街镇综合行政执法体制改革
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街镇综合行政执法体制改革范文第1篇
一、改革之前的东港区执法现状
东港区，地处黄海之滨，陆域面积885平方公里，海域面积3000平方公里，总人口62.3万，是日照市的驻地区、中心区，下辖3个街道，6个镇，1个省级高新区。改革前，全区执法单位53个，涉及价格、节能、卫生监督、城建监察、交通监察、食品药品等多个领域，由区住建、工商、商务、财政、发改、交通、水利、农业、文体、卫生、安监等多个部门执行。
改革前主要存在的矛盾问题：一是机构性质与执法职能之间的矛盾。按照法律法规相关规定，执法机构一般为行政机关或承担行政职能的事业单位，在机构改革中，受机构限额的限制，部分单位不能设置为政府工作部门，只能通过加挂牌子或作为政府直属事业单位，影响其执法职责职能发挥。如文化市场综合执法局，有文化执法职责，但因其机构属于事业单位，无直接执法权限，执法职能只能通过委托或其他方式执法得以实现，执法工作处境尴尬。二是多头执法、重复处罚、职能交叉矛盾突出。一方面东港区作为市驻地区，在管理区域上与市重叠，尤其在城市管理执法方面，市级执法部门作为执法主体，而东港区属地管理，市区两个执法层级，存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题；另一方面，多部门共同执法问题突出，比如文化、文物、新闻出版、广播电视等部门都管文化市场；内贸、外贸部门都管贸易；国土、农业、林业等部门都管土地资源；水利、地矿、建设等部门都管地下水，多头执法既浪费了国家行政资源，又造成了执法尴尬。三是执法力量与执法任务相矛盾的问题。随着权利下放，许多执法任务都落到基层，但受编制限额的控制，执法人员的力量远远达不到执法任务的需求。比如区食药局是食品药品监管的最基层，涉及领域广、部门多、环节多，监管责任链长，情况复杂，特别是东港区作为市驻地区，相关餐饮企业总量达8000家，监管任务十分艰巨，监管力量与监管需求矛盾十分突出，而在各镇、街道虽然新设立了9所食药所，有4个镇达不到至少5名制的要求，同时城区3个街道监管任务繁重，每所食药所也仅有5名编制，由于受监管任务重、监管力量不足等因素的影响，农村、城乡结合部、农村社区的食品药品监管还存在盲区。
（一）积极探索创新，依法科学规范城市管理体制。一是调思路。针对城市管理基础薄弱、职能交叉、多头执法、重复处罚等问题，扎实做好全区执法机构调研工作，就执法层级、职责划分，全面征求意见，摸清了全区执法机构底子，同时主动学习借鉴滨州市滨城区“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新体制，在市里整合教育、粮食、科技、体育基础上，东港区结合实际，进一步扩大整合范围，将城市管理、人防、旅游、科技、教育、农业、水利、粮食、农机、畜牧等与老百姓息息相关的13个部门的全部或部分执法职责一并纳入整合，以新思路、新做法开启城市管理新局面。二是转体制。2015年9月份，市里将城市管理、旅游、人防、科技执法权力全面下放，东港区结合实际，进一步理顺执法体制机制，改变过去单一执法、“各自为政”的模式，组建了东港区综合行政执法局，下设执法大队，在镇街道和高新区派驻执法中队，建立起“市区合一、分级管理、以块为主”的执法体制，既通“上气”，又接“地气”，为规范城市管理、提升执法效能创造了有利条件。三是定职能。按照“政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开，监督处罚与技术检验检测职能相对分开”的原则，将环境卫生、市政公用、园林绿化的管理职责划入区住建局，综合行政执法局集中行使规划范围内的市容环境卫生、市政和城市绿化管理方面的行政处罚权以及城市环保、工商、公安交通等管理方面的部分行政处罚权，行政执法职能配置更加科学合理。
（二）突出工作重点，不断提升综合执法水平。一是加强队伍建设，提高执法水平。按照“精简、统一、效能、公开”的原则，在市里下划的71名城管执法人员、8名文化、旅游、人防执法队伍的基础上，又调剂88名编制用于全区综合行政执法队伍，将区文化市场综合执法局、旅游监察大队、水政监察大队、动物卫生监督所等机构的67名执法人员一并纳入综合执法队伍，整合后执法局在编执法人员达147人，执法协助人员101人，总人数达248人，基本达到了由“事权分散”到“相对集中”的目的；同时充分发挥镇街道、高新区执法中队的基层执法优势，将执法力量全面下沉到基层，设立高新、日照、石臼、秦楼等10个中队，在执法任务比较重的市区街道又分设18个执法分队，将执法领域细化到网格，实行网格化管理，坚持把文明执法、和谐执法、阳光执法作为综合行政执法工作的生命线，坚持疏堵结合、管理服务并重，让综合行政执法“蹲下身”、“服人心”。二是完善制度体系，强化执法保障。