城管执法监督制度

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城管执法监督制度范文第1篇

关键词：质量监督 管理细节 住宅建筑

随着城市化步伐的加快城市建设规模也是越来越大。住宅工程质量的好坏关系到住户的切身利益，关系到社会和谐，是政府质量监管的重点。在当前房地产市场机制尚不完善的情况下，针对住宅工程的特点，开展工程质量监管，提高住宅工程质量，是政府对建设市场实施有效监管、维护小业主利益、减少质量投诉的重要途径。

1、突出行为监督管理

1.1 设计方应独立承担住宅的质量责任

设计方作为责任主体，在各项验收时必须承担相应的质量责任。设计方不仅要对设计图纸的质量负责，更要对实际工程的质量负责，设计方有必要参与工程的隐蔽验收。对桩基、基础、主体工程当前设计部门只签字不验收的情况比较突出，这是对设计质量责任的漠视。设计单位一定要从设计的角度来对住宅的建设过程进行认真检查，竣工时出具完整的设计单位质量检查报告，检查建设、施工单位是否根据设计意图和设计规范完成了工程建设。设计院不仅要提供合格的图纸，还应当提供必要的技术服务，承担质量责任，纠正不符合设计意图的建设行为和实体质量问题，不能屈从于建设单位，损害小业主的实际利益。

1.2 监理应独立、公正地行使权力

监理是公正、独立的第三方。委托监理绝不是建设单位雇佣人员实施监理。监理必须独立地开展工作、行使权力、承担责任。监理对材料的进场验收是材料质量控制的主要手段，对甲供材料同样要严格把关。监理对工程质量负责，而绝不是仅对建设单位负责。目前监理市场还不够成熟，建设单位与监理的经济委托关系已成为建设单位要挟监理的理由。为了可以自身的利益，一些开发商经常会或明或暗地要求监理放松质量标准。但是，监理的质量责任是独立的，权责一致，监理必须独立行使职权，承担质量责任。而且住宅所涉及到那些小业主的利益，监理不能以建设单位为借口，降低工程质量，损害公众利益。

1.3 施工方的质量保证体系应完整、有效运作

住宅中的结构是比较简单，技术上也不复杂，但因为住宅工程质量涉及到每一个住户的切身利益，很多质量问题更容易暴露，更容易引发质量纠纷。因此，施工单位决不能因为技术简单就忽视质量管理，住宅更应当注重质量通病的预控。如混凝土构件和墙面的裂缝、轴线尺寸偏差，窗口渗水、屋面漏水必须通过精细的质量管理才能解决。所以那些施工单位的质量管理不但没有松懈，反而还更应当加强，应从每一个住户的切实利益来出发，将质量通病问题解决。目前我国的建设市场价格竞争激烈，住宅施工更是利润最低，工期也是最短，施工单位所面临着更多的风险，质量问题日益突出。质量监管一方面一定要建立高质高价的市场机制，来引导施工单位实施精细管理，提高住宅质量；同时还要通过责任追究，使管理粗放、质量低下的施工单位无法接到工程，促使其做好质量保证体系的建设，并有效运作。

1.4 政府与建设行为的监管，

对于住户与公众的利益政府所委托的质量监督机构以及建设行为的监管，要突出维护住户的合法权益，注重维护公众的利益，削弱开发商作为建设单位在建设过程中的主导作用，对开发商的行为应进行重点监管。另一方面，对于市场的信用机制，让住户来购买那些质优的住房，让住户和开发商的利益在“质量第一”再一方面，就是当开发商与住户利益产生矛盾时，要以开发商损害住户利益的行为，在住宅工程建设中，不允许其损害小业主利益。

2、 住宅的质量监督管理细节

质量监管一般都是根据结构安全为主要内容，但是对于住宅的质量监管，应更多地包含细部质量与使用功能，因为住宅质量本身就涉及公众利益，是政府监管的主要问题。尽管目前建筑工程质量监督模式并未一般的建筑，但在建筑质量对社会公共利益的影响程度方面，住宅与厂房以及公共建筑是同于。住户对住宅质量中的问题投诉和纠纷，已成为现在房地产行业较突出的问题，甚至都已经影响了社会和谐，因此有必要通过建立有针对性的监管模式，来提高住宅的细节质量，保障住户的合法利益。

3、 建筑配套工程的质量监督

3.1 监督机构不可以仅监督单体的建筑工程，室外设施也是纳入监管范围我国现有的监督模式是以单位工程作为监督对象，小区配套工程经常都不在监管范围之内，这是住宅工程监管的漏洞。室外工程类似于市政基础设施工程，有时所涉及到了公众利益，应当给予监管。开发商所说的室外景观道路、法规的确定必备安防设施、良好的给水排水以及电力通信，都要在政府的监管下实施到位，否则住宅不得竣工验收和交付使用。目前我国小区工程因为开发商不愿支付延期交付的违约损失，先交房后实施室外配套工程的情况如今是很普遍，甚至有的业主入户时连正式的供水供电都没有具备，有的道路施工都还没有结束，就交付给住户。由于室外配套无法位的住宅，尽管小区的单位建筑工程全部竣工合格，政府也是无法认可其满付条件。把小区中的配套工程纳入监管范围，是对住宅功能质量的保证措施，也是对住宅质量的有力监管。

3.2 建立和完善责任追究和质量保修制度

住宅在竣工交付使用后，因为住宅所存在的质量问题，住户自身也是难以追究开发商的责任，这对于住户是很不公平的。从合同关系上讲，开发商应该先向住户履行保修的义务，再追究设计、监理、施工的责任。但是因为涉及到各专业的技术鉴定，类似和医患纠纷，小业主举证质量责任是相当的困难，大部分业主对住宅裂缝、渗漏等问题的起因和危害都不清楚，对具体的经济损失赔偿评估是更加无能为力，与开发商谈判根本不对等。在开发商的面前，小业主自然是弱者，所以政府有必要通过适当的渠道来帮助小业主维权，实行住宅的质量责任追究与质量的保修制度。目前政府的帮助都是以投诉和的形式，还没有形成完善的责任追究以及赔偿制度。简易可行的民事诉讼和委托鉴定赔偿应该是解决问题的最合适的办法，建立起强有力的质量责任追究机制，督促开发商和施工、监理、设计等单位在建设过程中履行质量责任。

3.3 强化对住宅的全寿命周期的监管

住宅在使用年限是可以达数十年，而开发商在建设工程竣工交付使用后就结束了，住户几十年的利益不可能依靠开发商一、二年的建设过程来保障，所以有必要的对住宅全寿命周期的质量进行监管。首先，在建设过程中要预防竣工后中的有关问题，例如，提高建筑结构安全耐久性以减少往后的维护，加强对钢筋保护层的检查、检测，来提高围护结构的热工性能可减少建筑的使用能耗，加强对建筑节能工程的检查、检测；其次，建设过程中必须要为以后的维修维护创造条件，例如，开发商经常将给排水或电气管线敷设的管井予以取消和缩小，尽管住宅交付时就会增加了住户的使用面积，但却给多年后的维修更是增加了麻烦，得不偿失；最后，要妥善解决竣工后的各种问题，建立住户使用后的维修维护机制，例如，如何开展外墙瓷砖寿命前后的维修，避免脱落伤人，窗户的五金件维修维护。可见，住宅竣工前和交付后的很多方面都涉及公共安全，对工程质量的监管必须着眼于建筑的全寿命周期。

4、 结束语

加强对建设工程质量责任主体和有关机构的诚信管理，建立工程质量诚信体系，提高责任单位的质量意识，这也是市场经济条件下工程质量监督保证机制的重要内容。各责任单位的质量意识、诚实信用度提高了，才能让使用者用得更放心。

城管执法监督制度范文第2篇

第一条为进一步规范城市建设项目的审批管理,促进城市建设健康、和谐发展,依据有关法律法规,结合*市实际,制定本规定。

第二条凡在市内6区(含高新区)范围内,需市政府及市有关部门审批的建设项目均适用本规定。各章另有具体规定的,以各章规定的范围为准。

第三条市发展改革、规划、国土资源、建设、环保、房管、城管执法、市政公用、财政、监察等部门按各自职能,负责相关审批管理及监督工作。

第二章旧城改造项目

第四条旧城区主要是指市区二环路以内和长清城区组团范围内的区域。

第五条旧城区改造应逐步调整、搬迁污染工业企业,控制人口和建筑容量,增加公共绿地和开敞空间,完善服务、交通等设施,改善整体环境,提升城市功能。

第六条限制零星插建项目。严格控制用地面积小于5000平方米的零散用地建设,高层建筑用地面积小于3000平方米、多低层建筑用地面积小于2000平方米的零散用地不应单独用于居住用地开发。用地面积未达到上述标准,但有下列情况之一,且不妨碍城市规划实施的,可予核准建设:(一)邻接土地已经完成建设或为既成道路、河道或有其他类似情况,确实无法调整、合并的;(二)因城市规划街区划分、市政公用设施等的限制,确实无法调整、合并的;(三)已取得土地出让手续的成片用地周边零星用地确实难以单独实施招、拍、挂,在确保政府土地收益最大化的前提下,可协议出让给已取得成片土地使用权建设单位的。

第七条对改造难度大的地段和项目,可与其他商业、旅游、娱乐、经营性房地产等项目捆绑,整体实施招、拍、挂。

第八条城市规划确定搬迁和限制发展的单位,应严格限制在原地进行新的建设。

第九条经十路、历山路、胶济铁路、纬十二路围合区域内需改造的地段和项目,其建设容量在满足有关容积率核定标准的前提下,可按“拆一建二”原则控制,并应结合院落改造整合周边环境。

第十条征地范围内代征、代拆城市道路、公共绿地或其它城市公共用地比例较大的以及拆迁量大、改造成本高的危旧住宅、棚户区的改造项目,其容积率可适当增加,但累计增加的指标应符合有关容积率核定标准。

第十一条旧城改造应坚持合理配套、同步建设的原则。用地规模超过3公顷的改造项目须编制详细规划。较大范围用地进行详细规划时,应优化、整合区域内中小学用地,完善社区体育设施和卫生保健服务系统,并设置老年、青少年活动场所等配套设施。

居住用地内应按不低于居住户数50%的标准配建停车位,条件具备时应适当增加,且以建设地下停车场为主,尽量减少地上停车。

第三章旧村(居)改造项目

第十二条在新一轮城市总体规划方案确定的城市中心城区规划建设用地及其外缘地带范围内的旧村(居)改造适用本规定。因城市发展需要,市政府统一规划、统一征收涉及特定区域的旧村(居)改造,由政府按现行的法律法规规定统一组织实施,不适用本规定。

第十三条旧村(居)改造项目建设必须符合城市总体规划和土地利用总体规划以及产业发展规划的要求,按规定程序办理规划、土地和建设管理等各项审批手续,并接受有关部门的监督和管理。

第十四条旧村(居)改造必须以村(居)全部土地资源统筹编制总体策划方案。

总体策划方案由镇(办)政府负责会同相关村(居)编制;各区政府负责组织审查并报市有关部门;市建委会同有关部门会审后,报市旧村(居)改造工作领导小组审定。

总体策划方案应包括以下内容:旧村(居)改造需迁村并点的意见;旧村(居)土地使用、变迁和现状情况;旧村(居)户籍在册人口状况;旧村(居)全部土地按“三类用地”分配使用以及是否合并重组使用的意见;规划策划方案;资金筹集、村(居)民拆迁补偿安置、旧宅基地整理、政府统征储备用地补偿等具体事宜的处置意见;旧村(居)改造的实施进度计划等。

第十五条新建、改建的单一居住社区居住规模不宜小于800户,其选址要在符合城市规划、具备基础设施配套条件的前提下,遵循宜改则改、宜迁则迁、宜并则并的原则确定。不符合城市规划或单独改造达不到规模的,可采取迁村并点或按规划要求重新选址集中新建。

对单独改造达不到规模的、有实施特定规划要求的或村(居)有自愿要求的旧村(居)改造,在能够与符合城市规划要求的开发建设用地相结合的前提下,可与房地产开发项目捆绑,整体实施招、拍、挂。村(居)民安置住宅建设应作为招、拍、挂供地的附加条件之一。

居住社区住宅建筑以多层为主,严格控制低层建筑,在满足规划条件的情况下,鼓励建设小高层和高层;配套设施及规划各项指标应符合有关法律、法规和城市居住区规范要求。

第十六条旧村(居)全部土地划分为用于安置村(居)民住宅建设的居住用地(以下简称居住用地)、用于村(居)民生产经营设施建设的生活保障用地(以下简称生活保障用地)和政府统征储备用地3类。

居住用地按现户籍管理在册人员,以人均土地面积不超过30平方米的标准核定;生活保障用地按现户籍管理在册人员、所在区域土地级别以及经济发展情况,以人均土地面积不超过25平方米的标准核定;除前两类用地外,其余土地为政府统征储备用地。

对居住用地和生活保障用地,原属于集体所有的,可按照国家有关规定征为或转为国有土地划拨使用,核发《国有土地使用证》;暂不具备征为或转为国有土地条件的,也可保留为原集体经济组织所有土地,核发《集体建设用地使用证》。政府统征储备用地分别采取即时征收、预约征收或规划储备征收的方式征收储备。政府统征储备用地在政府尚未实施征收时,仍应保持农业生产活动。

对批准的居住用地和生活保障用地,可由村(居)委员会依法决定是否合并重组使用;其法定使用人在对其用地依法处置后,可以享有转让、出租的权利,但不得再申请新的用地;如确有必要,生活保障用地可暂按工业用途和正在执行的地价标准用于抵押贷款。

第十七条村(居)委会负责实施旧村(居)改造中村(居)民的拆迁安置工作;拆迁安置的对象应为现有本村(居)户籍在册人口;拆迁安置的标准和实施办法参照《*市统一征用土地暂行办法》(济政令〔20*〕第204号)有关规定执行。

旧村(居)改造中,按规划应腾空收回的原宅基地上房屋及其附属物,由村(居)委会负责组织即时拆除。

第十八条居住用地和生活保障用地上的建筑,凭国有(集体)土地使用权证、建设工程规划许可证、建设工程质量竣工验收报告办理房屋初始登记手续,核发《房屋所有权证》。

村(居)民或村集体经济组织拥有的国有划拨土地上的房产,在补交国有土地出让金后,可以上市交易。集体土地上的房产,不得上市交易,可在本村(居)村(居)民之间转让。

第十九条旧村(居)改造新建居住社区住宅建设的适用、安全、耐久、环境、经济等性能必须达到国家《住宅性能评定技术标准》规定的1A级标准,鼓励有条件的向2A、3A级提升。

第四章土地集约利用

第二十条为保证土地利用总体规划的实施,充分发挥土地供应的宏观调控作用,应严格控制建设用地量和建设项目用地规模,最大限度地集约利用土地。

第二十一条国土资源部门要严格按照规定进行用地预审,并将用地预审列入建设项目审批的重要程序。

第二十二条新增建设用地必须符合国家和省产业政策,要严格按照省政府办公厅《关于做好〈*省禁止、限制供地项目目录〉和〈*省建设用地集约利用控制标准〉实施工作的通知》(鲁政办发〔20*〕27号)精神,严格控制限制供地项目,对禁止供地的项目一律不予受理用地申请,不办理用地审批手续。

第二十三条国家级开发区土地投资强度一般不低于3600万元/公顷,省级开发区土地投资强度不低于2400万元/公顷。在开发区内,固定资产投资小于500万元的项目,原则上不单独供地,可通过建设标准厂房解决经营场所。

第二十四条各类建设项目用地指标,要严格按照省政府办公厅鲁政办发〔20*〕27号文件中确定的*省建设用地集约利用控制标准执行,其中,一般工业项目建设用地投资强度根据行业分类和地区类别分别确定。

第五章集资、合作建房项目

第二十五条职工住房条件较差的企业,可在符合城市规划的前提下,利用本单位存量土地,采取职工集资建房或合作建房的方式,解决职工的住房问题。严禁任何单位借集资、合作建房名义,变相搞实物分配或商品房开发。

第二十六条集资、合作建房纳入市经济适用住房建设计划和用地计划管理,不减免城市建设综合配套费。

企业1999年1月1日以后征用的使用性质为非住宅的土地,不得用于集资、合作建房;之前征用的依法改变土地使用性质后,可用于集资、合作建房。

第二十七条集资、合作建房项目按照企业职工集资建房项目审批管理规定的程序报批,由企业自行组织建设。已审批的集资、合作建房项目,自审批之日起1年内不能开工建设的,需重新办理报批手续。

第二十八条集资、合作建房的户型面积标准按照经济适用住房的建设标准确定。

第六章批后管理

第二十九条建设项目批后管理是指相关行政主管部门依法对已经审批的项目建设实施的全程监督管理。

市发展改革、规划、国土资源、建设、环保、房管、市政公用、城管执法、财政、监察等部门,按照各自管理权限各负其责,对审批后的建设项目加强监督检查,每年至少集中检查1-2次,切实督促建设单位按照审批的内容进行建设。

第三十条相关行政主管部门与城管执法部门应加强衔接,及时互通审批事项、有关行政处罚等信息,建立高效顺畅的互动机制。

第三十一条相关行政主管部门在对审批的建设项目监督检查时,发现违法行为需要实施行政处罚等强制性措施的,应当告知或移送城管执法部门处理。城管执法部门应当及时依法采取措施,对违法建设行为进行处罚和制止,并将处理结果告知相关行政主管部门。

第三十二条对未经审批进行建设的违法行为,由城管执法部门依法进行查处。城管执法部门正在查处的违法行为未结案的,或违法行为未按要求改正的,以及违法当事人未完全履行处罚决定的,相关行政主管部门应暂缓为其办理新的建设手续。

第七章居住区配套设施验收备案

第三十三条为加强居住区配套设施建设的管理,根据《*省城市房地产开发经营管理条例》等相关法律法规,对新建居住区实行配套设施验收备案制度。

城管执法监督制度范文第3篇

近年来，我市建设工程的规模不断扩大，工程质量的总体水平也有很大提高，但是，随着市场经济的深入发展和建筑市场的不断完善，特别是金融危机的到来，建筑市场竞争日趋激烈，从目前的趋势来看，建设市场激烈的竞争有偏重价格的竞争的倾向，工程质量没有得到足够的重视。如何根据工程的长期特点，创新适应市场经济要求的工程质量监管模式，建立工程质量监督新机制，切实提高建设工程质量水平，是新形势下建设工程质量监管必须研究和探索的课题。

监督机制仍不适应形势发展的需要，影响监督效能目前的质量监督机制存在几个突出问题，还不能完全适应市场经济条件下工程建设的特点和发展趋势。一是随着工程建设量与监督力量之间的矛盾日渐突出，以单个工程为单位的“三到位”的监督模式已不适应工作需要。在一些工程量较大的县(市区)，已不可能对每个工程都实现地基基础、主体结构和工程竣工验收的“三到位”监督，有关抽查项目和内容的规定也流于形式，得不到严格执行。二是质量监督机构的现场监督与市场资质、招投标管理之问缺乏联动，企业在工程建设阶段的违法违规信息不能及时反馈给市场，对企业的惩戒作用不足。

监督机构承担着政府对建设工程的质量的监督职能，执行的职责是行政执法的性质，监督机构应定位于准行政机构，应参照公务员管理或者说全额财政拨款。只有将建设工程质量监督机构改革为全额拨款机构，纳入参照公务员管理的序列，才能真正履行建设工程质量监督的职责，才能真正理顺政府对工程质量监督管理的关系，才能真正做到影响到工程量执法的公正、公平、公开，保证政府执法的威慑力，保证建设工程质量。

明确质量监督的内容和程序，是确保质量监督工作一致性，统一质量监督方法的有力保障。第一要确保工程质量全过程受控。质量监督是政府职能的体现，是一种强制行为，而影响建设工程质量因素很多，比如勘察设计、招标、造价、队伍素质、材料、工期、监管等诸多因素。因此，政府应将监督前置，着重把好设计文件审查关，真正做到从设计到工程竣工的全过程质量监控。第二要抓好工程的源头。首先要抓好招投标阶段的管理，确保公开、公平、公正的市场秩序，选择好施工队伍，就可以保证工程质量。其次要抓好各种保证制度的落实，通过建立和健全各种保证制度，减少工程建设的风险，提高企业的责任感和信誉感。第三要提高监督人员的素质。质量监督是一项政策性、技术性很强的工作，质量监督人员的素质高低直接影响到建设工程质量的水平，质量监督人员既要有过硬的技术业务水平，又要有较高的政策理论水平。

依法监督工程质量是建设工程法律化管理的重要保证。我们各级监督机构要想发展，就必须建立完善的用人、育人机制，鼓励专业技术人员脱颖而出，担当监督重任。对不适应监督工作需要的在岗人员进行合理分流。通过严格培训和考核，切实提高监督队伍准入门槛；不断完善监督手段，调整监督重点、方法、程序，制定并严格执行监督管理的规章制度；要转变工作作风，发扬在求真务实中抓落实，在落实中抓求真务实的精神，进一步扭转“讲得多、落实少”的不良工作作风，体现依法行政、寓服务于监督之中的精神，全面提高监管与服务水平。

我们在现有的基础上，应寻找更有效的办法开展监督工作，将有限的资源集中投放到对质量保证能力低、易发生工程质量安全隐患甚至导致工程质量安全事故的工程的监督上，力争事前分析，防范在前，尽可能地减少工程质量安全隐患的发生。而监督管理信息化的实施，将对施工企业、对工程质量安全水平进行动态管理。一方面，全市监督机构计算机管理网络应尽快建立。另一方面是监督机构管理软件滞后，极大地制约了我们的管理水平。最明显的问题是对施工现场监控不力，不能及时掌握全市(含县市区)质量监督的动态情况，必然导致不能准确、及时、有效地给政府部门提供有价值的数据、信息、资料。因此，加快质量监督系统的升级建设进程，尽快实现质量安全监督网络、备案资料和监督登记情况统计报表网上传输、及时掌握质量安全管理动态、质量安全事故及信息公布，是提高质量监督机构管理水平的必由之路。免费论文下载中心 省略 3创新质量监管模式，建立质量监督新机制

进一步完善对建设工程的监督管理，建立监督简报制度，形成内部监督和监察的压力。依靠行政手段构筑工程质量保障体系，建立工程质量监管的制约机制、责任追究机制和沟通协调机制。

对工程项目的立项、用地规划、施工许可等重要环节的法定建设程序的相关情况进行公示，必要时向社会进行公示，同时实施责任追究制，扼制对政府投资项目的行政干预，把科学发展观落实到实处，形成巨大的威慑力和影响力。

首先，根据建设工程竣工验收备案制度要求，把好工程竣工验收备案关。对有问题的工程实行“一票否决”，不予进行验收备案。其次，质监机构不但直接监督建设单位组织设计、监理、施工的竣工验收，并且对建设单位组织其他各方责任主体进行的以每户为单位进行检验后形成的质量合格文件，数日内到场监督抽查，检查其质量的真实状态，对其合法性、有效性进行独立、公正、公平地监督。对发现有违反工程质量管理规定的行为或实物工程质量不合格的项目，质监机构应当责令建设单位整改，并将其发现质量行为、质量缺陷及质量检查结果及时进行公示。

要在严格执法和确保结构安全及使用功能的条件下，重点监督开发商是否尽到了产品质量的责任。开发商的质量意识是确保产品质量的重要条件，因此，正确地引导开发商的质量意识，从而能够真正促使开发商把质量意识真正地转变到质量行为上来，在项目策划、质量标准的定位、预算造价、工期等各环节都能充分体现质量第一的原则。实践证明，一味地强调最低价中标和不科学的工期，对工程质量的危害是巨大的。严格的质量标准、科学的工期、合理的造价是确保生产精品工程的必要条件。所以，监督开发商合理地确定产品质量标准、产品的成本支出水平以及工期目标是质量行为监管的重要内容。

城管执法监督制度范文第4篇

（一）统筹城乡发展是缩小城乡差距、解决“三农”问题的需要

改革开放以来，我国经济虽然取得了高速发展，但城乡差距并没有相应缩小，反而在扩大。城乡居民收入差距从1985年的1．7倍扩大到2002年的3．1倍；城市居民人均消费支出与农村居民人均生活现金消费支出差距从1985年的2．2倍，扩大到2002年的4．1倍。如果将农民的实物收入、生产性投入和市民的非货币收入等因素考虑进来，则目前的城乡收入差距达到惊人的6倍。而世界多数国家的城乡收入之比为1．5：l左右，在韩国、中国台湾等国家和地区的经济起飞时期，城镇居民收入一般是农民的140－160％。即使在一些收入分配高度不平等的发展中国家，城乡居民的收入差距也不像中国这样大。

城乡差距的扩大、“三农”问题的形成，都与城乡分割体制和“城市偏向”的发展战略有很大关系。要想缩小城乡差距、解决“三农”问题，必须统筹城乡发展，消除城乡分割体制，放弃“城市偏向”的发展战略。

（二）统筹城乡发展是全面建设小康社会的需要

全面建设小康社会的重点在农村，难点也在农村。农村之所以在小康建设中明显落后，其中最重要的原因是我国在过去相当长时间里没有统筹城乡发展，实施了“城市偏向”的发展战略，对“农业剩余”或农民的生产成果和农村的生产要素进行过多的强制性剥夺和转移。因此，要想全面建设小康社会，必须统筹城乡发展，停止对“三农”的剥夺。

（三）统筹城乡发展是建立公平竞争、全国统一市场经济的需要

目前，公平竞争、全国统一、高效有序的现代市场经济体制在我国远未形成，主要表现在：一是一些城市政府对城市居民的特权进行地方保护，以各种方式阻碍农民共享现代城市文明；二是大中城市的户籍制度还没有放开，农村人口不能在全国范围内自由迁徙；三是城乡的劳动就业制度不统一，进城务工的农民还受到一些城市制定的歧视性就业和劳动用工制度的限制；四是城乡福利保障制度和教育制度不统一，农村居民还没有获得平等的福利保障和受教育待遇，这成为城市吸纳农村劳动力的重大障碍；五是城乡财税金融制度不统一，本来就较穷的农村居民反而承担着比城市居民重得多的税收负担和各种非税负担如提留、统筹、摊派、集资、克扣等。

我国要想成为现代化强国，就必须建立公平竞争、全国统一的现代法治市场经济。如果城乡之间继续存在种种制度差异和权利不平等，要想成为现代化强国是不可能的。

（四）统筹城乡发展是扩大内需、促进经济增长的需要

我国近年内需不足主要表现为农村需求不足，而农村需求不足，主要是由农村居民购买力低造成的。我国农村实际人口占全国总人口的60％多，但农村金融资产不到全国的30％，农村社会购买力不到全国的40％。

农村需求不足或农民购买力低是由农民收入水平低造成的。农民收入水平低与农村剩余劳动力过多，人均资源少，劳动力生产率低等有直接关系，而所有这些又根源于城乡分割制度和“城市偏向”的工业化或经济发展战略，或者根源于没有统筹城乡发展。

全面理解统筹城乡发展

统筹城乡发展是指统筹城乡的全面发展，包括统筹城乡经济发展和统筹城乡社会发展。

（一）统筹城乡经济发展

统筹城乡经济发展包括统筹城乡经济增长、统筹城乡产业发展、统筹城乡企业发展和统筹城乡要素配置四个层面。

统筹城乡经济增长，主要表现为统筹城乡GDP（或人均GDP）增长，要使农村和城市的GDP（或人均GDP)增长速度保持大致同步的状态，即使有差距，也要保持在合理的范围内。

统筹城乡产业发展，主要是要使城乡之间在市场机制的引导下形成合理的产业分工，农村主要发展第一产业，城市主要发展二、三产业。但也绝不能忽视在自然经济的转型过程中，农村也会大量地产生第二、三产业。只是随着城市化的逐步推进，第二、三产业越来越多地布局在城市包括小城镇。统筹城乡企业发展，主要是要给予城乡各类企业公平竞争的政策环境，允许城乡企业在城乡之间自由流动和优化配置。

统筹城乡要素配置，主要是要按照自由选择原则，允许城乡劳动力和人口自由流动，形成合理的劳动力配置和人口分布；按照平等交易原则，实现资金、土地、技术等要素在城乡之间的优化配置。

（二）统筹城乡社会发展

统筹城乡社会发展包括统筹城乡人口发展、统筹城乡科教文化发展、统筹城乡福利保障、统筹城乡资源环境保护等。

统筹城乡人口发展，主要是在尽快使农民享有国民待遇的前提下，逐步实现城乡按照统一的计划生育政策控制人口增长，按照城乡统一的教育培训制度提高全民的素质。特别是不能忽视尚处于不稳定状态的城乡流动人口的生育控制和素质提高。

统筹城乡科教文化发展，主要是要按照公平的标准，统一规划城乡的科学研究和教育文化事业，国家对农村的科教文化投入要保持在与其人口规模和人口比例相适应的水平上，使城乡的科教文化发展保持协调发展的态势。

统筹城乡福利保障，主要是要建立城乡衔接、公平统一的社会福利保障制度。特别是要统筹城乡医疗卫生福利保障事业的发展，要按照公平的原则，统一规划城乡的医疗卫生机构和设施建设，国家对农村的医疗卫生投入要保持在与其人口规模和人口比例相适应的水平上。城乡的养老保障制度和各种补贴制度也要逐步实现公平统一。

统筹城乡资源环境保护，主要是要按照基本相同的标准和协调一致的步骤来实施城乡资源环境保护，既不能将农村的污染转嫁给城市，也不能将城市的污染转嫁给农村；既不能将城市的资源无偿划拨给农村，也不能将农村的资源无偿划拨给城市。

统筹城乡发展的关键是建立城乡统一制度

只有通过建立城乡统一的制度，才能走出城乡分割体制，形成全国统一市场，规范政府行为，充分调动城乡经济主体的积极性和创造性，转变“城市偏向”的发展战略，形成城乡协调发展的局面。

（一）建立城乡统一的产权制度

我国目前的城乡产权制度是不统一的，如城乡土地产权制度、住房产权制度、资金产权制度就不一致。具体表现在：城市土地属于国有，农村土地属于农村集体所有；城市公有和混合所有住房多，农村私房为主；市民的资金所有权能得到较好的保护，而农民的资金所有权常常受到侵犯。

城乡不统一的产权制度使城乡之间的劳动力转移面临巨大障碍，使城乡之间的生产要素优化配置难以顺利进行，阻碍城乡协调发展。因此，要逐步建立城乡统一的产权制度。在城镇化高速推进的过程中，一方面现有城市不断向郊区农村扩张，另一方面原有部分农村逐步演化为新兴城镇，两种土地所有制不断产生冲突，农民和国家的土地权益不断被侵蚀，因此，有必要适应市场经济发展的要求，将城乡土地尽可能统一明晰到自然人和企业法人身上，政府只控制必要的土地。城市住房商品化的步伐要加快，特别是要加快放开和激活住房二级市场。要按照与市民同样的标准对农民的资金所有权进行保护，绝不允许各部门在国家法律规定之外随意侵犯农民的资金所有权（如摊派、集资、克扣等）。

（二）建立城乡统一的价格制度

长期以来，尤其是改革开放前我国城乡的价格制度不统一、不自由，如存在工农业产品价格“剪刀差”，城市部分垄断行业存在垄断定价，农村部分农产品存在保护定价。

城乡不统一、不自由的价格制度，扭曲了市场信息，不利于城乡资源的优化配置。即使是表面上看起来对农民有利的农产品保护定价，事实上既不符合市场经济的要求，也不能真正保护农民的利益延迟了农民向更有利的产业和区域转移的进程。因此，必须按照现代市场经济的要求，实行城乡统一、自由的价格制度，彻底消除工农业产品价格“剪刀差”，打破垄断行业的垄断定价，减少对部分农产品的保护定价。

（三）建立城乡统一的户籍制度

我国城市户口与农村户口所承载的权益是不一致的，拥有城市户口的居民可以享有一系列福利保障待遇甚至特权，而没有城市户口的农村居民则不仅不能享有与城市居民同等的福利保障待遇，而且要承担比城市居民更重的税收和各种非税负担。

这种城乡不统一的户籍制度，既不符合社会主义的理想，也不符合市场经济公平竞争的原则。因此，必须按照国际惯例，建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度，即任何一个人，只要其在一地有稳定的收入来源，就有资格办理当地户口，并依法享受当地居民的权利，实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够准确反映公民的居住和职业状况。

（四）建立城乡统一的就业制度

在现代市场经济制度下，城乡就业制度应是统一的。在城乡统一就业制度的引导下，劳动力在城市和农村的边际生产率和工资率应趋于均衡。但我国的就业制度是明显城乡分割的，国家只负责城市居民的就业安排包括下岗再就业安置和就业登记，而基本不负责农村居民的就业安排和就业登记，农村居民基本上处于自发就业状态。进城民工一般不纳入城市劳动就业管理体系，不能享受与城市职工相同的劳动保障等待遇。

这种城乡不统一的就业制度，扭曲了劳动力的价格和供求信息，破坏了统一的劳动力市场，不利于劳动力在城乡之间优化配置。因此，要想统筹城乡发展，就必须打破计划经济体制下形成的利用行政手段将劳动力分割为城镇劳动力和农村劳动力，以及本地劳动力和外来劳动力的就业管理体制，统一城乡就业制度，承认和实现劳动力的择业自由和选择工作地点的自由；实行城乡统一的就业、失业登记制度；规定农村居民在城镇就业并落户后，在住房、参军、子女入托、入学等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务；取消限制农民工进城就业的不合理规定；取消针对农民工的不合法和不合理收费；整治恶意拖欠、克扣农民工工资的行为等。

（五）建立城乡统一的福利保障和教育制度

实行城乡统一的福利保障和教育制度是世界各国通行的做法，即使是前苏联、东欧等社会主义国家的福利保障待遇也是覆盖全体公民的。但我国在改革开放前为了实施“城市偏向”的赶超型工业化战略，实行了城乡差别福利保障和教育制度，改革开放后也一直未从根本上改变这种制度。医疗、养老、住房、劳动保护等福利保障待遇基本上只施惠于市民，国家对农村的教育投资大大少于对城市的教育投资，很多地方的农村教育主要靠农民集资。这种城乡不统一的福利保障和教育制度既不公平，也阻碍了城市对农村人口和劳动力的吸收。这种制度致使许多城市为了维护本市市民的福利保障和教育特权，对农民进城就业、子女上学和落户进行排斥。

因此，要想统筹城乡发展，就必须尽快建立城乡统一的福利保障和教育制度，凡是城市居民享有的各种福利保障和教育待遇，作为中华人民共和国公民的农民也应同样享有。考虑到农民进城面临很多风险和不确定性，应规定农村居民在城镇就业并落户后，可继续保留原籍土地和山林承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权等。要通过建立城乡统一的教育和医疗卫生制度，消除在城乡分割制度下农村劳动力在获得教育、技能培训、健康与营养等人力资本投资方面与城市劳动力存在的巨大差别。

（六）建立城乡统一的财税金融制度

城管执法监督制度范文第5篇

关键词：检察机关；法律监督；强制医疗程序；制度构建

强制医疗是为了防止精神病人发生危害社会的行为，而由特定主体决定对其进行强制性医疗，以期降低其人身危险性、帮助其重回社会的一项特殊制度。就强制医疗的性质而言，强制医疗是一种社会和精神病人利益兼得的社会防卫措施，而不是对精神病人适用的刑罚。[1]然而，在我国过去的司法实践中，由于缺乏法律对于强制医疗的程序性规定，为了加强对精神病人的管理，一些省市纷纷制定关于精神病人治疗与管理的规定，但是这些地方性法规和地方性政府规章只在本行政区域内有效，全国范围内缺乏统一效力。直到2012年《刑事诉讼法》修正案的出台（下文称新《刑事诉讼法》），新增了“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”刑事医疗的程序性规定才由法律形式予以确定。

一、强制医疗程序价值分析

我国法律中虽然早有关于强制医疗制度的规定，但是由于制度上存在性质不清、适用对象单一、适用条件模糊、决定主体不明以及适用程序缺失等问题，致使这一制度的现实运行缺乏程序保障。新《刑事诉讼法》中，将强制医疗程序被赋予了普通诉讼程序的基本形态，并贯彻司法最终裁判原则，由中立的司法机关决定是否对行为人采取强制医疗措施，其法律价值是多方面的。

（一）强制医疗程序符合程序正当要求

程序是民主的基石，是制约权力的坚壁，是通向权利的桥梁。程序法的功能体现在 “通过严格的法定程序直接体现出来的民主、法治、人权和文明的精神”[2]新《刑事诉讼法》中增设关于依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序，使得我国强制医疗制度长期处于程序性规定缺失的局面得以改善，以法律的形式确立强制医疗的程序性规定，符合限制精神病人人身自由的程序性要求。

（二）强制医疗程序遵循刑法谦抑性原则

从程序上讲，强制医疗作为一种程序设置，不同于传统意义上的刑事诉讼程序，而是在刑事诉讼规则之下的特别刑事程序，其目的不是解决被告人的定罪与量刑的问题，而是确定是否对被告人适用强制医疗措施以及如何执行强制医疗强制医疗作为一种刑事法制度。

迁移性原则，是由于刑法在法律体系中的地位及刑法的严厉性决定的。由于刑法的制裁措施最为严厉，其他法律不足以抑制违法行为时，才适用刑法，这就决定了必须适当控制刑法的处罚范围。[3]强制医疗作为一种刑法意义上的特殊的社会防卫措施，其适用对象的人身自由受到严重的限制和剥夺，因此强制医疗的适用范围也必须受到严格的限制。新《刑事诉讼法》将强制医疗的适用对象限定为“实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全”，并且“有继续危害社会可能的，”经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人，这就从适用范围上杜绝了以往实践中经常出现的因行政违法行为而被公安机关决定强制医疗的案件的发生。

二、检察机关对强制医疗程序进行法律监督的积极意义

检察机关作为国家权力监督机关，具有宪法赋予的法律监督权。由检察机关对强制医疗程序进行法律监督，具有独特的优越性和重要的积极意义。

（一）检察监督有助于降低强制医疗程序变动的随意性风险

从我国过去的执法实践来看，对实施了违法行为并具有社会危险性的精神病人，由公安机关负责人审批后即可送至安康医院进行强制性医疗，强制医疗在变动上的随意性和时间上的不确定性也是其广受诟病的原因之一。

新刑事诉讼法中，强制医疗措施的解除有两个必须环节，一是强制医疗机构对于不需要继续强制医疗的精神病人提出解除意见，二是人民法院批准。从制度设计上来看，现有解除程序已经摆脱了以往公安机关自审自批的单一决定模式，转为由强制医疗机构提出，法院批准的复合决定模式。强制医疗程序变动的随意性风险已经有所降低。但是，为防止在长期司法实践之后，两家机关中一家独大，另一家附和的局面出现，赋予检察机关监督权是立法者防患于未然的表现，也体现了我国法律在程序设计上逐渐走向成熟。

（二）检察监督有助于化解社会防卫与被强制医疗人人身自由权利之冲突

强制医疗作为一种刑事法制度，具有其独特的制度价值， 是兼实体与程序于一体的具有保安处分性质的社会防卫措施。[4]在实施过程中，强制医疗程序强调对精神病人的监管和看护，从而通过对精神病人治疗以及活动范围的限制降低了精神病人的危险隐患，从而有助于社会防卫功能的实现，进而保障其他公民的人权。但是，强制医疗的适用，必然会使被强制医疗人的人身自由权利受到一定的限制和侵害。因此社会防卫与被强制医疗人人身自由权利之间存在天然且难以调和的冲突。

如果毫无限制地以维护社会公共利益为目的倚靠国家公权力限制公民权利， 必将导致公民对国家及法治权威的失望甚至仇视，最终与刑法人权保障的机能相违背，完善的法律程序和有效的法律监督都是对国家公权力行使的限制途径。[5]通过检察机关法律监督权的行使，尽可能的将强制医疗限定在必要范围之内，对于化解社会防卫与被强制医疗人人身自由权利之冲突具有重要意义。

三、检察机关对强制医疗程序开展法律监督存在的主要问题

对强制医疗程序的法律监督是人民检察院加强法律监督的一项重要内容。人民检察院对强制医疗措施的监督应当是全面的，既包括对公安机关移送强制医疗是否合法、对法院决定强制医疗是否适当进行监督，还包括强制医疗的执行是否存在违法情形进行监督。但是，检察机关在实际监督工作的开展中，仍然面临诸多问题。

（一）法定监督范围有待进一步扩大

虽然新刑事诉讼法规定人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。但是对于强制医疗的启动程序却未曾提及。根据法律规定，公安机关发现精神病人符合强制医疗条件的，应当制作强制医疗意见书，移送人民检察院。因此整个强制医疗程序的启动是由公安机关开始的，但是在程序启动方面，法律并未赋予检察机关法律监督权。同时，公安机关在法院作出强制医疗决定之前，可以采取临时的保护性约束措施。而且，对于这种临时的保护性约束措施的解除，法律并没有明确的规定。

（二）缺乏法律监督的细化规定

法律虽然赋予检察机关对强制医疗程序的监督权，但是法律对于监督的方式、途径、法律效果等问题却没有涉及。作为新增的一项重要诉讼程序，如果没有切实有效的具体操作性规范，一方面将极大地制约程序本身的功能；另一方面还可能因为“无章可循”，导致程序虚置，甚至可能出现滥用权力的情况，这就与制度设计的初衷背道而驰。人民检察院进行法律监督必须在法律上有可操作的的程序，这些程序如不在立法中明确，法律监督必然无法操作，虽然最高人民检察院在其出台的刑事诉讼规则中有相关司法解释，但是受其效力本身的限制，强制医疗机构或者人民法院未必会遵从。

四、检察机关对强制医疗程序开展法律监督的制度构建

（一）扩大法律监督范围，细化法律监督规则

鉴于现有立法中存在的法律监督范围不全面，相关监督规则不具体的问题，笔者认为，一方面，可以通过由人大出具立法解释的方式，对强制医疗的决定程序进行扩大解释，将强制医疗从启动到法院最终决定的全过程，解释为强制医疗的决定程序；另一方面，可以由“两高”会同司法部共同制定关于强制医疗的司法解释，或由立法机关出台立法解释，并在解释中就人民检察院如何介入强制医疗程序的决定与执行程序，包括监督内容、监督方式等作出具体的规定，以有效指导监督实践。

（二）充分运用现有法律监督措施，保障检察机关法律监督效力

一是完善检察建议制度。检察建议作为一项重要的检察活动，依据检察法律监督的理论与实践而产生发展，是检察机关履行法律监督职能的重要方式，既是对纠正违法、抗诉等刚性诉讼监督的有效补充，也是参与社会治安综合治理到了重要手段。[6]基于强制医疗的非讼性质，当检察机关认为人民法院强制医疗决定不适当，而抗诉、上诉等诉讼性质的法律监督方式不能适用的时候，法律监督性质的检察建议便是解决这样问题的最佳选择之一。

二是合理正确适用纠正违法通知书。纠正违法权是检察机关法律监督实践中常用的一种权力，纠正违法通知书是指检察机关在履行法律监督职责中发现的各种违法违规问题向有关机关提出纠正意见并督促改正的法律文书。运用纠正违法措施可以更好的履行检察机关对刑事强制医疗执行检察监督的使命，直接关系到检察监督的效力。强制医疗检察监督中，检察机关可以通过履行法律监督职能，发现强制医疗过程中的违法违规问题，根据情节的轻重，发出纠正违法通知书完善工作制度，追究有关人员责任。同时必须赋予检察机关检察建议和纠正违法通知书应有的法律效力，要求相关单位接到检察建议和纠正违法通知书的，要限期予以纠正。如果被监督单位对检察建议和纠正违法通知书不予回应的，检察机关应当继续监督纠正，并向上级检察机关报告，由上级检察机关与强制医疗机构的上级主管部门联系，共同督促纠正。这样，检察机关提出的纠正违法通知书才具有相应的法律效力，才能保证法律监督的实效性。

注释：

[1]王伟：《精神病人强制医疗制度研究》，载于《法律与医学杂志》，2003年第10卷（第3期），第172页。

[2]陈光中：《刑事诉讼法再修改之基本理念—兼及若干基本原则之修改》，载于《政法论坛》，2004 年第 3 期，第 5页。

[3]张明楷：《刑法在法律体系中的地位》，载《法学研究》1994年第6期。

[4]苗有水：《保安处分与中国刑法发展》，中国方正出版社，2001年版，第77页。

[5]左卫民著：《在权利话语与权力技术之间：中国司法的新思考》，法律出版社2002年版，第148页。

[6]陈贵荣 李小荣：《检察建议立法化与机制完善》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2011年第5期，第27页。

参考文献：

[1]周光权：《刑法学的向度》，中国人民大学出版社2004年第1版。

[2][意]菲利：《实证派犯罪学》，郭建安译，中国政法大学出版社1987年版。

[3]苗有水：《保安处分与中国刑法发展》，中国方正出版社2001年第1版。

[4]张桂荣：《精神病人强制医疗制度的立法完善》，载《法律适用》2009年第10期。

[5]秦宗文：《刑事强制医疗程序研究》，载《华东政法大学学报》2012年第5期。