公共财政的基本职能
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公共财政的基本职能范文第1篇
(一)确立我国目前公共财政职能的理论依据
1.财政职能是由财政本质决定的。只有回答财政是什么,才能明确它应该干什么,即它所承担的基本职责、活动范围和运行方式等问题。改革开放以来,随着财政改革的不断深化,经过理论界和财经界的共同努力,财政理论取得了长足的发展,基本上适应了转型、创建社会主义公共财政理论体系的要求。在紧紧结合中国经济改革的实际,借鉴西方公共财政的理论和实践经验,对政府与市场的关系、发展市场经济必然要实行公共财政模式以及突出强调市场在资源配置中的基础性作用等重大问题上,取得了基本的共识。这些都对重新加深对财政本质的认识,提供有利的条件。在我国建立公共财政,已成为共识,转变政府职能问题已做出相应决定,体现了从现实国情出发。很多专家学者也认识到,我国建立公共财政,不仅要矫正市场失灵,同时还要培育市场、弥补市场发育不健全出现的“市场残缺”,不仅要通过相应的经济和法律手段调解收入分配、解决社会分配的不公问题,还要在生产流通领域加大对基础产业和基础设施的财政投入,推进国有企业改革,提高经济效率,保持国民经济持续、稳定、健康发展。在《领导干部财政知识读本》中,把财政这一经济范畴的定义概括为:“财政,也叫国家财政。是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。”对财政本质的这一代表性认识,是探讨财政职能的根本依据。
2.借鉴吸收现代公共财政理论。既然我们国家已明确把发展市场经济,建立符合我国市场经济环境的公共财政体制作为改革的目标模式,即理所当然地应该认真学习、借鉴西方公共财政理论,为界定转型时期的财政职能提供理论依据。实际上,我国财政理论界和实际部门在这方面已经做了很大努力,取得了很大成就。诸如在强调财政在资源配置中应发挥的职能作用,正确界定政府与市场的关系等重大问题上基本上取得了共识,一些相应的措施已付诸实施。
3.依据转型理论和政策探讨现阶段财政职能。转型的理论,也是来源于西方。二战以后,世界各国在推进工业化和现代化经济发展过程中,社会体制都经历了转型,表现出谋求共同发展的趋势,又呈现出多元化转型模式。在总结世界各国各种转型方式的经验教训的基础上,依据我国的国情,我们党采取渐进的转型模式,稳步推进改革开放,经历了20多年的艰苦努力,确立了有中国特色的社会主义市场经济的基本框架,社会经济得到巨大发展,人民生活得到明显改善。但从生产力发展的角度看,我国经济转型,本质上又是在近代工业化远没有完成的条件下,超越阶段,合二为一地走向现代化社会转型,包含着既要完成工业现代化,又要实现现代化的双重目标的转型。由此又规定了我国社会的转型,同时又要推进文明转型和体制转型。所谓文明转型,就是要完成农业社会向工业社会以至更快地进入现代信息社会的转型;体制转型是指适应现代社会生产力发展,在坚持和完善社会主义制度的前提下,完成从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。随着市场经济的深入发展,也势必要规范政府行为和界定政府与市场等重大分配关系,在市场对资源配置起基础性作用的程度越来越增强的条件下,公共财政应承担矫正市场失灵和弥补市场缺陷的职能作用就越来越明显。由此可见,建立公共财政是转型社会结构变迁的必然结果,又是形成新的社会结构框架的支撑,它的发展必然以促进微观经济主体的发展与保持活力为先决条件。我们应该看到,转型是一个长期的历史过程,这正如党的初级阶段理论所一再强调的。这一过程,既是计划经济特征逐渐消退的过程,又是市场经济因素不断成长的过程,新旧交替,此消彼长,不同于健全的市场经济。因此必须从这一过程的特殊性出发来促进公共财政的发展,用现实的观念来探索这一过程中财政职能所表现出的特殊性。
(二)对我国公共财政职能的基本认识
对于我国公共财政的基本职能,理论界曾有过不同意见,有人提倡三职能说,即资源配置职能、收入分配职能和调控经济职能;也有人提倡四职能说,即在上面所述三个职能上再增加监督管理职能。本人更赞成四职能说,尤其在经济转型过程中,强调财政的监督管理职能更有其特殊意义。财政的监督职能不同于审计监督,审计监督是一种事后行为,而财政的监督职能却能够监督整个过程;财政监督也不同于法律监督,它是一种行政监督。
1.资源配置职能。财政的资源配置职能,主要是将一部分社会资源集中起来,形成财政收入,然后通过财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,引导社会资金的流向,弥补市场的缺陷,最终实现全社会资源配置效率的最优状态。财政资源配置职能的范围大小应由政府的职能范围来确定,是市场配置无效而又是社会需要的公共物品和劳务。
2.收入分配职能。收入分配职能是指政府收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响,以实现收入分配公平的目标,这是财政与生俱来的一项职能,不过在不同历史阶段分配的内容和形式会有所不同。在计划经济条件下,财政收支活动的突出特征是高度集中,统收统支,政府包揽过多,存在大量越位与缺位的问题,而在市场经济条件下,财政分配活动主要应集中在公共需要的范围里,这是财政职能的一个重大的转变。