组建的综合行政执法局始终坚持把队伍建设作为执法工作的重中之重，自觉做到抓学习、强队伍、建制度。根据实际工作情况，重新制定了机关日常管理、综合执法业务、财务后勤装备管理等5大类37项内部管理规章制度，形成了用制度管人管事的机制。同时还分别采取集中业务学习、专题讲座、分批轮训、标准执法文书示范、典型案例分析、先进典型激励和传帮带等形式，使学习培训经常化、制度化，逐步构建起了统一规范的综合执法制度保障体系。三是创新行政管理体制，探索执法新路。强化基层执法力量，结合2016年乡镇机构改革，在各镇街道设立综合行政执法办公室，与派驻到镇街道的执法中队实行合署办公，党委副书记兼任办公室主任，配备副主任2名，其中1名副主任由执法中队中队长兼任，另配备1名副科级的副主任。镇街道执法中队实行“条块结合、以块为主”的管理体制，日常工作由各镇街道指挥、调度和考核，业务上接受区法制机构及授权的行政执法局指导，镇（街道）、高新区执法中队领导班子及领导干部实行双重管理体制。执法中队长由区综合行政执法局书面征求镇（街道）、高新区党（工）委意见后按规定程序任免；其他干部的任免、调动征求镇（街道）、高新区党（工）委的意见；年度考核等次和评先评优由区综合行政执法局征求镇（街道）、高新区党（工）委意见。实现了城市管理“一支队伍管全部”的行政执法模式。
（三）推进综合治理，加快城市管理法制化进程。一是管理体制 “科学化”。完善出台区综合行政执法局“三定”规定，通过合理划分行政执法部门的职责权限，清理整顿、调整归并行政执法机构，做到职、责、权相统一，使城市管理综合执法体制更加顺畅、内设机构更加完善、工作职责更加明确、行政裁定落实更有保障。二是执法行为“协同化”。优化运行机制，建立联席会议制度，区政府分管领导牵头，综合行政执法局、各职能部门和各镇街道联动，实现“一个号令管全城”。综合行政执法局为执法主体，区综合行政执法局局长兼任公安分局副局长，集中行使行政处罚权，各相关部门密切协作，建立健全行政执法联动机制，形成执法合力。同时，把执法延伸到园区、街道和城郊乡镇，对辖区内市容环境卫生实行执法管理，形成了上下协调、城乡联动、齐抓共管的新格局。三是管理方式“数字化”。积极探索创新城市管理新模式，全面推行网格化、数字化、精细化管理，把“大网络”细化为数百个“小网格”，把城市管理的触角延伸到城区的大街小巷和角角落落，形成了城市管理全程监控、快速反应的运行机制。建设并运转了东港区数字化二级指挥中心平台，设置了6个坐席负责派发、反馈数字化城管案件。数字化平台建成后，先后开通了电话受理、网上投诉、群众接访等案件受理渠道，建成了电话、视频监控、网站、传真、电邮等综合受理平台，进一步畅通了城市管理案件的投诉举报渠道。2016年，二级平台共派遣案件28000件，处置案件25412件，处置率达到90%多，智慧化、精细化、高效化城市管理新格局正悄然形成。
三、综合行政执法体制改革取得的主要成效
综合行政执法体制改革以来，从体制上、源头上进行了改革和创新，切实解决多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、等诸多问题。
一是理顺执法体制机制，提高基层执法效能，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，为经济社会发展提供了有力保障。一方面清理整顿全区执法机构，撤销文化市场综合行政执法局、旅游执法监察大队、水政监察大队和农业综合行政执法大队，设立综合行政机构；另一方面整合执法力量，将原城市管理执法局执法人员整体划转到新组建的综合行政机构；同时从涉改的农业局、水利局、文体新局、旅游局、畜牧局等部门（单位）采取整体或部分划转的形式到区综合行政执法局及其下属事业单位，配强综合执法人员，实现了由“粗放执法”向“精细执法”的转变。
二是循序渐进，强化业务执法，确保划转的业务工作顺利开展。改革以来，为确保新划转的执法业务平稳有序开展，区编办多次组织人员到区综合行政执法局进行工作情况调研，对出现的问题及时跟进指导，积极协调有关职责部门，建立协调配合机制；区综合行政执法局加强对新划转业务的业务培训，从文化、旅游、农业、农机、水政、动检六个部门划转来的人员中抽调业务骨干组成了综合业务科，负责新划转来的执法业务会商协调、执法融合以及案件办理工作，新划转来的执法业务取得较为明显的工作成效。文化市场监管方面：组织开展了文化市场暑期整治、“扫黄打非・护苗2016”集中专项整治行动、全区网吧规范化管理座会、网吧夏季安全生产和集中执法大检查活动、校园周边文化环境净化等集中治理行动等，共检查各类文化经营场所137家、出版物市场经营单位100余次，查处各类违规经营单位10余家，查处9家宾馆酒店非法安装卫星地面接收设施，收缴盗版书刊9240余本、盗版音像制品50余盘，取缔不合格印刷企业1家。旅游市场秩序方面：以“旅游富市、旅游兴区”为主线，积极开展旅游行业专项整治，严厉打击“黑社”、“野导”违法违规行为。2016年，取缔日照安泰假期旅行社“黑旅行社”1家，现场检查旅游团队80余批次，收缴假导游证1个。同时，旅游纠纷（旅游投诉）处理工作不断强化，共受理市长公开电话转办通知单旅游投诉16件，办结16件，办结率为100%，退赔游客损失共计360元人民币，有力维护了我区旅游市场秩序。农业、农机、水政、动检等大农业方面：在农忙秋收季节前，安排专人组成执法工作小组，深入到各街道及乡镇执法一线，发放明白纸、一封信2300余份，与原单位站所协调会商建立联动工作机制，保障改革时期各项工作不断岗、不掉线。
