论述公共财政

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论述公共财政范文第1篇

对于上市公司来说，最重要的财务指标是每股收益、每股净资产和净资产收益率。这三个指标用于判断上市公司的收益状况，一直受到证券市场参与各方的极大关注。证券信息机构定期公布按照这三项指标高低排序的上市公司排行榜，可见其重要性。但笔者建议在使用这三个指标时要做一定的调整，尤其是在选择投资目标，以期寻找一个有真正投资价值的上市公司时。以下就为什麽要调整及如何调整逐一论述。

一、调整的原因：上市公司具有利润操纵的动机与行为

每股收益、每股净资产和净资产收益率是否真实地反映了上市公司的盈利能力，关键在于上市公司是否存在利润操纵行为。要回答这个问题，就要研究我国上市公司所处的会计环境和经济环境，以论证上市公司进行利润操纵是否具有利益驱动。

（一）、在发行市盈率受到限制时为提高发行价格而进行利润操纵

就中国目前及未来一段时间而言，新股发行额都是“稀缺资源”。在这种情况下，上市公司要利用这难得的机会募集到更多的资金，只有尽量提高发行价格。新股发行价格受到发行市盈率的限制，一般不能超过15倍。尽管没有明文规定，但发行市盈率若高于15倍一般很难获得证券市场监管部门的批准。在发行市盈率为常量的情况下，要提高每股发行价格唯有在每股收益这个变量上做文章。1996年以前计算发行市盈率的公式是：“发行市盈率=每股发行价格/发行新股年度预测的每股收益”，于是1996年以前发行新股的不少公司将盈利预测高估，其中少数公司盈利预测数远低于实际完成数。针对上述情况，证券监管部门对计算发行市盈率的公式做了修正，修正后的公式为：“发行市盈率=每股发行价格/发行新股前三年平均每股收益”。于是此后发行新股的公司多在历史数据上做文章。有的公司把不能直接产生盈利的资产尽量剥离，以较低的费用与营业收入进行配比而使利润增加。对于大中型企业而言，由于受发行新股额度的限制，只能从原有总资产中剥离出一部分资产折股作为发起人股，对这部分资产的盈利能力只能根据历史数据进行模拟，模拟计算的利润无须缴纳所得税，但却是制定发行价格的依据，其结果自然可想而知。

（二）、为获得配股资格而进行利润操纵

大多数上市公司上市的目的是为了能方便地向社会公众发行股票筹集资金，在中国大陆，股份有限公司已有数万家，但其中只有数百家上市公司能够以向老股东配售新股的方式筹集资本。因此许多人认为，如果失去了配股资格也就失去了公司上市的意义。

然而中国证监会对于上市公司配股资格有严格的要求：上市公司在配股的前三年，每年的净资产收益率必须在10%以上，三年中不得有任何违法违规的记录。而且净资产收益率在10%以上，投资者往往认为该上市公司具有发展潜力。于是在政府对配股行为的行政干预，上市公司自身发展对配股资金的需求，以及投资者简单的价值判断对上市公司形成了压力。在这三方面因素的影响下，净资产收益率10%成了上市公司利润操纵的首要目标。

于是我们就看到一个非常有趣的现象：净资产收益率位于10%~11%区间的上市公司很多，而净资产收益率位于9%~10%区间的几乎没有（能源、交通、基础设施类上市公司净资产收益率只要三年保持9%以上即可获准配股，因而属例外）。

（三）、为避免连续三年亏损公司股票被摘牌而进行利润操纵

根据《股票发行与交易管理条例》的规定，上市公司如果连续三年亏损，其股票将被中止在证券交易所挂牌交易。前已述及，公司取得发行额度且争取上市非常不易，公司上市后又被摘牌，不仅对股东而言是莫大的损失，而且公司丧失上市资格意味着一种宝贵的稀缺资源白白浪费。上市公司往往认为股票被摘牌是对公司的最严厉的处罚，所以宁愿帐务处理上玩一些花样被注册会计师出具保留意见，也不愿意出现连续三年亏损而被判处“死刑”。

由以上分析可知，上市公司确实存在利润操纵的动机，上市公司在年度报表审计中被出具保留意见的审计报告的事件也屡见不鲜，程度更恶劣的如“琼民源”“红光实业”事件，这些都证明了对上市公司出具的财务报表在使用时进行一定的调整更为必要。

二、对净资产的调整

对净资产进行调整，应予调整的项目其实就是上市公司易通过其进行利润操纵之处。调整后的净资产能使每股净资产、净资产收益率这两个财务指标的决策相关性大大增强。如何对净资产进行调整呢？参考1997年12月17日中国证监会颁布的《公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则第二号〈年度财务报告的内容与格式〉》，可对净资产进行以下四个项目的调整。即：三年以上应收款项、待摊费用、待处理财产净损失和递延资产四个项目。下面对每一项目进行逐一分析，揭示其可被利用来进行利润操纵之处。

（一）、三年以上的应收款项

应收款项主要包括应收帐款、应收票据、预付帐款和其他应收款四个项目，但应收票据一般为短期信用票据，其呈兑期一般在一年以内，因而“三年以上的应收款项”一般只包括“三年以上的应收帐款、预付帐款和其他应收款”三个项目。

从国际惯例来看，在发达的市场经济条件下，对某一公司而言，存在三年以上的应收帐款是一种极不正常的现象，而且即使存在，也早已100%地计提“坏帐准备”，直接将其潜在的损失全部进入当期损益，因而对帐面股东权益不存在负面影响。而在我国，由于存在大量的“三角债”，以及人为利用关联交易通过“应收帐款”项目来进行利润操纵等情况。因而“应收帐款”在资产总额中所占比重一直居高不下，不少企业甚至大量存在三年以上帐龄的应收帐款。再者，由于我国过去的财务制度规定的坏帐的计提比例太低，造成上市公司财务报表中广泛存在资产不实，“潜亏挂帐”现象突出。而资产的本质是可以带来未来经济利益的经济资源，也就是说，资产能单独或与企业的人力资源和其他资产相结合，直接或间接地为未来的现金净流入做出贡献。显而易见，三年以上的应收帐款在未来一段时间内很难为企业的现金净流入作出贡献。列做企业的一项资产容易给使用者造成误解。

预付货款与应收帐款的本质是相同的，都是商家相互提供的一种信用。一旦接受预付款方经营状况恶化，缺少资金支持正常经营，那麽付款方的这笔货物也要遥遥无期。有时，预付货款也是关联方之间进行资金融通的一种方式。所以，把预付货款作为调整净资产的一个项目是比较稳健的做法。

其他应收款项目原指企业发生的非购销活动的应收债权，如企业发生的各种赔款、存出保证金、备用金以及应向职工收取的各种垫付款等。但在现实中，其他应收款却没有如此简单。如：B公司在年度报表审计中被出具保留意见，该意见称：“1995年二电炉厂因设备故障而停产发生的费用8194625.06元，历史遗留的工程设备大修理支出6282661.75元，列入待摊费用和其他应收款，未计入当年损益。”上述两项费用如在本期确认，将会使税前利润因此减少14477286.81元。由此可见，其他应收款在此起到了推迟确认费用的作用，失去了其原有意义。