3.经济稳定发展职能。在市场经济中,由于市场机制的自发作用,不可避免地造成经济的波动,社会总需求与总供给的失衡、通货膨胀、失业、经济危机是经常发生的,这也需要政府通过财政手段对市场进行干预和调节,以维持生产、就业和物价的稳定。因此,经济稳定发展就成为财政的基本职能之一。在经济转型阶段,这方面的作用显得更为突出。西方经济理论认为,财政的稳定发展功能有两个方面,一是自动稳定器的作用,另一个是作为宏观经济调控的政策工具作用。具体到我国的实际情况,财政调控经济的实现方式应有四种:一是针对经济发展的不同时期,分别采取不同的财政政策,实现社会总供给和总需求的基本平衡。当经济下滑时,社会总需求不足,采取扩张性的财政政策,增加财政支出,减少税收,刺激总需求的扩大;当经济膨胀时,社会总需求过度,采取紧缩性的财政政策,减少财政支出,增加税收,抑制总需求。二是通过发挥累进的个人所得税等制度的“内在稳定器”作用,协助稳定经济。三是通过财政投资和补贴等,加快企业、能源、交通运输等公共设施和基础产业的发展,为经济发展提供良好的基础和环境。四是逐步增加治理污染、生态保护以及文教、卫生等方面的支出。
4.监督管理职能。在财政的资源配置、收入分配和经济稳定发展的各项职能中,都隐含了监督管理的职能,那么为什么还单独列为一项职能呢?在市场经济条件下,尤其是转型时期,由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性,某些旧体制还在起作用,新体制还不健全,漏洞很多,资产流失、损失浪费、侵占挪用、问题大量存在,放松财政的监督和管理是不行的。财政监督管理职能的内容主要应包括:一是通过对宏观经济运行的监督管理,跟踪、监督宏观经济运行指标,及时反馈信息,发出预警信号,为国家宏观调控提供决策依据,从而为经济正常运行创造良好的市场环境。二是通过对微观经济运行的监督管理,规范经济秩序,主要是建立健全和严格执行财政、税收、会计法规,为市场竞争提供基本的规则,保护正当的市场竞争,同时严肃财经纪律,依法治税,依法理财,保证国家财政收入。三是通过对国有资产营运的监督管理,主要是实施价值形式的监督管理,在搞活搞好国有企业的同时,实现国有资产的保值和增值。四是通过对财政工作自身的监督管理,不断提高财政分配效益和财政管理水平。
二、探讨财政职能问题应注意以下几个方面
首先,财政职能是财政区别于其他经济范畴的重要标志之一,是规范财政活动的基本准则。概括地说,财政是以政府为主体的分配活动,也就是通过政府的收支活动,通过征税、举债以及收取各种规费、使用费等途径集中一部分社会资源,用以实现政府职能和满足社会公共需要的经济活动。这就是财政范畴与其他任何经济范畴的主要区别之处,从而为研究界定社会主义公共财政的职能范围提供了客观依据。
其次,财政职能是实现政府职能的重要手段。财政是随着国家的产生和发展而产生和发展的。我国主流派财政理论称财政为“国家财政”,公共财政理论把财政称作“政府财政”,在这一点上认识是一致的。那就是说,财政是与国家密切相连的,财政职能须依据政府职能来确定,研究财政职能需要从这一点出发。
第三,实行公共财政模式的国家,财政职能有共性的一面,但又必须从各自国家的国情出发,表现出各自不同的特征。即使在西方市场经济国家里,都实行公共财政模式,也都是从本国实际情况出发,有各自的具体特征,何况在我们这样一个从长期计划经济转向市场经济的大国里,照搬国外某些理论、做法都不行,必须从我国当前的具体情况出发,借鉴国外公共财政的理论和经验,与我国的实践相结合,创造性地建立起适合我国国情的社会主义公共财政理论体系和方法特点来。探索财政职能,也必须从这样一个总的要求出发。
第四,财政职能有其相对固定的内涵,但又不是一成不变的,在不同的历史发展阶段,内容和形式都会有所不同。所以,研究财政职能,必须与不同历史发展阶段的社会经济发展状况结合起来进行考察。在经济发展的新形势中,摆正财政的位置,明确自身面临的任务,寻求切合实际的运行方式。总之,要用发展的观点,开拓的精神,探索新形势下的财政职能。
三、我国财政职能存在的主要问题及对策建议
1.财政供给制分配方式尚未完全打破,国家财政仍包揽过多,通常说的“越位”问题仍然存在。这些年来,财政改革多半着眼于旧体制存在的统收问题,而政府大包大揽的传统思想和财政统支的局面依然存在,财政职能范围仍没有进行相应的调整,在很大程度上仍受着计划经济体制下供给制分配方式的影响,不适应市场经济发展的要求,也不利于财政支出结构的调整和优化。这里面突出的问题,一是财政补贴仍过于沉重。财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类,但长期以来,为了维护社会经济的稳定,保持物价水平的平稳,使相当一部分国营企业的产品价格水平,虽然放开了,但仍与价值存在着严重背离的情况,企业亏损负担沉重,财政承担着价格补贴和企业亏损补贴不断增加的双重压力。有关资料表明,20世纪80年代以来,财政补贴快速增长,由1980年的250.14亿元增加到1990年959.68亿元,年均增长14.4%,占同期财政支出的比重由18%上升到24.9%,上升了6.9个百分点。二是财政支出供给范围仍然过宽,不仅包括了公共需要范围里的开支,而且还承担着大量竞争性经营领域里的开支,如补充企业的资本金,安排重点企业生产建设性支出等等。三是在现行的转移支付制度中对基数的确定,是根据“保存量”(即保证1993年地方政府的既得财力)的原则,利用基数法得到的。这样一来,原体制中一切合理不合理的因素都囊括在内,等于承认计划经济体制下的不合理所得。为此,主要应加快国有企业的改革步伐,尽快建立起现代企业管理制度,并与此同时尽快完善社会保障体系。
公共财政的基本职能范文第2篇