三是强化工作措施，与全市突出问题综合整治工作相结合，圆满完成2016年争创全国文明城市系列工作。根据《2016年度创建全国文明城市突出问题集中整治工作实施方案》要求，对群众关注的占道经营、露天烧烤、户外广告、校园周边环境秩序、道路沿线环境秩序、三轮车等六个方面的问题不等不靠，持续深入整治，攻坚克难，巩固并扩大了整治成果。2016年，综合行政执法局共组织及参与的联合执法活动累计279次，出动执法队员16000余人次，清理取缔各类占道经营81300余起，清理规范各类店外经营、店外修理、店外洗车、店外悬挂9400余起，取缔露天烧烤32户，拆除各类违章广告牌匾664个，清理各类乱涂乱贴乱画小广告20900余处、拱门120余处、沿街门窗贴字13000余处，拆除乱搭乱建违章建筑342处86232平米，清理“三大堆”390余处，会同各部门查扣非法营运三轮车2107辆次，四轮代步车39辆次，规范车辆乱停乱放8000余起。通过整治，全区市容环境秩序进一步改观，规划建设秩序进一步好转，城市管理秩序进一步改善。
四是重视执法宣传，营造良好执法环境，全面提升全区执法形象。首先是通过传统媒介宣传。印发了日照市城市管理办法宣传手册1万册、城市管理宣传单2万份，组装宣传车24台，出动宣传车4000余车次，发放《日照市城市管理暂行办法》等宣传材料、明白纸6000余份，增强了市民的文明意识和参与意识。其次，通过网站和东港综合执法微信等新媒体进行宣传，传播执法正能量。通过编辑大众喜闻乐见的微信和新闻稿，吸引群众关注，调动多方力量参与，以润物细无声的引导态势，实现“为人民管理城市、靠人民管好城市、让人民共享城市”的目的。
四、存在的问题和不足
一是协调配合机制不够健全。虽然拟定了《综合行政执法联席会议制度》，界定了区直有关部门之间在行政执法工作中的相应关系及工作要求，但是在与原管理监督机构的协调配合、工作衔接、信息共享还存在不及时现象。
二是执法人员身份复杂。目前划转至区综合行政执法局的执法人员身份非常复杂，分别为公务员、参照公务员法管理人员、事业编人员。尤其是事业编制人员的执法证件申领的身份资格认证应当如何解决，确保他们能及时申领证件，持证上岗，正常开展日常执法工作，是迫切需要解决的问题。
三是划转执法事项多，执法人员的综合素质与综合执法工作要求存在较大差距。目前，全区整合的部门单位共13个，行政执法权力事项860项，其中行政处罚832项、行政强制28项，涉及200多部法律法规及部门规章，涉及了专业技术要求较高、群众较为关心、社会关注度较高的诸多事项。综合执法机构人员实行中队化管理，所有执法事项在一个中队解决，对执法队员来说，熟练掌握这么多项法律法规，取得所有的执法证件，难度很大。
五、意见建议
一是资源配置上向基层倾斜。根据政府职能转变和简政放权的要求，基层承担着越来越多的工作压力，建议在下放相关的职能职责的同时，应适当考虑机构、编制、人员方面的倾斜，不能造成区、镇级工作量上去了，而其他的配套政策却没有及时跟进。在资源配置上要按照重心下移、力量下沉的要求，下划部分行政编制到区、镇一级，切实充实执法力量，解决基层执法力量不足的问题。
二是建立规范的协调配合机制。按照决策与执行相对分离的原则，综合执法机构主要承接职能部门的执法职能和权限，与相关职能部门之间有着密不可分的工作关系。处理好综合执法机构与相关部门的关系，需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的配合机制。主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题。
街镇综合行政执法体制改革范文第2篇
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街镇综合行政执法体制改革范文第3篇
一、目前区政府法制机构建设存在的主要问题
（一）职能不明确。区政府
法制机构自2004年提格为正处级，其工作任务和所承担的工作职能有了明显变化，工作层次也有了更高要求。但是，由于区政府法制办职能没有明确而在一定程度上影响了区级法制机构的作用发挥。
（二）内设机构不完整。由于区政府法制办职能不明确，同时也造成了内设机构与工作任务、职责匹配不适应的问题。目前，区政府法制办一般只设一个科，有的称为综合指导科、有的称为执法监督科。但是，工作都是混着干，没有明确职责分工，内设机构形同虚设。