（二）、待处理财产净损失。待处理财产净损失一般是指在清查财产过程中查明的各种材料、库存商品、固定资产的盘盈和毁损。这些财产损失除少量可由过失人负责赔偿，或由保险公司赔偿外，其扣除残料价值后的差额便为“待处理财产净损失”其一般处理为：通过“营业外支出”或“管理费用”项目进入损益表，减少当期税前利润。所以，“待处理财产净损失”的经济实质是本应进入损益表冲减利润的损失或费用项目，根本不能为企业带来未来的经济利益。而且，不少上市公司的资产负债表上挂帐列示巨额的“待处理财产净损失”，有的甚至挂帐达数年之久。这种现象明显不符合收益确认中的稳健原则，不利于投资者正确评价企业的财务状况和盈利能力。

（三）、待摊费用和递延资产。待摊费用和递延资产并无实质上的重大区别，它们均为本期公司已经支出，但根据“权责发生制”和收益费用确定的“配比原则”应由本期和以后各期分别负担的各项费用，简言之均为“等待摊销的费用”，只是“待摊费用”的摊销期在一年以内。而“递延资产”的摊销期超过一年，因此可将之称为“长期待摊费用”。从严格意义上讲，待摊费用和递延资产并不符合资产的定义，应为对于它们很难估计其是否有预期的未来收益或服务潜力，但它们似乎又同未来的经济利益相联系，而且在会计实务中，不少人也习惯与把已发生的成本描绘为资产。因此，成本就是资产的观点，加之收益确定时“配比原则”的需要，使得这些递延项目也能以“资产负债表项目”的方式进入资产负债表。

总之，递延项目既包括含有未来经济利益的资源，又包括很难确定其含有未来经济利益的支出或损失，但却以尚未耗用的未来经济利益的面貌出现，且金额一般较大，因而只能按照配比原则在其受益期内摊销。但在一些上市公司的会计处理中，待摊费用和递延资产的摊销很不规范，为上市公司推迟确认费用提供了便利。如：N公司在年度报表审计中被出具保留意见，该意见称：“贵公司在待摊费用、递延资产两个科目的使用及摊销上不够规范，不符合有关会计制度的规定，影响了经营成果。”据检索：公司被出具保留意见审计报告的会计年度，利润总额为346.82万元，仅为上年的15%，而年末待摊费用余额高达23568740.85元，年末递延资产余额高达47207083.83元，两项合计占流动资产年末余额的15%以上。看来，如果N公司待摊费用和递延资产两个科目的使用及其摊销规范一点的话，说不定N公司在当年就会出现亏损。

以上举出的只是些被事务所出具保留意见的例子，但这并不意味着被出具无保留意见的上市公司就没有问题。因为被出具保留意见的毕竟只是问题被暴露的少数。所以，若进行稳健的投资，将净资产进行以上几个项目的调整不失为一种对投资者的保护。因为若是一个业绩确实不错的公司，上述几个项目占净资产的比重不会太大，调整的影响自然很小。但一些存在利润操纵现象的公司的调整结果则会有很大差异。

三、对净收益的调整

在上市公司存在利润操纵的情况下，对净收益进行调整在一定程度上增加了每股净收益、净资产收益率这两个财务指标的决策相关性。刚才介绍的几个科目多被用来推迟确认费用，下面则从收入方面对净收益进行调整。

首先，笔者建议用主营业务收入代替净收益来重新计算，作为每股收益及净资产收益率的参考项目。主营业务收入指经营营业执照上注明的主营业务所取得的收入。有时，如果营业执照上注明的兼营业务量较大，且为经常性发生的收入，也可归为主营业务收入。

一般而言，一个业绩斐然或者成长性很好的企业往往是因为在其主营业务上取得了成功所致。一个企业或许可以将多余资金用于寻找新的增长点或开展多角经营。但最好也要围绕其主业经营，即发展一些与主业相近或相似的行业，即这些行业在技术要求、工序要求、人员要求方面与主业近似。或者，新发展的业务是为了支持主业的进一步发展。如：彩电企业收购一个电子器件工厂；食品企业收购一个种植基地等。三九集团就是一个多角经营成功的例子，它经营的产品种类虽然很多，但仍集中在医药、生化方面。而巨人集团本是一个科技含量较高的企业，却贸然去做房地产，它的失败也不是偶然的。所以，我们在解读一个财务报表时，如果一个企业的利润不少一部分来自于非营业利润，如：出租房屋出租土地等其他业务收入，或来自于资本市场上的炒作等。这些与企业的长远发展并无十分明显的相关性，很难由这样的利润认定其有长远的投资价值。

至于企业按权益法或成本法计算的“投资收益”，则要根据具体情况而处理。若这部分投资收益来自被控股子公司的主营业务收入，则也可并入主营业务中进行计算，但投资收益往往来自于关联方，这一直是上市公司信息披露中的一个黑洞。所以，若上市公司的投资收益在利润总额中所占比重较大，则也应引起投资者的注意。

主营业务的重要性也可通过现有上市公司的实际经营情况进行说明。有研究者认为我国股市中实际上已出现了5种类型的绩优股，除传统的老牌绩优股外，还有高科技绩优股（如东方电子、清华同方、中兴通讯等）；重组绩优股（如：国嘉实业、方正科技等）；享有资源优势型的绩优股（如：稀土高科、东阿阿胶等）和新上市绩优股（如：中关村、清华紫光）不难发现，这些绩优股之间有一个共同点就是都有十分明确的主业，其主要经营产品有的甚至可以说是家喻户晓。众所周知，1998是股市的一个“资产重组年”，很多企业进行了资产重组，但根据《中国证券报》的一项调查表明，98年进行了资产重组的企业，其后的业绩不尽相同，业绩令人满意的重组往往是在经历了大股东变更后，大大改善了治理结构，有的通过彻底的置换，更换了经营范围，有的由于剥离掉劣质资产强化主业而适应路大增.......。由此可见，主营业务在很大程度上决定了一个企业的生死存亡，可谓“成也萧何，败也萧何”。

另外，对于房地产上市公司或上市公司控股的房地产业子公司要注意其在收入确定方法以防止提前确认收入的情况发生。房地产的开发周期往往需要几年，按照确认营业收入的会计理论，房地产企业在预售房屋或签定售楼合同后，按工程进度确认销售收入和与之相对应的成本也不无道理，但有的企业却以售楼合同金额确定为当年销售收入，从而被出具保留意见的审计报告。

经过以上调整，每股收益、每股净资产、净资产收益率这三个指标虽然会由于这些稳健的调整而在某些方面降低其相关性，所以，不要求也不可能要求全部上市公司方公布调整后的数据。但投资者若将其用于对企业的盈利状况进行评价，其可靠性无疑会大大提高，比较适应我国当前股市的某些现状。

