现代城市交通管理创新

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现代城市交通管理创新范文第1篇

为实现陆路交通的顺畅发达，新加坡陆路交通管理局在政策制定与措施实施方面做了非常大的努力，包括加强公共交通一体化管理、严格交通需求管理、注重高科技手段应用、满足不同需求等。总体来说，新加坡陆路交通体系的成功构建与有效运转主要得益于以下几个方面。

协调有力的交通一体化建设

土地资源稀缺，是新加坡满足不断增长的交通需求所面临的最大挑战。目前新加坡3400公里的公路网用地占土地面积的12%，与住宅占地面积（15%）接近。为节约土地资源，提高交通效率，陆路交通管理局必须与规划、绿化、住宅、项目开发等管理部门和建设单位统筹安排，共同推进，使土地利用的集约化程度达到最高。

新加坡的公共交通一体化建设是将公共巴士转换站、地铁站、居民住宅、各类商业和社区服务设施统筹在一个项目中，统一规划和建设，形成高度综合、立体（新加坡规划的立体范围为地上300米至地下100米）的公共交通枢纽，实现多种交通方式的无缝衔接，出行换乘与购物、娱乐设施的高度融合。

超前规划的战略眼光

以规划引领发展，是新加坡建设经验的重要内容。新加坡的建设规划是一个包括概念规划（规划期限50年，每10年调整1次）、总体规划（规划期限20年，每5年调整1次）、专项规划的完备体系，具有总体稳定、调整及时、内容详细、高度衔接的特点。

保证长期发展的概念规划使新加坡的发展建设具有极强的前瞻性。如早在1960年出台的规划中就预留了1984年修建地铁的土地，规划了地铁建设的线路；又如新加坡的地铁常常会根据规划为住宅或其它项目预留站点，未来建设项目完成时，交通配套设施即可启用，真正实现了交通先行；再如新加坡早在尚未发生交通拥挤的1990年就制定了拥车证制度控制机动车数量，将7%的机动车增长率降低到3%，并不断调整控制目标。2009年起，每年新增机动车数量由不得超过2%调整为1.5%。

以人为本的细节操作

以人文本、民众为先，是新加坡政府权衡政策利弊的重要考量，也是政策措施得以顺利实施的基础。

为了实现不断提高公共交通出行比例的目标（2020年的目标为70%），政府提出了“有盖走廊建设计划”，使公交站点与住宅、大型设施间通过走廊连接，减少雨天出行的不便。为了打造“无障碍”出行环境，陆路交通管理局的官员坐轮椅体验公共交通出行全过程，提出地铁加装电梯、轮椅可直接上下巴士的设施改造计划。

严谨务实的管理创新

新加坡政府在管理的创新思维方面有着较高的要求，但这种创新必须建立在严谨务实的基础之上，不能为了创新而创新。

为了控制中心地区高峰时段的交通流量，新加坡在中心区道路入口加装公路电子收费系统（ERP），分时段、分车种收取拥堵费用，但收费标准却非一成不变，而是根据每3个月的平均车速统计数据定期调整。当平均车速高于合理车速时降低收费，吸引车辆进入，反之则提高收费以减少车辆，使道路设施的利用率始终处于最优状态。国际交通联合会公布的数据表明，新加坡市区车流的平均时速24.8公里/小时，高于纽约、伦敦、东京等城市。此外，为了减少因寻找停车位造成的道路占用和堵塞，在市区设置停车位信息系统，协助驾车人士就近停车。

市场为主的运作模式

新加坡的陆路交通在发展规划、建设理念、设施标准、需求控制方面具有明显的政府管理色彩，但在具体操作上却完全是市场化的方法。

覆盖新加坡全岛的340余条公共巴士线路的运营服务，全部由MSRT和SBST两大私人公司经营，政府只负责运营线路的统一规划和对票价与服务水平的监管，不提供任何补贴。

对于机动车的控制也是以提高成本的经济手段实现的。在新加坡拥有私家车的费用非常高昂，除数万新加坡元的拥车证（有效期10年）竞拍费外，还要交纳相当于车价100%的额外注册费、20%的进口关税和数量不等的路税，成本费用的高昂也是新加坡机动车数量保持稳定的重要原因。

公正严明的法制环境

现代城市交通管理创新范文第2篇

关键词　上海，城市轨道交通，建设管理，路网规划

1 引言

上海是我国最大的经济中心和历史文化名城，市域面积6340km2，其中中心城面积约670km2。2002年末，全市总人口1641万人(不含约300万流动人口)，其中中心城人口956万人;全市GDP总值5408.8亿元，人均GDP达到4912美元，全市财政收入2203亿元。

2001年5月，国务院批准了《上海市城市总体规划》(1999—2020)，明确上海的城市性质是我国重要的经济中心和航运中心，并将建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一。为实现这一目标，上海市必须加强城市基础设施的建设，加快大容量城市轨道交通和高速公路的建设，加强对外交通和市内交通的联系，进一步完善中心城道路系统。要坚持以公共交通为主体的政策，形成以轨道交通与公共汽车密切结合，各种交通方式协调发展的城市综合交通体系。

大容量城市轨道交通建设是上海交通工程的一项重要任务，是支撑上海实现发展目标的基本要素。特别是2002年12月，上海成功获得了2010年世博会举办权，这对上海构筑“网络型、枢纽型”的城市交通又提出了新的要求。

2 世博会与上海城市交通发展战略

2010年上海世界博览会会址确定在南浦大桥和卢浦大桥之间的黄浦江两岸，预计总参观人数超过7000万人，高峰日参观人数将达到80万人。解决交通问题是成功举办世博会的关键因素之一。有关专题研究结果表明，世博会客运必须形成以轨道交通为主体，公共汽车、大客车、小汽车为辅的交通结构。为此，上海制定了专门的城市一体化交通发展战略，其目标包括:

(1)总体目标是构筑国际大都市一体化交通，以优质、高效、整合的巨型交通体系来适应不断增长的交通需求，全面提升城市综合竞争力。

(2)一体化交通具备人性化、便捷化、信息化和生态化的基本特征。一体化交通将提供“畅达、安全、舒适、清洁”的交通服务。具体为:要满足市民选择最合适的交通方式便捷地完成出行，中心城绝大多数市民出行时间控制在1h内;要降低交通事故率，全年交通事故万车死亡率在万分之五以内;要为市民出行提供宽松、良好的乘车条件;要减少环境污染，全市机动车氮氧化物年排放总量控制在3.5万t以内。

(3)一体化交通表现在交通与土地使用互相结合，交通与经济互相适应，交通与环境互相协调，交通与社会互相促进，以及城市交通与对外交通的紧密衔接。

要达到上述城市交通发展战略目标，需要大力发展城市轨道交通，以快捷、可靠的轨道交通来满足市民出行的需求;同时要实施改善地面公交、总量控制出租车以及有序发展私人小汽车和合理使用自行车等交通导向政策。尤其需要建设多条轨道交通线路直接到达世博会场馆，并通过形成的轨道交通网络来满足世博会对交通的要求，确保在上海举办一届“最成功、最精彩、最难忘”的世博会。

3 上海近期城市轨道交通发展规划

3.1 上海轨道交通的初始线路

为了构筑国际化大都市现代化交通体系，上海从20世纪90年代开始大力发展轨道交通，以促进经济社会发展，改善投资环境，提高市民生活质量，缓解交通拥挤。

经过10年左右的建设，上海已经建成并投入运营的轨道交通1、2、3、5号线，形成了总长82km左右、“十字加环”的“申”字形初始线路，日均承担客运量120万乘次左右，约占公交客运总量的11%，初步显示了轨道交通快速和大运量的优势。

3.2“十五”期末形成轨道交通的骨架网络

上海市委、市政府根据21世纪上海经济发展的重要战略地位，审时度势地提出了城市轨道交通要实现跨越式发展的新思路:计划在“十五”期间，建设9条轨道交通线路，总长达到188km;到“十五”期末，初步形成以重要换乘枢纽为核心、联系中心城重点地区、“十字加环、八辐射”的城市轨道交通骨架网络，轨道交通日客运量达到250~300万乘次，承担20%~25%的公共客运量。

9条线路中，17km长的上海轨道交通5号线(即莘闵线，莘庄———闵行开发区)，经过3年的建设，已于2003年11月25日开始试运营。这也是国内第一条全高架轻轨线路。

共和新路高架工程长12.5km(轨道交通1号线北延伸段，上海火车站———泰和路)，采用的下层地面道路、中间轨道交通线、上层高架道路的形式为国内罕见。其地面道路和高架部分也已于2002年12月4日开通，轨道交通部分也将于2004年与原1号线实现互通，正式运营。

轨道交通4号线(22km，为明珠线二期，宝山路———虹桥路)，是上海轨道交通网络中唯一的环线，预计将在2005年末初步建成，并与3号线(明珠线一期)西半段在2006年实现环线运营。

“十五”期间，还将计划开工建设的其他6条线路分别是:轨道交通2号线西延伸段(9.4km，中山公园———虹桥机场)，轨道交通3号线北延伸段(14km，江湾镇———宝钢)，轨道交通6号线(33km，浦东高桥———东方路———济阳路)，轨道交通7号线(19.7km，外环路———零陵路)，轨道交通8号线(26.2km，开鲁路———中山南路———济阳路)和轨道交通9号线(37.5km，松江新城———东安路)。

3.3 2010年左右形成轨道交通基本网络

经过10年左右的初始发展期，“十五”期间上海进入了轨道交通建设的集中发展期。鉴于目前的建设速度远远超过世界各国曾经达到的水平，所以为了在发展中协调近期与远期、局部与整体之间的各方面关系，上海提出了以2010年末为基点的城市轨道交通基本网络规划。

基本网络是以远景网络确定的17条线路为依据，以“十五”期间计划建成的9条线路骨架网络为基础，经过集中发展以后，由13条线路形成总长达510km、功能较完善、能够支撑国际化大都市发展目标的轨道交通网络，中心城范围内的总里程约为310km。

基本网络建成之后，将构筑起中心城45min交通圈。即:乘客从出发处到车站以及从车站到目的地各花10min时间，乘客在轨道系统中平均耗时为25min(包括候车、换乘和车内时间)，从而确立中心城公共交通的主体地位，并能够明显缓解交通压力。

基本网络是在“十五”计划形成的骨架网络上，再建设和延伸以下线路，它们包括:轨道交通2号线东延伸段(29.2km，张江高科———浦东机场)，轨道交通7号线东延伸段(13.8km，零陵路———浦东龙阳路)，轨道交通9号线二期工程(11km，东安路———浦东源深路)，轨道交通10号线(28.8km，新江湾城———河南路———上海动物园)，轨道交通11号线(120km，嘉定———临港新城)，轨道交通12号线(33.3km，漕宝路———巨峰路)和轨道交通13号线(13km，金沙江路———不夜城)。

4 确立以轨道交通为主体的远景规划

上海市根据城市性质、规模、布局，以及城市交通现状和交通发展战略，借鉴国际大城市的经验，通过国际招标，完成了上海市轨道交通网络规划。该规划已纳入国务院批准的上海市城市总体规划。制订上海轨道交通网络规划的总体目标是:建设与国际化大都市框架相适应的网络化轨道交通系统，支持城市发展战略，增强上海国际竞争力;引导城市空间布局的优化，促进郊区重点地区的建设和规划城镇体系的形成，显著改善城市交通，构筑以轨道交通为骨干的公共交通体系，确立公共交通主体地位;增强上海辐射、服务功能，推动长江三角洲联动发展。轨道交通网络建成后，要形成中心城45min交通圈，充分发挥轨道交通准点、快速的特点，大幅度提高公共交通服务水准，避免小汽车过度使用引起的道路拥挤、空气污染、能源浪费，实现城市可持续发展。

轨道交通规划网络由17条线路组成，其中市域快速轨道线4条、市区地铁线8条、市区轻轨线5条，总长约810km。其中中心城内(外环线内)长度约480km。主要规划内容包括:

市域快速线(R线)，由4条线路组成，总长428km。市域快速线主要在全市范围提供快速的交通服务，连接郊区新城、中心镇等重要地区，连接重要的对外交通枢纽(空港、海港、铁路客站等)，构成全市范围的快速交通骨架。

市区地铁线(M线)，由8条线路组成，总长264km。市区地铁线主要承担中心城的公共交通，疏解地面交通压力，采用高密度、大运量地铁系统为主，作为中心城公共交通的骨干。

市区轻轨线(L线)，由5条线路组成，总长118km。市区轻轨线作为辅助线路，主要连接市域快速线和市区地铁线，为局部区域提供交通服务，是前两级网络的补充。

5 以创新应对上海近期轨道交通建设速度和规模的挑战

轨道交通近期的建设计划，决定了上海市城市轨道交通已经由单线建设转入网络化建设，这也是国内从未面临的新问题。一方面，我们必须超前规划、统筹兼顾，确保整个系统的先进性、前瞻性和科学性;另一方面，前所未有的每年40km建设速度对施工技术、施工设备、施工管理等也是新的挑战。

5.1 对近期城市轨道交通建设力量的分析

(1)上海轨道交通已经积累了5条线路的建设经验和教训，有了一支设计、施工和建设管理的基本力量。

(2)设计、施工、监理单位打出“中华牌”。上海轨道交通的建设力量已经不仅仅局限在上海的建工集团公司和城建集团公司下属的设计单位、施工单位和监理单位，而是全面引进市场机制。除上海本地企业外，通过规范的市场化操作，引进了铁路系统、冶金系统以及北京、天津等外省市、其他部委系统有实力的设计单位、施工单位，既充实了上海的力量，也带动了全国的建设市场。比如:铁道第一至第四勘察设计院以及所有铁路工程局现在几乎都加入到了上海的轨道交通建设中。上海市乃至全国建设力量的全面引入，确保了上海轨道交通的建设力量。

(3)施工机具设备能满足工程需求。按照近期建设规划，上海市每年将有30多个车站开工建设，隧道的盾构施工每年将完成30~40km。这样大的建设规模，对轨道交通施工机具的数量提出了较高要求，尤其是大型机械设备。控制工程建设进度的主要施工机械是盾构机。根据上海市目前拥有地铁施工的盾构机数量，每年完成盾构推进能力将超过40km。可以说，上海的盾构机械完全可以满足上海市轨道交通近期建设计划的要求。

5.2 施工对交通影响的分析和对策措施

如前所述，根据上海轨道交通近期建设规划，至2010年左右，上海轨道交通总里程为510km。这样，除去已经建成的1、2、3、5号线和正在建设的4号线共计104km之外，上海共需新建的轨道交通线路长度为406km，而在对交通影响较大的中心城区范围(外环线内)，将建设215km线路，车站209个。其中，二线换乘车站38座、三线换乘车站12座将同步实施，所以中心城区将有147个点进行车站施工。市中心区(内环线内)将建设90个车站。上海中心城区(外环线内)每年在建车站数平均为35~40个左右，其中对于交通影响最大的市中心区而言，每年仅有15~20个车站进行施工。

根据上海轨道交通近期建设规划及市内交通的发展情况，在充分研究建设规模的基础上对交通问题进行深入专题研究，按照“减少影响、保证交通服务水平”的原则，提出以下主要对策:

(1)优化工程筹划。轨道交通建设部门在安排

项目实施计划时，加强与其它部门的协调，做到轨道交通、市政管线、市政道路、绿化、旧区改造等项目能够相互结合、共同实施，如8号线计划与西藏路拓宽、10号线计划与河南路改造同步实施，以减少重复施工对交通的影响。

(2)建设总量平衡。根据到2010年的轨道交通建设总量，每年在市中心区开工建设的车站总数控制在20个以内。

(3)优化设计方案。设计单位和规划部门在项目的设计阶段就考虑施工时的交通问题，使车站设计方案在布局上、地理位置上尽量减少对交通的影响，如车站位置尽量避开十字交叉口等。

(4)优化施工工艺。如大力推广管线非开挖技术和逆做法、盖挖法等施工方法，压缩施工作业面以及缩短施工周期，减少对道路的占用，从而降低对交通的影响。根据以往经验，我们可以做到明挖车站施工占用道路控制在2年以内，盖挖或逆做法施工影响交通控制在1年以内。

(5)坚持“借一还一”和“公交优先”的交通组织原则。增加施工便道分流交通或对周边部分相关道路提前拓宽，减少对交通特别是主干道交通的影响。

(6)加强施工期间的交通管理措施。与交通管理和研究部门制定交通疏解的相关对策和实施方案，如调整局部道路网络布局、地区交通渠化、加大交通管制力度等，以分流交通、疏解交通，减少施工区域交通矛盾。

(7)强化文明施工，加快施工进度。加强宣传力度，取得市民对轨道交通建设的理解和支持。

5.3 创新理念，从系统规划、人性化设计和科学管理三个层面抓建设

(1)事先统筹规划以实现轨道交通资源共享为了规范近期实施的轨道交通线工程的总体及专业设计，上海正在编制地方性规范、标准，包括《城市轨道交通设计规范》、《轨道交通线路车站命名、标识和导向标志规范》、《城市轨道交通车辆技术规范》、《城市轨道交通信号系统技术规范》、《城市轨道交通车票制式和标准》及《城市轨道交通站台屏蔽门技术规范》等。

在实现网络化进程中，我们还认真研究车辆段、停车场、主变电站等资源合理配置问题，以避免重复投资，达到网络设施的综合利用和资源共享。

①车辆段及停车场:新建线路不再重复以往“一线一段(车辆段)”的建设模式，而是根据车辆检修的不同层次设置。担当车辆厂架修的车辆段和仅承担车辆定修等的停车场经过统一筹划和集中设置，基本网络的13条线路仅需要6座车辆段15座停车场(含已建4座)即可满足需要。

②主变电站:上海轨道交通将采用集中供电方式，基本网络中的13条线路受电点通过规划优化后，只需建设19座110kV变电站就可以满足要求，与分线建设时减少10座以上。

(2)体现“以人为本”，完善功能设施

通过3条初始线路的运营实践和借鉴国内外的先进经验，我们在规划设计中更加注重“以人为本”的价值理念，并已经着手从在建项目开始予以改进。

①完善残疾人通道和专用电梯。随着社会进步，关爱残疾人、方便残疾人出行的理念己经深植于轨道交通建设中。现在，每个车站都相应设置了残疾人专用电梯、残疾人专用通道以及铺设方便盲人行走的盲道，5号线、1号线北延伸段和4号线都已经付诸实现。

②换乘枢纽同步规划、同步建设。基本网络13条线路将建成209个车站，其中二线换乘车站38个，三线或三线以上交叉的换乘站就有12个。以在建的轨道交通4号线为例，17个车站中有11个车站与其它线路形成换乘。其中张杨路站是四线交汇的重要换乘点，通过规划设计与2、6、9号线实现了枢纽换乘;4号线西藏南路车站与8号线相交，采取了统一设计、同步施工方法，实现”十字”换乘，使乘客能够以最短的距离和时间进行换乘。

③导向标识系统规范化。为避免以往单线建设中运营服务标识不规范的现象，满足乘客信息化、人性化的服务要求，上海针对轨道交通标识系统的不足，制定了《上海城市轨道交通标识、线路车站命名和线路识别色方案》，明确在建和将建的线路中必须遵照执行。

④屏蔽门逐步推广。作为环控和安全系统的重要组成部分，除2号线以外的地下车站站台都设置或预留设置站台屏蔽门。1号线北延伸段广中路站已经第一个安装完成屏蔽门系统。

(3)新技术、新装备在建设中的推广应用随着轨道交通建设的大规模推进，以“安全、质量、进度”为着眼点的各种新技术、新装备在上海的城市轨道交通建设舞台上各显其能。

①单圆盾构施工技术逐渐成熟。4号线转弯半径仅为250m的区间推进创下国内小曲率半径盾构法隧道施工之最。此外，单圆盾构的超近距离、浅覆土推进等也创造了全国的新记录。

②双圆盾构的应用。双圆盾构与单圆盾构相比，在相同覆土条件下，可大幅缩小隧道线间距，可以为地铁线路设计提供所需最低限度的横断面。8号线的开鲁路站———黄兴路站2.688km区间隧道首次引进了双圆盾构进行施工。

③远程监控系统的应用为深基坑施工安全保驾护航。自动化测量系统连续、全面、及时地采集深基坑施工数据，通过电缆并进一步利用互联网技术进行远程数据传输;监测数据在经测量软件处理后进入数据库，并由专门编制的工程管理软件进行智能化全过程预测分析和动态反馈分析，实现工程施工监测的自动化远程监控。4号线南浦大桥站、宜山路站已经进行了有关试验，8号线和6号线各车站正逐步推广。

(4)在新线建设中采用新技术为了真正有效降低工程造价，提高轨道交通服务水平，实现“小编组、高密度”，上海拟在新建线路的信号系统中采用移动闭塞技术。

为创造机电设备人机界面友好，便于统一控制和操作，拟在新建轨道交通工程中采用综合监控系统，把通信系统、设备监控、防灾报警和电力监控系统等有机地集成，实现轨道交通机电系统的综合监控。

5.4 采取切实措施，合理控制轨道交通工程造价

从1988年10月开工建设上海地铁1号线开始，轨道交通建设各方采取各种有效措施对轨道交通建设造价进行控制。主要通过在设计、施工和建设管理几个方面加大管理力度，轨道交通工程造价可在地铁2号线6.05亿元/km基础上，到整个基本轨道网络建成时平均造价控制在4亿元/km左右。

上海在控制造价方面采取的主要措施有:

(1)进行轨道交通建设体制改革。2000年4月，上海市政府对轨道交通建设领域实行建设、管理、运营和监管四分开，对降低工程造价提供了制度保障。

(2)轨道交通建设领域全面实行公开招投标。所有的工程项目，包括土建和机电项目，全部实行市场化操作，通过公开市场招投标，引入竞争机制。实践证明这是降低轨道交通工程造价的基本手段。

(3)加快机电设备国产化步伐。自从国家1999年实施国产化政策以来，通过十几年的实践，轨道交通国产化工作已经上了一个新台阶，轨道交通产业体系已经基本形成，车辆和设备产品的价格大幅度降低，对降低整个工程造价起了关键作用。

现代城市交通管理创新范文第3篇

关键词：城市管理;精细化;以人为本;西安

中图分类号：F291.3

文献标识码：A文章编号：1674-9944（2015）04-0300-05

1引言

城市是现代化发展水平的标志之一，集中体现一个地域历史、文化，是生活在其中的人们赖以生存的家园。城市管理一直都是国内外政府和民众普遍关注的问题，不同国情的国家城市管理方式、方法和现状都有着很大差别。我国城市管理的摸索刚刚起步，新型城镇化建设大潮就到来，城市管理成为迫在眉睫的热点问题，这是一个系统、复杂、巨大的工程，涉及到方方面面。当前要将城市管理融入到新型城镇化建设中，从全局考虑，从细节、精细化入手，提升城市管理的有效性，创造多功能、有活力、宜居城市。

2西安城市精细化管理的现状以及存在问题

2.1西安城市精细化管理现状

2005年西安市组建了城管执法局，标志着城市管理工作的全面加快推进，之后围绕着创建国家卫生城市、国家园林城市、国家环境保护模范城市和全国文明城市等，对城市环境、基础设施建设、园林绿化、交通秩序等方面进行了集中治理，有效地改善了城市面貌，并初步建立起了城市管理综合行政执法的长效机制，对城市交通管理机制、信息化水平、公共安全等方面都有了极大地促进和推动。

2012年了《西安市城市精细化管理工作实施方案》，进一步明确用“精细”理念管理城市，涉及到体制机制完善、标准化措施以及每年不同的重点任务，是一次积极地探索。

这项工作开始从建立城市管理综合协调平台、实行分区域层级化管理、完善城管定点值守责任制、市政设施要与城市格调相协调、街头公共设施缺损3d内修补等方面入手，重点解决长期遗留的群众反映强烈的问题，主要包括车辆无序停放、占道经营、街头散发野广告、施工围挡标准不一、公厕开放、绿化带间和护栏保洁、天桥地下通道脏乱无序、城市夜景、架空线缆落地、建筑工地管理、渣土车超速和乱倾倒、城乡结合部扬尘、街头标志牌和户外广告设置、保洁人员配备不足、道路灰带、街头流浪乞讨、果皮箱设置凌乱不规范、废品收购站和周边环境、沿街门店乱挂乱放等20个方面，每个问题的解决办法都经过科学论证，制定了切合实际的整改措施。

为了保证各项措施的有效落实，成立了以市政府主管领导为组长的西安市城市管理综合协调领导小组，13个区县和各个开发区、市容园林、市政、商务、交警、规划、城管执法、民政、财政、卫生、旅游、供电、交通、环保等几乎所有的职能部门都有各自分工，权责明确，任务清晰，并对每项工作都设置完成时限，采用向全社会公开的方式，透明监督。在实施的过程中，不断有创新的方案和举措出台，例如莲湖区的“城市管理标准化执法”、未央区“数字城管”等探索都得到落实，而且在全市进行推广，成为西安城市管理的一个又一个新亮点。2年时间来，切实地解决了很多问题，并间接推动了诸如《陕西省城市地下管线管理条例》等一批法律法规的制定和实施，得到群众的普遍认可，本地市民和外地游客的居住、游览舒适感都有所增强，城市形象得到进一步提升。

2.2西安城市精细化管理存在的问题

2.2.1城市管理理念存在差距

联合国人类居住中心《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》对城市管理有如下定义：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。它是一个解决各种冲突或不同利益以及采取合作行动的持续过程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社会资本。”可以说，管理的对象即城市，是一个开放的、复杂的对象，要运用到决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列管理机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，提供优质的城市生活产品，推动城市良性发展。

因此，这项工作需要具备多维度、多结构、多层次的管理理念，需要综合、协调、全局意识，任何单一、简化的认识都难以胜任。很多人还在围绕到底是“管理”还是“治理”进行争论，其实这些都只是在玩文字游戏，没有触及到问题的本质，不论是哪一种叫法，都需要从根本上提高认识，树立正确的理念。目前在很大程度上还存在着单一思维，很多人将城市管理和城管执法简单对等，还是陈旧的“管制”思想，只注重片面细节忽视整体，还经常会出现一些不文明执法引起的政府和民众之间的冲突。

2.2.2城市管理模式较为落后

西安的城市管理模式仍然以政府为主体，它的运行方式是自上而下的，主要运用政府的政治权威对社会公共事务实行单一向度的管理，还没有意识到政府的管理应该是一个上下互动的管理过程。即从纵向来看，政府单一指导的管理机制容易导致党政不分、政府职能泛化、政府市场服务意识淡漠化、缺乏优质服务的动力和能力、管理方式行政化等问题。

从横向来看，西安城市管理有一个区别于其他城市的比较独特的现象，就是西安的行政区与开发区之间经常存在社会事务事权划分不清而导致的矛盾，这在全国较为少见。西安的开发区以“五区一港两基地”为主，很多行政区还有自己的诸如产业园之类的小开发区。21世纪初制定的《开发区条例》仅对早期成立的高新区和经开区的职能和权限进行了规定，后来创立的开发区无法适用此条例，而且因为发展速度快，即使对于高新区和经开区来说条例当中的很多条款也不能适应时代要求。这就导致开发区除了要承担经济建设的任务，还要承担社会事务，但很多社会事务和行政区又有交叉或者空白，群众在办理例如养老金、医疗保险、子女就学、结婚离婚事宜等民生问题时，互相推诿扯皮的现象大量出现，甚至一些开发区中的小区很多年连社区这个最基本的社会管理单位都没有成立，给群众生活带来极大不便。而不论是行政区还是开发区都有各自无法逾越的困难，很难准确界定是谁的责任。这直接反映出城市管理的体制、机制和模式成为当前迫在眉睫需要解决的重点问题。

2.2.3城市规划与建设脱节

西安市在2008年了第四轮总体城市规划，但城市建设的速度太快，使得规划编制稍显缺乏时代感，反映在现实中就是很多老问题还没有完全解决，新问题又层出不穷，这是规划与建设脱节的第一个表现，即规划前瞻性不足。例如城市道路建设问题，缺乏长期规划，铺了修、修好又重新铺设的事情时有发生，“拉链路”的情况经常出现，随着机动车数量的不断增加，由于修路导致的交通拥堵成为家常便饭，给市民出行带来极大不便。与此同时，道路上原有的绿化带也经常“不翼而飞”，环城路的建设就是一个典型例子，当年郁郁葱葱的行道树都是几十年的老树，但道路改建后那些树不见了踪影，不仅让市民失去遮阳蔽日的屏障，更使城市失去一道亮丽的风景线，而这种损失需要很多年才能弥补。

规划与建设脱节的第二个表现，在于建设不按规划要求进行。例如一些新的商业楼盘和住宅小区建设中往往片面追求高容积率，很多楼之间的楼间距过小，住户常年需要拉着窗帘生活，而从整体看，一个很大的区域里医院、学校、超市、健身场地严重缺乏，市民生活的公共基础设施薄弱，这些问题成了城市管理中无法回避的难点，也是产生矛盾纠纷较多的地方。而且很多建筑在设计中不注重和城市整体氛围的融合，一些奇怪的造型、呆板的式样都纷纷出现，给整个古都形象带来负面影响，不仅是缺乏特色的问题，更是城市文化缺失的表现。城市规划是城市建设和城市管理的龙头，其前瞻性和整体性非常重要，而建设当中不按照规划进行更是失去了规划的意义，成了一纸空文，其损失往往无法弥补。

2.2.4城市发展中各种矛盾凸显

城市管理中很多问题不是一朝一夕形成的，被看做管理中的“顽疾”，而这些问题恰恰又关系民生。最突出的就是占道经营、摩托车违规载客、流动商贩等。这部分从业者以外来务工人员、低收入群体居多，他们的数量巨大，每个人身后又关系到一个甚至几个家庭的生活。例如西安开“摩的”的人大约4.5万人，因为公共交通的不发达市民又有巨大需求，如果一味地以“堵”的方式禁止上路，会造成市民出行不便、摩的从业者大量失业等社会不稳定现象。

在城中村建设、旧城改造中大多数农民的身份转成了居民，“村改居”也基本实现，但在此过程中出现的问题也很突出。

从城市景观上来说，很多旧城改造项目中，原住民安置房不论从外立面色彩选择上还是结构设置上看上去就明显粗制滥造，而商品房则要显得高档很多，这就暗示着对待被改造群众和其他业主的标准不统一，容易从心理上造成对立情绪，激化很多隐藏的矛盾。从物业管理上来说，很多旧城改造项目名义上过渡到城市化，但本质还是原来城中村的管理模式，脏乱差的现象仍然存在，有些安置房和商品房在一起的小区，经常会因为生活习惯不同而产生矛盾。尤其严重的是，随着村子的消失很多传统习俗难以保持，例如丧事的操办上，原来是一家有事整村齐上阵，搭台唱戏办仪式，体现了中国传统文化中很多值得继承的东西。但改造后的小区没有地方，很多在公共区域操办仪式导致其他居民提出抗议，媒体多次报道此类事件但仍然没有好的解决办法。

2.2.5公众参与意识和市民素质有待提高

西安是一个千年古都，但很多市民的行为完全和城市该有的形象背离。公共场合抽烟、随地吐痰、大声喧哗这些“顽疾”一直没有根治，肆意偷盗和破坏公共设施的事件频发，机动车数量在增加，但不按照标线行驶、随意变道、猛按喇叭等不文明现象时有发生，因为一点小的刮蹭就互不相让而导致交通堵塞的事件也不少见。虽然城市里到处张贴着文明标语，但很多市民视而不见。

这不仅仅是市民素质不高的体现，而是城市在管理中忽视了公众参与的直接结果，市民没有机会参与到城市管理中，缺乏主人翁意识，相关的保护环境、维护城市形象的意识自然淡薄，很多提示性的标语形同虚设，和管理执法队伍之间有隔阂甚至采取一些抵抗行为也时有发生。

3提高城市精细化管理水平的思考与建议

3.1新型城镇化建设视角下城市管理的着眼点

对于城市管理的认识，不能简单地用一种概念去界定，而是要分为几个层次理解，第一层是从宏观上来讲，涉及到体制机制、规划等的运行管理，第二层从中观上来讲，涉及到经济、文化、社会、生态等行政职能，第三层是微观层面，涉及到市政基础设施建设、城市环境管理等方方面面。

在不同的历史时期，需要有不同的侧重，在当前城市化进程加快的大形势下，城市管理要紧密围绕新型城镇化建设展开。我国当前的新型城镇化建设是要推进以人为核心的城镇化，目的在提高人口素质和居民生活质量，要求要提高城镇建设用地利用效率，优化城镇化布局和形态，提高城镇建设水平和管理能力。这个指导思想和城市管理的三个层次都有紧密联系。

因此，新形势下的着眼点和政策落脚点正是今后在城市管理中，需要从管理理念和管理模式上进行完善和提高的地方，只有这些发生了变化，其他具体的措施才能落到实处。

3.1.1着眼于法规、制度建设

需要改变传统的政治动员式的管理方式，加强制度化、程序化建设，让城市规划、建设规划等以规范化的形式明确下来，不再以管理者的更替而影响制度的延续，建立和健全工作责任制度和政治责任制度。尤其要尽快完善城市管理法律法规体系，以法律形式来规范管理主体的行政行为，避免盲目性和随意性，使各级管理主体在法律制度框架内规范有序地行使城市管理的职能，并能对其行为有效监督，避免有制度不执行或执行不力的情况。

需要制定一整套完善、严格、具体、周密、切合实际、操作性强的城市管理法规体系、罚款制度、考评制度和管理资金、经营机制等城市管理基本方法，以此构成城市管理方法体系的基本内容。新加坡等国家城市管理最大的特点就是完整和操作性强，能够做到“无事不立法”，执法过程中“严”字当头，从而实现城市管理的规范化、长效化。

3.1.2着眼于以人为本

以人为本不是一句口号，而是要在城市建设和管理中坚守的根本理念。现代化的城市首先应该是适合人居住、生活的，环境优美、交通便利，城市既能融入大自然又能体现地域特色，既有国际化的现代因素，更有对传统的保护和传承，把让市民生活得更舒适这个理念融入到每个细节中。在这一思想的指导下，管理理念、管理模式都会有所调整，去选择最有利于群众的方式，城市规划、建设和各个方面的管理都会首先考虑到是否适应市民需要的问题，会考虑如何调和城市建设与民生、生态的关系，会更加科学化、合理化。政府不会与民争利，而是和谐共生，很多矛盾就可以迎刃而解。

3.2加强和完善西安城市精细化管理的对策

3.2.1引入公众参与机制，全社会齐抓共管

作为一个800多万人口的大都市，仅仅用市民素质不高来推诿城市管理中的弊病是不可取的，真正原因是城市管理中公众参与度低，引入公众参与机制，不仅让市民有知情权，更是给每个市民参与权，有权参与到城市建设和管理中，城市就是每个人自己的家，自然会细心维护，从而提高决策质量，保证政策的可行性。

事实上，科学、可操作性强的公众参与制度是以人为本理念的本质要求和体现，也是行政管理模式的转变方式。首先，要从“政府中心”转向“市民中心”，任何公共政策的出台和措施的实施都从城市实际出发，最大限度地满足社会和公众的需求，以市民和其他社会组织的满意度为导向对政府行政绩效进行测定。其次，要正确认识“政府失灵”现象，不是政府本身有问题，而是政府的职能是有限的，只有借助全社会的力量，发动广大群众一起治理，才能发挥政府职能的最大功效。这就要求实现多元主体治理的长效机制，将大量的社会事务由各个专业的社会组织来承担，共同发挥作用。

政府在制定城市发展的战略时，应当事前通过各种传媒向社会公布，征求广大市民的意见和建议。而且不能把征求意见会、听证会等做成形象工程，给市民做个样子，这不仅起不到应有的作用，反而会伤害市民的感情，使其失去对政府的信任，降低决策的权威性。要建立市民建言献策的常态机制，开设网络问询、专家咨询、市民论证会等多种方式的沟通交流平台，并保持渠道畅通，对所提意见和建议要在一定时限内答复，公开解决状态，让每一个建议都能落到实处。

在公众参与中，各类社会组织的参与是一只越来越重要的力量，据民政部统计，截至2011年，我国各类社会组织共有46.2万个。当前的社会组织包括传统的权益保障类、社区服务类、文体类，而日益发达的公共服务类、慈善公益类作用也日益明显。权益保护类例如社区法律援助中心、妇女儿童保护协会等;社区服务类例如为残疾人、生活困难等特殊群体提供的无偿服务组织，和为社区普通居民提供收取象征性报酬的便民组织;文体类例如老年大学、健身队等;公共服务类社会组织涉及科技、教育、文化、卫生、养老、劳动、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域;慈善公益类社会组织在日常的对特殊群体的帮助和一些重大地震、洪水事件后发挥着巨大作用。各类社会组织不仅本身吸纳大量就业，激活市场潜力，而且成为政府职能部门在社会事务上不可或缺的补充，对化解社会矛盾、维护社会稳定起着重要作用。政府要善于吸纳社会组织参与到城市管理中，把那些适合社会组织的社会事务交由他们来实施，既发挥了他们的专业性和民间性的作用，也体现还政于民、问计于民，真正实现全社会齐抓共管，凝聚人心。

3.2.2推进数字城管建设，全方位监督管理

历经十几年的摸索、创新和发展后，全国各地城市管理体制逐步趋于统一，基本上都确立了“建管分离、管罚合一”的改革思路，构建“大城管”工作格局逐步成为整合城市管理资源、解决城市管理突出问题的普遍选择，在实践中有效推动了城市管理工作的开展，凸显了“大城管”模式的体制优势，其中，尤其以武汉、广州、南京、杭州等城市的改革效果明显。

他们的做法集中体现如下。

（1）整合城市管理职能，设立专门的城市管理机构，将市政设施、公用事业、市容景观、环境卫生、园林绿化、城镇燃气、城市河道、城市排水、爱国卫生等管理职能和与之对应的行政执法职能以及公安交警、工商、环保等方面的部分执法职能集中起来，并成立级别较高的综合协调机构，规避了职能分散的弊端，便于统一管理。

（2）建设数字化城市管理平台，整合了市政、市容、城管、公安交警等城市管理的数字平台和多个与城市管理相关部门的信息资源，推行网格化管理，建立综合性信息采集队伍，所有涉及城市管理的问题，通过网格化管理来及时发现，运用数字城管平台来闭环处理，作用突出，效果明显。例如，广州市数字城管平台整合共享了市级10余个部门的基础数据和视频监控资源，实现“110”、“119”、“12319”三台合一，联网互动。武汉市数字城管平台整合了“12345”市长专线，监管范围覆盖全市。杭州市建立了跨部门的数字城管协同联动机制，全市846家城市管理网络单位和468个社区城管联系站依托市数字城管主平台，共享了公安视频监控系统。南京市数字城管对8个区48条街道的2000多个街巷和170多个农贸市场实施并网监控。信息化平台的设置既避免了重复建设，又实现了资源共享，可以进行全局掌控，充分发挥管理合力。

西安与以上四个城市在城市发展情况上有很多相似之处，而且各个管理职能部门信息化意识较强，普遍借助信息化手段促进管理创新;市、区数字城管信息系统已建成，初步形成了支持跨部门信息共享和业务协同的数字平台基本框架，这些表明西安已经具备整合信息化平台的条件，应该尽快借鉴成功经验，全市统一规划、统一安排，做好顶层设计，建设城市管理信息共享和为民服务于一体的信息化平台，推行统一收集城市管理问题和多部门联动处置的城市管理新举措，提出保障一体化数字平台建设运行的体制机制，编制一体化城市综合管理数字平台建设方案，设计平台的体系架构，整合城市管理服务热线，城市管理问题按责处置，并有计划分步骤地开展整合建设工作。

同时也要加大对城市管理经费的投入力度，制定奖罚分明的考评机制，加快推进信息化建设，从而助力智慧城市建设，提高城市管理水平。

3.2.3从精细上下功夫，全面提升管理水平

“精细”一词的含义是精致细密，意味着标准要高，内容要详细，西安目前已经将城市管理的内容分解为很多具体的项目，但仍然有继续提升的空间。

（1）细分受众，精准宣传到位。在城市管理中，广泛的宣传教育是非常重要的辅助手段，如果不仔细研究受众群体的特点，采取“撒胡椒面”的方式，既影响了宣传效果，也浪费了宣传资源。随着大众传媒技术的发展，市民接收信息的渠道越来越广，尤其是掌上信息更是随时传递。当前就需要对受众群体进行细分和定位，按照行业、职业、兴趣、收入、年龄、性别、受教育程度等指标划分为不同群体，运用技术采集“大数据”并进行分析，准确认识他们的特点，将同样的一个政策法规以不同的方式向这些群体投放，其作用必将事半功倍。

例如文明交通问题，对于经常步行的人需要宣传走斑马线、不乱闯红灯等内容，就可以采取沿街标识牌的形式;对于经常坐公交车、地铁等公共交通工具的人需要宣传按顺序上下车、给老弱病残孕让座等内容，就可以采取随车广告的形式;对于经常开车的人需要宣传按道路指示行驶、文明驾驶等内容，就可以采取交通广播等形式。如此，城市管理信息就可以正确地传播至当事人，提高了宣传的针对性，就能得到广大市民的理解和支持。

（2）建立一套完备的、操作性强的考评体系。这里所说的考评体系不同于其他的考核系统，主要是针对城市管理的内容，可以按照城市硬件设施的维护管理、城市的清洁管理等分为几个大类，每个大类下再细分若干个小类，例如在设施维护中，要对公共电器、公共娱乐设施、公共休闲空间、垃圾桶、指示牌、绿化带、路灯等制定严格规定，责任落实到人，规定中详细、明确地要求达到什么标准，并赋予具体评分标准，这些标准要具有科学性、可操作性、成体系，减少考评中人为主观评判，把考评真正做成有效监督和管理的有力抓手。同时建立相应的奖罚机制，以有效激励促进考评工作顺利开展。

（3）“老问题”要出台“新办法”，并建立长效机制。这些老问题主要集中在关系民生的流动商贩、“摩的”等方面，不仅要考虑从业者的需求，也要顾及市民也就是需求方的心声，所以要建立对话机制，善于倾听他们的诉求。例如对于“摩的”，一方面要继续加大公共交通建设，一方面能够变“堵”为“疏”，把它作为特殊时期的产物，制定相应阶段性的法规，给他们划定区域营运，尽可能地发挥作用，方便市民出行，给这些从业者一个一定时期内谋生的职业。对于流动商贩和占道经营的，可以实施档案化管理，将流动商贩的个人与家庭信息、摆卖方式与主要内容、经常设摊摆点的区域和地点、家庭收入和生活质量变化等情况采集录入，建立精细化的档案资料，实行电子化跟踪管理;再如实施发证发牌管理，以牌证规范流动商贩的摆卖行为。南京市玄武区建立的12分制摊点管理制度是很有创意的一种长效机制，值得西安借鉴。

对于由于旧城改造而带来的新问题，事实上还是需要从管理理念上转变，要用公平的眼光来对待被改造区域的群体，不要实施歧视性的政策和制度，一视同仁地都用新型城镇化建设的理念来建设和管理，问题就可以迎刃而解。

4结语

城市管理是一个动态化的工作，很多问题都是在发展中慢慢凸显、慢慢摸索解决的，不能一概而论，也不能一蹴而就，既要站在国际化、全局化的高度来审视和规划，又要从细处着眼、小处入手，既要从理念上不断深化认识，又要从具体应用上不断创新，既要学习和借鉴国内外成功经验，又要根据当地具体情况从实际出发制定相应措施。而归根到底，是必须要把握以人为本的理念，从群众利益出发，一切为了让人民生活得更加舒适、更加幸福为根本原则，顺应时展潮流，不断提升管理水平，为广大群众营造宜居、安宁的生活环境。

参考文献：

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[3]方东华，陈珊珊.国外先进城市管理模式及其对宁波的启示[J].宁波大学学报：人文科学版，2012（7）.