（三）人员编制不足。区政府法制机构一般定编在3-5人。但由于编制由区政府办内部调剂，大多没有完全到位，即使完全到位仍难以适应区法制政府建设工作需要。
二、加强区级政府法制机构建设的几点建议
街镇综合行政执法体制改革范文第4篇
“只要有利于新区的发展，有利于百姓民生的改善，有利于企业的便利化投资，有利于政府的简政提效，就可以改革。法无禁止皆可为、皆可改，通过社会转型、产业转型、城市转型和政府转型以实现整个新区社会治理的现代化。”
“综合执法改革最大的亮点在于执法为民形象在百姓心中亮起来了，我们赋予了综合执法队员‘巡察’的新身份。当百姓像过去在革命老区看到了那么亲、那么信任‘巡察’的时候，这支队伍才能成为一支铁军，现在离这个目标还有不小的距离。”
改革以问题为导向 法无禁止皆可改
人民论坛：作为国家级新区，青岛西海岸新区的改革创新正在如火如荼地进行中，能否请您介绍一下黄岛的总体改革谋划和改革原则？
王建祥：国家级新区批下来之后，我们“南学浦东、北学滨海”。浦东新区有政策优势，滨海新区有资源优势，加之上海和天津属一线城市，各自为浦东和滨海新区提供了更多的支持。我们呢？政策优势没有了，资源优势没有了，只有一个优势――改革。改革创新，不囿于地域、时间和城市能级的限制，也不用考量手中的资源和政策，因此，我们坚定了改革的信心――释放改革的红利，激发黄岛的活力。
首先要立足问题导向。哪里阻碍了效率，阻碍了发展，阻碍了民生的改善，阻碍了社会的管理，就在哪里改；哪里有问题就在哪里改，哪里有薄弱环节就在哪里加强。为此，我们梳理了10大领域，推进了土地综合管理改革、海洋经济发展体制改革、创新行政管理体制改革等10大领域的改革。举个例子，过去西海岸新区还是经济开发区的时候，经济发展是硬任务，现在发展成城区了，从干部群众治理理念到社会治理结构等方面，都还很脆弱。因此，我们要树立社会治理的新理念，构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理新格局，综合运用信息化、网格化、社会化等手段，深度整合相关信息、平台和各方资源，搭建起社会治理的“大数据”中心；将全区划分为城市网格、村改居网格、农村网格、企业网格和特殊网格五种类型，从区直机关选派机关干部下沉到基层，组建专兼结合、相对稳定的网格员队伍，开展全天候巡查，编织信息化智能巡查的“天网”和网格化人工巡查的“地网”相结合的“天罗地网”。应该说这取得了很好的效果。
再讲我们的执法工作，过去我们常说“有法不依、执法不严、违法不究”，人人皆知但有时候确实无奈。这就是我们执法的薄弱环节。原因何在？是因为我们整个社会，在一定程度上还缺乏执法的根基，从法律的意识、法律队伍的素质，到执法的责任，执法的能量和形象都亟待提升。一个部门一个执法队伍，存在的都管都不管、多头执法、推诿扯皮的现象必须解决。以违章建筑为例，企业或者个人建起违章建筑，申请经营许可，只要符合经营许可条件，工商局就会给予办理经营许可证。有经营证了，但是房子没有证，这就给城管执法带来了难题。假如这个违章建筑用来经营网吧，那么它又归文化执法局管，职能部门间无法对话、多头执法的难题就产生了。
改革原则就是只要有利于新区的发展，有利于百姓民生的改善，有利于企业的便利化投资，有利于政府的简政提效，就可以改革。比如，我们刚刚推出的“规划公告许可制”将规划审批由被动的审批（申请许可）变为主动的服务（公告许可）。归纳起来呢，就是法无禁止皆可为、皆可改，通过社会转型、产业转型、城市转型和政府转型以实现整个新区社会治理的现代化。
统筹布局总体设计 构建社会治理创新体系
人民论坛：在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，黄岛社会治理创新做了怎样的战略部署？
王建祥：农村和城市在治理结构上侧重点是不同的，在农村更重要的是为老百姓服务，要寓服务于治理中。老百姓办事，去哪办？找谁办？如何办？很多人并不清楚。只有将服务融入社会治理中，提升参与性，能够互动起来，治理才有生命力，这是第一部分。第二部分就是调解，农村邻里纠纷比较多，有了社会治理员，小吵小闹现场就协调了，重大问题向上报告，如此矛盾就不容易积累激化，就不会在邻里之间埋下仇恨的种子。
而城市更侧重治理，寓治理于服务中，首要侧重点是安全，生产安全、社会安全等，如周边企业，是否会导致污染？会不会给周边的居民带来危害？第二个侧重点是管理，城市某个地方堆放垃圾，井盖被偷等长时间没人管，老百姓就会骂政府不作为。社会治理员发现问题以后，及时报告、反馈，相关部门及时处理，治理过程就理顺了。总体来说，就是要构建起“大安全、大城管、大、大稳定、大调解、大服务”的社会治理体系。
人民论坛：新区成立综合行政执法局履行城管、国土、海监、交通、文化、环保等六大领域的全部或部分行政执法职责，为什么首先选择这六大领域？