关键词：中卫市；公共财政；和谐社会
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-0-01
为了避免可能出现的经济社会问题，化解各类矛盾和问题，必须建立公共财政机制，发挥公共财政的职能。发挥公共财政职能，积极构建和谐社会应从以下几个方面实施：
一、构建支持“三农”的长效机制，促进城乡协调发展
构建和谐社会的重点和难点在农村，而完善公共财政职能，必须把支持经济快速发展作为公共财政的第一要务，促进国民经济持续快速协调健康发展。为此应坚持“工业反哺农业、城市反哺农村”和“多予、少取、放活”的方针，切实加大对“三农”的投入力度，让农村居民，分享改革发展成果、沐浴公共财政阳光，实现农村经济的快速发展。
1.财政新增用于教育、卫生等方面的投入，应主要用于农村，逐步提高财政对农村的公共服务能力。
2.大力支持农村基础设施建设、科技推广、农业产业化、农业综合开发和农村经济专业合作组织发展，逐步扩大公共财政覆盖农村的范围。
3.继续实施粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴政策，确保农民增收和粮食生产安全。
4.重点推进农村税费、粮食流通体制、农村金融体制和土地征收制度等改革，大力支持乡镇机构、农村义务教育体制、乡镇财政体制等配套改革步伐，进一步提高农村的改革效益；五是整合财政支农资金，提高财政支农整体效益。
二、完善社会保障体系，构建社会安全网
社会保障是一国政府为全体国民因各种原因而失去收入来源、生活贫困时，向他们提供的生活保障。对城乡居民进行强制性的社会保障也是公共财政的基本职能之一。社会保障体系是和谐社会的重要支柱，是经济运行的稳定器，更是弱势群体的安全网，它主要包括社会保险、社会救助和社会福利。在构建和谐社会进程中，应坚持以人为本，加快完善社会保障制度。
1.进一步加大社会保障投入力度，提高社会保障支出占财政支出的比重。
2.在广大农村完善最低社会保障、新型合作医疗、大病救助等社会保障制度，避免贫困人口的生存危机。
3.运用公共财政手段，积极帮助下岗职工、离退休职工以及病残职工解决基本生活困难。
4.从政策上落实政府、企业和个人在社会保障方面的经济责任，努力构筑全方位的社会保障安全网。
三、实施积极的就业政策，促进社会成员充分就业
就业是民生之本，实现社会和谐，首先要保障人民群众安居乐业。财政部门要把实施积极的就业政策作为一种重要的制度安排，从体制和机制上促进社会成员的充分就业。
1.采取补贴、税收、担保投融资等财政政策，努力调整产业结构，大力支持劳动密集型产业、就业弹性大的服务业以及就业潜力大的中小企业和民营经济发展，提高就业增长弹性。
2.支持设立“再就业基金”，对吸纳再就业的公益性岗位实行工资补贴，对安置下岗失业人员的企业实行培训补贴。
3.支持人力资本投资与劳动力市场建设，向所有城乡失业者提供免费职业培训和就业服务。
4.加快构建统一的城乡劳动力市场和服务网络，逐步实现城乡统筹就业。
5.强化职业技能培训，努力提高城乡劳动者的就业能力。支持劳动用工制度改革，鼓励自谋职业、灵活就业和自主创业。
四、加快义务教育发展步伐，实现教育机会均等
教育不公是最大的不公。应充分发挥财政职能，促进教育公平。
1.继续加大“两免一补”、助学贷款、贫困大学生救助等工作力度，保证每一个困难家庭的城乡学生都能够上学读书。
2.进一步深化教育体制改革，清理整顿教育收费秩序，有效减轻非义务教育阶段学生的经济负担。
五、发展公共卫生事业，着力建设健康社会
公共医疗卫生关系国计民生和劳动者的素质，公共财政应发挥其提供公共产品职能和重要作用，加快发展以农村为重点的城乡卫生事业。
1.积极调整财政支出结构，统筹城乡医疗卫生事业建设，加大对公共卫生、基本医疗、农村卫生等事业发展的投入。
2.加强公共卫生基础设施建设，完善应对突发公共卫生事件的长效机制，进一步提高疾病预防和控制能力，保护人民群众的生命健康。
3.加快城镇医疗卫生体制改革，支持建立与社会主义市场经济体制相适应的卫生医疗体系。
4.加大对农村医疗卫生机构基础设施建设的投入力度，建立完善农村贫困家庭医疗救助制度，突出解决农民看病难、看病贵的问题。
5.积极实施农村合作医疗制度的改革，加强以传染病防控为重点的公共卫生体系建设，努力改善基层群众的基本医疗卫生服务。
六、加大生态环境保护和建设力度
保护生态环境，就是保护人类社会的家园。按照可持续发展要求，现代财政最终将向生态财政转变，从而使国民经济的发展对环境的损害越来越小。财政工作既要实施对环保产业的支持，也要对破坏环境的经济行为进行调节。
1.进一步做好重点流域、区域污染防治工作，加强污水处理、垃圾处理等环境基础设施的建设，协调推进工业污染、生活污染和农业源污染的治理，严格控制污染物排放总量，抓紧解决影响群众健康安全的环境问题。
2.大力发展循环经济，积极推行清洁生产，推动资源的综合利用、回收利用和循环使用，加快建设资源节约型和环境友好型社会。
3.继续实施生态环境保护和建设重点工程，加强自然保护区建设，减少人为破坏，发挥自然修复能力，再造中卫市秀美山川，加强财政在生态社会转型过程中的作用。
总之，构建和谐社会，实现经济社会卓有成效的发展和全面现代化任务十分艰巨，需要坚持不懈地努力。公共财政在构建和谐社会过程中责无旁贷。我们相信通过建立公共财政机制，完善公共财政职能，中卫市和谐社会的目标一定能够实现。
参考文献：
[1]喻廷才.健全公共财政体系是构建和谐社会的重要任务[EB/OL].2005-4-29.