参考书目：

论述公共财政范文第2篇

我认为，古今中外，财政就是国家财政、政府财政，因其天然具有公共属性，所以也是公共财政，它们是同义的。但是，随着生产力水平、经济制度和经济体制的演进，不同的国家财政又会有不同的模式（类型）。现在大家所说的“公共财政”一词是从西方引进的，把它作为国家财政在西方发达市场经济条件下的一种模式，突出它是一种市场型财政，却又有着特殊的意义。

“公共财政”一词是英文PublicFinance的直译。《美国传统辞典》对Finance有两种解释：一是指资金或其他财产的管理科学，二是指对资金、银行业、投资和信贷的管理。一般的英汉辞典则通常把Finance译为金融、融资或财务。因此，如果Finance一词单独使用，那么它的主要意思可以理解为我们通常所说的财务管理，而这种财务管理既可以发生在私人部门，如家庭、企业、银行的资金管理：也可以发生在公共部门，主要是政府部门的资金管理。在Finance一词前加上限定词Public，此时的Finance就超越了“私人性”，而具有特定的“公共性”。可见，单从字面上理解，PublicFinance指的就是公共的或公共部门的财务管理。由于国家（或政府）是整个社会经济中最为主要、对社会公众有着最为广泛、持久而深刻影响的公共部门，因此，用PublicFinance来代表国家（或政府）的分配行为或收支活动，是容易为人们所接受的。所以，应当把PublicFinance译为“财政”，因为财政就是指国家（或政府）的分配行为或收支活动。我于1987年在把马斯格雷夫（Musgrave，R．A．）的PublicFinanceInTheoryandPractice编译为《美国财政理论与实践》一书时，就把PublicFinance译为“财政”。也正因如此，假如把PublicFinance直译为“公共财政”，有的学者认为那是画蛇添足，多此一举。

不过，人们会问，如果PublicFinance是专指国家（或政府）的财政活动的话，那么为什么不直截了当地在Finance的前面用Government加以限定，却偏偏要冠以Public一词呢？据张馨同志的考证，PublicFinance一词一直到1892年才被英国的巴斯塔布尔（Bastable，C．F．）首次用来概括“财政（学）”这一范畴。而在PublicFinance被广泛采用的前后，财政（学）被冠以GovernmentFinance的不在少数，而且迄今为止仍然有之。这样，如果把PublicFinance和GovernmentFinance放在一起进行比较，那么将PublicFinance译为公共财政（学），用以特指市场型的财政，以突出市场经济条件下的国家（或政府）财政活动的公共性，不失为一个贴切的译法，足可以接受的。

有的学者提出，自从1959年马斯格雷夫出版了被奉为经典著作的《财政学原理：公共经济研究》首次引入了公共经济（PublicEconomy）的概念，特别是1964年和1965年分别以法文和英文出版的《公共经济学基础：国家经济作用理论概念》和《公共经济学》，直接以公共经济学（PublicEconomics）为书名。自此以后，多数财政学著作把PublicFinance或GovernmentFinance改称为公共经济学或公共部门经济学（PublicSectorEconomics）。而这种改名，绝不仅仅是单纯意义上的名字的改换，而是研究的范围、领域、方法、指导思想、所要说明的问题等等都有实质性的变化。照此说来，与西方国家财政学的发展现状相比较，“公共财政”的提法多少显得有些“滞后”了。

应该肯定，西方财政理论的研究的确在近几十年来已经有了实质性的进展。但也应当看到，尽管公共经济学或公共部门经济学对政府与经济活动之间关系的研究，已经扩展、突破了原有的内容和方法，但是，对国家（或政府）的分配行为或收支活动的分析，仍然是公共经济学或公共部门经济学中最具份量的组成部分，而这也正是不少财政经济学著作相继改名之后，却仍有许多著作使用PublicFinance的原因，此其一。其二，“公共财政”一词的提出和兴起，是在我国历经多年的财政经济改革，在原有的计划经济条件下的财税体制已经发生了深刻变革之后，试图对逐步走向完善的社会主义市场经济下的财政模式及其特征进行理论概括的产物。在我国财政改革与财政理论发展的现实情况下，提出“公共财政”一词，并将其作为国家财政在社会主义市场经济条件下的一种模式（类型），的确有助于标识我国财政职能转化的方向，有利于财政定位，是有着特殊的现实意义和理论意义的。

近几年来，张馨同志撰写、出版了《公共财政论纲》等专著，发表了许多论述公共财政的文章，在财政本质与财政模式（类型）的关系问题上有了新的突破，对国家分配论的继承与发展作出了突出的贡献，受到了学术界与政府部门的肯定和重视。对此，我感到十分高兴。我曾于1999年3月6日在《中国财经报》发表《我所理解的“公共财政”一文，正式提出“为公共财政叫好”。总之，对于“公共财政’这一提法，我是持赞成态度的。

二、公共财政与国家财政的关系

我之所以对“公共财政”范畴及其原理加以肯定，是因为它从经济体制的角度出发，正确把握了市场经济条件下的财政模式（类型）及其涵义、特征。不过，尽管市场经济作为一种经济体制，并无姓“资”姓“社”之分，资本主义可以用，社会主义也可以用，这就决定了与之相适应的公共财政可以作为我国财政改革的一个主要模式；但是，我们也应当看到，我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，而这一经济体制是以社会主义为方向并将其作为社会经济制度基础的，这就决定了对我国财政模式的把握不能不顾及我国的社会生产关系或经济关系。因此，公共财政作为对发达市场经济条件下的财政模式（类型）的一种理论概括，固然不失其积极意义，但它作为我国财政改革的目标模式，却是失之片面的。

那么，哪个概念才能正确把握我国财政改革的现状及其目标呢？我认为，从现实的经济制度和经济体制的角度考虑，还是要强调“国家财政”一词。一方面，国家与财政有着天然的联系，没有无国家的财政，也没有任何财政可以离开国家而存在，国家财政作为一个一般范畴，可以涵盖公共财政范畴。这样，在总括我国财政的基本特征的同时，不至于因为强调国家财政，而忽视对构建公共财政框架的倡导；也不至于因为倡导建立公共财政，而脱离我国作为发展中国家与社会主义国家的生产力和生产关系现实。另一方面，和公共财政的提法相似，使用“国家财政”一词，虽然看似有同义重复之虞——财政本来就是指国家的分配行为或收支活动，在财政前面加上“国家”二字是缺乏必要的，然而，使用“国家财政”一词却有助于反映我国财政经济改革过程中的两个重要事实：第一，我国的市场化改革进程主要是由政府自身主动推进的，对财政改革来说同样如此；第二，多年以来，我国财政一直存在“两个比重”偏低的情况，需要通过政府，尤其是中央政府的权威对这种局面加以改观，以“建立稳固、平衡和强大的国家财政”（总书记为《领导干部知识读本》一书所作的批语）。由此可见，在现实情况下，使用古今中外都存在的“国家财政”这个“财政一般”范畴，还有其特定的时代内涵。