王建祥：这主要是出于直观简易、便于执法的考量。这些方面的执法与群众生活联系紧密，又不需要经过很复杂的法律程序，比如食品安全领域的执法，饭店外卖食品是否卫生，我们的巡察队员无法现场判断，还需要后期技术化验。还有一个考量就是老百姓集中反映的体制机制不顺畅的，我们以海洋经济为主题，一个特色就是陆海统筹的机制，但是以前陆海统筹这个机制下的执法以潮汐为边界，陆上的属于国土的，海上的属于海监，两支执法队伍，比如海边鲍鱼养殖池塘是违章建筑，一涨潮成了海洋的，一退潮成了国土的，国土的讲违章建筑归属城管执法，城管会说涨潮了不归我管。当然，这不是黄岛独有的问题，这是一个全国性的体制机制性问题。还有一些选择性执法、人情执法等问题。
综合执法是“集中力量办大事”，“一支队伍管全部”，推进执法管理力量下沉。举个例子，多个部门执法人员无法下沉到社区、街道，综合起来则更容易植根于群众，派驻中队与街道捆绑在一起专项承担社会治理工作，实现执法重心下移，就能解决街镇“看得见、管不着”等问题。
改革有抓手有回应 综合执法在群众心中亮起来
人民论坛：黄岛综合行政执法改革试点以来，有哪些创新的亮点？
王建祥：在中央全面深化改革领导小组第十一次会议上强调，要切实做到人民有所呼、改革有所应。改革的根本目的是为了人民，只有把解决人民群众反映最强烈的问题作为改革的出发点，把群众满意不满意作为评价改革是否成功的第一标准，改革才能改出成效。综合执法改革最大的亮点在于执法人员的执法为民形象在百姓心中亮起来了。
城管执法本来是正当的，却不受百姓待见。过去都说“城管来了”，听着好像“狼来了”一样。逼得城管部门进行创新，搞微笑执法、柔性执法，执法维护的是法律的威严，形成的是民众对法律的敬畏之心，创新如果放下了法律准绳，结果可想而知。执法队伍应该有自身的形象品牌，有强烈的荣誉感，就像广告说的“产品质量是海尔的生命线”。同样的，执法为民就是执法的生命线。为此，我们赋予了综合执法队员“巡察”的新身份。一人为私，两人为公，三人为巡。一个人执法，有时候可能有执法不公开的问题，你给他点好处他就拿着，两个人为公，三个人就是一个团队了。我们新区有两支队伍：警察和巡察，这实际上和国际接轨。
具体说来，新区的综合执法改革提出了“三有一融”的目标，即有素的队伍、有力的执法、有效的秩序，融入社会治理体系。“有素”是内在要求，必须要树立的队伍形象，“有力”是法律的要求，有素的队伍和有力的执法，最终目的就是为了城市管理有序。让行政执法形象植根于百姓心中，老百姓对执法队伍产生信任，这支队伍才能成为铁军，才能实现社会有序的管理。社会认可，老百姓认可，法律认可，城市有序了，运行正常了，人们生活心情舒畅了，就达到我们的目的了。将来这支巡察队伍，能够让百姓像过去在革命老区看到了那么亲、那么信任的时候，这支队伍才能成为一支铁军，现在离这个目标还有不小的距离。
凝聚改革共识 原则性和灵活性相统一
人民论坛：综合行政执法体制改革中的权力重新分配问题不好解决吧？如何解决？如何凝聚改革共识，激发改革的积极性？
王建祥：权力的重新分割的确很难，改革肯定要触动一部分人的利益，将多个部门的执法权力集中到一个部门，对于很多职能部门来讲是难以割舍的，但是改革势不可挡，必须超越部门、团体利益，全区统一谋划。综合执法本身就是一种进步，一种文明。什么叫文明执法？文明执法一定不是多头执法，文明执法就是一种综合的执法，包括对每个执法队员的综合素质要求等。
为了调动基层队伍的改革热情，我们打破了原有体制身份界限，做到人员能进能出、岗位能上能下、待遇能增能减。对派遣人员实行梯次工资制度和弹性晋升机制。对于派遣人员来讲，他不再是永远的“协管员”，只要努力，也可以当中队长、大队长。对他们而言，这就是梦想、希望，他可以为之去奋斗。惟其如此，这支执法巡察队伍才是一支完整有素的队伍，而不是一个支离破碎的、分三六九等的队伍，每个人都拥有共同向上的梦想和强烈的执法荣誉感，队伍的向心力自然就凝聚了。客观来讲，现在整个综合执法改革我觉得达到了预期，但还需进一步巩固、完善、提升，在执法的内容上还要进一步综合、再综合。
现在新区改革的氛围大家都接受了，难点就是承受力的问题，即改革的程度、力度和承受度。召开机构改革大会的时候，我举了打扑克的例子，青岛人喜欢打“够级”，刚开始得先摸清大家手里的牌，先拿出几个部门来试一下，不影响大局、不影响发展的，该合并的合并、该精简的精简，大家觉得可以了，又拿出几个部门，然后又试又不错，最后才一下子出牌。我们用一个月左右的时间基本完成了机构整合和干部调整，原青岛市黄岛区、青岛经济技术开发区61个工作部门整合成新黄岛区政府24个工作部门，精简超过60%。机构改革必须推进，有些人的职位可能安排的不合适，安排不好的可以再协调。改革就是要将原则性和灵活性统一起来，依法依规、分步实施。改革创新可能会有失误，但是不能因为可能失误就不改革，当然改革一定要把握好发展的方向，一定要符合实际，符合运行规律，实事求是，不能半途而废，更不能失守，积极稳妥、扎实有效，如此改革才能获得持续的推动力，才能解放经济社会发展生产力。