公共财政的基本职能范文第3篇
关键词：公共财政，减贫，财政职能
从绝对的生存贫困到相对的发展贫困，“贫困”这一困扰人类社会发展的难题始终“固执”地发挥着它的威力。世界银行2000—2001年度报告对贫困进行了明确的界定：“贫困不仅意味着低收入、低消费，而且意味着缺少受教育的机会，营养不良，健康状况差，没有发言权和恐惧”，据此可以确立三个层次的减贫目标，一是要解决贫困人口的生存问题；二是要为贫困人口创造基本的生活、生产条件；三是要培养和增强贫困人口摆脱贫困、独立发展的能力。上述目标与政府职能存在交集，所以多数国家的减贫工作是以政府为主导的。不仅如此，各国政府减贫主导力量的核心又都统一指向公共财政，我国长期实行的便是以财政减贫为主的政府主导型减贫模式。其主要原因在于，同其他宏观减贫手段相比，公共财政的减贫能力最强，可发挥作用的工具最多，而其他减贫手段均不能够独立运用，必须在公共财政的辅助下才能产生效果，所以，减轻和消除贫困是公共财政的职能所在。
一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据
研究公共财政减贫，首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系，判断减贫是否处于公共财政职能范围内，在此前提下，还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。
(一)政府与市场的关系定位
贫困主要涉及的是公平问题，但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标，对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容，这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外，贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行，降低经济发展效率，甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定，致使效率也无从实现。由此可见，无论从公平的角度，还是从效率的角度，都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上，市场解决不好，甚至会产生负面影响，那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说，政府在短期内可以通过直接的方式，给贫困者以物质上的救济，满足其基本生存和生活需要；在长期可以通过间接的方式，为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜，一方面满足贫困者的基本发展需要，提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力，另一方面增强政府减贫的可持续性，实现贫困者真正的脱贫。但是，我们还应该看到，因政府资源有限，政府独立解决贫困问题是有难度的。因此，在减贫方面，首先应充分发挥政府主导作用，并主要通过公共财政履行减贫职能；其次应引导市场主体和社会成员积极参与，实现政府、市场和社会的协调配合，从而提高减贫的质量和效率。
(二)公共财政减贫的理论依据
发展经济学家认为，缓解贫困应从促进经济增长入手，公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成，限制人口增长和提高人口素质，促进农村劳动力转移，实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革，发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括：罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。
福利经济学家则认为，为了缓解贫困，公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标，并在此基础上进行资源配置以提高效率，进行收入分配以实现公平，进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。当然，“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失，并不可取，它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发，而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为，旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的，他强调的收入分配平等并不是完全的平等，而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等，从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入，而是要提高他们创造收入的能力，政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件，包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等，为此政府应当实行多种再分配政策，包括对失业者给予补助，对贫困线下的公民进行救助，提高贫困地区的教育水平等等，通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。
上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义，在经济发展的初期和中期，我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现，主要方式是加大资本性投资；随着经济发展进入成熟期，公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。
二、公共财政的减贫职能分析
根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况，可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能，即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能；根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据，可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势，从而保证减贫目标的实现。
(一)公共财政职能的减贫取向。
资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区，形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”，这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务，由于公共财政提供如下五类公共产品和服务，使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向：其一，在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设；其二，在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护；其三，在贫困地区发展科技、教育、文化事业，包括建设中小学校普及义务教育，举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等；其四，在贫困地区投资兴建福利性企业；其五，在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。
收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能，其中市场侧重于初次分配，政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制，对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助，使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能，使得该项职能具有较强的减贫取向：一是实施累进的个人所得税，对高收入者适用较高的税率，同时，进行转移支付，对低收入者实施救助，这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标；二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标，一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求，缩小人们的生活水平差距，另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用；三是完善社会保障制度，制定和实施针对贫困群体的社会保障计划，向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务，从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率，同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。
