公共财政理论
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公共财政理论范文第1篇
关键词：公共财政，减贫，财政职能
从绝对的生存贫困到相对的发展贫困，“贫困”这一困扰人类社会发展的难题始终“固执”地发挥着它的威力。世界银行2000—2001年度报告对贫困进行了明确的界定：“贫困不仅意味着低收入、低消费，而且意味着缺少受教育的机会，营养不良，健康状况差，没有发言权和恐惧”，据此可以确立三个层次的减贫目标，一是要解决贫困人口的生存问题；二是要为贫困人口创造基本的生活、生产条件；三是要培养和增强贫困人口摆脱贫困、独立发展的能力。上述目标与政府职能存在交集，所以多数国家的减贫工作是以政府为主导的。不仅如此，各国政府减贫主导力量的核心又都统一指向公共财政，我国长期实行的便是以财政减贫为主的政府主导型减贫模式。其主要原因在于，同其他宏观减贫手段相比，公共财政的减贫能力最强，可发挥作用的工具最多，而其他减贫手段均不能够独立运用，必须在公共财政的辅助下才能产生效果，所以，减轻和消除贫困是公共财政的职能所在。
一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据
研究公共财政减贫，首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系，判断减贫是否处于公共财政职能范围内，在此前提下，还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。
(一)政府与市场的关系定位
贫困主要涉及的是公平问题，但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标，对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容，这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外，贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行，降低经济发展效率，甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定，致使效率也无从实现。由此可见，无论从公平的角度，还是从效率的角度，都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上，市场解决不好，甚至会产生负面影响，那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说，政府在短期内可以通过直接的方式，给贫困者以物质上的救济，满足其基本生存和生活需要；在长期可以通过间接的方式，为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜，一方面满足贫困者的基本发展需要，提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力，另一方面增强政府减贫的可持续性，实现贫困者真正的脱贫。但是，我们还应该看到，因政府资源有限，政府独立解决贫困问题是有难度的。因此，在减贫方面，首先应充分发挥政府主导作用，并主要通过公共财政履行减贫职能；其次应引导市场主体和社会成员积极参与，实现政府、市场和社会的协调配合，从而提高减贫的质量和效率。
(二)公共财政减贫的理论依据
发展经济学家认为，缓解贫困应从促进经济增长入手，公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成，限制人口增长和提高人口素质，促进农村劳动力转移，实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革，发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括：罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。
福利经济学家则认为，为了缓解贫困，公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标，并在此基础上进行资源配置以提高效率，进行收入分配以实现公平，进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。当然，“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失，并不可取，它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发，而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为，旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的，他强调的收入分配平等并不是完全的平等，而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等，从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入，而是要提高他们创造收入的能力，政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件，包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等，为此政府应当实行多种再分配政策，包括对失业者给予补助，对贫困线下的公民进行救助，提高贫困地区的教育水平等等，通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。
上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义，在经济发展的初期和中期，我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现，主要方式是加大资本性投资；随着经济发展进入成熟期，公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。
二、公共财政的减贫职能分析
根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况，可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能，即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能；根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据，可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势，从而保证减贫目标的实现。