街镇综合行政执法体制改革范文第5篇
一、相对集中行政处罚权的行政主体设置比较
（一）行政主体设置性质比较。当前我国承担相对集中行政处罚权的行政主体性质主要有两种，一种是授权型集中模式。一种是委托型集中模式
授权型集中模式主要是指行使相对集中行政处罚权的机关或社会组织的权力来源是依据国务院的决定或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定。其特点有三：一是其依据国务院的行政决定或省级政府的行政决定；二是其主体是被授权的行政机关，并有独立的执法资格，自己能承担法律责任；三是其主体与原行使该行政检查和处罚权的行政职能机关是一种配合协调关系，原行政机关不再行使行政决定中已划出的行政处罚权。实践证明，这种经授权获得相对集中行政处罚权的行政主体，将原分属于各职能部门的行政处罚权集中统一行使，既能有效精简行政机构，又能解决交叉执法、重复处罚、执法扰民的问题，其本身拥有明确的行政执法主体资格，特别是其权力来源有组织法和行政处罚法的保障，是一种最宜采用的模式。当然，这种模式的最大不足主要是机构改革面较大，阻力明显，程序繁多。“这种模式要经国务院授权的省级人民政府决定，其程序较为复杂，但复杂的程序本身也是一种保障。”
委托型集中模式是指一个具有管理公共事务职能的组织，接受多个行政机构或上级行政机构的委托，在委托权限和范围内以委托机关名义代行委托机关的行政处罚职能的活动。这种情况产生的原因主要有两个方面：一方面，行使集中行政处罚权的特定执法机关的内部职能结构决定了委托行政处罚权的存在；另一方面，如前所述，上述授权型集中模式程序繁多，时间跨度长，有些地方为了提高效率，往往不愿采取授权型集中模式，而改为委托型集中模式，由原行政处罚机关把其城市管理的相关处罚权通过委托的方式委托给专门机关或组织来行使。委托型集中模式中，受委托组织的权力直接来源于行政机关的委托，因而程序简便，时间较短，成本较低，因而也较受欢迎。但如果其操作不当，监督不严，尤其是后一种原因产生的相对集中行政处罚权的行使，缺陷更是显而易见。主要表现在以下几个方面：一是执法权威性大大折扣，如果在委托的过程中，委托程序不规范，委托结果公开性不够，就会给行政处罚相对方产生执法主体不合格，执法组织乱处罚感觉，严重影响行政执法的权威性，尤其是按照法律、法规和规章的规定，本身就不能随意委托的行政处罚权更是如此。二是行政处罚的规范性不够。委托执法本身是在农村等地方不得已而为之的一种形式，如果这种形式被滥用，而又得不到很好监督，会导致受委托组织滥用行政处罚权，为罚而执法，严重影响政府的公信力，近几年，在一些农村地区产生与此也有一定原因。三是行政处罚责任不明确。从理论上来看，受委托执法所产生的后果应由委托机关来承担，但在现实中，由于乱委托、滥委托的大量存在，委托执法人员的素质等原因，委托执法机关和受委托执法组织的职责很难分清，委托执法机关也不愿意承担执法责任，尤其在县区一级，有些委托不是委托组织自己愿意的，而是县区政府指令其必须委托更是如此。
（二）行政主体设置的方式比较。当前，从相对集中行政处罚权行使的机构设置方式来看，主要有三种方式：
1.现有职能机关集中行使型。此模式的指导思想是重新组合各机关的职能，避免新设部门引起机构膨胀，利用现有行政资源，提高行政效率。其主要做法是调整现有有关行政机关职能，确定一个行政机关作为集中行政处罚权的实施机关，加挂执法队伍的牌子，即一个机构两块牌子，如青岛、长沙、深圳、合肥等城市基本采取这种模式。这种模式能减少机构设置，有利于短时间实现处罚职能的转换，但其弊端也是明显的。行使集中行政处罚权的机关容易发生角色错位，其本身双重职能及法律地位的附属性难以保证集中行政处罚权的公正与效率。
2.现有职能机关下设机构集中行使型。这种模式的特点在于实施相对集中行政处罚权的机构是现有职能机关的下设机构集中行使，该机构在管理体制上不具有独立性，不是一级政府的独立组成部门，而是作为一个行政机关内设的、由该部门领导的下设机构。此种模式的最大优点也是不另设机构，不增加行政编制，甚至执法人员也不要太大变化，因而改革面较小，阻力也较小，但其“硬伤”也显而易见。即使其行使相对集中行政处罚权的机构是经过省级部门授权，也很容易让人相信这是行政委托，而且由于是独立行政机关的二级机构，其处罚的独立性和公正性令人产生怀疑。
3.新设专门机关集中行使。实践中采取这一模式的城市较多，如广州、大连、珠海、中山等城市。在得到国务院或省级人民政府授权后，新增一个专门行政机构来集中行使原由多个行政机关行使的行政处罚权，而且该机关大多作为市政府的组成部门，作为一级行政机关，原行政机关不得再行使相关的行政处罚权。应该说，这种模式是一种比较理想的机构设置模式，它提高了行使集中行政处罚权的专门机构的法律地位，使该机关集中精力实施好行政处罚权工作，从而提高行政处罚队伍的专业素质，保证行政处罚的独立性、公平性、专业性和权威性，同时，也使执法责任更加明确、清晰。但其不足之处主要在于增加机构，和当前国家行政体制改革的大方向不相符，所以，较多地方在批准成立综合执法局的同时，要求必须撤销另外一个政府组成部分即是出于这种种考虑。
