公开过程。

（二）抓好政府职能部门的政务公开。各职能部门结合本部门的职能，在抓好办事政策、办事依据、办事程序、办事纪律、办事过程、办事结果、重要决策及决策过程和执行过程等全方位公开的基础上，突出抓好重点股（室）、重点部位和重要事项的公开。为进一步规范行政执法行为，提高行政执法透明度，行政执法部门将实施行政检查、行政强制、行政处罚和执法身份、执法内容、执法依据、执法对象的权利义务、执法纪律、投诉渠道等内容，公示到执法现场，告知到行政管理相对人，融入到执法文书中。同时，机关内部将对内公开与对外公开有机结合，将领导干部廉洁自律、内部财务收支、干部人事管理、福利待遇以及干部职工关心的其他重要事项进行对内公开，以便规范管理，促进机关内部的廉政建设。

（三）抓好公用事业和社会服务单位的办事公开。医院、水、电、气、公交等公用事业和社会服务单位进一步健全了办事公开制度，把与人民群众利益密切相关的问题作为公开的重点，以公正便民、廉洁高效为基本要求，定期、如实、全面公开。结合民主评议工作，积极总结推广首问责任制、服务承诺制、同岗替代制等行之有效的公开制度和服务措施，切实保障广大人民群众的合法权益。

（四）抓好乡镇政务公开工作的巩固和深化。各乡镇将多年积累的政务公开经验用制度固定下来，并在简便高效、求真务实上下功夫。将涉及群众切身利益、群众普遍关注的重大决策、热点事项，如财务收支、建设项目、宅基地审批、农民负担等作为政务公开的重要内容加以完善。继续抓好乡镇基层站所，特别是公安、工商、税务、国地、计生等站所政务公开工作的巩固和深化，促进政务公开工作向基层延伸。

不属于行政执法的基本原则范文第5篇

关键词：裁量标准、法的具体化、裁量一元论、判断过程审查方式

目次：

前言

一、裁量标准的概念

二、裁量标准的性质

三、裁量标准的理论基础

四、裁量标准的功能

五、裁量标准与司法审查

结语

前言

二十世纪九十年代以来，特别是国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）以来，在全国范围内出现了大量制定裁量标准[1]的行政法现象。这一行政法现象的出现，意味着各级行政机关在努力依法行政，中国的行政法治在向纵深发展。但不容忽视的是，我国关于裁量标准的行政执法实践，还存在着一定问题。比如，关于同一个事项，存在着数量众多的裁量标准；这些裁量标准，设定主体与时间各异，各裁量标准之间的关系错综复杂等等。之所以出现这些问题，直接原因在于有关法律制度还不够完善——现行法律法规基本上没有对裁量标准的设定主体、程序、时限等进行明确规范，根本原因则在于行政法学没有对裁量标准问题提供充分的理论说明和指导[2].

基于这种认识，本文对裁量标准的概念、性质、理论基础、功能、法律效果等基本问题进行一个尝试性思考，以抛砖引玉。

二、裁量标准的概念

（一）、裁量标准的概念

关于裁量标准的概念，笔者尚未见到明确定义。有学者这样定义“行政处罚自由裁量基准制度”：“行政执法主体对法律规定的行政处罚自由裁量空间，根据过罚相当原则并结合本地区经济发展和社会治安以及执法范围等情况，理性分割为若干裁量格次，每个格次规定一定的量罚标准，并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度，处以相对固定的处罚种类和量罚幅度，同时明确从轻或从重处罚的必要条件的一种执法制度。”[3]这一定义虽然将外延限定于行政处罚，但可以为我们提供一定的思考材料。

定义裁量标准，需要探寻行政执法活动特别是其设定裁量标准活动的内在逻辑[4].——行政机关作为执法者之所以要设定裁量基准，是因为立法者对其作出的指示不够完整，特别是所谓的“规定核”（norm－kernel）。如果立法者就规定的性质、内容和适用条件向执法者作出指示时，使用了不确定概念或者有一定幅度的概念，从而为其预留下一定的活动空间，那么执法者在对这种规定进行适用时就需要按照立法者的意图对这一空间内的规则进行补充[5].