(一)公共财政职能的减贫取向。
资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区，形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”，这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务，由于公共财政提供如下五类公共产品和服务，使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向：其一，在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设；其二，在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护；其三，在贫困地区发展科技、教育、文化事业，包括建设中小学校普及义务教育，举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等；其四，在贫困地区投资兴建福利性企业；其五，在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。
收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能，其中市场侧重于初次分配，政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制，对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助，使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能，使得该项职能具有较强的减贫取向：一是实施累进的个人所得税，对高收入者适用较高的税率，同时，进行转移支付，对低收入者实施救助，这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标；二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标，一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求，缩小人们的生活水平差距，另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用；三是完善社会保障制度，制定和实施针对贫困群体的社会保障计划，向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务，从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率，同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。
经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展，这一目标具有较强的减贫取向。首先，经济发展目标和减贫是相辅相成的，只有经济稳定发展，才能最终减轻并消除贫困，只有减轻和消除贫困、实现社会公平，才能提高经济发展的速度和质量；经济发展目标要求在物质资源有限的情况下，全体社会成员公平发展，不能以贫困作为经济增长的代价。其次，社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展，公共财政以满足社会公共需要为首要任务，强调以人为本的原则，通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三，资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性，公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下，重视环境治理、能源节约和生态保护问题，力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要，把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观，积极支持和谐社会建设，大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展，这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。
(二)公共财政减贫的职能优势
公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。
首先，公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”，有效地提供“公共产品与公共服务”，这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现，由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足，其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列，为防止“搭便车”等非效率问题出现，公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征，体现着公共财政减贫的职能优势，因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标，公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民，公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上，公共性还意味着公共财政更加关注贫困者，因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则，无纳税能力的贫困者不必纳税；公共支出要为贫困者提供生活保障，但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可见，公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。