在说明了坚持“国家财政”范畴的必要性之后，这里还有必要对公共财政与国家财政之间的关系作进一步的辨析。前面已经提到，国家财政与财政是一致的，财政就是国家财政，国家财政也就是财政；而公共财政特指市场型的财政，因此，国家财政包含公共财政，公共财政是财政或国家财政的从属概念或者说是子概念。一般说来，公共财政以弥补市场失灵为出发点，集中于从事非营利性的公共服务活动；但由于在我国社会主义市场经济中，公有制经济居于主体地位，现实中存在着的数量巨大的国有资产和国有资本运营，以及我国作为发展中国家的现实国情，导致了在公共财政之外，还必须有一块活跃于经营性、竞争性领域的国有资本财政。而公共财政与国有资本财政这两个既互相区别又互相联系的有机统一体，就构成了我国国家财政的现实模式，所即谓的“双重结构（或双元）财政”（其中以公共财政模式为主）。

“国家财政”范畴的使用，引发了一个问题，那就是，如何概括计划经济条件下的财政模式（类型—）？张馨同志提出，人类历史所存在的经济体制有三种类型：自然经济、市场经济与计划经济，与之相适应，从财政活动的目的出发，国家（或政府）的财政活动可以划分为三种类型：家计财政、公共财政和国家财政。用“家计财政”来概括自然经济型财政的提法是否恰当，这里暂不讨论；但是用“国家财政”来概括计划型财政，我认为是欠妥的。张馨同志指出，在计划经济体制下，企业只是国家和政府的行政附属物，个人只是企业或单位的行政附属物，整个社会以国家和政府为中心形成一个大企业，企业和个人的活动只是服从于和围绕着国家与政府的经济计划来开展，从而财政也只是服从于和围绕着国家的需要而活动的，这就具有了“国家”财政的性质。应当说，张馨同志对计划经济中的财政活动的总体状况的分析和判断大体是正确的，值得商榷的是用“国家财政”来概括计划型的财政这一做法。我认为，财政与国家之间存在密不可分的这一观念已经是深入人心的了，再用古今中外皆有的“国家财政”这样一个带有“财政一般”意义的范畴来界定带有特定含义的计划型财政，很容易导致概念使用上的混乱和人们的误解。比如，人们在否定计划型财政时，就会把“国家财政”这个“财政一般”也一并否定掉了。

此外，拘泥于从财政目的的角度划分财政类型，会在逻辑上产生这样的问题：既然家计财政服从于领主或君主的（私人）需要，公共财政服从于公共需要，而国家财政服从于国家需要，要么，国家是公共性质的还是私人性质的？如果说国家需要是公共需要，那么国家财政与公共财政又有什么区别：如果说国家需要是私人需要，那么是国家财政好像与家计财政又没什么两样。而如果这两种说法都不成立，那么国家就该是公共性与私人性的混合体了。依据的国家观，国家财政的确兼有公共性和私人性的成分，但是，按照同样的逻辑，那么公共财政、家计财政又何尝不同时具有公共性和私人性呢？而无论答案如何，都将有违按照同一标准对财政模式（类型）进行划分的初衷。

因此，我认为，不妨根据计划经济下的财政大包大揽的特性，用“大一统财政”来概括计划型财政或许会更加合适些。

三、公共财政论的引进与本土化问题

我一向主张，对待，既要坚持，又要发展。既反对“僵化论”，又反对“过时论”。对待西方的东西，必须学习、分析、吸收、借鉴。既反对“排斥论”，又反对“照搬论”。早在80年代，我就率先编译了马斯格雷夫的《美国财政理论与实践》，撰写并出版了《比较财政学》、《国际税收导论》和《财政学原理》等著作，为引进、吸收、借鉴西方财政理论做了一些工作。我认为，从财政活动的起因、客体、目的、模式和决策等五个角度看，西方财政理论是由市场失灵论、公共产品论、公共需要论、公共财政论和公共选择论等共同组成的。这些理论先后被引进我国，并得以论述和宣传。但近几年来，大家都集中到“公共财政论”这一提法上来，把公共财政论作为西方财政理论的总称或代称。

公共财政论是根植于西方发达市场经济土壤之上的财政经济学说。公共财政论的引进在我国已经有一段较长的历史，但是，它在我国的真正崛起和本土化却是1990年代以后的事情。之所以如此，其主要是受学说生存与发展的现实土壤决定的。

论述公共财政范文第3篇

公共财政是市场经济的产物，是与市场经济相适应的财政类型或运行模式。同时，它又是保证市场经济得以存在和顺利运行的根本条件。在经济体制的转轨过程中，我国财政模式也相应地由计划型财政转向市场型财政，即公共财政模式，在此过程中，建立在市场经济基础之上的西方公共财政，直接构成了我国财政模式改革的借鉴对象。因此，准确地把握中西公共财政的异同，对于我国正在构建之中的公共财政来说，显然有着重大的理论和现实意义。

一、中西公共财政的相似点

我国和西方的公共财政，都是建立或基本建立在现代经济基础之上的，是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它们都是与市场经济相适应的一种财政类型。因此，两者有着相同或相似的特征和内涵。

1.弥补市场失效。市场经济下，在市场有效的领域，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，以达到帕累托最佳状态。但是，在某些具有共同消费性质的领域和场合，就产生了所谓市场失效问题，其主要表现是：公共产品、外溢性、自然垄断、风险及不确定性等现象的存在，以及社会分配不公和宏观经济总量失衡等。此时，大体上就要求政府通过公共财政的收支而为市场提供公共服务，从而直接弥补市场失效。

2.为市场提供一视同仁的服务。等价交换是市场活动必须遵循的基本准则，这一准则决定了政府为市场提供的服务必须是“一视同仁”而不能是“区别对待”的。市场的统一性，决定了政府作用于某个或某些市场活动主体的过程，就是影响所有的市场活动主体的过程。现实地看，财政收支对各市场活动主体有时候还是“有所差别”的，但这只是政府安排公共服务的一个手段而已，是为了保证市场与资本的正常运行，因此，从根本上看，仍是“一视同仁”的，这与“区别对待”有着本质的差别。“区别对待”的原则否定着等价交换准则，进而否定了市场经济，它与市场经济是不相容的。

3.不以赢利为目的。赢利性是人们参与市场活动的直接动力，之所以会产生市场失效问题，一个根本原因就在于无法保证正常的市场赢利。作为公共财政主体的政府，是以政权所有者和社会管理者身份而展开各种弥补市场失效的活动，其活动具有非赢利性。如果作为公共财政主体的政府，其活动以赢利为目的，结果必然是经济活动政治化，从而导致整个市场经济体系的崩溃。

4.运行法治化。市场经济在某种程度上说就是法制经济，财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下显然必须受到法律的约束和规范，必须依法行事，从而具有法治性。财政法治化，意味着社会公众可能通过相应的法律程序，其中主要是通过政府预算的法律权威而根本地决定、约束、规范和监督着政府的财政行为。