按照行政机关设定裁量标准活动的内在逻辑，笔者认为可以这样定义裁量标准：“行政执法者在行政法律规范没有提供要件-效果规定，或者虽然提供了要件-效果规定但据此不足以获得处理具体行政案件所需之完整的判断标准时，按照立法者意图、在行政法律规范所预定的范围内、以要件-效果规定的形式设定的判断标准。”这一定义尽可能全面地对裁量标准这一概念的基本要素和属性进行了描述。具体而言：

第一、设定裁量标准的主体是行政机关（行政执法者）；

第二、设定裁量标准的条件是行政法律规范没有提供处理具体行政案件所需之完整的判断标准（立法者授予执法者以裁量权）；

第三、设定裁量标准的依据是立法者意图（例如，设定行政处罚裁量标准时，需要根据过罚相当原则等）；

第四、设定裁量标准的范围是行政法律规范所预定的（如，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”[6]这一规定所预定的范围是

“警告——十日拘留并处五百元罚款”）；

第五、设定裁量标准的方式是进行要件-效果规定（非此不足以使判断完结。如，“有下列情形之一的，构成情节严重，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：1、聚众实施的首要分子；‥‥‥.”[7]）。

（二）、裁量标准与周边概念

为进一步明确裁量标准这一概念，有必要将其与相近概念作一比较分析。

1、裁量标准与解释标准

这两个概念之间的关系非常复杂。

首先，我们可以在理论上对这两个概念进行一个大致的区分：

裁量标准对不完整判断标准进行补充定量的需要直接援用立法目的等价值要素以要件—效果规定的方式设定

解释标准对不确定概念进行明确定性的一般借助于逻辑、经验性认识和语义分析一般以定义命题的方式设定

但实际上，裁量标准与解释标准这两个概念在实践中往往浑然一体、无法截然分离。例如，《治安管理处罚法》第七十条规定：“以营利为目的，为赌博提供条件的，或者参与赌博赌资较大的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上三千元以下罚款”。针对这一规定，《北京市公安局实施治安管理处罚法细化标准（试行）》设定了如下“细化标准”。

“赌博赌资较大的设定：

1、处五百元以下罚款赌资设定为：500 元以下；

2、处五日以下拘留赌资设定为：500 元至1500 元；

‥‥‥.“

这一“细化标准”的2可以变换为“赌资为500元至1500元的为‘赌资较大'的赌博，参与者处以五日以下拘留。”这一命题，整体上看是一个完整的要件-效果规定，所以是一个裁量标准；但其前半段（下线部分）是对《治安管理处罚法》所谓的“赌资较大”的解释，可以理解为一个解释标准。

裁量标准与解释标准的这种紧密的关联性，与行政执法者设定裁量标准活动的内在逻辑相关，同时还关系着裁量标准的性质。详见后述（四、裁量标准的理论基础）。

2、裁量标准与行政规定

行政规定是一个复杂的概念。根据朱芒教授的分析，《行政复议法》第七条和第二十六条的“行政规定”，所指称的不是一种具有共同性质的行政规范，即不具有法律规范性质的行政规范，而是一类行政规范，即不具有行政法规或行政规章外形的所有行政规范；具体而言，行政规定在总体上可以划分为属于法规明令的行政规定（在功能上等同于法律规范）以及属于行政规则的行政规定（不具有法律规范的功能）[8].

从上述行政规定的概念来看，其外延要大于裁量标准——注意，这里所说的“裁量标准”是指以规范性文件形式存在的裁量标准。换句话说，裁量标准可以理解为行政规定的一种。王贵松博士将裁量标准定位为“其他规范性文件”[9]，在这个意义上说是有道理的。

当然，要将裁量标准在行政规定中予以准确定位，需要考虑到裁量标准的法律性质。详见后述（三、裁量标准的性质）。

3、裁量标准与具体行政行为理由及说明理由制度

尽管在目前的行政执法实践中，裁量标准大多是以规范性文件的形式出现的，但需要注意的是，裁量标准的存在形式并不局限于规范性文件。行政机关行使裁量权作出具体行政行为时，不管是否有以规范性文件形式存在的裁量标准，都是要对行政法律规范补充判断标准的，否则其判断无法完结，也就无从作出具体行政行为。换句话说，行政机关在没有以规范性文件形式存在的裁量标准的情况下行使裁量权作出具体行政行为时，裁量标准也是存在的，其形式为具体行政行为的理由[10].

