土地法管理法全文

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土地法管理法全文范文第1篇

各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市土地（国土）管理局（厅），新疆生产建设兵团土地管理局，解放军土地管理局，各直属单位：

为了认真贯彻执行中华人民共和国国务院第55号令的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》，切实做好土地登记发证工作，现将出让、转让、抵押、出租国有土地使用权登记机关通知如下：

一、对外商、华侨、港、澳、台商及国内土地使用者依法出让国有土地使用权的登记发证，由土地所在县、市土地管理部门审核，并依照《土地管理法》及有关批准出让土地使用权权限的规定，报经原批准出让的人民政府批准后办理土地登记、发证。

二、通过依法出让取得的国有土地使用权，依法进行转让、出租、抵押、终止等变更土地登记的，按国家土地管理局颁布的《土地登记规则》的规定，由县、市土地管理部门办理土地登记、发证。

（此件已经国务院批准）

土地法管理法全文范文第2篇

关键词：土地产权 不确定规则 利益 土地资源市场化 城市土地资本化运营

，我国已进入全面建设小康社会、加快社会主义化建设的阶段。在这个阶段“要以完善社会主义市场经济体制为目标，继续推进市场取向的改革，从根本上消除生产力发展的体制障碍，为经济发展注入新的活力”。①随着的演进和改革的深入中国以前的土地政策已不再适应新的形势，本文分别以城市和农村土地利用状况为分析对象从经济角度分析其不合理性的表现，并试图从制度方面分析起不合理但存在的原因。笔者试图通过从制度创新的角度允许对土地资源市场化运作，并对城市和农村的土地提出具体的运作方案已达到在土地资源利用方面实现公平和效率兼顾的目的。

一、 从产权和制度方面进行理论分析

产权，抽象的说，是主体对客体排他的占有权和支配权，在现实经济生活中，产权有多样的实现形式，如在生产过程中，对物质条件及其他生产要素的支配权，收益支配权、处置转让权等。产权绝不是一个抽象及空泛的概念，而是一个有具体支配权组成的结构。产权(rights)是一个复数名词，它表明产权是各种权利的组合或“权力束”②关于产权制度的西方的一些理论给我们提供了丰富的，斯维托扎尔.平乔维奇认为，所有权包括以下四个方面，（1）使用资产的权利（使用权）、(2)获得资产收益的权利（收益权）、(3)改变资产形态的权利（处分权）以及（4）以双方一致同意的价格把所有或部分使用权、收益权转让给他人的权利，而产权则是“人与人之间由于稀缺物品的存在而引起的与其使用相关的关系”③。平乔维奇的产权概念承认了费希尔的思想，费希尔认为：“产权是享有财富的收益并且同时承担与这一受益相关的成本的自由或者所获得的许可，产权不是有形的东西或事情而是抽象的社会关系。”当代西方经济学著名学者阿尔钦（A.A.Aichian）给出的定义是“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用权”。该定义强调产权是一种权力，且这种权利的有效性取决于通过市场竞争形成的人们对财产能够拥有权威的社会强制机制，而社会强制包括政府的力量，日常社会行动以及通行的伦理道德行为规范。阿尔钦所说的这种产权的定义在当代西方产权理论研究中，被称为“阿尔钦的产权范式”④。

产权的内在要求是流动性，即产权要流畅的在各个人和法人之间流动，就要有完善的资本市场涉及到经济体制的各个方面。在市场经济条件下，当劳动力成为商品后产权也随之转化为资本，产权的所有者可以利用所拥有的产权资本支配劳动力创造剩余价值，也可以将自己拥有的产权整体出卖或部分（一定时期一定范围的使用权、经营权出卖）实现产权的资本化和市场化。从这个意义上说，产权市场的性质属于资本市场，它是实现产权整体交易和部分交易的市场，是通过产权市场交易实现资产重组、结构调整和资源配置的市场是我国资本市场的重要组成部分。

产权流动的外在性要求要对产权有明确的界定和完善的制度支持和保障。经济学奖得主诺斯认为：制度是一个社会的规则游戏，是认为设计出来的行为准则，因为制度决定着个任何组织行为的激励性，限制他们的生产效率和对经济增长有着根本性的。政治规则导致经济规则，而因果关系是双向的；产权和合同是由政治决策或实施的，在均衡状态中，产权结构和政治规则相一致，如果其中一个生变，另一个也发生变化上述假定引出政治市场和经济市场、政治交易和经济交易、政治交易成本和经济交易成本的问题。诺斯政治制度和经济制度相互作用的视角，有益于认识余地市场的政治经济制度供给。在此，我们可以充分得看到制度对市场机制的健康发展的决定性作用。