二、中西公共财政的不同点

导致中西公共财政差异的因素很多，有政治的、文化的因素，也有生产力、生产关系等方面因素的影响。这里主要从生产力和生产关系的角度来阐释双方公共财政的同中之异。

1.生产关系性质的不同，导致了双方公共财政的性质及有无双元财政的差异。生产关系性质的不同，其中主要是生产资料所有制性质的不同，导致了我国公有制公共财政与西方的私有制公共财政的差异。西方的公共财政具有两重性：市场经济制度决定了它是公共财政，从而具有公共性；生产资料的私有制又决定了它是资本主义财政，从而具有剥削性。两者的结合，就表现为：在资本主义市场经济条件下，公共财政是公共性和剥削性的统一。同理，我国的公共财政也具有两重性：生产资料的公有制决定了它是社会主义财政，必须为属于全体人民所有的国有资本保值增值服务，从而具有增值性。这样，在社会主义市场经济条件下，公共财政就是公共性和增值性的同一。

进一步地看，在市场经济条件下，生产资料所有制性质的差异，还直接导致了我国的财政运行模式将是双元（结构）财政模式，即公共财政和国有资本财政，而西方的财政运行模式只是较单一的公共财政模式。这是因为，公有制经济是我国将要建立的市场经济的主导经济成分，赢利性是我国国有经济的基本性质，这构成了同样处于市场经济下的我国与西方国家的一个根本区别。处于非市场领域的政治性政府，其收支活动构成公共财政，这是中西财政的一致之处；处于市场领域的经济性政府，其收支活动构成国有资本财政，这是我国财政与西方财政的差异之处。两者的结合，决定我国财政模式的双元结构以及西方财政模式的单元结构。

2.生产力水平不同，导致双方发展型公共财政与发达型公共财政的差异。我国生产力发展水平，总体上是落后于西方发达国家的，这决定了我国将要建立起来的公共财政有着诸多不同于西方发达国家的特点和内容，形成了我国发展型公共财政与西方发达型公共财政的差异。在税收收入结构上，我国将长期以流转税为主，而西方大体上以所得税为主；根据理查·马斯格雷夫和罗斯托的“发展型”公共支出增长模型分析，我国正处在经济发展的初级阶段，公共投资在整个国家经济总投资中占较高比重，为社会提供通讯、交通、教育、卫生等基础设施和公共服务，促使经济起飞。而西方国家的经济大多进入成熟期，公共支出主要目标由提供社会基础设施转向提供教育、卫生、福利等服务，此时，用于社会保障和收入再分配方面的支出，所占比重较大。

3.市场经济形成的路径不同，导致双方市场失效范围进而公共财政的范围不同。经济史上，市场经济是否定西欧封建城邦经济的产物，它是“自发”形成的。从自然经济转到市场经济，有种“自然转变”的韵味，这使得西方国家的市场经济制度，能够在数百年的发展过程中，逐步解决了政府与市场关系问题。而我国的市场经济是否定计划经济的产物，是“人为”建成的。这是一条完全不同于西方式的构建路径，它决定了我国市场失效的特殊性：

（1）市场失效的人为性。一般而言，市场失效是相对于市场有效而言的，只能天然形成。可是我国的市场失效，不仅包括“天然”的市场失效，还包含由政府非正常干预而产生的“人为”市场失效的内容。

（2）市场失效的初级性。我国的市场失效，不仅表现在公共产品、外溢性等实行市场经济体制国家市场失效的共有内容上，还表现在市场发育不健全，以及由于市场经济的人为性而导致的市场失效的特殊性上。

论述公共财政范文第4篇

[关键词]预算；日常监管；部门

中图分类号：F27

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2013）04-058-01

影响部门预算日常监管的因素属于前进中的问题，需要在改革和发展中根据环境逐步创造条件解决，不可能毕其功于一役，文章不再论述。现本着“监督寓于管理，机制建设先行，渐入良性循环”的原则，提出健全完善部门预算日常监管机制的构想如下，供参考。

一、紧抓一条主线

即抓住公共财政管理。公共财政是市场经济体制下财政改革的目标模式，各项财政改革都应在公共财政思想指导下进行，并为这个总目标服务。政府预算是公共财政赖以形成和存在的基本制度，而政府预算监督也是公共财政监督的核心和基本内容。通过建立健全部门预算日常监管机制，逐步形成预算编制、执行、决算和监督相互分离、相互制约、寓监督于预算管理全过程的预算运行机制，提高财政监督的针对性、实效性，是加强公共财政管理，促进公共财政体制建设的迫切要求。通过我省财政监督部门的工作实践看，立足财政中心工作是财政监督部门的立身之本、发展之源，财政监督工作偏离了财政管理和改革的中心将成为无源之水、无本之木。适应公共财政体制建立的需要，充分发挥监督部门的职能作用，不断创新服务，为部门预算工作服好务，为改革保驾护航，为管理把关尽责，是监督部门的第一要务。

二、树立两种理念

即“大财政”、“大监督”理念。健全完善财政监督机制，是财政监督工作明确的目标任务，健全完善部门预算日常监管机制更是重中之重，而树立理念是机制建设的核心之一。我们认为，部门预算日常监管机制，要在“大财政”、“大监督”的理念指导下，进行相应的框架构造和制度设计。所谓“大财政”，我们认为，凡是与财政概念有直接关系的分配和再分配行为都应该属于“大财政”范畴，“大财政”发挥作用的范围，就是“大监督”行使职能的领域，财政工作视角延伸到哪里，财政监督就应跟进到哪里。这里所说的“大监督”，也是内外并举的监督，是“预算-执行-决算-监督”链条上的监督。要通过财政监督部门的监管机制建设，把部门预算改革的目标、方针、政策贯彻落实好，围绕事前把关、事中控制、事后检查全过程参与，为财政政策的制定调整、为强化细化财政管理奠定扎实的基础。树立这两大理念，理清了二者的关系，摒弃管理、监督“两张皮”的错误认识，我们的部门预算日常监管机制建设就有了共同的维系和牢固的根基。

三、建立三项机制

即预算编制、执行和监督部门的协调运行机制；监督部门在部门预算运行中的事前、事中、事后全程参与机制；预算编制、执行和监督部门的日常沟通协调及信息反馈机制。把监督作为财政管理的必要环节和组成部分，纳入制度设计和安排，建立起较为完善的预算编制、执行、监督三者紧密衔接、相互制衡的运行体系，实现监督与管理的密切融合。

（一）建立预算编制、执行和监督部门的协调运行机制

具体构想是整合预算编制部门、预算执行部门和预算监督部门，形成既相互分工、相互配合又相对独立、相互制衡的监管互动的部门预算监管机制，明确职能分工，并制度化。其中，预算编制部门负责财政总预算和部门预算的编制；预算执行部门负责预算资金拨付和管理；监督部门负责对预算编制和执行过程的再监督。三方可根据工作情况，定期或不定期地召开碰头会，及时研究解决问题。另外，建议在厅内相关业务处室指定监督联络员，将有关政策文件等信息及时传递到监督部门，特别在涉及相关执法检查工作时，考虑统一编组共同参与，在管理和监督的政策层面互通有无、优势互补，实现真正意义上的监管融合、互相促进。

