土地规划制度

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土地规划制度范文第1篇

一、我国土地产权制度现状

1、土地产权制度模糊内涵

产权的定义很多，一般认为，产权是由物的存在及对它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权的基本功能在于影响激励和行为，其主要功能是引导人们实现将外部性内在化的激励，产权界定不清一般被认为是产生“外部性”和“搭便车”的主要根源。就产权构成来看，大部分学者认为产权是一组包括所有权、使用权、收益权、处分权等具体权利在内的权利束，且物的交换价值主要取决于交易中权利束的大小。根据上述产权定义，土地产权应是因土地的存在及对其使用而引起的权利义务关系，是以土地为客体的所有权、占有权、使用权、收益权、处分权之和。在产权明晰的条件下，土地交换价值应取决于土地权利内容的范围和大小。

就制度来说，诺斯认为，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制和规范人们相互交往行为的框架性安排，包括正式制度和非正式制度。制度体现的是集体行动的规则，也可以说是人们之间的正式或非正式的契约关系。进一步理解，制度是一种放大的契约或称之为群体契约，与个人之间契约不同的是，制度需要明确的是群体内部或群体之间的行为规则。在这种情况下，因契约约束范围模糊导致的契约边界模糊便不可避免。布坎南在提及契约对财产的保护问题时，认为在原始契约得到履行的同时，必须制定出一些条款来控制边界交叉的问题，以认定并惩罚那些侵犯他人已界定的财产权利的人，对制度来说，这个观点似乎同样适用。

具体到土地制度而言，它是对人们以土地产权为载体从事的各种行为的约束性规范，也是人们在使用土地过程中产生或制定的规则，一般分为土地所有制和土地使用制，并分别对应土地所有权和土地使用权。但实际上，由于公权力的干预，这种划分标准及各自作为权利束所包含的内容仍具有一定的不确定性。根据产权理论，由于产权主体在界定、保护或实现权利方面的费用太高以及外来干预等原因，产权往往具有一定的残缺性。需要明确的是，土地所有权作为一种非排他性或一定范围内非排他性的所有权，可以认为是一种社团产权。在出现社团产权的情况下，产权明晰只有在对抗社团以外其他人时才能体现，而在社团内部，由于所有者并不唯一，这种产权并不是非此即彼的关系，是不确定的。而对于土地使用权来说，其权利束所包含的内容受法律规定或土地所有权代表与土地使用权人协商的影响，本身也是不确定的。上述这种不确定性表现在制度安排上，就是制度模糊。

2、我国土地产权制度模糊的原因及表现

我国的土地所有制是社会主义公有制。从前文分析可以看出，不管是何种性质的土地所有制，只是所包含的权利人范围不同，但作为社团产权，在其内部都存在产权界定不清晰的问题。当然，从我国实践来看，这种不清晰还有一个表现，就是全民所有制和集体所有制之间也存在一定的边界交叉，并且受国家发展战略导向影响，呈现出前者对后者的制度歧视，而造成这种结果的原因主要有两点。

(1)制度变迁过程充满了不确定性甚至过程中断导致制度模糊。以集体土地所有权的演进过程为例，建国初期，为推动经济复苏，促进农业发展，调动农民积极性，1950年6月颁布的《中华人民共和国法》规定实行农民阶级的土地所有制，但实际上，在1952年这场完成之前的1951年底，中央就印发了《关于农业生产互助合作的决议(草案)》，要求在已完成改革的地区实行农业互助合作。后经过农业生产互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社等一系列的制度实践，逐步在所有权制度层面上抹去了农村土地的私人所有权，至1962年《农村工作条例修正草案》颁布实施，我国农村土地最终确立了“三级所有，队为基础”的所有权制度体系。在1950年至1962年短短十二年的政策演进过程中，实际上贯穿一条主线，即土地产权逐步由明晰的私人产权向模糊的社团产权过渡，并逐步扩大其范围。从这方面看，既然集体土地所有权是一种“进化不全面”的所有权，产权制度模糊便不可避免。

(2)国家基于发展战略的制度故意，即战略性模糊。这种战略性模糊可以从两个方面予以说明，其一，源于城市建设和工业发展需要的农村支援城市战略计划，即长期的农业支持工业发展及城市建设。从这个角度上讲，自1953年开始，一直延续至今的低成本征地制度，至少说明这种产权制度模糊可以大大降低城市建设成本，并使农村土地的资产属性只能在狭窄的通道内通过改变产权性质得以实现。其二，1978年之后的城乡土地制度改革开始逐步强化用益物权，所有权在某种程度上成了“空制度”。以城市土地使用权和农村土地承包经营权为核心的城乡土地用益物权成为时展与社会性质相妥协的产物。以至于何・皮特(Peger Ho)认为，中国农村改革之所以取得成功，关键就在于中央政府经过审慎考虑后，决定将本该成纲成条、没有任何歧义的农村土地所有权制度隐藏在模棱两可的迷雾中，即有意的制度模糊。

从实际情况来看，我国土地产权制度模糊至少表现在以下方面：一是不同类型的所有权之间、同一类型所有权内部存在制度模糊。我国《宪法》规定城市土地属于国有，但由于“城市土地”、“国有”本身就是相对模糊的概念，城市土地的边界、权利人主体都难以界定，结果就造成城市建设用地面积不断扩大，集体土地不断受到侵犯。同样，劳动群众集体所有制脱胎于过去“三级所有、队为基础”的所有权结构体系，所有权主体边界更加模糊。二是土地使用权制度模糊。以土地使用年期为例，城市建设用地使用年期长期处于调整、总结和实践的过程，从深圳早期土地出让年期一般不超过30年到《深圳经济特区土地管理条例》(1988)规定最高期限不超过50年，到《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990)区分土地利用类型规定不同的土地使用年期，再到目前提倡的土地出让弹性年期制，可

以看出，土地使用权的使用年期是不断调整变化的。农村土地承包经营权同样如此，早在1984年，国家有关政策要求土地承包期一般应在15年，后《土地管理法》(1998年修改)将其调整为30年，《农村土地承包法》(2002)区分耕地、草地、林地将承包期调整为30至70年不等。由此带来的则是产权不稳定，进而导致土地使用权人预期收益不稳定。

二、产权制度模糊对土地规划编制、实施的影响

1、产权制度与土地规划的关系

一般认为，土地规划是国家利用公权力干涉甚至侵犯私权-利的工具，土地利用规划出于维护社会公共利益的需要或提高整体土地利用效益而获得合法性基础。

(1)产权是规划编制及实施的条件之一。规划影响产权内容，但同时，既定的产权也影响规划编制及实施效率。我国新一轮土地规划修编基本结束，与前两轮不同的是，这次修编更加强调规划的公共政策属性，更加重视规划对土地布局及利用结构的宏观指导性，并将规划作为土地管理的基本公共政策以实现土地利用与环境保护、经济发展相协调。此外，这次规划修编更加面向规划的实施，在这种情况下，土地产权作为影响规划实施成本的重要因素，必须得到充分考虑。

(2)在一定条件下，产权是产权主体保障规划落实的动力。土地规划强调的是土地结构的宏观布局，赋予土地发展什么、怎么发展的权利，并指导土地利用方向。但产权主体作为理性经济人，在面临规划时他们首先考虑的往往是规划对土地产权内容、进而对土地价值的影响。不可否认的是，对个体来说这种影响一般是双面的，甚至可能使私权利受损。但从另一方面来说，如果实施规划提高了权利人预期收益，由此带来的保护力量无疑是最大的。

2、产权制度模糊对土地规划编制、实施的影响

目前，土地产权边界不清和主体模糊已成为我国土地管理的突出问题，土地产权制度模糊很大程度上降低了规划实施效率，使规划控制效果低于预期。在所有权层面上，土地产权边界不清和主体模糊使规划控制对象难以明确；在使用权层面上，产权有效期限不稳定导致使用权人存在有效期限内攫取最大利益的冲动，使规划难以有效保护和落实。

(1)土地产权制度模糊使不同层次的管理主体行为目标不一。我国城市土地属于国家所有，由国务院负责行使，但问题是，我国现行国家一省一市一县一乡(镇)的五级行政架构中，县级以上人民政府具有批地权，实际掌握了土地的部分处分权和收益权。不同层级政府出于多方面考虑，导致规划实施目标、立场和效果很难统一。对集体土地产权制度而言，也存在大量问题，一方面，自然村、行政村和乡镇是三级集体土地所有权主体，但从另一方面来看，一个自然村既是集体土地所有权主体，同时也是其所在行政村和乡镇的土地所有权构成主体之一。这种产权主体模糊、边界不清的问题容易引发不同所有权主体之间的纠纷，并造成上级所有权主体对下级土地所有权主体的权益侵犯，提高了规划实施成本。

(2)土地产权制度模糊导致主体缺位，公众监督效力难以体现。主体缺位或虚置是产权制度模糊的直接结果，―方面，缺乏明确的产权主体意味着缺乏明确的被监督对象，从法理角度分析，委托―关系并非意味着权利义务的绝对转移，在某种程度上，责任主体仍为委托方；另一方面，主体不确定往往更容易导致信息不对称。土地利用规划作为专业性相对较强的公共政策，具有一定的理解门槛，增加了受众的监督难度，而主体不确定进一步增加了公众获取信息的难度，加大了信息的不对称，提高了监督成本。

此外，从当前土地利用形势和长远发展来看，探索市场经济条件下的规划编制模式已是必然趋势，而产权清晰是市场经济中交换物的基本特征。目前产权制度模糊和市场经济发展存有明显矛盾，并成为影响规划编制效率和编制成本的主要因素。

三、基于推进土地利用规划编制及实施的土地产权制度改进建议

1、物化土地产权，明确产权制度

一般来说，土地私有制在产权边界及产权主体方面相对明确，产权保护效率较高，但我国的社会性质决定其不可能实行土地私有制。我国的土地所有制已经超越所有权层面的价值，而被赋予了社会性质的政治意义。但从国外经验来看，公有往往意味着“都有”或“都没有”，这明显与当前的市场经济发展要求不相适应，也是我国土地规划编制和实施低效率的制度根源。

结合当前的情况和产权制度发展趋势，对于集体土地，从短期来看，必须在强化集体土地使用权上下功夫，在使用权层面上逐步强化私有，丰富和固化农村土地承包经营权和宅基地使用权。在明确的产权基础上，以规划引导建设，以产权保护促进规划编制和实施。从长期来看，还是应审视和反思现行以全民所有制和集体土地所有制为构成的土地所有权制度，消除国家对集体土地所有权的歧视性政策，尽快赋予集体土地相对完整、明晰的土地所有权。对于国有土地，一方面，应稳定现有土地使用权使用年限和内容，明确土地使用权在时间维度和空间维度上的边界；另一方面，要明确土地所有权的法律主体。在当前行政管理和绩效考核机制不变的情况下，建议以国有土地地域范围为依托，明确权利主体和权利边界。地域范围的确定应独立于现在的行政边界，以区域发展经济体为主体，并编制区域土地利用规划，改变地方政府因产权主体模糊而实际获得近乎所有权的土地处分权现状。

土地规划制度范文第2篇

关键词：农村宅基地；规划问题；对策

中图分类号：F301.3 文献标识码：A

农村宅基地管理历来都是我国土地管理的重要内容，也是实现新农村建设和城乡统筹和谐发展的一个重要突破口[1]。随着我国城市化进程的加快，我国现行农村宅基地制度的弊端日益暴露出来。由于农村宅基地使用管理上存在缺陷，致使农村宅基地使用混乱，农村宅基地长被期闲置荒废和粗放利用，“一户多宅”、“空心村”现象十分普遍。本文以山东省定陶县西李庄村为典型，对该村的宅基地使用情况进行全面系统的调查分析，对当前我国农村宅基地管理和使用中普遍存在的现象进行阐述，对这些现象产生的原因进行分析，并对如何完善我国农村宅基地制度，规范宅基地规划管理，提出一些个人的见解。

1 农村宅基地规划管理上存在的主要问题

通过对西李庄村的实地调查及相关资料收集，发现西李庄村在农村宅基地的规划管理方面存在很大的问题。归纳起来主要有以下几个方面：

1.1 农村宅基地未批先建，违法占地严重

农村宅基地违法占地主要有以下几种：未批先建；未经批准改建、扩建；宅基地虽经批准但在建设中超标准占地；以欺骗手段获取建房手续后，改变建房地点，占用条件较好的耕地甚至基本农田[2]。据调查得知，西李庄村所在地的土地管理部门于20世纪90年代初开始对该村宅基地进行初始登记并颁发《集体土地建设用地使用证》，使得在此之前建设的大量违法占地和超标准建设的宅基地“合法化”。而在此之后建设用的宅基地规定必须登记申请领取相应使用证明后使用，由于村民法律知识的缺缺及土地管理部门的监管力不够，该村普遍存在着占用林荒地或打谷场建设新宅的现象，另据数据统计显示，西李庄村自1990年至今，宅基地占用村头或村内林荒地共12宗；自2000年至今，占用打谷场用地6宗；这两种占地类型占宅基地比重为15.39%。

1.2 宅基地闲置率高，“空心化”现象比较严重

由于农村宅基地规划管理的缺位以及城乡二元户籍制度下村民“离乡不放土”的迁移模式，导致目前我国大部分农村都存在着“空心村”的现象，不仅浪费了土地资源，而且严重影响了村容村貌。根据调查统计，西李庄村的废弃宅基地和空置宅基地共占宅基地使用面积的31.61%。其中，因村民建新未拆旧、年久失修等造成的已无房屋或房屋损毁、失去居住功能的废弃宅基地14宗，废弃面积达4322.78m2；因长期不居住造成的闲置宅基地或是取得土地使用权但暂未在其上建房屋造成的空闲宅基地分别占到了5014.60m2和5312.80m2。

1.3 “一户多宅”与宅基地面积超标

根据《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但据实地调查统计，在西李庄村的100户中，拥有大于一宅的户数为23户，占总户数的23%，最多的一户有5宗宅基地，“一户多宅”情况比较严重。另据统计，该村100户居民的单户宅基地面积均超过了200m2，其中89户大于264m2，超出《菏泽市农村宅基地管理办法》有关“平原地区的村庄，每户面积不得超过200m2。村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽，但最多不得超过264m2”的宅基地占地标准，并且自2000年以来超标准占地现象呈现出愈演愈烈的趋势，新增宅基地单宗平均面积均超过400m2，超最高标准比率达50%以上。

2 农村宅基地规划管理问题的原因分析

如上述西李庄村存在的农村宅基地问题在我国大部分的农村地区都普遍存在，造成以上农村宅基地问题的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几个方面：

2.1 宅基地管理法律缺失，管理难度大

由于我国在农村宅基地管理方面的法律、法规严重缺失，且往往效力层次比较低，使得相关部门对农村宅基地的规划管理仅能依靠当地的规范性文件和地方性政策。如西李庄村所在地的土地管理部门于20世纪90年代初才开始对该村宅基地进行初始登记并颁发《集体土地建设用地使用证》，这使得20世纪90年代以前的农村宅基地管理陷入一片混乱。虽然改革开放以来，农村宅基地法制建设取得了明显的绩效，初步建立了宅基地管理体制。但却仍然存在着立法内容粗糙滞后，可操作性差的弊端[3]。据调查，对于西李庄村村民占用林荒地或打谷场建设新宅的现象，村委一直是持沉默态度，而上级土地主管部门也只是对其作出罚款处罚了事，并不对其违法侵占行为采取实质性的制止行动。

2.2 村庄规划不到位，村民规划意识不强

农村宅基地管理应该坚持规划先行的原则，农村的宅基地管理必须格按照镇、村土地利用总体规划和年度计划执行，在合理规划的前提下才能保障宅基地管理顺利的开展。由于农村村庄建设规划的滞后，过去在农村常常由村委会或村干部说了算，造成了宅基地管理的混乱。现在，虽然部分村搞了村庄建设规划，但是由于广大村民规划意识的淡薄以及规划本身缺乏，使得编制的规划成为一纸空文，无法在村庄内落实。正是由于农村土地利用规划和村庄建设规划的缺失导致了西李庄村农村居民点布局 “散、乱、空”的局面。

2.3 城市化进程加快，人口流动频繁

随着城镇化和工业化的不断推进，农民的就业门路也变得更为广阔，进城务工和工作并落户的村民越来越多。但由于城乡二元户籍制度和社会保障制度等多种原因，往往会选择留下自己在农村的住房和宅基地，这种“双重占地”问题的存在也造成该村大量宅基地的闲置和废弃。另外，遗产继承及子女外迁也是造成目前很多农村“一户多宅”现象突出的主要原因。

3 解决农村宅基地规划管理问题的对策和建议

3.1 加快宅基地立法，使农村宅基地管理有法可依

虽然我国现行的《土地管理法》第六十二条对农村宅基地的数量、宅基地的面积、占用规则、批准权限等有相应的规定，但是都是大面上或宏观上的规定，不够具体明确，对以上存在的宅基地空置、宅基地超标占地、未批先建、批而不建等现象没有做出详细的处罚规定。造成在宅基地管理过程中，执行起来比较困难，操作性差。另外，在宅基地的划分标准、审批程序、费用收取、流转管理等方面的法律规范也需要进一步具体的规范。因此，国家要快农村宅基地立法工作，尽快出台农村宅基地管理相关法律法规，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。

3.2 加强宅基地规划，使农村宅基地管理有规可依

规划是龙头，是搞好农村宅基地管理的前提和保障。要保障我国农村宅基地管理工作的顺利开展，不仅要结合当前新一轮土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡（镇）土地利用总体规划。同时，还要在秉承“控制增量、合理布局、集约用地保护耕地”的总原则下，严格按照统筹安排城乡建设用地的总要求，进一步制编制村级详细规划和村庄建设整体规划。在对农村居民点的数量、布局、范围和用地规模进行规定的基础上对农村住宅的房屋样式、建筑地点、占地面积等方面做出限定[4]。同时，为了确保规划能落实到实处，各级政府应按照《城乡规划法》的规定，安排专项资金编制村庄建设规划；要加强对村民的普法宣传力度，增强村民的规划意识，增加政策执行的推力。

3.3 立足内涵挖潜，积极推进宅基地整理

在社会主义新农村建设的政策大背景之下，各地要根据各级土地利用总体规划、年度详细规划和村庄整体规划等的基本要求，按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，科学制定和实施村庄改造整治计划，积极稳妥地推进农村宅基地整理工作的开展。要因地制宜地开展废弃宅基地、空置宅基地、“一户多宅”的调查清理工作，制定相应的解决消化措施.加大盘活存量建设用地的力度。对于农村村民新建、改建、扩建住宅的，要先行安排利用村内空闲地、空置宅基地和废弃宅基地，严禁占有耕地再建住宅现象的发生。对于一户多宅的农户可以对其多余宅基地进行指标置换，仿照重庆市“地票”政策，实现农村宅基地在一定区域内的建设指标置换。

参考文献

[1] 孙丹.基于新农村建设的宅基地利用与管理[J].农业经济与科技，2008，19（4）：64-68.

[2] 李卓琳.对当前我国农村宅基地问题的研究与建议[J]. 才智，2011（11）：315-316.

土地规划制度范文第3篇

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-031-02

一、土地适度规模经营与土地流转制度建设的关系

土地适度规模经营，在部门规章和地方政策文件中频繁提到，反映出在我国各项农业基础政策中，推行土地适度规模经营这一政策极为重要。但究其本义，土地适度规模经营即是指通过流转农用地以集中土地，保证农业生产在适度的面积上进行，最终取得最优的农业生产经济效益，实现农用地由小规模经营向农业规模经营转变。

土地适度规模经营的实现必先经历农用地的大规模流转，直至达到土地最优的规模以此促进农业生产的规模效益。土地流转制度①不仅能够解决土地规模小的问题，而且能够提高土地资源的配置效率，实现帕累托最优配置。要推进土地适度规模经营进程，解决农用地流转所存在的问题是第一步，也是实现规模效益的前提。

现有研究对农用土地流转制度的完善意见偏向土地流转程序制度的构建，如推进流转合同书面化、完善农地流转价格指导机制、为农地流转提供中介等。这些意见没有将农地流转看成一个联系的前后相继的过程，过多关注流转行为本身的规制，忽视将农用地流转的规划、计划和农地流转的事后监管纳入完善流转机制的制度设计范围之内。将土地流转制度的完善看做一个前后相继的过程，更有利维护土地流转制度，进而推进土地适度规模经营。

二、促进土地适度规模经营进程中土地流转规划制度的问题和对策

土地流转量近年不断增大，以浙江省为例，截止到2008年6月，土地流转总面积513.47万亩，占总承包耕地面积的25.9%。唯有合理的规划引导才能保证实现土地适度规模经营。在承包地自愿流转的基础上，政府对流转市场宏观的控制很大程度上决定了土地流转产生的经济规模效果如何。

（一）土地流转规划制度的问题

1.规划缺乏土地流转主体参与

中西部地区参加农地流转的农户比列偏低，东部等农业生产发展较好的地区农地流转的农户比例较高，农地流转的规模大。这种现状揭示出部分地区农地流转激励机制不足。农民不了解农地流转机制，不愿意流转土地，重要原因是必须要被迫接受政府关于农地流转的一些安排和指导②。而地方政府为了拉高政绩往往对承包地流转进行，强制要求并操纵流转价格，违法、违规行为极多，使欠发达地区推动土地流转、实现土地集约化的进程将更为艰难。

研究表明，流转土地的农民只有在非农收入上有一定的能力优势时其流转土地后的总收入才有可能高于其在流转土地前的总收入，在进行土地流转的规划、推进适度规模经营时我们要充分考虑到农户的实际情况，有条件的鼓励土地流转。

2.规划没有与“适度”原则相适应

种植不同作物实现最优规模经营要求的土地总量不同，对“适度”标准采取判断的依据也会不同，规模经营的最优效益只有在适度的条件下、在一定的范围内才能实现。但实践当中地方政府对促进土地流转、实现规模经营所持的态度极为盲目。在四川、山西各省推进规模经营的文件中均有“要最大程度的推进土地流转”这样的表述。政府尽一切可能的说服农民流转土地，农民难以真正的“自愿”流转土地，被迫流转土地者不在少数。

政府没真正理解“土地适度规模经营”实现要以“适度”为前提，单纯重视“规模”，追求最大可能的农地流转。这种不理性的政策规划不但不能实现土地的最优规模，更有可能使土地产生的规模效益还不能和未流转集中前的规模效益相比，最终损害农民收益。

（二）建立有利于土地适度规模经营的土地流转规划制度

1.土地流转规划实现农民参与

土地利用规划决策要积极吸收各种利益主体的合理诉求，促进土地利用规划的内在激励，补充规划外在的行政命令控制不足，增加农民对规划的认同。良好的土地流转规划制度能真正调动农民流转土地的积极性。

制定相应规划的时，可以邀请农民参加，让农民了解流转土地对促进区域生产发展的重要意义，内化的土地流转激励机制。规划中还要充分调查本地农民脱离土地后进行非农业劳动的能力，对于非农业劳动能力不足的农户，让其谨慎考虑土地流转的相关事宜。对于整体非农业劳动能力不足的乡镇，其农用地流转应当进行控制和引导。

2.规划中引入经济分析，贯彻“适度”理念

合理的规划土地流转的总量十分必要。在推行土地流转的过程中，各地方政府应当坚持适度原则。在进行地方的土地利用规划和商讨年度计划的过程中，要根据专业人员的意见对该地区的农地土地类型进行划分定位，确定最优的经营目标。明确不同类型土地和不同目标应当采取一定经济模型，计算出最优的土地适度规模经营的数值，而不是一味的集中土地，追求“大规模”，有条件的、理性的推行土地流转，实现流转真正为适度规模经营服务、真正为农民增收服务。

三、促进土地适度规模经营进程中土地流转监管的问题和对策

据统计，根据2010年全国土地使用情况，全国违法违规使用土地超过48000公顷，其中耕地达18000公顷。一方面土地流转量不断增大、问题也日益增多，一方面却没有完善与之相对监管制度，对推动我国农业后续发展造成了极大的障碍。

（一）土地流转事后监管中的问题

1.没落实监管责任主体及责任标准

现在承包地流转的监察的问题主要在于责任主体不明和具体责任不明两方面。以四川省为例，相关文件仅表示“各级人民政府及有关部门要加强对耕地特别是基本农田的执法监察和动态监管工作。”可以看到的“各级人民政府及有关部门”具体指代哪几个部门，分别承担什么样的责任都没有明确。而其他地方政府的相关规定条款亦是大同小异。

实践中土地行政部门、农业主管部门等部门均对土地流转的监管负有一定的责任，相互间权力交叉、职责不明的状况。规定不明确，责任内容不具体，时常出现各部门相互推脱职责的情况。

2.不健全的土地流转事后监管方式

我国对土地流转的监管方式单一，主要为大宗土地的流转备案制度和中央组织的抽查活动。地方政府作相应备案后，便 不再对流转的承包地用途状况进行跟踪地核查和监督。仅仅只有中央进行大规模调查后，地方政府在此基础上再进行不定期的专项整改。

有的地方政府要求对以非农业建设为目的实施的土地流转，或者“以租代征”进行非农业建设的，责令解除土地流转协议，限期拆除地上建筑物，恢复土地的农用地性质。这种专项整改连续性差，成为应对中央调查的一时之策。这种监管方式，仅有地方政府进行事前监管、形式化审查，没有将土地流转的事后监察也积极纳入地方政府的监察机制，弊端良多。

（二）建立有利于土地适度规模经营的土地流转监管制度

1.落实政府机关的监管职责和责任

确定具体职责，执法行为的主体也就明确了下来，土地违规违法问题之后的问责难的问题也会引刃而解。首先确定所谓的有关土体流转监管责任的机关；再在土地行政管理部门、农业管理部门等机关中确定对流转后的用途监管有明确监察职责的特定机关，同时其他相关部门必须对特定的监管部门的工作进行配合，做到分工明确。

还要落实具体的问责制度。对失职机关要依法处罚，积极对行政机关中所存在的管理问题进行清查。再者，不能仅着力于机关的问责，失职机关对违法违规流转的土地给出整改方案，实现土地流转的规范性整治。整治进度及最终结果都应当上报，方便对用途整改的结果进行验收。问责的根本不仅是为了行政执法内部问题的解决，更是要强调对于执法问题中引起的不良社会效果进行评估和整改。

2.实行流转地用途事后定期监察制度

我国的土地违法违规行为监察主要集中在事前监察，事后监察一般只有在土地违规违法问题比较严重之后才进行专项清查。而土地的用途一旦改变，治理整改其用途的成本极大，甚至不可能真正得到治理。

监管流转不当局限于事前的监管规制，还要在流转后要对农用地的用途进行定期的审查。在期间制定上可以采取每年进行一次全面监督核查，每季度进行一次抽查；在模式选择上可以对规模经营规划中的农用地所有权和使用权大户进行跟踪性的重点监管，防止农用地用途的异化。这种构建就不似现有监管制度，单纯强调对土地流转状况的形式上数字统计，而没有事后的完善体制建设相对应，不强调对已流转的土地用途的实质管制。

只有严密的事后监管制度才能及时发现中途改变用途的行为，并予以整改、规制，在房产修建前或者建设前期对其进行处理，减少整改成本、降低治理难度，达成良好的社会经济效应。

注释：

①此处“土地流转制度”当做狭义理解，仅指代土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织的情形。

②此处“土地流转规划”并非强制性的规划，而是指各地方政府的对于当地土地流转相关工作所做的规划或计划，没有强制性行政效力。然而这种规划还是会在一定层面上影响政府的行政行为，所以仍有必要对其进行研究。

参考文献：

[1]冯振东、霍丽、邵传林.中国农村土地流转问题研究述评.西北大学学报.2010（3）.24.

[2]杨华.我国农村土地流转的法律制度困局和出路.法学杂志.2010（7）.74.

[3]张萧然.土地流转吹响了农业规模化号角.http：//finance.sina.com.cn/roll/20081008/22 485368973.shtml.2008-10-08.

[4]叶建平、蒋研、丰雷.中国农村土地轮流转市场调查研究——基于2005年17省调查的分析和建议.中国农村观察.2006（4）.48.

[5]彭代彦、吴扬杰.农地集中于农民增收关系的实证检验.中国农村经济.2009（4）.22.

[6]许庆、尹荣梁.中国农地适度规模经营问题研究综述.中国土地科学.2010（4）.79.

[7]郭洁.集体建设用地规划实施的经济法调控.法学.2010（8）.85.

[8]李晓萍.2010年全国违法违规使用土地面积超过48000公顷.http：//gb.cri.cn/27824 /2011/04/19/5187s3222825.htm.2011-04-19.

土地规划制度范文第4篇

【关键词】城市规划；土地规划；思路；途径；制度创新

城市化发展背景下，房地产行业一派繁荣，寸土寸金形容当前城市土地资源也不夸张。大量城市人口和城市规划及土地规划利用之间的矛盾越来越突出，影响了我国经济协调和可持续发展。这种形势下，城市规划与土地资源如何实现统筹发展成为党和政府工作的重中之重，应不断强化城市规划部门和土地规划部门之间的协调配合，做到密切，使城市发展满足人们和社会需求。

一、城市规划与土地规划当前工作现状

在我国现行的国民经济发展体系中，城市规划和土地规划分别由不同行政部门负责管理。两大行政在行政级别上属于同级，各行其是，甚少沟通交流，加剧了城市规划和土地规划之间不可协调性，甚至出现脱节迹象，不利于我国经济的可持续发展。

城市规划与土地规划不协调性主要体现在三个方面：第一个方面，部分地区重视城市规划、轻视土地规划，导致城市土地资源利用不合理，土地价格波动较为频繁，形成不了较为稳定的房地产市场；第二个方面，部分地区重视土地规划、轻视城市规划。由于比较重视土地规划，导致惜土如金，本应建设住宅区的土地却用来建设商业区，以致于和城市规划相背离，使得土地规划和城市规划格格不入；第三个方面，城市规划主要讲究安全、经济和美学，但是我国城市规划中老城区夹杂新城区、工业区夹杂居民区，使得城市布局十分不合理，降低了城市土地资源利用率，不利于城市协调发展。因此，城市现代化建设中必须统筹编制城市规划和土地规划，才能有效提升城市土地资源利用率，推动城市经济可持续发展。

二、城市规划和土地规划统筹发展的基本思路

城市规划和土地规划作为区域规划的重要内容，二者应做到统筹发展。从时间角度考虑，土地规划是城市规划的重要内容，其规划是否合理直接影响到城市总体发展，因而城市规划中必须兼顾土地规划。同样，土地规划中也要兼顾城市规划，否者会影响城市的整体发展；从空间角度考虑，城市规划与土地规划应互补互利。区域规划中必须坚持用城市规划指导土地规划，坚持用土地规划进一步完善城市规划，使土地规划充分发挥自身对城市规划的补充作用。

为了做到这一点，城市规划和土地规划编制中应坚持以下原则。第一，弹性原则。无论城市规划还是土地规划都必须坚持弹性原则，为后续发展建设留有一定空间，才能适应城市化快速发展要求，才能避免规划失灵或规划重复问题；第二，坚持协调原则。城市全面发展过程中，不能偏重于某一方面规划编制，一味重视城市规划或土地规划并不利于城市的整体发展；第三，多元化原则。城市规划与土地规划的目标并不是单一的，不仅要重视经济效益，更要重视环境效益和社会效益，实现多种效益叠加，进而实现城市化发展目标；第四，效益原则。在市场经济环境下，没有效益的规划是没有意义的，为此，城市规划和土地规划中需要坚持效益原则；第五，整体原则。为了实现城市规划与土地规划统筹发展，必须坚持整体原则，既要做好城市整体规划也要做好局部规划，满足国民经济的发展需求。

三、城市规划和土地规划统筹发展的有效途径

由于城市规划和土地规划分属不同行政部门，导致相关信息的沟通交流滞后，区域规划中做不到相互借鉴和相互吸收。针对这一现状，应加强两个部门之间的合作交流，及时沟通信息、共同发展，逐渐形成一种自上而下、自下而上的规划管理体系，统一规划管理城市建设。为了强化该种规划体系效果，规划过程中应立足于区域发展实际情况，深入社会广泛征求各方利益，以便全面分析和统筹规划。城市规划和土地规划一旦形成这种统筹发展途径，不仅有利于避免二者规划时的脱节、不合理问题，更有利于提高土地资源利用率，减少规划重复、规划失灵问题，具有巨大的经济效益、环境效益和社会效益，对城市发展有着重大的意义和价值。

四、城市规划和土地规划统筹发展的制度创新

城市规划和土地规划统筹发展要想取得重大效果，要有强有力的、有效的制度做以保障。从法律制度角度考虑，城市规划已有《城市规划法》作为保障，但土地规划方面却欠缺法律制度，导致土地规划与城市规划相比更加松懈，操作性和科学性不高；从管理制度角度考虑，分属不同行政部门的城市规划和土地规划，由于两个部门各项其是、分别编制，土地资源利用率必然不高、相关政策指令得不到统一落实；从环境角度分析，城市发展规划具有一定程度的行政属性，以致于在规划编制和实施过程中比较容易忽视市场经济规律。这种情况下，由于制度上有所欠缺，应不断进行制度创新，使城市规划与土地规划更能满足于统筹发展的需要。

在法律制度上，应尽快完善相关法律。比如，加紧出台和修订与土地规划相关的法律法规，以便使土地规划编著工作更加完备、科学与合理；在管理制度上，加强两个部门合作、沟通，如果可能的话还可将两个部门合并进行统一管理，强化城市建设统筹规划的效果，提升城市规划与土地规划之间的可协调性；在环境上，城市规划与土地规划应充分考虑市场因素，相对降低其行政属性，是规划编制和实施更能满足城市现代化发展需要。

五、城市规划和土地规划统筹发展的具体策略

（一）实施总体规划、优化土地资源利用的策略

城市建设发展中离不开房产事业的蓬勃发展，为了提高土地资源利用率，城市建设规划应重视城市整体规划，并以优化土地资源利用为目的科学合理编制城市发展的计划。要想做到这一点、提升城市规划与土地规划之间的可协调性，政府部门必须加强规划的合理性和科学性，同时加强规划的审批力度，减少重复规划、规划失灵情况的发生。更为重要的是，行政主管部门应该加快修改与城市规划和土地规划不相符的政策，使其跟得上时展步伐。除此之外，应坚持工业区、居民区及服务区互相分离原则布置城市空间，进一步提高土地资源利用率。倘若审批过程中出现不符合布局的规划应一律驳回，直到与城市整体发展计划相符才可通过。

（二）积极推进老城区改革，建设新城区

城市发展中，老城区改造、新城区建设已经成为了其规划编制的重要内容之一。为了在改造和新建过程中提高土地资源利用率，应站在城市规划和土地规划双层角度上考虑土地利用问题，并尽量利用老城区资源，使其各项资源得到充分利用，才能为土地资源节约打下坚实基础。另外，由于地下土地资源开发相对较少，还可积极开发地下资源，建设地下商场、地下轻铁等建筑，提高城市服务功能。

六、结论

城市规划离不开土地规划，在于土地规划是城市规划的重要内容；土地规划离不开城市规划，在于城市规划是土地规划的编制依据。为此，尽管城市规划与土地规划分别属于不同领域的规划内容，但在城市建设中二者应统筹发展，才会有利于城市的整体发展。

参考文献

[1]王素萍，杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济，2004，27（12）：6－8.

土地规划制度范文第5篇

一、城乡规划与土地利用规划的差异。这两者在规划目标、指导思想及规划部门、规划时间等存在不同程度的差异。土地利用规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城乡规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。土地利用规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。

二、 统筹两种规划的整体思路。

城乡规划是国民经济和社会发展规划的深化，而城乡规划和土地规划又是区域规划必不可少的两个方面。在时间上，两个规划要统筹编制，城乡规划的编制要兼顾土地规划，因为土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地规划是城乡规划的重要内容；土地规划也要兼顾城乡规划，城乡的土地规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。在空间上，两个规划要互补互利，在城市区域的发展中，必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。因此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。无论是城乡规划，或土地规划都要具有可量化性，要留有一定的空间。而弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协调规划。在整个城市区域规划中，不能片面强调城乡规划，也不能一贯重视城乡规划。第三，做到多元规划。在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确，实现社会的全面发展。第四，做到效益规划。没有价值的规划是没有意义的规划，特别是在市场经济环境中，效益高低决定市场成败，为此，在两个规划的编制中，一定要注重规划的效益性，实现经济社会生态效益的大一统。第五，做到整体规划。在两个规划的实施中必须从国民经济发展大局出发，从城市区域经济发展大局出发，做好整体布局，既要搞好物质方面的规划，也要搞好非物质方面的规划，既要做好整体规划，又要做好局部规划。第六，做到实用规划。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。

三、 统筹两个规划，做到制度创新。

我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规，这就导致在规划的实施进程中城乡规划比土地规划更加严肃、更加科学、更有可操作性。而从管理角度看，城乡规划和土地规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，这必然导致两个部门各行其是，缺乏有效的沟通，行政指令措施无法进行统一，效率低下、浪费资源。我国已经是市场经济国家，规划的行政属性 还相当浓厚，在规划的编制和实施中 常常忽略市场经济规律，不考虑客观的供求状况，主观行事，造成规划与经济规律不服，与市场经济脱轨的严重后果。基于以上的种种制度诟病，要统筹两个规划必须进行制度创新。一、要创新法律制度，完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹战略提供法律保障。二、要创新管理制度，将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。三、要创新环境制度，要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹战略提供环境保障。

四、走集约型的城乡建设道路

城乡建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城乡可利用空间的集约型建设方式。城乡规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城乡空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城乡建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。

综上所述，城乡规划和土地规划虽然在概念上各不相同，但是，站在国民经济发展的大局上，而这却是可以统筹的，它们是相互弥补、相互促进的，城乡规划离不开土地规划，后者是前者的重要组成部分；土地规划也离不开城乡规划，前者需要以后者为坐标，为其前进明确方向。在今后的实际工作中，为了更好地统筹两个规划，不论是在发展思路上，还是在发展途径、制度创新上，都要进行行之有效的改革，将城乡规划和土地规划共同纳入城市经济的发展中，城乡规划兼顾土地规划，土地规划参照城乡规划。统筹两种规划才能提高经济效益，才能提高社会效益，才能提高环境效益。

参考文献：

[1]王万茂.士地利用规划学[M].北京：中国大地出版社2000．