（三）行政主体设置的名称比较。当前已经进行相对集中行政处罚权的地方，其承担集中行政处罚权的组织名称也各不相同，如北京、咸阳、西安等城市采取的名称是“某某市城市管理综合行政执法局”；而杭州、温州、厦门、大连、长春、济南、海口等较多城市采取的名称是“某某市城市管理行政执法局”；济宁、三亚等少数城市采用的名称是“某某市综合行政执法局”，把城市管理两字去掉了；还有更少数城市如郑州就叫“郑州市行政执法局”。当然，名称叫法虽然不同，但其承担的集中行政处罚权基本相同，不过，从比较科学的名称来看，还是称“某某市城市管理综合行政执法局”比较合适，因为“城市管理”把其管辖的范围界定清楚了。当然，在当前也有一种主张不要“城市管理”四字，因为随着城乡一体化的进展加快，很多区县已经把综合执法工作延伸到镇，所以完全没有必要再限定为“城市管理”。但笔者以为，此项工作的开展主要还是为城市管理，暂时还是加上为好。而“综合”两字突出了其不同于传统的行政执法。当然，也有人提出“行政执法”是否太笼统了一点，是否更细化比如叫“行政处罚局”，关于这点笔者认为倒未必，行政处罚也是行政执法的一种，如果太细了，弹性太小，不利于下一步可能把与行政处罚相关的其它的如行政检查、行政强制等执法权也吸收进来，反而不科学。
二、相对集中行政处罚权的管理范围比较
通过对全国绝大多数城市行政处罚权集中的范围分析来看，相对集中行政处罚权的范围主要有大集中模式和一般集中模式。大集中模式以北京和沈阳为代表；而全国大部分城市都是一般集中模式。应该说，大集中模式集中比较彻底，凡是涉及到城市管理的行政处罚权基本上都进行了集中，而且城市越大，需要集中的处罚范围也越大，如北京市就集中了了包括市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等14个方面。沈阳市城管执法局目前共行使14项职能,包括市容、市政、环保、园林绿化、房产、文化市场、人防工程建设、煤炭、建筑市场和施工管理、民政殡葬、公共事业、城市规划、工商行政管理、公安交通管理。这种集中模式有其合理之处，把该集中的都进行了集中，免得产生新的职能交叉、权责不清现象。但其实施过程中阻力较大，需要磨合的时间也较长。一般集中模式在目前比较普遍，现有绝大多数城市在相对集中行政处罚权的过程都采取这种模式，如《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》就明确规定，相对集中行政处罚的范围主要包括城市市容和环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理及省人民政府决定调整的其他行政处罚权。在现实中，据笔者调查，安徽省大多数市、县都只是集中前七项，而后一项弹性条款暂时都没有集中。这种集中模式的优点是集中范围不大，涉及的处罚机关不多，而且集中的行政处罚大多是原单位也很难管理和处罚到位的职权，所以阻力较小，时间较短，协调难度不大。其不足是具体实施过程中容易产生新的职责交叉、权能模糊现象。也正是因为这个因素，所以在当前较多地方，大都采取逐步过渡的形式，即先采取一般集中模式，经过试点和时机成熟以及人们观念上的逐渐接受，再向北京和沈阳学习，开始较大范围的集中行政处罚权。当然，行政处罚权也不是越集中越好，有些不需要集中的集中了反而效果不好。
三、相对集中行政处罚权的行政主体纵向管理比较
目前，我国在中央和省一级还没有设立承担相对集中行政处罚权的行政机关，所以，纵向管理模式主要是指市、县（区）、街道（镇）这三级承担相对集中行政处罚权的行政机关或其它社会组织之间的管理关系和管理方式。当前，从相对集中行使行政处罚权的管理体制和运作方式上看：
1.市区之间主要有市垂直型和市区双重领导型。市垂直领导型是指仅在市级设置行使相对集中行政处罚权的机构，这种权力全部集中在市级行政机关，其下属的区、街道和乡镇主要承担管理任务，无相应的执法权。这些机构有时只能作为市级综合执法机关的委托对行政违法行为进行处罚，但不能成为行政处罚的主体。这一模式把集中的行政处罚权集中到市一级来行使，免除了区和街道的干扰，有利于规范行政执法的行为，提高执法人员的素质，加强与其他相关执法单位的协调。其不足是易导致基层执法力度弱化，想管理的没权管理，有权管理难以管理，看得见的管不着，有权管的看不见，削弱基层的积极性。一般来说，中小城市可能比较适合这种模式。市区双重领导型是指市和区分别设立集中行政处罚机构，各自都是独立的法人，能用自己的名义行使行政处罚权，区一级综合执法机构接受区政府和上级综合执法机构双重领导。在这种模式下，区综合执法机构是主要的执法主体，承担着绝大多数的城市行政处罚任务，市级综合执法机构只承担着诸如跨区的、流动的和重大违法的行政处罚任务，其更多的是对区行政执法的业务指导、培训和监督。这种模式的优点是把具体的执法权下移，真正使想管的有权管，实践中效果比较明显，当前绝大多数城市采取的都是这一模式，也比较适合大中城市。