（二）建立监督部门事前、事中、事后全程参与机制

1 建立监督部门事前参与机制。对预算编制部门来说，监督部门要对预算编制的依据、范围、标准和程序进行审核，发现不当之处，提出限期整改建议；对预算执行部门来说，监督部门要对其资金拨付进行审核，包括资金拨付审批程序和批复过程是否规范，资金拨付是否到位和及时等。

2 建立监督部门事中监控机制。重点对预算编制部门追加预算的合法性和合规性进行检查，实现对预算执行部门的财政资金收、付、结、存情况进行全过程监督，及时查处和纠正改变资金用途、挤占挪用和滞留资金等问题。

3 建立监督部门事后专项检查和绩效监督机制。特别要在制度上充分授权监督部门对部门决算的审核权限，进一步纠正预算执行存在的问题。同时，积极探索绩效监督机制建设，可选择一个部门或一个行业或一个项目进行试点，就工作组织、制度设计、指标设置、评价标准等进行探索。

论述公共财政范文第5篇

论文摘要：在新农村和统筹城 乡发展的背景下，政府为农村提供公共服务是政府职能的应有之义。当前，政府在农村公共服务供给中面临诸多困境，为跨越困境 ，政府在农村公共服务供给过程中应选择“四位一体”路径定位，即政府应是农村公共服务的制度公共品供给角色、主导性供给主体和投资者角色、多元化供给主体的服务者与多元化供给方式的引入者角色和农村公共服务供给的监督者角色。

党的十七届三中全会指出，建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局 ，通过扩大公共财政覆盖农村范围，繁荣发展农村文化，大力办好农村教育事业，促进农村医疗卫生事业发展，健全农村社会保障体系，加强农村基础设施和环境建设等。可以说，社会主义新农村建设的进一步任务是完善与发展农村公共服务，这是政府职能的应有之义。作为提供农村公共服务的主导性主体，政府在农村公共服务供给中面临何种困境，政府在农村公共服务供给中到底应当担当什么角色以及如何担当，本文围绕这些问题展开论述。

一、文献回顾与述评

1．国外研究

20世纪 70年代以来，国外公共管理学界对公共服务问题进行了深入研究，成果颇丰。以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论强调政府治理角色的转变，即政府应“服务而非导航”，倡导公共服务精神，重视政府、社区、公民之间的沟通与合作。David Osborne和Ted Gaebler(1992)认为政府应该掌舵而非划桨、授权而非服务 ，主张借鉴商业管理模式，引入市场竞争机制，最大限度地满足消费者的服务需求。E．S．savas(2000)提出了公共服务社会化的 l0种制度安排。E—wan Felie(1997)认为政府在公共服务供给中应重视社会力量的参与。布兰克(R．M．Blank，20O0)对公共服务问题进行了较为系统和前沿的研究，他在《公共政策何时依靠私人市场：社会服务的有效提供》一文中，对公共产品提供中存在的外部性、非对称信息、效率问题、分配效应问题、产品质量的不可观测性进行了系统分析，进而探讨了政府及私人介入公共产品提供模式的多样性。

传统经济学理论认为，由于公共产品的非竞争性和非排他性的特征，如果有市场按照利益最大化的原则供给，必然造成公共品供给的无效率和资源浪费，因此，许多学者认为，公共服务的供给应主要由政府提供，中央政府及各级政府从强制性的税收收入中进行预算安排。但是，这并不意味着公共品供给的责任必然要由政府承担，考虑到某些公共产品的特殊性，如消费者的地域集中性、信息不对称性等因素，由私人供给可能更有效率。罗纳德·科斯(1974)研究了英国早期的灯塔制度，说明灯塔的私人收费是可能的，反驳了公共产品只能由政府垄断的传统观点，为人们建立起公共产品供给可以引入市场机制的信念。随后，布坎南的俱乐部产品理论为公共产品的集团供给提供了合理分析。

总的来说，无论是公共管理学者还是经济学家所主张公共服务市场化或社会化取向，他们的观点均未否认政府在公共服务供给中的主导性作用，却为政府供给公共产品效率的改善和提高提供了可资鉴用的方法或方式，如合同委托、许可经营、政府补贴等。

2．国内研究

国内许多学者(周立新，2002；林万龙，2003；李燕凌 2004；郭建军，2007)认为，农村公共服务处在投入不足、管理体制落后和供给结构不合理等普遍性问题状态。刘鸿渊(2O04)认为许多县乡是“吃饭财政”，没有能力提供公共产品。胡德锌(2004)认为，公共产品的非排他胜和非竞争性使得公共产品供给中存在市场失灵和私人不愿供给，政府供给又容易造成垄断，缺乏效率。另外，郭泽保(20o5)认为，各级政府在农村公共产品供给中责任划分不清，越位、缺位、错位时有发生，现行的财政体制制约了地方政府职能发挥。

林万龙(2003)认为农村公共服务供给主体和供给责任划分不明确。李彬、李葆华认为，在我国现行公共体制下，各级政府间供给职责界定不清以及供给行为的任意性和强制性是造成政府供给责任缺失的主要原因。李继力(2006)认为，造成我国农村公共物品供给失衡的政府责任原因是政府价值取向上的非农偏好、政府行为上的不合理、官员行为上的 自利和任期短期化和政府决策机制的自上而下。程又中(2005)论述了国家在当今中国农村公共服务中发挥主导作用的历史机遇和条件。但是 ，对于政府在农村公共服务中究竟起何种具体作用或担当什么角色，程文未作进一步的论述。

许多学者对如何改善农村公共服务或产品供给提出了有价值的建议。如：改革现行财政体制，建立公共财政体制(嘉蓉梅，2004；马晓河 ，2004)；改革农村公共品供给制度，构建政府、企业和社会团体多元参与并共同生产和提品的农村公共服务组织体系(黄志冲，2000；李秉龙，张立承，2003；党国英，2004)；从多元化的筹资机制、供给决策机制及供给主体三个方面建构农村公共产品的多元化供给体制来解决农村公共产品的供给难题 (刘建平，龚冬生，2005)。

总的来看，学者们对农村公共产品的供给现状、存在问题及原因对策等研究成果丰富，为笔者研究奠定了宽厚的基础。但是，对于政府作为提供农村公共服务的主导性主体应该如何进一步发挥其作用，政府在服务供给中面临何种困境，政府在农村公共服务供给中到底应当担当什么角色以及如何担当等问题，学者们的研究涉及不全面，有些方面不深人，如政府角色的细分，造成理论指导实践时的“灵活空间”或“无所适从”。