以规范性文件形式存在的裁量标准与以具体行政行为理由形式存在的裁量标准，毫无疑问，同样都是裁量标准。因为其主体的性质（行政机关）、目的、条件、依据、范围、方式都是相同的（参见前述裁量标准的概念），只不过主体的行政层级（前者往往是上级行政机关设定的，而后者是直接处理具体行政案件的行政机关）、时机（前者还没有面对具体的行政案件，后者则伴随着具体行政案件的处理）、存在形式（是否以规范性文件的形式存在）有所不同。另外，如果行政机关忠实地依照以规范性文件形式存在的裁量标准作出具体行政行为，那么它就自动转化为具体行政行为的理由；反过来，如果行政机关在作出具体行政行为时所设定的裁量标准，经过一定程序被提升为规范性文件，那么它就转化为以规范性文件形式存在的裁量标准。也就是说，以规范性文件形式存在的裁量标准与以具体行政行为理由形式存在的裁量标准，两者之间还存在一个互相转化的关系。

以规范性文件形式存在的裁量标准与具体行政行为理由形式存在的裁量标准的这种同质性提示我们，应当对“设定裁量标准制度”与“说明理由制度”之间的内在关联性予以充分的注意。同时，在思考裁量标准与司法审查的关系时，这种同质性也是一个必要的考虑要素。详见后述（六、裁量标准与司法审查）。

三、裁量标准的性质

关于裁量标准的性质，目前有很多不尽准确的提法。如“自我削权”[11]、“缩小自由裁量幅度”[12]甚至“取消自由裁量权”[13]等等。这些提法或者混淆了“自由裁量权”的授权主体与行使主体，或者混淆了“自由裁量权”行使主体（行政机关）与行政执法人员，从根本上说，对裁量标准的概念缺乏准确理解。

其实，裁量标准的性质已经蕴含在上述概念里了。即，裁量标准是行政执法机关对其所执行的行政法律规范的具体化。这一命题包括如下三个基本方面：

第一、裁量标准不是法规。这是依法行政原则，具体而言是“法律创制原则”的必然归结。

第二、裁量标准是行政法律规范的具体化。这是行政机关设定裁量标准的条件、依据、范围都决定于行政法律规范的必然归结。

第三、裁量标准是抽象的法规与具体的事实之间的必要媒介。这是行政机关作为执法者设定裁量标准活动的内在逻辑的必然归结。舍此无从行使裁量权，或者构成行政恣意。

正是因为裁量标准是行政执法机关对其所执行的行政法律规范的具体化，是行政机关行使立法者所授予的行政裁量权的必要手段，我们说“自我削权”或者“缩小自由裁量幅度”甚至“取消自由裁量权”等提法是不准确的。行政裁量权是立法者所授予的，上级行政机关无权代替立法者消减下级行政机关特别是具有行政执法权的行政机关的裁量权；行政执法人员尽管直接行使行政裁量权，但并非拥有行政裁量权的法律主体。尽管上级行政机关设定的裁量标准会对下级行政机关特别是具有行政执法权的行政机关及其执法人员发挥事实上的约束作用，但必须认为：上级行政机关以规范性文件形式设定的裁量标准对具有作出具体行政行为权限的下级行政机关并无法律拘束力。因为，裁量标准是行政执法机关对其所执行的行政法律规范的具体化，对该行政执法机关有拘束力的是该行政法律规范本身；上级行政机关以规范性文件形式设定的裁量标准归根结底不过是一种行政内部规定。——这意味着违反上级行政机关以规范性文件形式设定的裁量标准作出具体行政行为并不必然导致该具体行政行为违法[14].

要言之，裁量标准的设定与行政机关所拥有的行政裁量权的增减无关，它只是为防止恣意介入具体行政行为（行政裁量权的行使）而设定的一个“防护网”，且这个“防护网”本身是立法者意志的延伸。

四、裁量标准的理论基础

关于裁量标准的理论基础，学术界尚未进行深入的思考和讨论。王贵松博士认为：“行政裁量标准的规范基础在于宪法第33条的规定，也就是法律面前人人平等的要求。”[15]这一观点虽然使用了“规范基础”这一表述，但在逻辑上可以理解为是在探究其“理论基础”——在宪法文本过度简约和抽象的情况下，两者其实是一回事。

将裁量标准的理论或者规范基础理解为“法律面前人人平等”的要求，突出了设定裁量标准的程序意义，但没有充分提示裁量标准本身的实体价值。因为它没有对裁量标准的内容与性质，具体而言是裁量标准与行政法律规范之间的关联性予以充分揭示。

从上述裁量标准的概念与性质来看，裁量标准的理论基础实际上存在于特定的行政裁量理论——“裁量一元论”。“裁量一元论”认为所有的行政裁量都是法律授权的结果，根本不存在不受法律拘束的自由裁量[16].既然裁量标准是行政执法机关对所执行行政法律规范的具体化，换言之，设定裁量标准的条件、依据、范围都与行政机关所执行的特定行政法律规范相关，而非行政机关自治的结果，那么在逻辑上很显然，裁量标准与“裁量一元论”有着血缘关系。前述裁量标准与解释标准之间的紧密的关联性也是一种很自然的现象。关于此点，德国实证主义裁量理论（其本质为“裁量一元论”）的表述颇具参考价值。