二、 从产权和制度方面对我国土地得利用情况进行

（一）对土地利用的剖析

现行农村双重共经营体制的制度安排是在人民公社生产制度的基础上转变而来，其主体是社区性集体经济组织，统一经营的权利主要表现为对农村土地的所有权和处置权是一种“土地集体所有农民分散经营”的经营制度和土地共有制度，是一种多元产权格局，由于这种所有权与承包权相分离的制度安排适应了当时农业生产的需要，因此这次制度变迁是一次典型的帕累托改进，从制度供给的每一变量分析，差不多都表现出正相关的绩效，该制度安排既坚持了土地生产资料的公有制又通过与生产资料的紧密结合赋予了农民生产经营的主权调动了农民的积极性。但是就目前来看这种制度对于农村经济的极为不利，不论是在经营目标上还是在经营上，都已无法再适应市场经济和农业本身发展的需要

近几年来农村发生了大量的土地纠纷在纠纷中人们引用不同的合法性依据说明自己的正确，一些人援引土地《承包合同》承包合同认为，土地是承包户在承包期间专门使用的财产，其价值应当属于承包户，另一些人援引土地法中“集体所有”条文，认为它属于村庄所有成员的共同财产，其价值应当由所有村民共同分享，还有一些人援引一般的公有制理念，认为土地是国有的，应当国家机构人员或政府来处置。这些纠纷的焦点在于使用土地产生的价值应该如何分配，显然不同的人分配规则不同。

目前农村土地产权制度既模糊又不完整，产权关系紊乱，农民的土地权益得不到切实保护。普罗斯曼对中国七各省市240家农户的119次访谈发现农民是土地的准所有者，至少在三个方面农民的所有权不确定：（1）使用期限不足也不确定，（2）存在因人口分化而调整土地而失去土地的危险，（3）存在着因非农征地而失去土地的危险。这说明农户的土地使用权不是明确而永久的，据此普罗斯曼指出∶土地使用规则的不明确是土地制度不稳定的原因。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法规都明确规定我国农村土地属于农民集体所有，从这一点上看农村土地产权是明确的，但是，“集体”实质是哪一级，规定又不很明确，如在宪法中笼统规定“集体所有”，在《民法通则》被界定为乡（镇）村两级集体，而在《农业法》《土地管理法》中则是乡（镇）或村内集体经济组织。大量调查也表明，多数农民对土地所有权归属模糊不清，相当多农民甚至认为，农村土地属于国家所有。多元化的所有权主体使得农村土地关系极为混乱，农民对土地所有权存在很强的不稳定感，即而对土地的长期投入预期不足直接影星对土地的经营热情和农业生产的发展。另外国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定“集体所有的土地必须先行征用转为国有土地后才能出让”在这种征定过程中存在大量寻租现象，农民的利益被大量掠夺，根据有关资料，目前，在城市建设征用土地过程征地收入分配的比例大约为，农民5~10%，集体25~30%政府及其机构得60~70%，农民所得很少甚至失去了最基本的土地生存保障。在土地产权的市场化方面，土地使用权与流制度，市场化程度很低，市场对土地资源的配置还未能起基础性作用，这使得农民通过土地获得经营性收入和服务性收入的机会大大降低。《土地管理法》虽然规定“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法由国务院另行通知，到目前为止国务院只对城镇土地如何依法进入市场问题制定了条件（仍存在缺陷）但对农村集体所有的土地如何进入市场尚未制定出相关法规，这样规定土地制度下除了国家地价征用国有土地（这实质上是对土地的一种经济掠夺，是对集体使用权的一种侵犯），是不能通过市场而流动的。

（二）对现行城市土地利用中存在问题的探讨

国务院在2001颁布了《国务院关于加强国有土地资产管理通知》，提出严格控制建设用地供应量严格实行国有余地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权转让管理，规范土地审批的 政行为，虽然整个规定在一定程度上对土地的流转和利用创造了较以前宽松的环境，（除以上农村土地产权仍不能流转外）城市土地的利用方面也存在不容忽视的问题如下：

（1）土地呆滞难以盘活：多年来我们在计划经济体制下对于城市土地施行 政划拨土地的流转管理，而忽略了对行政划拨的存量土地的管理，致使大量划拨存量土地难以盘活，使得一面划拨土地闲置，一方面不断扩张建设用地市场吞噬越来越多的耕地资源