二、政府供给农村公共服务的现实困境

当前，政府职能正处在由侧重经济或投资职能向彰显公共服务职能转换，公共治理也趋向主体多元化或多中心化。调查显示，政府仍是当前我国农村公共产品供给的主导性主体①。研究表明，一国人均 GDP达到一千美元以上，公民对公共服务的需求将 日益凸显。当前，随着社会经济的发展，我国农村对公共服务的需求也 日益递增，但农村公共服务政府供给却存在效率低下、总量不足、结构失衡等问题，也就是说，农村公共服务政府供给面临诸多现实困境。

l-农村公共服务或产品供给中政府公共服务职能的缺位与错位并存

综观世界，欧美发达国家的政府 ，尤其是福利国家，都承担了向社会或公民提供公共服务或产品的责任，应该说 ，这是凯恩斯主义政府干预思想留给我们的“福利”，也符合《福利国家经济学》的著者尼古拉斯·巴尔的观点，即国家提供公共服务(社会保障)从经济角度而言是有效率的，可以内在地促进经济增长和发展。改革开放以来，我国政府职能基本是以“经济职能”为中心，忽视“服务职能”，导致各级政府的核心任务是抓经济建设和发展，而非社会建设和发展。政府主要投资于经济领域，而非公共服务领域 ，造成公共服务领域“政府缺位”。在农村地区，政府公共物品供给总量不足，如义务教育、医疗、社会保障、基础设施建设等，造成农村公共产品供给的严重短缺。地方政府“经济投资”观念强，“服务投资”观念不足，造成“有钱不愿投，没钱无法投”的状态 ，使得许多地方的公共服务长期满足不了农民的公共需求。数据表明，2000年，世界卫生组织在对 191个会员国进行的医疗卫生评价中，我国排在 188位。2006年，全国的义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重只维持在 50—60％之间。

长期以来，中央和地方政府在提供公共服务或产品上职责不明，地方政府的事权和财权不匹配，造成农村公共产品供给主体错位。根据公共产品理论或财政分权理论 ，中央政府主要负责提供全国性或基础性的公共服务，如国防、义务教育、社会保障、大江大河的治理等，这类产品由中央政府决策和规划的效率比较高。地方政府负责地方性公共服务或产品的提供，如农村治安、农田水利设施、农技信息服务、社区服务等。但是，农村基层的实际情况是，中央与省级政府过多地把供给农村公共产品的事权下放到县乡镇等基层政府身上，如农村义务教育、农村治安、军烈属的优抚、农村计划生育、环境保护等，问题是，事权下放同时没能配以相应的财权，造成基层政府“事过多，财不足”，不能有效提供公共服务或产品，形成“政府服务职能缺位与错位”之实。

2．农村公共服务政府供给结构失衡，效率低，供给过度与供给短缺并存

本课题组对广东、江西和安徽三省农村公共服务现状的调查显示，农民认为教育、医疗、交通道路和农贸市场等公共产品很容易获得，而农业科技服务、就业培训、文化设施、社会治安、环境保护等公共产品很难获得，这说明，农村的“硬性”公共品供给“过度”，而“软性”公共品的供给“短缺”。在农村公共服务供给实践中，地方政府为“应对”政绩考核，对提供“有形的或硬性的”公共品具有很强的意愿，如道路、公共广场、农贸市场等，但却对供给“无形的或软性的”公共品缺乏意愿，如农业技术服务、环境保护、农村治安、社会保障、就业培训等。李彬和李葆华的研究表明，地方政府对农村公共产品的供给决策不是基于农村实际情况、农民的真实需求和供给的成本一收益分析，而是基于显现“政绩”之需。结果是，农村公共服务政府供给的结构失衡，供给过度与供给短缺并存。

同时，我国公共服务的供给效率不高 ，供给绩效较差。以医疗卫生领域为例，我国医疗卫生总费用从1980年的 143亿元增加到2004年的7590亿元，增加了53倍，占GDP的比重从 1980年的 3．17％提高到2004年的 5．55％，但从我国卫生投入的宏观绩效看，居民综合健康指标却没有明显的改善。以人均期望寿命衡量，从 1982年到 2003年，我国居民的平均寿命从 68岁增加到 70．8岁，22年仅增加 2．8岁，而同期基数和我国相同的斯里兰卡增加了5岁，韩国增加了6岁。同时，我国人均医疗卫生费用大幅度提高，我国的卫生绩效却不升反降。2000年世界卫生组织卫生总体绩效排名，我国排名 144位，比人均 GDP低于我们的埃及(63位)、印度尼西亚(92位)、印度(112位)、海地(138位 )还要低①。

3．政府供给的“自上而下”决策体制与农民需求表达机制缺失并存

长期以来，我国各级政府是农村公共服务供给的唯一合法主体，农村公共服务政府供给实践的是“自上而下”的决策模式，由于我国地域广，发展差异大，这种决策模式使公共品的供给很难适合农民的真实需求。同时，“自上而下”的农村公共服务供给决策机制不能有效地反映农民的实际需求，忽视农民的需求与偏好，可以说，农民在农村公共品供给决策中基本上没有参与权和表达对公共服务真实意愿的话语权和渠道。农村税费改革前农村公共品供给的决策程序是“自上而下”的上级政府主导型，这种决策程序很容易导致制度外的农村公共品供给行为，从而加重农民负担。农村税费改革后，虽然有些地方创造了 “一事一议”的公共品供给机制，但在现实实践中，一方面，实行起来往往走样；另一方面，小范围内(如社区)才比较适用，即适用范围有限。在大量的农村公共品供给中(如义务教育、卫生防疫、道路修建、行政管理等)农民很难有机会直接表达 自己的需求，“自上而下”的公共品供给决策机制基本没有变化。应该说 ，这不利于扩大政府服务的公益性影响，也使得提高政府服务质量和效率的制度保证缺失。

三、政府供给农村公共服务的角色路径

现实调查和理论研究表明，政府在农村公共产品的供给中起主导性作用。目前，政府既是运动员，又是裁判员和规则制定者，并 日益由运动员向裁判员和规则制定者以及监督者角色转换。同时，政府要鼓励、支持市场和第三部门的发展。我们认为政府在农村公共服务供给中具体应担当四种角色：

1．农村公共服务制度公共品的供给者

新制度经济学的理论表明，制度，而非技术或人力资本，是经济增长的关键要素 ，技术或人力资本是制度作用的外化结果或表象，受制度制约和导向。许多学者认为，新农村 “新”的实质应该是“制度创新”。首要的是农村基本经济制度创新，核心是土地制度创新。虽然农民的土地承包期限一再延长，但却阻挡不了农村耕地减少的趋势，也安慰不了农民土地被政府征用的痛苦与无奈，解决不了土地抛荒和经营规模小的问题。李成贵、温锐等学者分析认为，农村土地归农民所有或“土地归农”是解决农村问题的根本制度创新②。

其次，政府应为农村公共品的市场化和社会化建立和完善规则。例如，美国政府通过提供制度公共品来服务农村和保护农业 ，在这方面，美国政府创立了诸多制度安排，如农业保险制度、对农业的立法管理、对农业资源的保护政策、农产品价格补贴政策、农业信贷政策等。