2.市县之间主要采取的是双重领导型。这是因为市县和市区的不同特点决定的。县一般离市都有一定距离，而且市县之间的关系本身就和市区之间的关系不一样。在这种情况下，如果采取市垂直领导型是不能满足县里行政执法的要求的，而且也会导致行政执法效率低下。当然，县综合行政执法仍然需要接受市综合行政执法部门的业务领导和执法监督，执法相对人如对县综合行政执法的具体处罚不服，既可以向县人民政府申请复议，也可以向上一级综合行政执法部门申请复议。
3.区街道（镇）之间主要有两种模式。一种是垂直领导型。如北京的海淀、石景山区、十个远郊区县的监察分队（承担集中行政处罚权）由大队垂直管理，分队的人财物都在大队；另一种是双重领导型。在这种模式下也有两种情况，一种是分队的人事管理权在大队，而财物管理权在街道办事处，如北京的崇文、宣武、丰台区；另一种分队人财物的管理权全部在街道办事处，大队只有对分队工作的考核权，如北京的东城、西城和朝阳区。
4.县、镇（根据我国相关组织法，镇的管理属于城市管理）之间主要有垂直领导型和双重领导型。随着我国县级政府的发展和城镇一体化的加快，越来越多的市、县政府不仅开始考虑县级政府所在地的行政执法问题，而且也对较大的镇、尤其是县城周边或市级周边的镇执法进行了谋划，较多县也进行了综合执法的试点。从目前来看，主要有两种模式，一种是县级综合行政执法部门的垂直领导，设在镇的综合行政执法部门只是县级执法部门的派出机构，人财物都在县执法部门。这种模式优点在于能够规范基层行政执法，提高基层行政执法人员素质，改变执法形象，其不足主要在于乡镇一级执法配合动力不足，县级财政力量欠缺，执法成本增高。而双重领导型主要是指镇综合执法部门接受同级镇人民政府和上一级综合执法部门的双重领导，要么是财物由乡镇解决，人由上级统一招考培训，要么是人由原来的乡镇相关执法人员通过考试和培训，财物由上级解决。但不管哪种情况，业务统一由上级综合执法部门来领导。
四、相对集中行政处罚权的横向协作机制比较
城管执法，实际上执行的是其他行政机关的职责。虽然城管与其他机构之间的行政处罚职能通过授权或委托基本上分割的较为清楚、明确，但城管执法的有效性依然需要依赖于相关职能部门的配合，如城管在执法时遇到暴力抗法，则需要公安机关的配合和支持；再如，在一些违法情节的认定上，需要通过检测或勘验才能确定，还是需要原职能部门的协助。正因如此，各个地方都建立或创新了一些城管部门和其他机构之间的协调机制。归纳起来，大致有以下几个方面：
1.综合行政执法部门的上级部门协调制度。如北京市市政管理委员会负责本市城市市政基础设施、公用事业、环境卫生、城市市容环境综合整治工作，是北京市城市综合执法机构的直接上级机关，也是对综合执法机构进行协调的常设机构。但从目前运行情况来看，效果不很理想，原因有二：一是职责太多，对于城管执法的部分无暇顾及，而且城管执法比较繁难，不容易从中获得较好的激励。二是由于市政管理委员会地位仍然比较低，只是和其他机构平行的一个行政机关，因而其协调功能很难得到有效发挥。
2.联席会议制度。这种制度相比较前一种要好一些，它由不同的政府组成机关就相关执法问题由政府主要领导召集的一种协调机制，其协调的地位相对较高，协调的作用较明显。但其不足之处主要在于，行政执法是一种常态工作，而联席会议必定是会议形式，不可能经常召开，在日常行政执法过程中，行政执法机构管辖的事项繁多，多数事件均需要其他部门配合才可较好地解决，不可能每件事情都来召开联席会议。
3.制度化的移送制度。这种机制应该说部分弥补了上述两项制度的不足。这项制度要求，在制定相对集中行政处罚权的具体方案时，就明确规定各个相关行政执法机关在行政执法的过程中如何协作、如何配合。如其他行政执法机关在检查或行政执法的过程中发现可能需要给予行政处罚的，在固定的时间内向综合行政执法机关抄送，而综合行政执法机关在行政处罚的过程发现有其他违法的也及时向相关行政机关抄送或报送。这种制度用规范性文件的形式进行规定，并辅之以一定的行政责任追究，可能会解决绝大多数行政执法问题。当然，对极个别涉及面和单位比较多或者是重特大执法案件，还是通过召开联席会议，效果可能更好。
4.派驻员制度。所谓派驻员制度是指对某些事项非常需要另一单位在执法过程中给予协助的，经协调由协助单位派人专门驻扎在综合执法单位以便随时进行协助。这种制度主要针对公安机关派驻公安人员协助综合行政执法机关执法，当综合行政执法机关在实施行政处罚的过程中，遇到行政相对方暴力抗法时，公安人员对违法者可能随时按照治安处罚法给予处罚，从而维护综合执法部门执法的威严。这种形式对于解决当前综合执法一方面乱用人身自由处罚，而另一方面又经常遇到暴力抗法，综合执法部门又无能为力现象有较好的效果。