(2) 城乡结合部集体用地非法流转亟待规范化：随着市场经济的发展和城市化进程的推进，城市不断扩张城市接合部集体土地的非法流转愈演愈烈，但是，如何显化集体土地资产，确保土地所有者的正当权力目前国家还没有系统的政策法规可依，在这种情况下大量的集体建设用地擅自转让，出租转让，联营联建，私下交易政府部门不了解当地群众不知情对集体土地资产的随意外治造成了集体土地资产的流失，侵害了集体土地产权人的利益在一定程度上还冲击了国有土地市场

(3)城市土地流转过程中存在土地寻租行为：城市土地使用权出让普遍采用协议出让的方式。这为官员进行城市土地寻租提供了温床。这是因为以协议方式进行城市土地使用权出让，基本上不经过一个市场竞价过程，只是交易双方一对一抬价还价的结果。客观上，交易双方对统一城市土地价值的判断，很难有一个准确的标准。虽然有一些地方限制自由裁量权约束出让方的行为，引入基本地价或者标定地价作为参照系，规定出让的最低控制价格，但对但受让方由于未来收益还没有发生，还只能是主观预期，因而与出让方的价值判断是不同的。协议出让土地使用权的价格出让方尽量报高，受让方尽量压低。如果再有一个第三者，又会有第二种价值判断，如此等等，城市土地使用权特别是经营性用地以协议方式出让没有引入较充分的竞争机制，交易对象和交易价格的确定售出让方的主观因素较大，这种地租实际上是不完全的市场地价，不能完全体现城市土地的市场价格。三、对制度存在的深层次

艾尔温.来施认为土地利用规则出现自身矛盾的情况反映了“未能确定土地所有制度的最终目标”，他列举了土地制度的基本目的有“提高产量，保护小农和资源，保持土地的农用和费农用之间的平衡，保护生态环境，根据不同目的设计 的土地制度有所不同由于土地是个人行为的动力源泉，为追求利益又可能忽视公共效应，资源、生态、公正等并阻碍的长期，他建议建立并兼顾私人劳动和公共需要的土地所有制度是当务之急”。⑤

中国为什么会出现规则的自相矛盾？在和各自的运动领域及经济原则未经区分的安排下，不存在确定性原则和限定型合法性声称的法律系统，事实上是多种土地规则并存以供选择，这些规则包含有不同乃至对立的原则，各自有着合法行性声称来源，在实践中通过力量竞争被选择使用，这个选择使法律条件政治化，它不是根据确定的法律规则确定正当权益，而是根据利益竞争进入法律程序，经过各利益集团的博弈，通常力量大者有力，但是由于各利益集团的实力不断变化，博弈的结果也不断变化，因此土地规则随着力量的变化而不确定。

新制度经济学另外两位代表人物科斯和威廉姆森认为，所有的制度和游戏规则的建立，都要消耗资源，是有成本的所有交易市场的信息获取和处理，所有合同的谈判、监督和实施都要消耗资源也有成本，政治体制改革的目的，是节约交易成本，实现社会经济利益最大化。土地制度的交易成本按新制度经济学的定义应包括所有由于制度或组织的建立或变迁、使用相关的成本。由上面的分析我们看出中国土地市场存在着极高的交易成本，其原因便是政府偏好偏于理性，但是在现行地方政府成为利益当事人的体制下，建立资源——资产效用函数调整偏好的制度选择，则实际是政府从成本，规则收益的比较考虑。从成本看，首先设计制定成本，其次涉及实施成本，再次涉及监督成本。从收益看，首先涉及私人收益，其次涉及社会收益，或者还有政府收益。但是选择什么土地市场制度是有制度供给条件及其成本和制度供给需求及其收益预期决定。社会制度经济形态文化传统改革奉献的约束及其成本；土地产权的激励国家机制土地产权的承租及各自形成的政治组织和经济集团、联盟的游说和谈判能力，土地社会利益和公共利益，社会力量的“博弈”中央和地方关于制度变迁的收益预期的和相互作用，经实现制度供给雪球制度供给条件间的纳什均衡。新的市场制度安排最终会分离政治市场和经济市场，分离行政权和产权，但其创新的质量和速度主要由市场力量而不是由行政力量决定。

（四）解决办法

（一）、关于土地利用问题的解决办法

关于我国农地产产权制度的改各我国一些经济学家做出了一定的和提出了相关建议。张培刚就主张根据我国的国情实行“田面权”（土地使用权）“田底权”（土地所有权）的彻底分离，使“田底权”属于国家而使“田面权”商品化。我国农地产权制度的变迁具有多样性和渐进 根据以上的关于产权的论述，必须引入市场机制，才能在明确的土地产权制度下使交易成本最小，才能加速我国农地产权制度的诱导性创新，我国农地产权模式的搬迁和发展，在很大程度上是农民个体或农民经济组织、地方政府和国家利益主体在特定约束条件下最优化各自目标函数的结果。根据科斯第二定理，在交易成本为正等情况下，最初的产权安排影响最后的均衡结果。因此，为了使我国农地产权市场形成比较高的均衡结果我们必须对最初的或正在形成过程中的产权安排做出一定的调整，调整的基础是给予各个相关利益者平等的竞争地位。为此我们可以从如下方面入手。

