未成年人儿童保护法
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未成年人儿童保护法范文第1篇
[关键词] 不歧视原则；参与权；体罚；受教育权
[中图分类号] C913.5[文献标识码] A
《儿童权利公约》第31条要求缔约国确认儿童有享有休息和闲暇，从事和儿童年龄相宜的游戏和娱乐活动，以及自由参加文化和艺术活动的权利。缔约国要尊重并促进儿童的相关权利，并采取措施鼓励提供适当和均等的机会。中国于1990年签署了该公约，1992年公约对中国生效。同一年中国制定了《未成年人保护法》。该法第二十一条要求各级人民政府应当创造条件，建立和改善适合未成年人文化生活需要的活动场所和设施。第二十二条要求博物馆、纪念馆、科技馆、文化馆、影剧院、体育场（馆）、动物园、公园等场所，应当对中小学生优惠开放。但是，该法并未明确规定儿童享有休闲、游戏和娱乐的权利。绝大多数成年人对儿童权利的了解通常也只限于生存权、教育权等基本权利。儿童娱乐休闲的权利并未得到大多数成年人的认同。这和中国人口众多，这一代的年轻人面临着巨大的就业和生活压力的基本现实有关。因此，儿童的娱乐休闲权目前在很大程度上只是纸上的权利。但是，游戏和娱乐是儿童的天性。抹杀天性的后果将以牺牲儿童的身心健康为代价。本文将对休闲和娱乐权利的内涵和目前中国儿童的生活和娱乐状况进行分析，并提出相应的法律改进措施和建议。
一、休闲和娱乐的权利
根据联合国儿童基金会《儿童权利实施手册》中的解释，休息、闲暇、游戏和娱乐都与非功课有关。但四者的含义又有重要的区别。休息包括基本的身体和脑力娱乐以及睡眠的需要；闲暇则暗指一个人如果希望去做，就有时间和自由去做；娱乐活动包括为娱悦的目的所选择从事的所有活动；而游戏则是发展儿童社交技巧和个人技能的重要手段。对幼小的儿童来说，游戏是他们最主要的娱乐方式，但是由于游戏被为生活中的奢侈品，儿童游戏的权利因此也通常被成人所遗忘。
传统的儿童休闲和娱乐的项目与现代的项目已有很大的不同。传统的休闲和娱乐多是通过各类游戏进行的，并通常是和小伙伴们一起在大自然中游戏。在集体游戏中儿童能够学习社交技巧，锻炼沟通能力，锻炼身体，也有助于儿童了解自然，增进对自然的感情。现在的休闲和娱乐则主要由电视和电脑来提供，它们在很多时候是“与儿童年龄相宜的”游戏和娱乐的敌人。儿童在学校、家庭、汽车里、在电视机和电脑前花费了大部分时间，但这种娱乐和休闲方式反而可能成为安放在儿童身体里的一颗定时炸弹，有害于儿童的身心健康。这种状况在很大程度上是因为社会的发展剥夺了儿童自然的游戏场所，而社会又未能给与补偿所致。因此，为本国儿童提供游戏和娱乐的活动场所是政府所应负担的义务。
儿童休闲和娱乐的权利在很多国家并未得到尊重与保护，原因有很多，比如，专门从事家务劳动的儿童，因家庭环境所迫在家庭企业中工作的儿童，或者因贫困而沦为童工的儿童，在他们童年的大部分时间里，可能都没有充足的时间休息、玩耍或接受教育。在中国，儿童缺乏休闲和娱乐的时间则主要是因为成人把休闲与娱乐看作是与受教育有冲突的权利。实际上，相当多的成年人即使认为应当保障儿童的休闲和娱乐，也仅仅是出于对儿童身体正常发育需要的考虑，而不是把休闲和娱乐看作是儿童自身的一项应当受到尊重的权利。因此，要真正保障儿童休闲和娱乐的权利，应当明确公约规定该权利的意义并明确该权利与受教育权的关系。
（一）保障儿童休闲和娱乐权利的意义
保障儿童休闲和娱乐的权利之所以重要，是因为休闲和娱乐与营养、保健、居住环境和教育一样，都是儿童发展不可缺少的因素。休闲和娱乐是帮助恢复儿童身心正常机能的重要手段。过度疲劳则通常会导致儿童无法正常学习并容易产生身体和精神上的疾病。因此，《儿童权利公约》的缔约国负有责任保证儿童有足够的休息和娱乐的时间。国际劳工组织在1946年通过的《未成年人夜间工作公约（非工业劳动）》和1948年通过的《儿童夜间工作公约（工业劳动）（修订）》要求保护儿童不在夜间工作；要求保证不满14岁的儿童或全日制的学生应当有连续14个小时的休息时间，包括晚上8点到早上8点之间的时间；不满16岁的儿童应当有12个小时的休息时间；16岁以上、18岁以下的儿童则应当至少有7个小时的休息时间。
社会普遍对儿童休闲和娱乐权利的漠视已经给儿童的健康发展带来了很多消极的影响。国际儿童游戏权利协会通过的《儿童游戏权利宣言》对此表示了深切的关注。游戏对儿童的身心健康有着非常重要的贡献。儿童在自由自在的游戏中发展谈判、分享、合作、自我控制等社交技巧，也在游戏中锻炼身体。儿童游戏的范围非常广泛，设施要求简单，即安全和非成人化。儿童很少挑剔游戏场所或设施，这和成人奢侈的娱乐设施形成鲜明的对比。尽管如此，给儿童提供的娱乐和游戏设施依然非常有限，不能不承认这是成人社会对儿童权利漠视的表现。
（二）休闲和娱乐的权利与受教育权的关系
在一些国家，包括中国，儿童缺少休闲和娱乐的时间是因为成人要求儿童把所有的时间都尽可能用在学业上。也就是说，成人们把休闲和娱乐的权利与受教育的权利看作是彼此对立的两项权利。这是对两项权利之间关系的误解。实际上，《儿童权利公约》中的所有条款都是相互依赖，不可分割的。因此，公约第31条中确认的休闲与娱乐的权利必然要结合公约其他有关条款加以考虑。1997年的《人权报告手册》认为，游戏和娱乐的权利应当在受教育的框架内考虑，以使儿童尽最大可能发展他们的能力。1959年《儿童权利宣言》第7项原则指出：儿童应有充分的游戏和娱乐的机会，其应基于教育同样之目的而予以指导。社会和公共当局应努力促进儿童享有该权利。而教育的目的则是要推广儿童的一般文化，使儿童能够平等地发展其能力，个人的判断能力以及道德和社会责任感，成为对社会有用的人。①因此，两项权利并非相互矛盾，而应该是相互促进的。
但是，在不少成人看来，休闲和娱乐只会耽误儿童的功课，只会消耗他们的意志。或者休闲和娱乐只是有闲阶级的奢侈品，不应该属于还需为未来而奋斗的儿童。这和学校普遍强调理论和学术研究的趋势有关。如1959年的权利宣言所述，教育的目的不应该只是传输某些知识。它还要负责传承文化，培养具有道德感和责任感的公民。这是未来社会正常运转的保障。但是，激烈的生存竞争迫使成人把关注点放在知识的传授上。他们尽量缩减儿童休闲和娱乐的时间，而把时间留给学校教育和家庭作业。
二、中国儿童的休闲和娱乐权状况及其对儿童其他权利的影响
中国社会传统上注重倡导忧患意识，加之目前庞大人口导致的就业困难，使得父母们急于把儿童打造成无所不知的神童，以帮助他们在激烈的社会竞争中站稳脚跟。在这种社会现状下，儿童的休闲和娱乐权利很难得到保障。
（一）最大特点：课业负担重，休闲和娱乐的权利得不到保障
根据近十年来不同研究机构的调查显示，儿童的课业负担自上世纪90年代初实行素质教育以来并没有减轻的趋势，儿童普遍受到睡眠不足，没有充足的休息时间的困扰。以2001年至2002年5月，中国青少年研究中心对全国10个城市进行调查得出的数据为例。调查显示，有超过1/10的小学生和1/3的中学生正遭受睡眠不足的隐性伤害。即便是在课后和假日，儿童也不能随心所欲地进行游戏和娱乐。他们的时间主要用于完成家庭作业和从事有利于提高学习能力的活动。89.7%的孩子要完成家庭作业，平均每天做作业时间为57.88分钟；87.0%的孩子读课外书刊、报纸，平均每天26.50分钟；75.4%的孩子参加特长培训，平均每天19.55分钟。儿童娱乐休闲活动的项目也过于单调，主要是和小伙伴一起玩耍，其次是看电视、电影和录像。
（注:本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文）
如果将学习看作是儿童的工作的话，处于义务教育阶段的儿童已不止是在做全职工作，而且他们往往被迫超时工作。然而，把时间主要用在学习上，并没有显著提高我国儿童的学习能力。据2001年9月至2004年2月，对中国、加拿大、美国小学生的学习特点进行的专题调查结果显示，美国和加拿大被调查儿童的学习自信心和学习效果明显高于中国儿童。研究人员认为这与平时学习负担过重、学习环境紧张有很大关系。对儿童学习期望过高、过量布置儿童学习内容、作业练习频次过密、对儿童作业的检查比较严格以及评价标准的单一，导致学生学习负担和心理负担沉重，并进而扼杀了儿童的学习兴趣和学习自信心，甚至诱发学习困难生的出现。
（二）“不歧视原则”要求消除城乡儿童在娱乐方式和享有的娱乐设施方面的差距
《儿童权利公约》第2条规定了与所有权利的执行有关的一项基本原则，即不歧视原则。该原则要求所有儿童都应同等享受闲暇和娱乐活动的权利。为此，负责保障实现该项权利的缔约国应公平分配资源，尤其要考虑到贫穷地区和农村地区儿童的需要。目前我国的现状是，在全国各大城市中，儿童有更多的机会选择参加自己喜欢的活动，比如参加少年宫的唱歌、舞蹈班，参加体校的各类运动，参加文化馆组织的读书、书法活动；城市中的儿童有更多的机会去动物园、植物园、海洋馆、博物馆参观，去游乐场玩；有机会观看为儿童组织的音乐会和儿童剧目等等。这些休闲娱乐活动都是农村儿童难以有机会参加的。
即便是在城市，真正为儿童修建的公共娱乐设施也非常少。儿童户外娱乐场所非常有限。居民居住的小区中通常只为学龄前儿童提供一些游戏设施。中小学校通常建有运动场，提供简单的运动设施。但由于很多学校只注意学生的学习成绩，学生有限的锻炼时间也几乎被占用了。因此，简单的体育设施的利用率也不是很高。我国儿童因户外活动越来越少，身体素质也呈下降的趋势。
儿童权利委员会在对黎巴嫩政府提交的初次报告所作的一般性意见中，建议黎巴嫩政府将运动场地和儿童公园的需要纳入到城市规划中，①这个建议显然对中国政府也是适用的。实际上，不歧视的原则不仅指不同地区、不同家庭出身的儿童在享受他们自身的权利时不应受到歧视，不歧视的原则也保障平等地分配儿童和成人之间娱乐活动的资源。
（三）充分实现参与权要求儿童自己参与娱乐项目的设计与制作
参与权是《儿童权利公约》中规定的一项基本权利。参与权意味着儿童对所有影响到其自身的事项具有发表意见的权利。成人则要根据儿童不同阶段的接受能力和成熟程度给予儿童意见适当的看待。只有保障了儿童的参与权才能真正保障实现儿童所有其他的权利。参与权首先要求成人在为儿童设计、提供娱乐项目时要听取儿童的意见；其次，成人还要创造条件由儿童自己设计他们的娱乐休闲项目。这是发挥儿童自身创造性的一种方式。也体现了成人对儿童的信任与尊重。但是，目前中国儿童的休闲时间主要被各媒体，包括电视、广播、书籍和电脑网络所占据。且有相当一部分内容存在成人化的倾向。比如，国产动画片说教意味太浓。在休息的时候也要被说教，令孩子们感到很痛苦。节日里安排的儿童节目儿童自身通常也不能参与制作和选择。能够参加演出的儿童数量很少，因而被认为是少数儿童的特权。
（四）保护儿童不受体罚
父母过度关注儿童学习成绩的一个负面结果是，体罚被一些家长和教师用来作为提高儿童成绩的手段。尽管《儿童权利公约》没有明确规定儿童不受体罚的权利。但是，人权事务委员会在其一般性意见中指出禁止酷刑，不人道的或侮辱性的待遇或刑罚必须延伸至体罚，包括对犯罪行为进行处罚的惩戒（Chastisement），或者作为教育或纪律约束手段的体罚。委员会还指出，《公民权利和政治权利国际公约》第7条尤其要保护教育和医疗机构中的儿童、学生和病人。①
尽管《未成年人保护法》等与儿童保护相关的法律明确规定禁止（学校）体罚儿童，但据中国青少年研究中心2002年的调查显示，家庭和学校中依然普遍存在体罚或变相体罚儿童的情况。而主要的原因就是因为儿童学习成绩不佳。
三、通过法律保障儿童休闲与娱乐的权利
（一）中国现有的保护儿童休闲与娱乐权利的法律和政策
1．相关法律
1991年4月通过的《未成年人保护法》是中国第一部保护儿童权益的专门法律。在多项条款中涉及到儿童休闲和娱乐权利的保护。第二十条规定国家鼓励社会团体、企业事业组织和其他组织及公民，开展多种形式的有利于未成年人健康成长的社会活动。第二十一条要求各级人民政府应当创造条件，建立和改善适合未成年人文化生活需要的活动场所和设施。二十二条要求博物馆、纪念馆、科技馆、文化馆、影剧院、体育场（馆）、动物园、公园等公共设施，应当对中小学生优惠开放。第十条、十七条、二十一、二十二、二十四和二十五条则规定父母或者其他监护人和国家文化、广播、电影和新闻出版机构及其个人有责任向儿童提供有利于他们身心健康的活动和作品。第二十六条规定向儿童提供的儿童食品、玩具、用具和游乐设施，不得有害于儿童的安全和健康。
其他涉及到儿童休闲与娱乐权利的法律还包括《体育法》，该法第十九条规定学校必须实施国家体育锻炼标准，对学生在校期间每天用于体育活动的时间给予保证。《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国广告法》等法律则侧重保护儿童不受媒体中有害青少年身心健康的内容影响。
2．《中国儿童发展纲要》
1992年，中国参照世界儿童问题首脑会议提出的全球目标和《儿童权利公约》，制定了《九十年代中国儿童发展规划纲要》，2001年又《2001-2010年中国儿童发展纲要》。两部纲要均涉及保障儿童休闲和娱乐的权利。此外，1990年4月25日，由国务院批准，原国家教委、卫生部施行了《卫生工作条例》。条例第5条规定：学校应当合理地安排学生的学习时间，学生每日学习时间（包括自习）：小学不得超过6小时，中学不超过8小时，大学不超过10小时。学校或者教师不得以任何理由和方式，增加授课时间和作业量，加重学生的学习负担。
1994年11月10日，国家教委公开发表了《关于全面贯彻教育方针减轻中小学生过重课业负担的意见》。其中，明确规定学生作业分量和难度要适当：“小学一年级不留书面家庭作业：二三年级每日课外作业量不超过30分钟；四年级不超过45分钟；五、六年级不超过1小时；初中各年级不超过1.5小时（以上均按中等水平学生完成的时间计算）”。文件中还规定“要教育学生，并与学生家长配合，原则上保证小学生每日有9小时以上的睡眠，初中生9小时以上的睡眠，高中生8小时的睡眠。”
（二）增强儿童休闲和娱乐权利的法律保障
与其他国家相比，中国对未成年人的法律保护还很薄弱。中国的未成年人法律保护还未能形成一个全方位的体系。13年以前制定的《未成年人保护法》是唯一的专门保护未成年人的法律，但因为过于笼统，操作性不够而需要重新修改。但是，借着这个契机，可以重新构建保护未成年人的全方位的法律体系。仅就儿童休闲和娱乐权利而言，提出一些建议。
1．在《未成年人保护法》中明确确认儿童享有休息和娱乐的权利
由于中国人口过于庞大，生存竞争非常激烈，并且这种情况会在很长一段时间内持续存在。成人们因此很容易将自己的紧张情绪转移给儿童。会很容易忽视或遗忘儿童休息和娱乐的权利。因此，在法律中明确儿童休息和娱乐的权利是非常必要的。一方面可以提醒成人儿童具有和成人不同的特质，另一方面使成人意识到保护儿童休闲和娱乐的权利是他们的一项义务。这项义务应该配合某些惩罚措施。尤其是应对学校的上课时间，课外活动时间甚至作业量予以硬性的规定。除此之外，国家还应当配合制定其他的法律措施。例如应明确儿童在学校组织的正常娱乐活动中出现身体伤害后学校的责任。目前为儿童建设的公共娱乐、活动设施还非常有限，而中国的绝大多数父母又都有工作，因此，父母们担心减轻儿童课业负担后，儿童并没有适当的娱乐场所进行适当的娱乐活动。父母们倾向于将儿童长时间留在学校里，将监护责任更多地转移给学校。但学校并不愿意担当多余的监护责任。考虑到儿童娱乐中可能会出现的危险，很多学校尽量减少组织儿童外出郊游、参观等活动，甚至部分取消儿童的体育课。但是，在目前还没有其他渠道满足儿童休闲和娱乐的需要之前，兼顾儿童娱乐与安全的最好选择就是让学校更多地担负起责任。为此，国家应该制定法律，明确儿童在学校组织的正常娱乐活动中身体受到伤害后学校应承担的责任，以避免学校为了免除与家长之间的法律诉讼而拒绝担负为儿童提供正常的娱乐活动的情况。关于这一点，可以借鉴日本的相关法律规定，比如，国家可以考虑设立一笔基金专门用于解决儿童在学校组织的娱乐、体育活动中的伤害赔偿。
2．制定《家庭教育法》
根据《儿童权利公约》，各缔约国政府负有责任教育、引导父母尊重儿童权利的义务。除宣传的手段外，最好的方法是通过制定有关法律来明确父母的责任。目前中国没有专门规范父母行为的法律法规。而由于父母教育方法不当导致的儿童心理问题、儿童暴力、离家出走等问题逐年上升。有些父母在强制儿童学习时采取了非常极端的方法。导致儿童身心严重受损。尽管在一些地区学校为父母开设了网上学校，对父母进行教育方法的指导。但是，除非有相应的立法，否则很难对父母的行为进行监督。在家庭教育法中，应明确规定父母要保障儿童休息、游戏和娱乐的时间。中国台湾地区已于2003年出台了《家庭教育法》，可资借鉴。
3．明确儿童参与权，保障儿童休息和娱乐权利的实现