经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展，这一目标具有较强的减贫取向。首先，经济发展目标和减贫是相辅相成的，只有经济稳定发展，才能最终减轻并消除贫困，只有减轻和消除贫困、实现社会公平，才能提高经济发展的速度和质量；经济发展目标要求在物质资源有限的情况下，全体社会成员公平发展，不能以贫困作为经济增长的代价。其次，社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展，公共财政以满足社会公共需要为首要任务，强调以人为本的原则，通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三，资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性，公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下，重视环境治理、能源节约和生态保护问题，力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要，把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观，积极支持和谐社会建设，大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展，这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。
(二)公共财政减贫的职能优势
公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。
首先，公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”，有效地提供“公共产品与公共服务”，这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现，由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足，其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列，为防止“搭便车”等非效率问题出现，公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征，体现着公共财政减贫的职能优势，因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标，公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民，公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上，公共性还意味着公共财政更加关注贫困者，因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则，无纳税能力的贫困者不必纳税；公共支出要为贫困者提供生活保障，但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可见，公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。
其次，公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系，其职能范围广、可选择的手段多，在减贫方面具有灵活性。第一，公共收入具有灵活性，其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入，分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集，是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二，公共支出具有灵活性，其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体，履行财政减贫职能的全部支出都包括在内，转移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取间接的支出方式。第三，公共预算作为公共收支的年度计划，是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑，具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点，为灵活的公共财政赋予了一定的约束力，这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四，公共财政政策具有灵活性，它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系，通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标，公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的，它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略，且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五，公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度，科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力，是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见，公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥，并能适应减贫任务的阶段性发展变化，在减贫方面具有较强的优势。
最后，公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外，政府履行减贫职能可以通过多种手段实现，例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等，但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性，而其他手段的减贫作用均是间接的，需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征：主要作用于分配领域，倾向于结构调整和优化资源配置，直接影响消费总量和投资总量，从而直接影响社会的有效需求，这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施，其中直接手段直接面向贫困者个人，能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下，其他政府减贫手段则不具有这些优势，例如，农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的，农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现；价格政策是通过农产品价格保护，进而保证农民收入水平来实现减贫的，价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用，而后者属于公共财政调节范畴；信贷政策是通
可见，公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的，公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势，这对于减贫任务来说是不可或缺的。
三、公共财政减贫的实践经验
世界各国的发展史表明，各国都遭遇过不同程度的贫困困扰，但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同，各国贫困问题有着不同的特征，所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而，恰恰由于这些差异的存在，我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验，提高减贫任务的工作效率和成功几率。
(一)发展中国家的减贫经验
发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近，其经验更值得中国借鉴，因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。
20世纪中叶，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策，即“发展极措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具体包括：国家直接投资于贫困落后地区，建立起政治、经济、文化中心，带动周围地区的发展；设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构，从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作，分期分批地解决落后地区开发问题；将全国税收的30%作为“全国一体化”基金，专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发，并组建开发银行对该项特别基金进行管理；政府规定向落后地区投资的私人，一律减免所得税的50%，并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业；实行农产品最低保护价格，当市场价格高于这个价格时，农民可以自由向市场出售，而当市场价格低于这个价格时，农民可以将产品卖给国家，或作为抵押来取得低息贷款，从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用，使巴西贫困现象明显减轻，但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。
(二)发达国家的减贫经验
“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施，此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施，这些措施均需借助公共财政的力量实施。
社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施，实质是对国民收入的再分配，其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济，以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助，以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求，改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行，主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距，缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小，适合实行普遍的福利制度，因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国，公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出，仅次于教育支出；在英国，社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出，且呈不断增长的趋势；在丹麦，中央和地方财政都是典型的福利财政，地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位，占总支出的1／2以上，且呈逐渐增长的趋势。
地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略，其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施，增强贫困地区的发展潜力；对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力，有利于地区发展政策的实施，其经验对于我国制定合理、科学的区域政策，改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如，美国曾进行大规模的西部开发行动，制定并实施了一系列地区发展政策，包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策，改善了西部地区的贫困状况，并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡，进一步促进了美国整体经济发展。再如，德国曾进行大规模的东部开发行动，实施了两项重要的地区发展政策，其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助，主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面；其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款，促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展，迅速增加了东部地区居民的收入水平，缓解了贫富差距。
四、我国公共财政减贫的政策思路
国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程，由于贫困成因复杂、贫困程度不一，单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标，因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨，以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。
(一)根据致贫原因选择减贫方式，做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果，由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大，各地致贫原因多有不同，综合起来主要包括：生存环境恶劣，生活方式落后；基础设施落后，产业基础薄弱；贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低；资金、技术、人才短缺；因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同，我国贫困人口所面临的贫困性质不同，对减贫措施和力度的需求也不同，公共财政应该根据致贫原因，安排不同的支出，对减贫相关工作给予分类支持。具体来说，对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置；对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫；对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫；对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度，以此来提高财政减贫的针对性和有效性。
(二)根据贫困对象确定瞄准方式，做到点面结合。我国的贫困对象分为不同的层次，包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来，中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式，即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主)，通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件，从而使贫困人口受益，实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县，减贫成效显著。然而，区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况，在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是，随着减贫效果的逐渐显现，贫困人口的分布开始分散，有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫，前提条件发生改变，区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此，我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围，以提高瞄准的准确性，同时防止财政扶贫资金的浪费。目前，我国将瞄准方向逐渐转向乡村，已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上，应进一步调整瞄准范围，一是将瞄准对象全面从县确定到村；二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划；三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助，直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。
(三)根据贫困对象的发展能力，做到以“输血”促“造血”。“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫，是我国传统的减贫模式，通过政府发放资金和实物，来解决贫困人口的基本温饱问题，也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体，可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足，迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出，一是只能起到短期缓解贫困的作用，而不能彻底地摆脱贫困，二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理，妨碍其自身发展能力的激发和调动，也会增大财政的压力。因此，应尽早告别单一的“输血式”扶贫，在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后，根据其自身发展能力，从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能，从根本上解放贫困对象的生产力，实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说，财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济，一方面根据非特困的贫困群体的具体情况，通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化，因为随着减贫难度和成本的不断提高，政府难以独立完成减贫任务，需要社会力量的积极参与，具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫，并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时，还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式，在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。
公共财政的基本职能范文第4篇
一、按照市场经济的规律和WTO准则，尽快转变政府职能
我国各级政府的职能，基本上是在计划经济时代形成的。尽管改革开放以后有了很大的变化，但迄今为止，与现代市场经济的发展要求和经济全球化的发展趋势，仍有很大的差距。
我们知道，世贸组织的最大特点，就是为各成员国政府制定国际贸易政策提供一套法律框架，即WTO准则，以便规范或约束各成员国的政府行为，这就是所谓的“国际行政法典”。而WTO各项准则的制定和调整，又是以现代市场经济为基础的。这就是说，各成员国政府都必须按照市场经济的规律和要求来管理经济，做到政企分离，政府决策和执行过程透明化，政府管理规范化与法治化。这无疑将涉及各成员国政府职能、管理体制及运行机制等方面问题。正是在这样的背景下，进一步转变我国的政府职能，完善其宏观与微观经济管理模式，就成了加入WTO后的一项紧迫任务。
与WTO的相关条款对照，我国处在经济转型期的现有政府及其财政职能，的确有与WTO规则不相适应的地方。比如在经济管理上政企职责不分，政府对微观经济活动自觉或不自觉的干预等现象，至今仍然在各级政府部门中不同程度存在；政府管理和政策制定上的不透明、不公开，以及重审批轻监管，办事程序混乱；市场经济秩序混乱，假冒伪劣泛滥，不公平竞争现象严重存在，各种市场壁垒随处可见；政府行政管理方面的法治化水平依然较低；财政管理职能上的“越位”和“缺位”同时并存的现象也较为突出，同市场经济的要求不相适应。
诚然，转变政府和财政职能是一项长期而艰巨的任务，不可能在很短时期内就解决旧体制遗留的所有问题。当前可按照我们在入世时所作的承诺，采取轻重缓急的次序，首先解决那些急迫的、重要的问题。比如先清理整顿现有的法律、法规和政策，取消那些不合时宜的内容；尽快清理和减少不恰当的行政审批事项，扩大内需，为实现投资、贸易自由化创造条件；继续大力整顿市场经济秩序，为建立统一、开放、公平、公正的市场体系和市场秩序而努力等等。
二、按照公平、公正、透明的要求，创造平等竞争的市场和财税环境
加入WTO的明显变化，除了政府及财税职能的相应转变以外，就是企业生产经营更加市场化和经济更加国际化。而企业的市场化和经济的国际化，对政府行为的基本要求之一，则是必须为各类企业，包括外资与内资企业、国有与非国有企业创造一个公平竞争、一视同仁的市场与投资经营环境。在这方面，改革和调整财税体制、制度和相关法律、法规，将具有关键性的意义和作用。以税收为例，就我国当前的情况而言，应该实现增值税从生产型到消费型的转变，适当调整征税的范围和力度；按照国民待遇原则统一内外资企业所得税，并将内资企业所得税税负上存在的不平等待遇予以取消；进一步完善个人所得税制，消除税制本身和征管方面存在的一些不公平、不合理现象，以刺激民间投资增长，加大对居民收入分配差距的调节力度；进一步完善出口退税制度和退税机制，逐步实现完全的零税率，渐进取消退税指标的分配办法，建立与WTO规则相衔接的关税保护措施等等。在财政体制上，对诸如财政补贴、财政贴息、财政转移支付等政策工具，也需作相应的改革和调整，以促进各类市场主体的公平竞争，更好地直接面对经济日益全球化浪潮。
三、按照公共财政的框架和原则，改革和规范财政收支活动
党会议已明确提出了建立公共财政框架的目标。公共财政的基本特征表现为：
一是财政运行目标的公共性，即把满足社会公共需要，作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。这是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是国家财政活动应遵循的基本边界或指导性原则。因为市场经济是由多元化市场主体、经济实体，或者说是由多元化投资者、生产经营者和消费者组成的竞争性社会。政府包括国家财政的一项基本职责，就是面向全社会并为其提供公共产品和公共服务，以便为全国不同地区、多种经济成分、多元市场主体和经济实体，提供必要的社会投资及生产经营的公共性基础条件，以及公平竞争的市场环境和有序的市场经济秩序，促进国民经济的持续稳定与协调发展。国家还应通过对收入分配的调节或再分配，建立和健全社会福利和社会保障制度等，为促进全社会的公平分配，为社会公众福利的增进和生活水平的提高而发挥应有的职责和积极的作用。
二是财政收支活动的公共性。计划经济体制下的财政收入模式或财政收入来源，是以国有企业的利润上缴为主体的，涉及的社会面比较有限，广大城乡居民几乎与国家财政收入，特别是与税收无缘。而社会主义市场经济条件下的财政收入，则主要来源于社会经济生活中各市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税收，因此我国的财政收入来源同过去相比较，显然就具有更大的广泛性和公共性。既然广大纳税人是新时期国家财政收入的提供者，那么，国家为广大纳税人服务，为其提供必要的社会公共产品和公共服务，坚持“取之于民，用之于民”的原则，就理所当然了。与此相关联，国家财政支出的安排，也就主要集中于国家政权机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫发展、生态环境的保护与治理、以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或公共性支出方面。而且，在一定的经济发展阶段或发展时期，还应把满足这些公共支出需要的适应性程度或水平，作为组织国家财政收支活动的重要边界，以及衡量财政收支规模适当与否的一个重要标志。
公共财政的基本职能范文第5篇
一、四川具有代表性财政税收制度变革模式分析
从四川省安岳、郫县、射洪县等地的改革情况看,农村税费改革对县乡财政税收制度变革的影响不尽相同,其中射洪县和安岳县正在积极探索县直管乡财政的改革,而郫县则主要在不根本改变原有体制框架的情况下,针对具体问题进行一些局部调整。但不管县乡财政税收制度变迁的具体路径如何,必须通过财政税收制度的变革或者变迁、乡镇基层政府组织的改革才能建立起新的利益均衡格局,使乡村的经济和社会发展在联产承包责任制的“生存型”驱动机制式微以后,获得新的动力机制。
(一)郫县模式:旧制度框架内的调整变迁
郫县1998年以前实行的是“包干上解,超收分成”的体制,在实行这一体制时,对不同的镇实行差别政策:对省市级小城镇试点镇、省综合改革试点镇实行税收任务包干,超收全留的政策,而对不属于上述范围的镇则实行税收任务包干,超收分成的办法。被列为小城镇试点镇、省综合改革试点镇的一般都属于条件相对较好的镇,上述政策又给予了更多的优惠,因此,这一县镇财政税收制度没有体现公平、公正的原则,影响了非试点镇和非省级综合改革试点镇的积极性,再加上镇级财政普遍负债严重,超收分成即使能够实现,也不够偿还债务。由于这些原因,1998年以后,这一财政税收制度难于执行,特别是超收分成基本未能实现。在税费改革以前,没有对这种不合理的制度进行改革,而仅在每年年终由县财政给予财政困难镇一定数量的一次性转移支付补助。
在农村税费改革后,郫县各乡镇财政日趋紧张。为了保障镇级行政区域对财力的基本需要,郫县于2004年对镇级财政体制进行了调整,调整的主要目标是改变大多数镇在税费改革后更加难以有效运转的困局。其调整的主要方式是,根据不同乡镇的经济基础、财政收支等具体情况,将镇划分为一、二、三类镇,在确定各镇的财政收支基数和超收分成比例上实行分类指导的原则。收入基数是在确定地方收入范围的基础上,以2003年为基期,一、二类镇按照2003年收入实际完成数每年环比增长10%确定,而三类镇的环比增长率则为零;在超收分成比例上,经济基础和其他条件越差的镇,其超收分成比例越大,反之,则越小。一类镇的超收分成比例为镇财政40%,县财政60%;二类镇为镇财政60%,县财政40%;三类镇的超收部分全部留给镇级财政。支出基数则主要根据2003年末正式职工人数、县上统一的人员经费及人员公务费标准来确定,而且一年一定;农村税费改革转移支付资金通过专项补助的方式划给镇财政,不列入支出基数。此外,如果镇级财政完成了年度目标任务,但其超收分成低于20万元,县财政再根据其财政收支状况和贫富情况等因素一次性给予一定的补助,不计入其支出基数,并在两年后逐步取消;这一举措实际上是在富裕镇与贫困镇之间实施财政转移支付政策。
郫县的县镇财政税收体制的调整有一定的积极意义,主要体现在以下几个方面:
第一,在具有一定刚性的税费改革的“倒逼”机制下,调整后的体制更多地体现了财政税收的能力原则和公正公平原则,使体制内含了公共财政的萌芽。我国在1994年以分税制财政税收体制替代旧的分成制财政税收体制的过程中,以1993年各地在分成制财政税收体制下形成的既定支出水平为基数确定各地的支出水平和税收转移支付水平,以照顾既得利益的方式来减轻改革的阻力,但却在发达地区与不发达地区之间造成了不公平;虽然随着我国经济的高速增长,这种照顾既得利益的转移支付的水平占财政总收入的比重不断缩小,但这种旧的转移支付制度在县乡(镇)之间的财政税收关系上被普遍保留下来,而且在支持小城镇试点镇、农业综合试点镇的发展上获得了新的表现形式,即在县乡(镇)的包干分成制财政税收制度的框架下,以县对镇增加转移支付的形式支持条件相对较好的镇的发展;财政政策被过多地运用来推动经济发展,而不是更加公平地运用财政的公共职能来协调区域发展。在体制调整后,各镇的收入基数及其环比增长率、超收留成比率与各镇的经济发展基础和条件密切相关,经济发展的基础和条件越好,其收入基数和环比增长率就越大,超收就越困难,超收留成比率也低于不发达乡镇,而不发达乡镇的收入基数及其环比增长率则较低,超收相对容易,超收的比率则高于发达乡镇;另外一个方面,由于发达乡镇的财政支出基数的标准与落后乡镇一致,因此发达乡镇即使出现支出大于收入的情况,其缺口也相对较小,而不发达地区的缺口则比较大,因此后者比前者能够得到更多的县级财政转移支付。从上述分析中,我们看到,这一改革已经使县乡(镇)的财政制度具有了一些公共财政的萌芽,因为,通过转移支付来保障各地政府能够维持自身的有效运转,保证社会的安全和稳定,本身就是政府所能提供的最重要的公共产品之一。
第二,在农村税费改革的“倒逼”机制下,县乡(镇)财政的趋紧使政府向非公共领域配置财政资源的行为受到了更大的限制,不得不从过多涉足的非公共领域中退出来,更多地关注如何实现最基本的公共产品和公共服务的供给问题。因此,从财政投资的方向上来看,调整后的体制也比调整前的体制具有更多的公共财政职能。但是,这种调整是在旧的分成制县乡(镇)财政税收体制的基础上进行的,不具有体制突破的意义。一旦县乡(镇)财政状况好转,政府行为的财政制约解除,上述公共财政萌芽就极可能在包干分成制财政体制的内在逻辑下夭折。在包干分成制财政税收体制下,上级财政能够从下级财政中得到的上解收入和超收分成收入取决于各下级地方的经济发展水平,以及上级财政和下级财政之间通过谈判所确定的财政收支基数、超收分成比例,因而这种财政关系必然是一对一的关系,因此,在这种财政关系中起主导作用的强大的制度逻辑就必然是一种利益的讨价还价逻辑。
经济发展的基础条件越好、经济实力越强的地区,其讨价还价的能力也就越强,在收支基数和转移支付上越能够获得相对有利的结果。因此,在这样一种体制下,我们不能指望农村税费改革所诱发的公共财政萌芽能够沿着其初始路径自然变迁,实现财政体制的公共性转变。在这种制度下,政府受到的财政资源约束一旦软化,财政资源配置的公共性也不能得到充分保障。特别是在我国的政府体制下,巨大的政府权力不可能将自身限制在公共领域而不涉足竞争性领域,否则,权力将无法在更大程度上伸张要求,既不符合政治制度的逻辑,也不符合权力的利益逻辑。因此,从制度层面分析,郫县模式的意义是比较有效的。此外,这种改革仍然保留了“基数加增长比例”的乡镇财政收入基数确定办法,这可能产生“鞭打快牛”的效果,特别是在农村税费改革导致乡镇财政更加紧张的状况下,县级财政极可能在维持政权运转的巨大压力下给相对发达的镇确定较高的财政收入基数和增长比率,又会造成新的不公正。这样的收入基数是建立在乡镇经济会持续高速增长的假定上,这是极其不科学的,没有考虑乡镇经济以附加值较低的农业产业为主体,农业技术进步较慢的情况。即使农业具备实现高增长的技术条件,现实的增长水平也受农产品市场需求的价格弹性和收入弹性都比较低的制约。因此,我们看到,这种方法导致的后果就是乡镇在无法完成税收目标任务的情况下,以垫税、买税、拉税的方式来完成税收任务,形成隐性债务,而且又为寻租和腐败增加了一条渠道。
(二)射洪、安岳模式:突破旧制度的开端
随着农村税费改革的深入发展,四川乡镇财政的非税收入逐步减少并将最终消亡,乡镇财政的主要收入来源逐步转为上级财政的转移支付,加之四川省普遍实行了乡镇教师工资和社保人员经费上划到县财政统一直发的政策,导致乡镇财政的职能和作用发生了深刻的变化,即组织收入来源和负责各种相应支出的职能逐步弱化,其作用转化为主要管理上级的财政转移支付资金,执行与农村有关的财政税收政策等。这就导致了这样一种情况:与其制度收益相比,乡镇财政作为独立的一级地方财政的制度成本不断加大,这就必然会诱发以寻求制度成本与制度收益均衡为目标的诱致性制度变迁。正是在这种情况下,2004年下半年以后,四川出现了多种形式的乡镇财政体制改革,其中,县直管乡镇财政是非常重要的一种。我们以射洪县、安岳县为例对这一改革模式加以分析。县直管乡镇财政的改革模式的主要内容是取消乡镇财政作为独立的一级地方财政的地位,将其转变为县财政的派出机构。乡镇政府的运转经费则由县财政在全县范围内统一安排,具体办法是,乡镇个人部分支出由县财政直付,公用经费由县按照各项支出标准和人员编制等统一核定。公共产品和公共服务的供给,也由县级财政统筹安排。各乡镇的财政预算内外收入任务年初由县下达给乡镇,超收给予一定比例的奖励,短收则按一定比例扣减年初核算给乡镇的公用经费。此外,各专项经费和政府采购由县统管。
从初步的实践来看,射洪、安岳模式的主要意义表现在以下几个方面:
第一,实行县直管乡镇财政的制度后,县财政在全县范围内按照统一的人员经费和人员公务费标准预算各乡镇政府运转所需的财政支出。由于县财政可以对全县的财政资源加以整合运用,因而,比旧体制更能保证基层政权的维持性运转需要,从而更好地发挥政府为社会和经济发展提供秩序、规范和安全等最基本公共服务的职能,即小政府所发挥的基本职能。
第二,与县乡(镇)的分成制财政税收体制相比,新的体制比较适应农村税费改革后乡镇财政税收制度职能的弱化和作用范围的收缩,能较好地实现制度成本与制度收益的均衡,初步改变过去普遍存在的乡镇财政税收制度运转成本高昂的状况。
第三,如果说郫县模式仅仅具有一些公共财政的萌芽,那么,射洪、安岳模式则具有了初步的公共财政制度框架。主要表现在,在税费改革的背景下,中央财政加大了对于乡镇财政的一般转移支付,比过去较多地体现了公共财政的公共产品和服务供给的均等化原则。在县域范围内,县直管乡镇财政的模式则使各乡镇公共产品和服务供给的均等化有了更高程度的制度性保障。此外,此次税费改革在一定程度上促进了乡镇政府由压力型政府向维持型和保护型政府逐步转变,再加之乡镇财政在较具刚性的农村税费改革后财力趋紧,因此在实行县直管乡镇财政后,财政配置资源的作用就必然逐步向公共领域收缩,而在竞争性领域,市场机制的作用将随着政府干预的减弱而相应扩大。
但是,射洪、安岳模式也存在一定的局限性。由于目前这一制度的实施时间还很短,我们只能根据这一制度的特征,结合其变迁和发展的背景,从以下几个方面进行分析:
第一,这种县乡财政体制改革是在比较微观的层面上进行的,其深入发展将受到中国宏观的城乡二元财政税收制度的制约。中国城乡二元财政税收制度不管是从资源配置还是从利益分配方面来看,都是一种有利于工业部门、政府组织和城市居民的财政税收制度。其最重要的基础之一是政府非常强烈的城市化偏好,这种偏好建立在政府的工业化思维和战略、经济增长追求以及政府对政治利益和经济利益的理性追求的基础上;而直接地来看,发展以农业产业为主体的乡村经济对实现这些追求目标贡献很小,因此,“三农”问题不自觉地遭到忽视。县直管乡镇财政税收体制的深入发展建立在中央政府和省级政府能够持续地增加对县乡财政的转移支付的基础上,但显然在中国当前及今后较长时期内,上述导致政府城市化偏好的因素不太可能得到根本扭转。而且,通过工业化和城市化来维持经济增长,解决就业问题也是政府维持和强化其合法性的重要方式和手段。在这种情况下,要以公共财政的公正原则和能力原则为指导,通过财政转移支付的持续增加来支持县乡(镇)财政税收制度的变革,为彻底改变城乡二元财政税收制度创造条件,就是一个非常艰巨的、长期的任务。目前政府在巨大的城乡发展鸿沟所造成的巨大社会压力的挑战面前,采取了增加对基层财政的转移支付的政策,但这种政策在中国长期以来所形成的政治利益格局、工业化偏好,以及城乡利益格局的制约下,可能会最终沦为机会主义政策;一旦形势好转,不能排除政府政策重新回到工业化和城市化路径依赖,以及这种依赖所形成的利益格局的轨道上的可能性。
第二,从县乡(镇)的角度来看,县直管乡镇财政税收的制度在配置财政资源上的公共性缺乏政治性的保障。原因在于,公共财政的公共性除了财政资金配置方向的公共性以外,其监督机制的公共性,即一种民主化的公共财政监督机制的建立还缺乏条件。在目前城乡之间利益极度失衡、县和乡镇财政普遍处于紧约束的状态下,县直管乡镇财政的制度可能会被迫在财政职能上体现出较强的公共性,但是,一旦形势好转,或者上级财政转移支付持续增加,并在一定程度上解除了县乡财政的困局,那么,公共财政的发展方向就有可能受到制约。县直管乡镇财政的制度将可能演变成一种各乡镇政府与县级政府之间围绕财政资金在各乡镇之间的配置而展开多极利益博弈的“关系型”县乡(镇)财政制度。县级政府主要领导者对经济和社会发展的主观偏好也极可能代替公众的偏好而对财政资源在各乡镇之间、各产业之间的配置发挥作用。这些都意味着,公共财政配置资源的公共性将得不到根本保障,其根本原因则在于,政治决策、政治行动等方面的公共性的缺失,使财政配置资源的公共性可能只在形势严峻的时候表现得较为强烈,也就是说,如果没有民主化的监督机制,财政对资源的配置方式可能会因形势的变化而变化,最终可能仍然会服从于权力分配,以及以此为基础的利益分配,而难以形成一种持久性的、制度性的公共财政职能。 尽管上述两种乡镇财政税收体制改革还有诸多问题和缺陷,但是,这些改革实践毕竟推动了县乡(镇)财政体制的进一步改革。我们也有理由期待,如果能够通过理性的、智慧的政治决策和行动,保持农村税费改革后形成的对基层政府财政的紧约束,那么,在县乡(镇)的层级上,将可能诱发更为深入的财政税收制度改革,从而推动中国二元财政税收制度渐进性地转换为一元财政税收制度。当然,这里的“从紧”并非指对农村公共产品和公共服务供给上的从紧约束,而是指对基层政府规模、职能不合理扩展所需财政资源的从紧约束。
二、对改革行为的理论分析
为什么包括四川在内的许多地方的县乡(镇)都在农村税费改革的背景下出现了深化县乡(镇)财政体制改革的举措呢?我们在前面实际上已经指出,这一现象的基本原因在于,农村税费改革作为具有一定刚性的改革措施,改变了过去税费并存格局下制度供给与制度需求的均衡点,从而逼迫地方政府在新的财政约束条件下,不同程度离开原有的制度路径和均衡点,通过制度创新形成新的制度变迁轨道,并实现制度供给与制度需求的新的均衡。当然,这一新的轨道能否真正脱离对传统制度的路径依赖,取决于乡村权力结构能否也在税费改革的“倒逼”下,渐进式地脱离上层权力结构的制约而走向一种民主化的权力结构,并以农村包围城市的形式推动整个权力结构的变迁。四川以及全国其他省区村镇民主选举的初步实践尽管还很不完善,但也让我们看到了农村改革所带来的希望。
这里,我们将制度作为一种公共服务看待,以财政条件为约束条件,进一步分析县乡(镇)财政体制改革过程中的制度供给与制度需求问题。我们首先假定,在税费改革的过程中,县级地方政府在采取某种改革模式上有一定的自和创新空间。在这种情况下,税费改革所形成的刚性约束会在政治体系内部自觉不自觉地形成一种“内生性”的认同,即在一定的范围内,地方政府积极的改革,包括为形成新的制度均衡而放弃对乡村社会的某些控制是值得肯定的,因此,一定范围内积极的改革行为将成为衡量政绩的重要组成部分,从而使改革行为成为积累政治资源的重要来源。因此,在领导者具有积极的政治追求的那些地方,税费改革就可能驱动“政治积极型”县级地方政府之间,包括财政税收制度在内在制度变革上展开竞争。而在领导者不具有积极的政治追求的地区,不过于落后从而避免被边缘化的心理则会导致对改革行为的模仿。在这种竞争、模仿的局面下,制度将渐进式地离开原有的制度均衡状态而变迁,并在政治制度允许的范围内形成新的均衡局面。我们作出这一假定是有一定依据的。事实上,在我国经济体制由计划经济向市场经济转轨的历史性变迁过程中,地方政府之间的竞争和模仿始终是推动经济体制变迁的非常重要的因素,其中既有追求政治利益的,也有谋求地方经济利益的因素。在此次税费改革中,各省相继宣布免征农业税的重要原因就在于,在城乡二元化的鸿沟和城乡居民的平均收入水平不断扩大的情况下,通过制度性的手段来解决农民负担问题就成为中央政府的必然选择。而基层政府通过制度变革来配合中央的政策就必然成为政治上的一种双赢策略。在此情势下,一种政治上的竞争和模仿必然展开。