“当我们把所有的国家活动作为法的适用来观念、把裁量作为其中的必要要素来观念的时候，裁量就蜕变为处于法的拘束尽头的、法律上不重要的那些问题。裁量的基础以及边界，只有在解释规则和规范的金字塔所构成的妥当性链条走到尽头时才得以发生。”[17]

当然，还需要留意的是，“裁量一元论”本身所指向的是“实质法治主义”，因为它是以对“行政的前法律性”的否定为前提的[18].在这个意义上，裁量标准的终极理论基础或者规范基础是“实质法治主义”。

五、裁量标准的功能

关于裁量标准的功能，目前实践中似乎有一种共识：裁量标准可以避免行政执法的随意性，减少“人情案”、“关系案”的发生，从而使行政执法更加公平[19].这一认识着眼于以规范性文件形式设定的裁量标准对行政执法人员的拘束作用，有一定道理，但不够全面，也不够准确。从上述裁量标准的概念、性质和理论基础来看，裁量标准的功能主要表现在以下几个方面：

第一、 以规范性文件形式设定的裁量标准，具有调节行政执法过程的功能。——以规范性文件形式存在的裁量标准，其设定主体在很多情况下不是具体的行政执法机关而是其上级行政机关（实践中多为地方政府的法制部门和国务院的工作部门）。虽然上级行政机关无权消减下级行政机关的行政裁量权，但这种裁量标准作为行政内部规定在行政系统内部有一定的拘束作用，这使得它有利于本地或者本系统的行政执法能够切合本地或者本系统的具体情况（空间维度上的灵活性），有利于本地或者本系统范围的行政执法能够统一标准（空间维度上的一贯性）从而有利于实现“法律面前人人平等”。另外，如前所述，裁量标准本身不是法，它还可以根据社会发展状况及时在立法者所预留的空间之内进行适当变更（时间维度上的灵活性）。

第二、 以规范性文件形式设定的裁量标准，还具有提高行政执法的透明度、提高法律的可预测性从而提高行政效率的功能。——行政相对人可以通过裁量标准了解到具体的行政执法标准，从而在一定程度上预测有关行政机关会如何处理与自己有关的行政案件。这有利于行政相对人事先（在有关行政机关作出具体行政行为之前）为获得授益行政行为进行准备、为避免不利行政行为而修正自己的行为，也有利于其在有关行政机关作出具体行政行为时主张权利和行使防御权。同时，行政相对人还可以参与裁量标准设定程序，甚至可以在一定意义上将自己的意见反映到裁量标准中去[20].这些都有利于提高行政效率。

第三、 以具体行政行为理由形式存在的裁量标准，一方面对行政相对人（如果其提起行政诉讼则转化为行政诉讼原告）和法院具有说服功能（反过来说，具有将具体行政行为加以正当化的功能），另一方面对行政执法机关及行政执法人员具有自我拘束功能。——以具体行政行为理由形式存在的裁量标准，实际上就是行政机关对其所作出的具体行政行为（裁量行为）的理由进行的说明。也就是说，在这里，“设定裁量标准制度”与“说明理由制度”的内在关联性得到了最为充分的体现，两者合二为一。所以，这里所谓的裁量标准的功能，其实就是“说明理由制度”的功能。

裁量标准的上述三个方面的功能有着一个共同的前提：裁量标准公开了行政机关的判断过程。如果没有裁量标准，行政机关行使裁量权的过程就被封闭于“暗箱”之中，法院对行政机关的监督（司法审查）、上级行政机关对下级行政机关的监督和行政机关对行政执法人员的监督、乃至权利对权力（私人对行政）的监督都会缺少必要的信息来源。有学者主张“以对话模式重构行政裁量权的行使”[21]，这种对话模式的实现无疑也需要裁量标准这一平台，无论是法官与行政官之间的对话还是行政官与私人之间的对话。所以说，公开行政机关行使裁量权的判断过程是裁量标准的最基本的功能。

六、裁量标准与司法审查

正是因为裁量标准公开了行政机关行使裁量权的判断过程，在行政裁量的司法审查中，裁量标准扮演着举足轻重的角色[22].

（一）、裁量标准与司法审查的关系首先决定于裁量标准的性质。

首先，裁量标准不是法规。这一点对于司法审查来说很重要。法规的效力为法规制定主体与制定程序的民主正当性所支撑，而裁量标准的效力来源于法规的授权——立法者授予执法者以行政裁量权。因此，法院作为司法者，首先应该确认作为执法者的行政机关是否确实获得了立法者的授权——如果立法者的指示已经充分具体和确定，换言之，行政法律规范已经以要件-效果规定形式为执法者提供了完整的判断标准，那么行政机关就没有裁量权，行政机关就此设定裁量标准本身构成越权；如果法院确认行政机关确实获得了立法者授予的裁量权，那么应该进一步确认作为执法者的行政机关所设定的裁量标准的内容是否合法。

其次，裁量标准是行政法律规范的具体化。这一点对于司法审查来说同样重要。因为裁量标准是行政法律规范的具体化这一命题，决定着法院对裁量标准的内容进行审查时的判断标准。即，法院审查裁量标准的内容，不是在审查其合理性，而是在审查其合法性，即使法院在最终表述其审查结果时，有时会使用“明显不合理”等用语。具体而言，案件事实的定性、具体行政行为的目的、考虑要素、平等原则、比例原则乃至行政机关判断过程中必然应用到的逻辑法则、经验法则，都应当理解为立法者授予执法者以裁量权时的当然的指示，而非法外的标准。法秩序是一个庞大而精密的网络，牵一发而动全身，任何一个具体的行政法律规范都是其中的一个环节，都不是孤立的。对一个具体的行政法律规范进行解释和适用时，着眼于法秩序整体，对其他规范乃至宪法上的原则、行政法基本原则进行援用，是立法者授予执法者以裁量权时的本意。

裁量标准是行政法律规范的具体化还意味着合法的裁量标准应当在具体行政行为中得到准确适用。也就是说，法院审查裁量标准的内容，判断其为合法之后，需要进一步对其适用进行审查。毋庸赘言，对裁量标准适用的审查与对裁量标准内容的审查，其判断标准性质相同，都是法（如上述）。

这里涉及到一个特殊问题：“合理性原则”与“合法性原则”的关系问题。从上述裁量标准的性质来看，应当认为，行政合理性与行政合法性并非对立的二元，“合理性原则”与“合法性原则”原则两者之间有着内在的紧密联系[23].因为，既然违反“合理性原则”构成违法，那么只能认为“合理性原则”本身就是法[24].

第三，裁量标准是行政机关行使立法者所授予的行政裁量权的必要手段。这一点对于司法审查来说也很重要。从行政机关设定裁量标准活动的内在逻辑来看，裁量标准是行政法律规范的具体化意味着，裁量标准是抽象的法规与具体的事实之间的必要媒介，舍此无从行使裁量权，或者构成行政恣意。因此，行政法律规范没有提供要件-效果规定，或者虽然提供了要件-效果规定但据此不足以获得处理具体行政案件所需之完整的判断标准时，行政机关负有设定裁量标准的义务。法院首先应当着眼于系争行政法律规范所提供的判断标准的完整性，审查行政机关是否在应当设定裁量标准的情况下没有设定裁量标准——如果没有设定，这本身构成违法[25].

（二）、裁量标准与司法审查的关系还决定于行政裁量的性质。

从发生学的角度看，行政裁量理论是为解决司法权与行政权之间的权限划分问题而出现的[26]；后来经过演变，行政裁量理论转化为以实现“适度的司法审查”为目的的观念体系[27].也就是说，行政裁量实际上是一个以实现“适度的司法审查”为目的的工具概念。

这意味着立法者一旦将行政裁量权授予执法者，法院作为司法者就必须充分注意司法审查的边界。因为法院的权力始于法也止于法，既然立法者已经将行政裁量权授予执法者，法院作为司法者就必须自我抑制，不能代替执法者执法。

法院一方面有司法审查权，另一方面不能代替执法者执法，这是两个具有张力的要求。面对这两个具有张力的要求，法院最好的选择是“中庸”——采用“判断过程审查方式”。在判断过程审查方式中，法院根据被告行政机关的说明理由乃至举证，对其判断过程进行追溯，审查其所依据或者设定的裁量标准中是否混入了权限外事项或者与法律的宗旨目的无关的事项，是否脱落了必要考虑事项（包括行政法律规范要求行政机关予以重视的价值、经验法则等），如果是，法院判决撤销被诉具体行政行为并责令重作。也就是说，采用判断过程审查方式意味着法院不会自行作出一个内容完结的判决。换句话说，不会对行政案件的处理自行下结论[28].

（三）、事先公布的裁量标准的司法审查有特殊性。

还有一个问题需要特别注意：裁量标准一旦由行政机关本身（注意：不是其上级行政机关）予以设定并公布，行政相对人就会对其产生信赖，预期有关行政机关会据此处理与自己有关的行政案件。这种信赖是善意的，其产生原因是行政机关公布裁量标准的行为，同时，责任行政的理念在今天已经深入人心。所以这种信赖应当获得法律的保护。这意味着行政机关一旦对裁量标准进行设定和公布（包括以规范性文件的形式），就不得随意对其加以变更；如果需要变更，包括在具体行政行为中进行变更，必须有正当理由；没有正当理由就对已公布裁量标准加以变更，构成违法[29]（注意：在上级行政机关已经预先设定和公布裁量标准的情况下，行政机关依据自行设定并公布的裁量标准作出具体行政行为的，不属于“变更裁量标准”）。

（四）、行政裁量的程序性司法审查模型

综上，裁量标准与司法审查的关系主要体现于如下五个方面：

第一、法院要对行政机关是否具有行政裁量权进行司法审查。无行政裁量权而设定裁量标准构成越权。

第二、法院要对行政机关是否设定了裁量标准进行司法审查。有行政裁量权而没有设定裁量标准，违反“裁量标准设定义务”，构成违法。

第三、法院要以“判断过程审查方式”对裁量标准是否合法进行审查。行政机关所依据或者设定的裁量标准如果混入了行政机关权限外的事项或者与法律宗旨目的无关的事项，或者脱落了必要考虑事项，构成违法。

第四、法院要对行政机关变更已公布裁量标准的理由进行审查。没有正当理由就对已公布裁量标准加以变更，构成违法。

第五、法院要对合法裁量标准的适用进行审查。具体行政行为是依据合法裁量标准作出的，但没有对其进行准确适用，也构成违法。

上述五个命题实际上构成了一个 “行政裁量的程序性司法审查”模型。

第一个命题虽然是实体性的，但其实质是对行政机关的法律解释（立法者是否对其进行了裁量授权的法律解释）的审查，严格来说，并非对行政裁量本身的审查。而第二至第五个命题所意味的司法审查，与非裁量行为的司法审查相比，有着明显的程序性特征。首先，第二与第四个命题所意味的司法审查，分别与一个行政程序法范畴的规则相关——“有行政裁量权则须设定裁量标准”和“没有正当理由不得变更已公布之裁量标准”，且法院的判决方式也是程序性的——判令行政机关设定裁量标准并重新作出具体行政行为，或者判令行政机关依据已公布未变更之裁量标准重新作出具体行政行为。其次，第三与第五个命题所意味的司法审查，尽管其所依据的判断标准本身是实体性的——裁量标准是行政法律规范的具体化，但法院的判决方式同样是程序性的——判令行政机关重新设定裁量标准并作出具体行政行为，或者判令行政机关重新适用裁量标准作出具体行政行为。从整体上看，以裁量标准为核心展开的司法审查，有着很明显的程序性特征。

需要强调的是，以上所构想的司法审查是法理上的，是抽象的，是否可以直接对以规范性文件形式存在的裁量标准提起行政诉讼，以及是否可以和在多大范围内在裁量行为行政诉讼中采用“判断过程审查方式”，受制于实定法所规定的行政诉讼制度[30].法理上的司法审查权与制度上的司法审查权是两个不同的概念。

结语

在结束本文之际，笔者根据以上理论探讨，针对我国目前的行政法治状况提出如下几点具体建议，以供有关方面参考。

第一、为深化行政管理体制改革，建议我国行政机关在对现有裁量标准进行梳理的基础上，大力推广以规范性文件形式设定和公布裁量标准的做法。

第二、为避免不必要的混乱，建议由国务院法制部门牵头，在行政机关系统内部，就以规范性文件形式设定裁量标准的主体、程序等问题作出统一规定[31].