其次，公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系，其职能范围广、可选择的手段多，在减贫方面具有灵活性。第一，公共收入具有灵活性，其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入，分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集，是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二，公共支出具有灵活性，其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体，履行财政减贫职能的全部支出都包括在内，转移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取间接的支出方式。第三，公共预算作为公共收支的年度计划，是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑，具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点，为灵活的公共财政赋予了一定的约束力，这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四，公共财政政策具有灵活性，它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系，通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标，公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的，它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略，且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五，公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度，科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力，是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见，公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥，并能适应减贫任务的阶段性发展变化，在减贫方面具有较强的优势。
最后，公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外，政府履行减贫职能可以通过多种手段实现，例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等，但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性，而其他手段的减贫作用均是间接的，需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征：主要作用于分配领域，倾向于结构调整和优化资源配置，直接影响消费总量和投资总量，从而直接影响社会的有效需求，这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施，其中直接手段直接面向贫困者个人，能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下，其他政府减贫手段则不具有这些优势，例如，农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的，农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现；价格政策是通过农产品价格保护，进而保证农民收入水平来实现减贫的，价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用，而后者属于公共财政调节范畴；信贷政策是通过信贷部门对贫困者发放小额贷款帮助其恢复生产来实现减贫的，一般需要财政出面进行贷款担保，贷款才能顺利发放。
可见，公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的，公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势，这对于减贫任务来说是不可或缺的。
三、公共财政减贫的实践经验
世界各国的发展史表明，各国都遭遇过不同程度的贫困困扰，但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同，各国贫困问题有着不同的特征，所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而，恰恰由于这些差异的存在，我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验，提高减贫任务的工作效率和成功几率。
(一)发展中国家的减贫经验
发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近，其经验更值得中国借鉴，因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。
印度的财政减贫历程大体分为两个阶段：第一个阶段是实施“第四个五年计划”期间，以推行“绿色革命”为主要内容，公共财政支持了“农业精耕县计划”、“农业精耕地区计划”和，重点解决粮食问题和农村贫困问题；第二个阶段是实施“第五个五年计划”期间，提出稳定增长、消灭贫困、满足最低需要的口号，公共财政支持了“以工代赈”计划、“农村综合发展”计划、“青年职业培训”计划等多种计划来帮助和促进贫困地区发展。
印度尼西亚的财政减贫成效也较为显著，其减贫政策的宗旨是在发展中使穷人受益。公共财政大力支持国家发展计划，在农业、卫生、教育和社会福利等方面作了大量工作，有效地减轻了该国的贫困问题。同时，公共财政积极配合以农村小额信贷为核心内容的信贷扶贫模式，为自耕农占据优势的印度尼西亚广大农民提供了及时、便利的信贷服务，推动了该国农村经济的发展，降低了贫困发生率。
小额信贷扶贫影响力最大的是孟加拉乡村银行，其以强调小额信贷项目的社会功能著称，切实帮助贫困者解决基本生存问题和增强贫困者的持续发展能力。孟加拉乡村银行注重利用市场经济手段，引导贫困者参与并对其进行有效激励，为大规模的贫困者提供了信贷服务，承担着该国重要的扶贫任务，其小额信贷项目资金主要来源于财政补贴和国际援助。
20世纪中叶，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策，即“发展极措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具体包括：国家直接投资于贫困落后地区，建立起政治、经济、文化中心，带动周围地区的发展；设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构，从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作，分期分批地解决落后地区开发问题；将全国税收的30%作为“全国一体化”基金，专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发，并组建开发银行对该项特别基金进行管理；政府规定向落后地区投资的私人，一律减免所得税的50%，并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业；实行农产品最低保护价格，当市场价格高于这个价格时，农民可以自由向市场出售，而当市场价格低于这个价格时，农民可以将产品卖给国家，或作为抵押来取得低息贷款，从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用，使巴西贫困现象明显减轻，但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。
(二)发达国家的减贫经验
“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施，此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施，这些措施均需借助公共财政的力量实施。
社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施，实质是对国民收入的再分配，其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济，以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助，以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求，改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行，主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距，缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小，适合实行普遍的福利制度，因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国，公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出，仅次于教育支出；在英国，社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出，且呈不断增长的趋势；在丹麦，中央和地方财政都是典型的福利财政，地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位，占总支出的1／2以上，且呈逐渐增长的趋势。
地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略，其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施，增强贫困地区的发展潜力；对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力，有利于地区发展政策的实施，其经验对于我国制定合理、科学的区域政策，改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如，美国曾进行大规模的西部开发行动，制定并实施了一系列地区发展政策，包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策，改善了西部地区的贫困状况，并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡，进一步促进了美国整体经济发展。再如，德国曾进行大规模的东部开发行动，实施了两项重要的地区发展政策，其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助，主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面；其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款，促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展，迅速增加了东部地区居民的收入水平，缓解了贫富差距。
(三)我国财政减贫案例分析
贵州省纳雍县和广东省阳山县都曾是国家级贫困县，均坐落于自然和经济社会条件较差的山区，贫困程度较高，通过一系列较大力度的扶贫工作，对二者的减贫成效较为显著。由于两县减贫模式较为典型和相似，选取它们进行案例分析，能够基本反映出公共财政为促进减贫所做的基本工作。
贵州省纳雍县2000年以前一直是主要依靠财政补贴的国家级贫困县。近年来，该县瞄准贫困乡村和贫困人口，通过政府扶贫、开发扶贫、技术扶贫、整村推进、借智借财、定点帮扶和对口帮扶等模式实现减贫，扶贫开发工作成绩显著。财政是纳雍县实现减贫的核心力量，该县创新财政扶贫资金使用机制，通过建立农业发展风险基金、为农民提供贷款贴息和担保等方式，增加农业融资渠道，使农民获得足够的生产资金，并对贫困程度不同的农户采取不同的扶贫方式，很大程度上提高了财政资金的使用效益。据调查，纳雍县财政扶贫资金的80%主要用于种养殖业，其余的20%与部门捆绑资金主要用于基础设施和社会公益事业建设。在重视财政投入的同时，该县还注意加强对财政扶贫资金的项目管理，精心组织项目实施，其中包括：财政扶贫资金项目申报管理，规定申报项目必须是扶贫开发重点村，并从规划的项目库中征求村民意见选择申报；财政扶贫资金项目实施管理，项目审批后各实施单位拟定实施方案，并与县扶贫办签订资金管理协议，然后下拨30%的启动资金开始启动；实行财政扶贫资金项目公示制，将资金数量、项目名称、实施地点、建设单位、开工时间、竣工时间等情况进行公示，涉及贫困农户种养殖业和住房改造等项目的，将贫困户名单进行公示，接受社会监督；加强扶贫开发统计监测工作，各乡镇扶贫工作站采取了月报、季报、年报制度，全面、准确、动态、系统地反映贫困地区经济社会发展情况和扶贫开况，形成了比较科学的监测和考核指标体系；实行县级财政报账制，项目实施结束后，经验收组验收，到县扶贫办审核，再到县会计核算中心报账；实行项目后续管理制度，保证项目管理的延续性。此外，该县财政还支持产业开发扶贫、整村推进扶贫、借脑借智工程、社会事业发展、农村劳动力的转移培训等扶贫措施的落实。
广东省阳山县曾被列为全国重点扶贫县和广东省特困县，按照“统筹规划、突出重点、完善机制、整合资源、综合推进”的思路，坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，通过实施一系列有效的减贫措施，已于1998年实现整体脱贫。阳山县财政减贫的主要特点在于支持“十项民心工程”，着力改善贫困村和贫困农户的生产生活条件和发展环境，增加贫困群体收入。具体包括：对生活在石灰岩边远山区的群众进行移民安置，并保障迁移群众异地发展经济致富，支持安居工程；投资建立县劳动就业培训中心基地，促进农村富余劳动力输出，支持扩大与促进就业工程；通过深化农村税费改革、扶持发展农村种养业及农村专业协会、加快农网改造和生态公益林建设等支持农民减负增收工程；落实“两免一补”政策，开展职业教育，免费培训农村劳动人才，引进对口帮扶和社会帮扶资金，支持教育扶贫工程；发放低保金、救助金、供养费，使医疗救济特困户、低保救济对象、“五保”供养对象和残疾人的基本生活得到保障，支持济困助残工程；推进农村合作医疗制度，扩大城镇职工基本医疗保障覆盖面，加强公共卫生基础设施建设，确保食品药品安全，加强安全生产管理，支持全民安康工程；加大对工业污染源的治理力度，投资兴建垃圾压缩泵站和污水处理厂，支持治污保洁工程；投资修建蓄水池和供水设施，支持农村饮水工程；投资建设县城防洪排涝体系工程、大小型水库加固工程，支持城乡防灾减灾工程；支持外来员工合法权益保护工程。通过财政支持“十项民心工程”，阳山县农村基础设施建设得到加强，农村生产生活条件和发展环境得到改善，农业生产布局得到调整，农业资源得到优化，农村劳动力素质得到提高，农民收入得到大幅增加，这为全县整体脱贫提供了必要条件。
四、我国公共财政减贫的政策思路
国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程，由于贫困成因复杂、贫困程度不一，单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标，因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨，以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。
(一)根据致贫原因选择减贫方式，做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果，由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大，各地致贫原因多有不同，综合起来主要包括：生存环境恶劣，生活方式落后；基础设施落后，产业基础薄弱；贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低；资金、技术、人才短缺；因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同，我国贫困人口所面临的贫困性质不同，对减贫措施和力度的需求也不同，公共财政应该根据致贫原因，安排不同的支出，对减贫相关工作给予分类支持。具体来说，对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置；对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫；对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫；对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度，以此来提高财政减贫的针对性和有效性。
(二)根据贫困对象确定瞄准方式，做到点面结合。我国的贫困对象分为不同的层次，包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来，中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式，即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主)，通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件，从而使贫困人口受益，实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县，减贫成效显著。然而，区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况，在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是，随着减贫效果的逐渐显现，贫困人口的分布开始分散，有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫，前提条件发生改变，区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此，我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围，以提高瞄准的准确性，同时防止财政扶贫资金的浪费。目前，我国将瞄准方向逐渐转向乡村，已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上，应进一步调整瞄准范围，一是将瞄准对象全面从县确定到村；二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划；三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助，直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。
(三)根据贫困对象的发展能力，做到以“输血”促“造血”。“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫，是我国传统的减贫模式，通过政府发放资金和实物，来解决贫困人口的基本温饱问题，也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体，可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足，迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出，一是只能起到短期缓解贫困的作用，而不能彻底地摆脱贫困，二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理，妨碍其自身发展能力的激发和调动，也会增大财政的压力。因此，应尽早告别单一的“输血式”扶贫，在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后，根据其自身发展能力，从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能，从根本上解放贫困对象的生产力，实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说，财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济，一方面根据非特困的贫困群体的具体情况，通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化，因为随着减贫难度和成本的不断提高，政府难以独立完成减贫任务，需要社会力量的积极参与，具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫，并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时，还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式，在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。
(四)根据贫困群体的实际需求，推广“参与式”扶贫模式。尽管建立在广泛调查的基础上，但是政府部门在财力、物力、人力等方面的减贫措施与贫困群体的实际需求之间存在着偏差仍然是难以避免的，从而影响到减贫效果。对于这一问题的较好解决方式是推广“参与式”扶贫模式，因为该模式最重要的特征就是让贫困者直接参与到减贫项目的设计、实施、监测与评估整个过程，使财政减贫与贫困群体的经济社会环境、现有的生产和生活经验、接受援助的能力联系起来，有助于援助方采取更有针对性的措施，从而提升减贫的整体价值和财政资源的利用效率。推广“参与式”扶贫模式需要立足于贫困群体的基本需求，给予贫困群体一定的发言权、分析权和决策权，同时，财政等援助方应该提供必要的资金、实物以及适当的组织、培训和技术服务，最终既可有效缓解贫困，又可强化贫困群体的资金管理能力、适应市场能力、协调组织能力，还可以激发贫困群体的主体意识及脱贫致富的积极性，实现“多赢”的目的。
公共财政理论范文第2篇
1.思想认识上存在偏差。目前，财政部门还普遍存在着“重资金分配、轻资金监管”，“重资金规模和数量、轻使用质量和效益”的现象。财政监督的工作重点主要放在财政资金的安全性、合法合规性的检查上，而对财政支出的社会效益、经济效益及功能作用等方面的监督缺乏足够的重视。财政资金使用单位由于受部门利益的驱使，往往以各种方式争取财政资金，造成一方面财政支出的压力逐年加大，另一方面财政资金浪费现象严重，挪用专项资金、虚报项目规模和数量套取财政资金等违规行为时有发生。
2.财政监督方式滞后。从目前财政监督的状况看，主要以突击性、专项性的事后检查为主，没有建立起事前审核、事中监控、事后检查相结合的监督检查机制。这种单一、被动的事后检查型监督方式，在工作上带有极大的偶然性，极易造成监督盲点，并使财政监督与财政管理脱节，无法对各部门的资金运行实行全过程监控，使监督检查缺乏及时性和有效性，不符合财政管理的根本要求。
3.财政部门内部缺乏监督机制，内部监督不到位。财政监督是对财政运行全过程的监督，包括外部监督和内部监督。由于长期以来形成的“重分配，轻监督”的传统观念，财政对内部监督不够重视，财政部门没有建立一套完整的内部监督制约的规章制度，如对转移支付、预算追加、专项拨款、技改资金投放、周转金使用等环节没有完善的监督拨付、使用等方面的规定。内部监督不到位，或流于形式，不能从根本上防患于未然。
4.关系不顺，职责不清。目前财政监督与审计监督的关系尚未完全理顺，职责分工不甚明确，容易造成多头检查与监督盲点并存的现象。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，使得监督成本提高，监督效能降低。
随着我国公共财政框架的逐步建立，作为公共财政下的财政监督，其监督的内容、方法、手段等也必然要随着财政体制改革的进展而不断发展。对此，笔者就进一步加强公共财政体制下的财政监督工作谈些想法：
1.加快财政监督立法进程，健全财政监督法律体系。国家应围绕公共财政的要求，尽快出台财政监督法，提高财政监督法律层次，规范财政监督程序，赋于财政监督应有的法律地位和执法权力，切实解决财政监督立法滞后的问题，增强财政监督的执法刚性。同时，加强财政监督的理论建设和课题调研，通过各种渠道，加大对财政监督的宣传力度。
2.积极开展财政支出绩效监督工作。从“财政”到“公共财政”，改革的一个重要目的就是要提高财政资金的使用效益，因此，公共财政下的财政监督的发展方向也应该是向绩效监督发展，即财政监督的重点应由安全性、规范性逐步向有效性转变。目前已开展的绩效评价工作才刚刚起步，基本上没有现成的模式可供借鉴，其评价方法、评价指标、评价体系尚处于摸索阶段，但这是改革的必然方向和重要的途径。
3.转变财政监督方式，逐步由事后监督向事前、事中监督转变。事后的监督是消极的，它只是被动地等在财政活动执行过程中偏离了要求或发生了违法乱纪行为之后才采取的惩治措施。惩处只是手段，有效的事前、事中预防和纠正才是目的，监督检查应更多地着眼于未来，这也就是积极的财政监督方式。因此，可将监督检查融入预算编制及执行的全过程，重视事前审核和事中跟踪监控，以确保财政资金不被挤占、挪用以及科学合理的分配使用，并能及时发现存在的问题，及时纠正，防止造成资金浪费和无法挽回的损失。
4.加强内部监督，完善财政内部监督机制。财政内部监督检点是本系统的财政财务收支活动，监督对象是同事或朋友，因此，首先应纠正对内部监督认识上的偏差，即认为内部监督就是挑毛病，找岔子，是“自家人搞自家人”的错误思想；其次应在财政部门内部各环节（比如在转移支付、预算追加、专项拨款、技改资金投放等环节）建立一套完整的内部监督制约的规章制度，从而规范财政资金的分配程序和拨付渠道，使每一环节的财政资金的运转做到有章可循，从源头上防止财政资金分配过程中可能发生的违纪行为。同时，作为监督检查人员必须做到坚持原则，忠于职守，不循私情，排除一切人为干扰，依法监督。
公共财政理论范文第3篇
关键词:民主理财;公共理财;舆论;民众
一、引言
经过30年改革开放的伟大实践,我国公共理财环境发生着巨大的变化,特别是随着各级政府收支规模的不断扩大以及广大公民权利意识的日益觉醒,现存于公共理财领域的一些观念、规则已无法与建设物质文明、政治文明、生态文明和精神文明的客观需要相匹配。无论是从效率方面、还是从公平方面来考量,公共理财尚有较大的改进空间。因此,与全国各行各业一样,公共理财同样存在着进一步更新观念和创新机制的问题。由于公共理财领域的观念更新是一个内容甚为丰富的论题,本文仅以民主理财为切入点,探讨公共理财在理念凝练和制度设计层面上亟待解决的一些问题。
二、民主理财是公共理财天然的品质
依照公共财政基本理论,公共理财实质上可理解为一种委托理财,这种委托理财涉及两个完全不同的理财主体,即公共理财的委托者和受托者。在此种众委托关系中,委托者是广大民众或全体纳税人,从理论上来讲,他们既是公共理财实际的决策者,也是公共理财过程最有力的监督者,他们是公共理财的主导者和支配者。与此相对应,政府则是公共理财的受托者,他们是公共理财的实际执行人和操作者;公共预算则是政府与全体公民或纳税人关于公共理财最基本、最重要的文字约定。以此为依规,公共行政部门有序地开展经常性的公共理财活动,包括日常的税收征管、公共收支计划的编制和公共资金的拨付等等。
公共理财的目标指向是最大限度地满足广大民众的公共需要,由于公共需要既有地域的区分,又有内容上的不同,因此如何使公共需要能够得到充分的表达和有序的满足,这是公共理财面临的首要问题和重大抉择。从供给的角度看,公共资源是稀缺的,公共财力是有限的;从需求角度来看,公众对公共服务的要求往往比较强烈,纳税人对公共产品的需求又是多层次的。在这种不对称的供求情势下,有重点地满足基本的公共需要必然是一种无奈而又必须的抉择,这种抉择权在于民众自身而不在于政府,否则,即使是出于为民服务的良好愿望,也难免有越俎代庖之嫌。只有民众才能切身感受到对公共服务或公共产品的真实诉求,这是政府始终所无法取代的。所以在公共理财领域,作为民众的公仆,政府不应、也不能为民做主或代民作主。
公共理财既属于经济范畴,又是属于政治范畴,既关系到经济福利,又关系到政治权利。从权力归属来看,公共理财既涉及公民基本的经济权力,也涉及公民基本的政治权力,前者主要表现在对基本公共服务、公共福利的享受上,后者则集中表现为公民的知情权、参与权、表达权和监督权等。因此就角度来讲,如果说一切权力属于人民,那么公共理财的主导权也属于人民。从这一意义上讲,公共领域的民主理财不仅是经济市场化的使然,也是实践原则之必需。正是由于公共理财为众人之事,因此与家庭理财、公司理财相比较,在公共领域积极倡导并有效实施民主理财原则显得更为敏感、更为迫切。
三、信息公开是民主理财的基本前提
公共理财领域的民主理财,是民众通过一定路径或渠道对理财活动有序而又广泛的参与,也是民众或其代表收集、整理、分析相关理财信息并作出相应选择或决策的全过程。因此,公共理财信息是否公开?如何公开?何时公开?又至何种程度?诸如此类的问题对社会的各个阶层和领域有着重大而又深刻的影响。就对公众的影响而言,如果他们无法获知相关信息,或知之甚少,那么就无法或难于参与公共理财,民主理财则无从谈起。
长期以来,受传统文化的影响,我国的公共机构一直采取的是封闭式公共理财方式,其重要特征就是政府为民作主,政府主导理财,包括对理财信息德掌控。令人可喜的是:近10年来,以公共财政为取向的财政改革有力地推动了公共理财的公开化进程,一定范围内和一定程度的透明化公共理财取得了不小的进展,成就有目共睹。但公共理财的公开程度相对于民众的呼声与期待,仍有较大差距。特别是公共权力部门对开放式的公共理财方式还缺乏充分的思想准备和组织准备。在此方面,有关公共预算的过程和数据迟迟不能得到及时、完全地公开,这是一个无法回避的客观事实。从理论上讲,只要不损害国家的安全和社会的稳定,一切公共理财信息都应向公众公开。在公共理财领域,普遍的公开是常态,少数的保密是特例。以此标准来衡量,我国公共理财领域的信息公开可谓任重道远,民主理财之事业方兴未艾。与此同时,必须看到公共理财信息的公开化已刻不容缓,做出这一判断的重要依据是:自改革开放30年来,我国社会发展正处在新的转型阶段,各阶层的利益日趋分化,矛盾愈加突显,尤其是特殊利益集团在公共理财领域的强势博弈已屡见不鲜。由于这些博弈大多是在半透明、甚至是不透明的状态下进行,在传统的重人情、讲面子、搞关系的文化氛围中,期望每一位政府官员都能依靠道德的自觉,来顶住特殊利益集团的强大压力,这是很不现实的。
各种利益集团通过博弈而影响公共决策和公共政策也是现代政治生活的重要内容,他们对政府的游说、对官员的施压并不可怕;真正可怕的是,此种游说和施压是不透明、不均衡的。在暗箱操作的博弈状态下,强势的利益集团极有可能突破道德、甚至是法律的底线,以牺牲公共利益为代价求取一己私利。鉴于各种利益集团的存在是当前我国社会结构的显著特征之一,因此构建公开而又透明的博弈平台既至关重要,又十分迫切。公共理财,作为公共经济利益的交会之地则首当其冲。
四、制度建设是民主理财的根本保证
在保证公共理财信息公开透明的前提下,为了确保公众合法有序地利用各种渠道参与公共理财,制度建设则至关重要。从我国实际状况出发,进一步完善以下两大基本制度显得尤为十分迫切,且现实可行:
(一)新闻舆论对公共理财的监督
新闻舆论监督运作空间的大小和力度的强弱,是现代政治文明进步程度的重要标志之一。我国宪法虽然明文规定公民有言论的自由,但却没有具体到如何保障新闻媒体行使自身的报道权和监督权。从这一意义上讲,我国的舆论监督还缺乏充分的法理依据。因而如何在法理的层面上为我国的舆论监督建立坚实的支撑点,这是实施有效舆论监督的重要基础。在一个法治国家里,有法可依是必要的前提,舆论监督也不例外。作为公众行使民利的重要途径和形式,新闻单位进行舆论监督理应受到法律的保护。对于被监督对象通过权力或权力寻租,使用各种非理性、甚至是非法的手段妨碍舆论监督的行为,我国立法及其相关部门应尽快制定和出台相关法律法规,以充分保障媒体在舆论监督中的合法权利。与此同时,舆论监督又是一把双刃剑,保护新闻自由和对滥用新闻自由的限制,都是文明社会和法治社会的必然要求。为了避免舆论监督中的消极因素,最大限度地发挥舆论监督的积极作用,通过新闻立法来引导和规范新闻舆论的自律和他律行为亦是不可或缺。
新闻舆论对公共理财的监督作用主要体现在以下方面:第一,新闻舆论作为反映民意的喉舌,既可充分地传递公众对公共理财活动的意愿、意见、建议和看法,也可公正、客观地发表相关的评论,这些信息可为公共理财决策提供必要的参考。第二,新闻舆论作为公共机构的政策宣传工具,可以为公共理财的决策和政策进行必要和充分的宣传解释工作,尽可能地争取理解和认同,减少误解和阻力,从而为相关政策的出台、调整和落实营造良好的舆论氛围。第三,新闻舆论可依法对涉及公共理财的所有机构和人员进行有效的监督,促使相关机构及其工作人员为民理财、依法理财、科学理财,从而有效地减少失误、防止腐败。
(二)立法机构对公共理财的监督
从国际通行惯例看,决策与监督是立法机关的基本的职责所在。从我国法律的相关规定来考量,我国各级人大的决策与监督职能也是有据可寻。因此我国各级人大对公共理财基本方略的决断以及对公共理财各个环节的监控责无旁贷。为了完成这一艰巨而又神圣的历史使命,基于当前现实状况,应对我国人大的代表构成和职业性质作出必要调整,使人大代表更好地履行立法应尽的职责。
在实践中,让民众来参与公共决策,这是一个永远不能实现的神话。从这个意义上来讲,民意代表机构的不断完善是实现公共理财民主化的重要先决条件之一。为最大限度地扩大各级人大的民意基础,使民意的表达更直接、顺畅,对公权的监督更有力、有效,应适度调整各级人大代表的构成比例,逐步减少来自官方、或具有官方背景的代表人数,相应增加来自非官方的代表人数,至少应使后者在立法机构的比例达到50%以上,从而使民意得到更充分的表达与伸张。与此同时,鉴于我国人大代表自身均有其本职工作要做,在本质上他们是属于兼职,而非专任,难于有足够的时间、精力等必要条件来充当民意的表达者和民权的维护者,因此有关方面宜积极创造条件,早日实现各级人大代表由兼职状态向专任职业的更本转变。
参考文献:
1、厉以宁.思想解放、理论创新、积极改革[J].北京大学学报, 2008(9).
2、俞可平.思想解放与政治进步[J].新华文摘, 2007(22).
公共财政理论范文第4篇
一、婚前财产公证的发展
（一）婚前财产公证的认识和认定。夫妻财产制，是指规定夫妻财产关系的法律制度，其内容包括夫妻财产制的设立，变更与废止。夫妻婚前婚后财产的归属、管理、使用、收益、处分，以及家庭生活费用的负担，夫妻对外财产的责任，婚姻终止时的夫妻财产的清算和分割问题。这其中就包含着夫妻离婚时的财产清算分割问题，由此引发的婚姻纠纷也不少，因此，能防止此类纠纷的“夫妻财产公证”也随之产生，那么，什么叫“夫妻财产公证”呢？“夫妻财产公证”主要分为“婚前财产公证”和“婚后财产公证”两种形式。顾名思义，是指夫妻或者是未婚夫妻对双方婚前的个人财产或者是婚后共同财产的界定。即婚前财产公证是指公证机构依法对夫妻（未婚夫妻）双方就各自婚前财产和债务的范围和权利归属问题所达成的协议的真实性、合法性给予证明的活动。婚前财产公证有两种形式，一是未婚夫妻在结婚登记前达成协议,办理公证；二是夫妻双方在婚姻关系存续期间达成协议，办理公证。
（二）婚前财产公证的确立。过去，婚前财产公证对将要结婚的中国人来说是相当敏感的话题。新《婚姻法》出台，这部法律规定，结婚前，男女双方应当依法到公证机关对各自的财产、债务的范围、权利归属问题进行公证，经过公证的财产约定将会得到法律直接认可。办理“夫妻财产公证”，夫妻或未婚夫妻双方要亲自到公证处填写申请表，并提交双方的身份证明、夫妻财产协议书、财产的产权证明（如包括房产产权证、存单等），以及其他的有关证明材料（如已婚夫妻的结婚证等），至此，婚前财产公证才在法律中被确立。当然，法律中规定的是“应当”而不是“必须”，所以，财产是否要公证还是要看夫妻或恋人的态度，纯属自愿，法律上没有强迫之意。
公共财政理论范文第5篇
工程项目确定正式实施后，就需要进行设计、勘察，对施工单位、设备购置等进行相对应的招标手续，财务人员在此环节看似作用不大，但实际上，在对设计、施工单位的考察过程中，需对参与单位的资金情况、信用情况等进行考证，落实参与工程招标的资质；在招标文件等的审查过程中，财务人员需对付款情况、付款进度等进行审核把关，对比项目总投资计算资金控制情况。投资实施阶段：工程项目正式实施阶段，财务人员需加强对施工进度的控制，首先要建立合同档案。合同是约束双方，规定双方权利与义务的书面文件。建设工程必须实行合同管理制度，工程项目的勘察设计、施工、设备、大宗材料采购和工程监理等都要依法订立合同。合同的签订对于施工单位和承建方有着一定的制约，财务人员按照合同规定的条款支付工程进度款、办理竣工决算，合同始终存在于整个项目中，参与整个项目的运作，起着举足轻重的作用。对于收到的合同，要对其内容的完整性、条款清晰性，要求明确性，对付款条件、履约担保责任和违约处罚条款等，财务人员应设立专门的登记账簿，进行逐一编号，建立该项目的档案，以此作为日后支付工程进度款、项目决算等的主要参考依据。其次，在对项目总体投资的控制中，应对总体概算进行分解控制，按照可行性分析中对项目概算的分解，逐项进行对比分析，也可以按照动态进行核算，及时调整项目明细，保证概算金额不超。有一些被俗称为“烂尾楼”的工程，在进行到一半的时候，资金链断裂，无法正常施工下去，这都是因为项目中重施工、轻管理而造成的后果。
竣工决算阶段：项目竣工决算编制阶段，财务人员在这一环节显得尤为繁忙，这也是财务人员参与项目全过程管理的充分体现。竣工决算是对项目建设的全面总结。在编制基本建设项目竣工决算之前，要求财务人员要熟悉每一项资产的性质与用途，核实每一项资产信息，认真做好各项清理工作，包括基本建设项目档案资料的归集整理、账务处理、财产物资的盘点核实及债权债务的清偿，并对项目所产生的经济效益及社会效益进行分析，是否达到了预期的效果。对于建设周期长、建设内容多的项目，单项工程竣工，具备交付使用条件的，可编制单项工程竣工财务决算，待建设项目全部竣工后编制竣工财务总决算。在实际工程中，经常会发生施工单位因与建设单位对某项明细的认价、工程量等存在一定的分歧而使工程结算迟迟不能完成，影响项目的最终决算。在这种情况下，财务人员一方面督促相关人员尽快解决施工结算过程中存在的问题，另一方面，对已完成且投入使用的资产及时进行会计财务处理，保证资产上账的及时性，也对资产进行相应的管理。
从资金来源来看，无论是投资者投入的资金，还是建设自筹的资金，都希望用最少的资金建设出更多更优秀的资产，这就需要提高资金的有效利用率，就需要完善的财务管理。只有将完善的财务管理融入项目建设整个过程，才能保证资金的合理、安全、有效。加强财务管理，进行审计监督，减少经济范罪，也是对同志的爱护和保护。目前，尽管反腐力度不断加大，有关的制度建设和制约机制的建立也取得了一定的进展，但工程建设领域的腐败案件和经济犯罪案件仍居高不下，常常是“一栋楼房建起来，一批干部倒下去”。这就要求根据相关的法规建立完善的财务管理、财务监督体系和审计监督体系，进行项目建设过程管理，如招标、合同签订、工程实施等过程管理，从而强化项目建设过程的监督与管理。建设单位应对设计单位所做的规划设计进行审查和核查，对为达到不同的目的，采用各种违规手段。如：建设单位为获得更多的建设资金，在可研和设计过程中，指使可研设计单位故意扩大设计规模，增加设计概算，以获取更多的建设资金。财务管理也是项目建设质量和任务顺利完成的保障。近几年来，全国各地连续发生了多起工程质量事故。这些事故发生的原因均为工程质量存在严重问题。如在这些项目建设过程中有完善的财务管理，并深入到了项目建设的全过程，把握住了不合格不付款这一关，我想也可能不会再现这些事故。因此如果财务管理不健全，对款项的支付无法监控，资金筹集不力，那么工程建设的质量就不能保障，建设任务就不能按时顺利完成。