再次，政府应为第三部门或社会组织参与供给农村公共品提供有效的制度公共品或制度规则。改革开放 30年来，我国的社会组织发展较快，但整体而言，它们在农村公共品的供给中所起的作用却很小 ，曾莉和李民政(2oo8)认为“其中最重要的原因就是政府现行政策法规导向作用不明确”。1998年 l0月公布了《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，开始实行严格的登记注册和业务管理制度，这种“人口”管理和“过程”监督并重的制度使得社会组织难以发展。嘲一般而言，政府应该更多进行“过程”监督，通过税负减免或优惠、鼓励捐赠、许可经营、政府补贴等政策来激励和支持社会组织参与公共服务的供给。

最后，政府应加快提供公平有效的公共财政制度规则，建立起公共财政体制框架，解决农村公共服务供给中财政“越位”和“缺位”问题。因此，政府需要进一步规范财政资金供给范围，保障教育、社会保障、农业发展、生态保护等重点领域和项目的支出需要。同时，合理有效地界定公共财政支出范围，即厘清哪些公共产品可以由市场供给和社会化供给，哪些可以由应由政府承担；哪些公共品由中央、省政府财政支出，哪些由地方政府、社区或受益者承担。并且，要建立公共财政动态调整机制，以适应组织环境变化和经济社会发展。

2．农村公共服务的主要供给者和投资者角色

政府以公共服务供给的形式对农村进行人力资本、制度资本和物质资本投资，可以获取国民经济运行效率提高和降低农村务农和经营成本。研究表明，农村社会保障对农村人力资本的维持和积累从而对经济发展有着极大的促进作用。按照尼古拉斯·巴尔的观点推论，可以说，政府对农村公共品的供给在经济上是有效率的，可以内在地促进农村经济社会发展和农民的福利总水平。

政府应当是农村公共产品的主要供给者角色。公共品理论分析表明，政府天然具有供给全国性“纯”公共品的效率优势 ，如国防、大江大河治理 、环境保护等。同时，政府在许多“准”公共品的供给上也具有优势。曾小龙(2008)认为圈，农村的“纯”公共服务应该由政府免费提供，对于“准”公共服务而言 ，市场机制可以发挥一定的作用。但由于公共服务的基础性和外溢性特征，政府在提供“准”公共服务时仍然应该发挥主导作用。一般说来，中央政府主要负担全国性的公共服务，地方政府主要负担地方性的公共服务。

根据公共财政理论，政府公共财政应该是农村公共服务多元供给体系的主渠道资金。在这个方面，欧盟、日本等的实践经验值得借鉴 。例如，为保障有效供给农村公共产品，欧盟建立了农业指导与保证基金、地区发展基金、社会基金等。地区发展基金主要为最贫困地区的大型基础设施项目提供资金，如修建高速公路、安装先进的通讯系统、建设能源和水输送网、建设大型农田水利工程等；社会基金用于支持人员培训计划和就业计划，以及为农业、林业劳动者或失业者获得新的技能，特别是为青年人创造就业机会提供资金支持；20世纪 70年代以来，日本对农田基本建设项目的财政投入占整个农田基本建设投入的90％，对农业的稳定高产起到了重要的保障作用。

政府应该如何实现其作为农村公共产品的主要供给者和投资者角色呢?我们认为，根据国外经验和我国实际，首先，政府应该提供有效可行的制度公共品，如政府农业补贴政策、农业保险制度安排等；其次，政府应该夯实农业发展的基础设施，如完善农村交通网络，改善电力设施 ，修建水利工程，治理大江大河，保护农村生态环境等；再次，政府应加大对“三农的“软性”公共品的投入，如农村治安、农业技术推广与服务、农村社会保障等。

3．多元供给主体的服务者与多元化供给方式的引入角色

我们认为，政府应该顺应公共服务多元化供给的趋势，鼓励和推动企业和社会组织积极参与农村公共服务的供给，营建政府与企业、社会组织和社区在农村公共服务供给中的合作伙伴关系，提高公共服务供给的系统效率和实现政府职能的有效转换。 那么，政府应该如何为企业和第三部门积极参与农村公共产品的供给提供有效服务呢?曾莉和李民政(2008)认为嘲，在非营利组织供给农村公共物品的过程中，政府应从政策、经济、道德等方面予以支持，加强对非营利组织的监督管理。首先，政府可以通过制定政策，提供有效可行的制度公共品来服务其它供给主体，如税收免除或优惠；其次，政府可以提供经济支持来服务其它供给主体。在美国，政府是非营利组织的最大收入来源，占其预算的比例从到一半以上圈。因此，政府对社会组织提供财政支持或“服务购买”来支持社会组织的发展是通行做法。现实来看，我国的社会组织在运营资金方面存在着较大困难，特别需要政府的财政支持。因此，政府在这方面可以考虑从公共财政资金拿出一定比例的资金来支持鼓励社会组织参与农村公共产品的供给，政府可以采用合同委托政府补助、许可经营等方式，实现公共服务供给主体多元化和机制多样化。

4．农村公共服务供给的监督者角色

在公共品供给市场化社会化的背景和趋势中，政府依照制度规则和服务标准对政府、个体、企业和社会组织供给公共产品进行监管就显得尤为重要。我们认为，政府的主要职责是建立标准并进行检查和监督以及构建投诉或对话参与渠道等。例如，一些民办幼儿园发生虐待儿童事件，这就反映出在第三部门或社会供给公共服务过程中政府监管的缺失。胡武贤(2008)认为，开放农村公共物品市场，引入市场竞争机制，是提高农村公共物品供给质量和效率的重要途径。然而，市场的本性是追求利润最大化。在准公共物品受益人相对固定的前提下，市场主体受利益驱动，有可能提供假冒伪劣质次价高的公共服务，如假种子、假农药、假化肥、伪技术、高价医药费、基础教育乱收费等，从而严重损害农民利益。

现实表明，政府监管公共服务的成本很大，但绩效不高，如何才能有效监督农村公共品市场呢?我们认为，政府应该建立公共品市场准入制度，监控服务价格，规范服务质量。同时，政府应该使对企业和社会组织供给公共品的监督社会化，即引入社会力量来监督企业、个体和社会组织对农村公共服务的供给。另外，对获得财政资金支持公共品提供的社会组织要求做到财务公开，帐目清楚，定期接受审计检查。政府还要发挥新闻媒体对公共服务供给的监督。

参考文献

[1] 李彬，李葆华．农村公共产品供给与政府供给责任研究乡镇经济，2006，(4)．

[2] 李继力．我国农村公共产品供给的政府责任思考上海行政学院学报，2006，(2)．

[3] 程又中．论国家在农村公共服务中的作用及其实现江汉论坛，2005，(12)：45—49．

[4] 刘建平，龚冬生．税费改革后农村公共产品供给的多中心体制探讨中国行政管理，2005，(7)．

[5] 曾莉，李民政．非营利组织供给农村公共物品与政府行为选择学术论坛，2008，(5)：46—49．