第三、建议在《行政程序法》草案中对“行政机关设定和公布裁量标准的义务”进行明确规定（不过，该义务的主体、范围、性质等问题需要进一步讨论[32]）。

第四、建议法院主动吸收学术界的研究成果，并在司法实践中积极尝试以裁量标准为核心展开司法审查。

--------------------------------------------------------------------------------

[1] 裁量标准的用语尚未统一。在行政执法实践中，很多地方使用“裁量标准”（如，浙江省义乌市公安局《赌博、案件处理裁量标准（试行）》、《苏州市交通局交通行政处罚裁量标准（试行）》、《无锡市消防行政处罚裁量标准》等）一词，有的地方则称“细化标准”（如，《北京市公安局实施〈治安管理处罚法〉细化标准（试行）》）。在学术界，有数位学者称其为“裁量基准”（如朱芒、马秀琴、邢玲玲等， 具体文献参见后注）。本文考虑到汉语语言习惯，使用“裁量标准”一词。

[2] 有关裁量标准问题的论说，笔者检索到的文献极为有限，如：朱 芒“日本《行政程序法》中的裁量基准制度” ，载于《华东政法学院学报》2006年第1期；王贵松“行政裁量标准：在裁量与拘束之间”，载于《法制日报》2005年6月13日第六版；王家华“谈谈自由裁量的合理性标准”，载于杭州市政府法制局主办《政府法制》2001年第4期（总第123期）；马秀琴、邢玲玲 “规范行政处罚不妨试行自由裁量基准制度”，见于jcrb.com/n1/jcrb716/ca345108.htm，2006年6月15日22时45分访问。另有多篇有关新闻报道或见于报刊或互联网，如：曹玲娟“卡住‘人情案' 上海执法自由裁量有了’刚性'标尺”（新闻报道），《人民日报》 2005年10月27日 第十版。

[3] 前注马秀琴、邢玲玲 “规范行政处罚不妨试行自由裁量基准制度”。

[4] Georg　Henrik　von　Wright：Norm　and　Action（1963，Routledge＆Kegan　Paul.）（日译本：稲田静樹訳「規範と行動の論理学東海大学出版会2000年）对此有清晰分析。

“指示总是由一定的主体发向其他主体。它从规定提供者或者规定权威者（authority）的意志‘源泉'中’流出'，向服务者（subject）发出信号或者指示。规定权威者一般对服务者说，希望你采取一定的行为。”（日译本第8-9页）。

“对作为指示的规定的六个‘构成要素'（component）或者’成分'（ingredient）或者‘部分'（part）加以区别是有效的，这六个要素是：性质（character）、内容（content）、适用条件（condition　of　application）、权威者（authority）、服务者（subject）、时点（occasion）。某某指示是什么的完整的叙述，提示着上述六个要素。‥‥‥其中，规定的性质、内容和适用条件构成规定的核，我建议称其为’规定核'（norm－kernel）。规定核是指示与其他类型的规定同样具备的逻辑构造。……而权威者、主体、时点是指示所独有的，其他类型的规定不具备。”（日译本第85页）。

[5]　东京大学教授小早川光郎对此有精到分析（（日）小早川光郎「基準？法律？条例塩野宏先生古稀記念「行政法の発展と変革　下巻（有斐閣平成13年）391～392頁）：

“在要件-效果规定形式的基准没有被法定的情况下，以及要件-效果规定形式的基准虽然被法定，但如何处理案件的判断据此并不能完结的情况下，处理案件的行政机关不可能只是按图索骥地对法定基准加以适用，而需要就各个案件补充并适用判断基准，以使如何处理案件的判断得以完结。抽象而言，行政机关需补充并适用的判断基准是：”如果存在一定的情况Q1、Q2‥‥‥则采取X处理方案是妥当的；如果不存在情况Q则采取Y处理方案是妥当的'（例如，我们可以将这里的‘X、Y'分别替换为营业许可行为、不许可行为，或者撤销营业许可行为、停止营业行为）。行政机关在这一过程中所从事的活动，就是通常所说的’行政机关的裁量'.在裁量时，行政机关必须对最适合于处理本案件的基准是什么进行诚实的探究，特别是对应当补充基准的部分——前述的‘如果Q存在则X，如果Q不存在则Y是妥当的'部分。这种补充基准的工作，在’行政机关的裁量'中处于中心位置。“（下线笔者）

[6] 《治安管理处罚法》第二十三条。

[7] 《北京市公安局实施治安管理处罚法细化标准（试行）》就《治安管理处罚法》第二十四条所设定的“细化标准”。

[8] 参见：朱芒“论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位”，载于《中国法学》2003年第1期。

[9] 前注王贵松 “行政裁量标准：在裁量与拘束之间”。

[10] 没有理由则构成违法，法外“理由”（如“人情案”）也导致该具体行政行为违法。

[11] 《浙江金華公安自我削權彰顯合理行政》（記者 李立），见于big5.gov.cn/gate/big5/gov.cn/zfjs/2005-10/20/content_80372.htm，2006年6月16日15时访问。

[12] 《辽宁省人民政府关于继续深入开展全省政府系统软环境建设的意见》（辽政发〔2005〕14号） 要求：“清理、修订行政处罚自由裁量权幅度过大的地方性法规和政府规章，细化处罚标准，缩小自由裁量幅度。”

[13] 《大连市行政处罚罚款幅度规定》（大政发〔2004〕24号）第三条规定：“各级行政机关应依法规范罚款类行政处罚行为，对法律、法规、规章规定的罚款，依照实际情况制定具体的实施细则，明确不应处罚、从轻减轻处罚及各类处罚的具体标准，取消行政执法人员罚款处罚的自由裁量权。”

[14] 王贵松博士认为：“对于特殊情形，应该允许执法机关作出不同于裁量标准的规定而作出处理决定。这是裁量权的应有之意。”（前注王贵松“行政裁量标准：在裁量与拘束之间”。）这一观点与本文的观点有相近之处。

[15] 前注王贵松“行政裁量标准：在裁量与拘束之间”。

[16] 参见：王天华“从裁量二元论到裁量一元论”，《行政法学研究》2006年第1期第25页。

[17] （德）Ulla Held-Daab.，Das Freie Ermessen，Berlin：Duncker und Humblot，1996.

[18] 参见：前注王天华“从裁量二元论到裁量一元论”第28页。

[19] 参见：（记者）周少华徐晓恩等“金华公安一把‘尺子'量罚”（新闻报道），来源于《浙江日报》，见于qz123.com/newsxp/content/zhoubian/zh/2004525111253.htm，2006年6月18日12时访问。

[20] 这里需要特别注意的是：以规范性文件形式设定裁量标准的程序与行政立法程序是有区别的。行政立法程序本身允许各方利益主体的博弈，因为行政立法的正当性恰恰来自于它的民主性；而裁量标准设定程序则并非各方利益主体博弈的舞台，因为它是执法者对行政法律规范的具体化，其正当性必须以此为基础。裁量标准设定程序中的对话，其主要目的在于为确定本地或者本系统的具体情况搜集足够的信息。——这意味着裁量标准设定程序与行政立法程序相比可以相对简化，一般情况下采用征集公众意见（Public comment）程序即可。

[21] 徐文星“从权力理论到对话理论——行政裁量权研究方法的转变”，见于法律思想网（law-thinker.com/index.asp），2006年6月21日11时访问。

[22] 法国的“成本效益衡量审查方式”与日本的“判断过程审查方式”都是以裁量标准为核心构筑的。参见：前注王天华 “从裁量二元论到裁量一元论”第25-26页；（日）亘理格「公益と行政裁量――行政訴訟の日仏比較弘文堂2002年333頁。

[23] 参见：高家伟著《行政法与行政诉讼法学》中国政法大学出版社2002年4月版第16页。

[24] 参见：前注王天华 “从裁量二元论到裁量一元论”第29页。

[25] 需要注意的是，“裁量标准设定义务”的主体是在法律上具有作出具体行政行为权限的行政机关（行政主体）而非其上级行政机关或者抽象意义上的行政机关；上级行政机关（包括政府法制机关）以规范性文件设定的裁量标准对行政主体并无法律上的拘束力（如本文前述）。

[26] 参见：（日）渡辺宗太郎「自由裁量論の推移（京都大学）法学論叢46巻6号26頁。

[27] 参见：前注王天华“从裁量二元论到裁量一元论”。

[28] 采用“判断过程审查方式”的典型判例是日本的“太郎杉事件控诉审判决”（東京高判昭48？7？13行集24巻6？7合併号558頁）。关于本案的解说，参见：（日）小早川光郎「事実認定と土地収用法20条2号の要件――日光太郎杉事件街づくり？国づくり判例百選（別冊ジュリスト103号）56事件120頁。——关于这个问题，我国现行行政诉讼制度有一定特殊性，因为我国的法院可以在行政处罚显失公正时作出变更判决。当然，这种特殊性只存在于行政处罚案件。

[29] 参见：（日）石井良三「自由裁量の処分――公益原則を中心として（三）法曹時報第7巻第4号53～54頁。对变更裁量标准的理由加以追究的典型判例是日本的“銃砲所持許可取消処分取消請求事件控訴審判決”（東京高判昭51？1？26行集27巻1号24頁）。

[30] 我国现行行政诉讼制度还不允许就抽象行政行为提起行政诉讼，但有些外国已经以一定的方式承认了抽象行政行为的可诉性，如德国的规范统制诉讼、日本的“公法上的当事人诉讼”（笔者拟另文介绍日本的“公法上的当事人诉讼”）。