(1)、 建立严格私有农地使用权制度，严格界定农地产权是农地产权要素及其产品进入市场交易的必要前提，我们的改革方向不是所有权的私有化，而是使用权的私有化，是将农地中具有经济价值的属性独立出来并进行严格界定，在不改变农村土地集体所至性质的农民家庭经营前提下建立家庭经营与农户经营相结合的新型经营体制，可以概括为“弱化所有权、强化承包权、放活使用权”⑥。弱化所有权与强化承包是相辅相成的，只有弱化了所有权才能把所有权的一部分赋予承包权才能强化承包权，具体而言就是在承包期内，变单一的经营权为占有权、使用权、收益权和有条件的处置四权统一的承包权约束，为此必须在稳定已形成的土地承包关系的基础上通过建立弱化和替代农村保障的农村社会保障体系逐步缩小农地调整的范围，尽快制定相关法规，以法定形式确保农村土地承包长期稳定的法律法规。在允许农在不改变土地用途的前提下永久或暂时转让农地承包合同中的使用权，并允许在流转过程中取得合理补偿。只有强化农民家庭微观经济主体的地位以减少所有权主体对农户生产经营活动的不合理干预和侵权行为，最大限度的降低因所有权主体给农业发展带来的负面影响，还要建立和完善与农地产权制度配套的市场安排，如农地要素流动制度、使用权转让制度、土地使用权入股上市制度，土地使用权证券化制度等。

（2）、改革农村基层组织：现存的以村为单位的农村基层组织，集体经济组织、村民委员会、党支部为一体的行政村，是人民公社制度破产后的产物，是当时的一种有效实现形式。但是，这并不是唯一形式，随着农村经济的深入发展，行政村日益表现出其集权惰性，并不是所有的行政村都能作为一种有效的经济组织参与市场竞争和合作。的基础是家庭，不是行政村，家庭之间的互助合作形式有很多种，除了通过行政村来实现外，还可以通过家庭、农场、、协会等各种组织形式来实现，而且这后面的形式正被广大的实践所证实。因此，有必要实现农民实现形式的多样化，使家庭经营与互助合作实现最优的结合。如果众多农户之间通过其他的组织形式，如企业订购、行业协会等能够实现家庭经营与互助合作的有效结合，而行政村名存实亡或有大的负面效果的话，可以考虑取消行政村的设置，相应的行政职能转交由乡镇的职能机构。行政村保留或撤销的原则依据制度成本与收益的大小比较而定，农民合作组织应该在保护农户的权益、谋求农户收益的最大化、为农户的经营活动提供服务方面发挥重要作用。

（二）、我国城市土地利用问题的解决办法

城市土地是城市政府掌握的最大资产之一，城市政府通过有效运作城市土地资产，以市场化手段土地资产价值保证城市土地市场的公开、公平和公正。通过完善城市土地的规划条件，扩大城区规模，优化土地利用结构，实现城市土地的规模化开发利用，增加国有土地资产的总量，提高资产质量。在完全竞争的市场中，一切具有同等生产力的单位面积的不同城市土地具有相同的均衡价格。而均衡价格的高低和均衡土地使用量则由城市土地的供给和与需求曲线的交点来决定。这样便可以通过市场来决定土地价格。另外城市政府可以通过控制城市土地的供给量，调整土地价格水平，实现宏观按调控。

城市土地本身就是城市经济制度产生出来的资本品资本的本质是在于给所有者带来未来收益其市场价值就是未来时期内的预期受益者限制的总和。城市土地的预期收益通过城市产业活动去实现。城市产业活动对土地的引致需求要按边际成本和边际收益相等的原则去实现。城市政府以平均方式配置土地资源达不到优化的目的，靠主观预期确定土地价格不利于城市产业活动的持续发展。发挥市场机制载体地资源配置中的基础作用这是城市政府工作的必然趋势城市土地资本华运营的目标就是在实现城市土地的市场价值的过程中合理配置土地资源城市土地的资本化运营就是按土地的所权与土地使用权相分离的原则将城市土地资产市场化为资本，实质是土地使用权流动的市场化，这是城市土地使用权公开交易的战略运用。而招标、拍卖和挂盘出让城市土地使用权应成为公开交易最普遍形式是城市土地资本华运营的实现形式，

（1）招标出让城市土地使用权是指城市政府（出让人）为出让某宗城市土地使用权，按照一定的规定和程序：有符合规定的公民法人或其他经济组织（投标人）在规定的期限内竞投土地使用并确定土地使用者（中标人）的行为

（2）拍卖出让土地使用权，是指城市政府（出让人）为出让某宗城市土地使用权，在指定的时间、地点在公开场合，按照一定的程有符合规定的公民法人或其他组织（竞买人）公开竞价，根据出价结果确定最高出价者为土地使用者（竞的人）的行为。

（3）城市土地使用权的挂盘出让，实质是城市政府（出让人）为出让某宗城市土地使用权，在指定地点挂盘公告，公布出让地块的出让条件，并在规定期限内接受公民法人或其他组织（竞买人）的报价申请、更新挂盘价格根据挂盘期限截止时的出价结果确定土地使用者（竞得人）的行为。

城市土地资本化运营，提高了土地资源的利用效率。以招标、拍卖、挂盘出让城市土地使用权，城市政府能够获取、积累城市土地的需求信息。对城市信息的正确反应，是城市政府能几乎额定城市土地供给，防止出现城市土地供给过渡自由化现象和土地价格的过渡波动。通过市场化手段，利用竞争的办法，城市政府将土地资源配置给最合适、最需要的城市土地使用者，城市土地使用者按边际收益与边际成本相等的原则取得城市土地使用权并按照生产可能性边界使用城市土地，土地资源得到合理和制约利用。

必须指出的是，开展城市土地的资本化经营，要注意防止出现市场失灵。这就需要政府的宏观监管，在城市土地使用权的招标拍卖挂盘出让中，必须设置合理的底价，必要时应有最高限价。超过最高限价仍有两个或两个以上意向性城市土地使用者时，可以随即方式确定土地使用权。

五、

土地是一种供给弹性非常小的资源，中国是一个人口大国，我们对土地资源的利用更有别于别国，对于中国人民来说（特别是农民）土地是他们的安身立命之基，可以说如果没有了土地数以万亿的人将一无所有，因此，我们国家每一项土地制度的出台，都将关系到广大人民的切身利益，影响到社会的长治久安，我们改革的目的是为广大人民谋幸福，所以我们的土地制度改革必须在保证广大人民生活水平稳步提高的基础之上进行，然而，土地资源的市场化运作是一个的必然，因为只有这样才能达到社会总的效益的越升，市场也必须是一个统一的市场，资源自由流动的市场，但是由于中国现阶段的特殊国情，我们决不可能达成土地资源市场的统一，因此，笔者不得不把城市和农村土地市场分开论述，所论问题也只是现行体制中存在的表层问题，至于土地制度进一步创新中可能出现的问题是深刻的有些甚至是不可预见的，由于本人学识有限，对于相关问题的进一步探讨还希望关心我们民族未来的有识之士提出宝贵的意见，本文旨在抛砖引玉。最后用中国学者杜维生的话结束全文“中国需要这样一条土地制度：产权结构具有法律保护的稳定性，既利于从充分发挥市场配置资源的充分效应，又可借助行政适当干预手段保持土地的社会福利功能的适当分配，既能满足当前建设和消费须要又可保证可持续发展战略的实施”。⑦注释：

①《对城市土地经营若干的探讨》——《问题》 2003、2

②David.m.walker 《牛津大辞典》中对于产权的概念的定义是“亦称财产所有权，实质存在于任何课题之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权，转让权、用尽权、消费权和其它财产有关的权利”——光明日报出版社、1988

③《产权经济学》 斯委托扎尔.平乔维奇著， 蒋琳琦译 经济出版社 1999， 29页

④A.A.阿尔钦《产权：一个经典注视》载《财产权与制度变迁》上海三联书店 1994、161页

⑤艾尔.温来施 《保证农业土地稳定制度——西方国家的实践及其重要性》

⑥《我国经济制度障碍及其对策兴建议》 2002.12.1

⑦成思危 主编《城正住房制度改革——目标模式与实施难点 》 1999 、85页

：

王传杰 《我国农地产权市场的均衡》——WWW.JJXI.COM.CN 2003.5.16

刘利卫 刘玮《对城市土地经营若干问题的探讨》——《经济问题》 2003、2

后小仙 《我国农村经济发展制度障碍及其对策兴建议》 2002.12.1

吴晓华 《 改革农村制度增加农民收入》——《财经科学》2003、2

张静 《土地使用规则的不确定—— 一个解释框架》——《中国科学》2003、1

Abstract: