医疗机构意外事故应急方案
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医疗机构意外事故应急方案范文第1篇
[关键词]旅游目的地；救援系统；黄山市
[中图分类号]F59
[文献标识码]A
[文章编号]1002－5006(2011)09－0029－08
1、引言
2010年12月，由复旦大学在校生和校外人员组成的“驴友”团在黄山登山探险时遭遇危险，引起了广泛的社会关注。这次事故的发生，再次引发了全社会对旅游安全和旅游救援的关注，凸显了构筑完善、及时的旅游救援系统的必要性。旅游安全是一项永恒而又亟待深入的研究课题，国务院《关于加快发展旅游业的意见》(国发41号)中指出，旅游业是战略性产业，并着重强调健全旅游安全保障机制…。为贯彻落实国务院文件精神，2010年6月17日，国家旅游局与国际SOS在京签署了联合制定《旅游紧急救援服务规范》国家标准的合作协议。安全是旅游的生命线，良好的旅游安全保障有助于提高旅游目的地的竞争力，有助于旅游业的可持续发展，因此，打造看护旅游生命线的“急救医生”――旅游安全救援系统，已成为各级旅游管理部门的一项重要工作。
在旅游安全问题受到人们重视的同时，有关旅游安全和旅游救援的研究也逐渐成为学术界关注的热点，主要是理论和实证两个层面的研究。郑向敏在国内较早进行了旅游安全的研究，其在《旅游安全理论与实践――福建省个案研究》和《旅游安全学》两本著作中对2000年及以前的旅游安全研究文献进行了全面的总结和述评，并以福建省为例，进行了旅游安全的理论和实践研究；随后，郑向敏等又分别对2005年以前和2004～2008年间的旅游安全问题研究进行了综述，分析了我国旅游安全研究的学术动态，并对国内旅游安全研究的趋势进行了预测和分析，认为旅游安全基础理论、旅游安全事故、旅游安全保障是主要的研究领域。张进福、郑向敏总结了旅游安全的5种表现形态，认为旅游安全具有随旅游(项目)发展阶段不同而变化、季节性差异、在旅游各环节表现不一等3大特征。在旅游安全形态的基础上，不同学者对旅游安全进行了不同层面的研究。张进福从旅游安全的地位和作用人手，分析了旅游安全管理状况，提出了旅游安全管理的对策建议。林香民等认为，应该以旅游中客观存在的重大危险源为研究对象，对旅游安全进行系统研究。一些学者提出，构建旅游安全保障体系必须建立和完善旅游安全政策法规系统、旅游安全预警系统、旅游安全控制系统、旅游安全救援系统和旅游保险体系。张进福、翟向坤在分析我国旅游安全救援工作和旅游救援的现状后，尝试性地提出了构建由社会各部门共同参与的旅游安全救援系统的初步设想。林香民等研究了旅游安全事故应急救援预案，力图将旅游安全事故造成的损失降低到最低限度。在旅游安全保障体系中，旅游救援体系是其重要构成部分，谢朝武在阐述了我国主要旅游救援机构的发展历程后，分析了我国旅游救援面临的困境，并提出了我国旅游救援体系优化发展的推进策略。还有学者针对特定的旅游目的地进行了旅游安全救援的设计和构建，如任学慧、王月针对滨海城市旅游的特点，以4S技术与TIS集成技术构建滨海城市旅游安全预警与事故应急救援系统；王瑜、吴贵明以风景区旅游安全为研究对象，构建了由控制机制系统、信息管理系统、安全预警系统和应急救援系统等4个系统组成的风景区安全管理体系。除上述理论探索外，一些学者对构建旅游救援系统进行了实证研究，如针对灾后四川省旅游救援体系建设的思考、浙江旅游安全保障体系研究、新疆旅游安全研究初探、海南省探险旅游安全保障体系构建等。
从以上研究可以看出，目前我国旅游安全和旅游救援的研究仍处于初步的探索阶段，总体来讲，研究的深度和广度都还不够，有限的文献多集中在旅游安全研究的介绍上，实证研究中还较少有以一个特定旅游目的地为研究对象，打造旅游目的地的综合救援系统。目前，我国旅游救援工作尚处于起步阶段，仅有零星机构提供旅游救援服务，旅游安全救援尚未引起应有重视，旅游救援体系的构建还存在诸多问题，无论是从实践上还是理论上，真正的“旅游救援”时代尚未到来。基于上述研究现状，本文以黄山市为例，通过对黄山市旅游救援需求和供给现状的分析，尝试构建全方位覆盖、全面救援的旅游目的地综合救援系统。本文的研究，一方面可以进一步完善我国旅游安全和旅游救援方面的研究，另一方面可以为相关旅游目的地构建旅游救援系统提供借鉴。
2、黄山市旅游救援的需求与供给分析
2.1 黄山市旅游救援需求分析
首先，黄山市地域面积广阔，地形条件复杂，迫切需要建立全覆盖的旅游救援系统。黄山市市域面积9807平方千米，近年来，黄山市的旅游活动开放区域已经从少数景区向全市域范围全面铺开，整个市域范围都成为旅游者的活动区域，导致旅游安全管理的难度越来越大。从地形地貌条件来看，黄山市位于皖南山区，地形地貌条件十分复杂，存在诸多安全隐患。近年来，自驾游、自助游、探险游等新型旅游消费方式在黄山境内不断涌现，旅游安全监管的难度进一步加大。从旅游业运行的环节和活动特点看，旅游安全贯穿于旅游活动的6大环节，可相应分为饮食安全、住宿安全、交通安全、游览安全、购物安全、娱乐安全6大类，对于黄山市而言，上述各个方面的旅游安全问题都有可能存在，随时随地需要旅游救援系统予以保障。因此，为保障黄山市整体旅游业的安全有序发展，打造安全旅游目的地，建立覆盖全市的旅游救援系统显得越来越迫切。
其次，黄山市旅游接待规模不断扩大，旅游发展品质不断提升，也需要健全的旅游救援系统与之配套。经过多年的发展，黄山市旅游接待规模进一步扩大，2010年，全市旅游总接待2544.72万人次，其中入境接待105.03万人次，规划到“十二五”末，旅游接待量将达到5000万人次。面对如此众多的游客，旅游安全、旅游救援问题不可忽视。近年来，黄山市提出了建设现代国际旅游城市的发展目标，从提升黄山市旅游业的国际化水平、与国际接轨的角度而言，建立全面的旅游救援系统也是符合国际 惯例的做法。2010年，黄山市已经正式获批成为安徽省唯一的国家服务业综合改革试点城市，同样也需要在旅游服务方面为全国做出示范，建立旅游救援系统也是其中应有之义。
2.2 黄山市旅游救援供给分析
旅游业是一个风险来源较为广泛的行业，这就决定了旅游救援系统也必须是多部门、多人员参与的社会联动系统。综合性的旅游救援系统应该包括医疗机构、公安部门、消防部门、交通部门、旅游景区、旅游管理部门、通讯部门等。
黄山市目前有30多所大中型医院，其中黄山市人民医院是唯一的三级甲等医院；公安部门共有交通警察支队、治安警察支队、刑事警察支队等18个直属机构，其中屯溪分局下辖9个派出所；消防支队机关下设司令部、政治处、后勤处、防火处4个部门，下辖5个消防大队、3个消防科和8个消防中队；市内110匪警报警电话、119火警报警电话、122交警报警电话、120急救电话构成了黄山市综合性的报警系统；在市一级和区县一级以及相关重点景区都设立了假日办、旅游质监部门等机构；重点风景区旅游救援系统建设取得一定成效，目前，黄山风景区已经建立了应急管理制度，健全了应急指挥网络、监测预警系统和部分应急设施，成立了专职的救援队伍，储备了一批山岳救援、索道救援、防火防汛以及防恶劣气候的专业救援人才，并且积累了丰富的应急救援经验，2010年11月28日，“黄山风景区旅游安全应急救援基地”项目建设方案顺利通过了专家评审鉴定，标志着黄山风景区旅游救援系统不断完善；黄山市救援保障主要包括通信保障、道路保障和交通维修保障3个部分，黄山市移动、联通、电信的通信网络基本上都能覆盖到游客的活动领域，从而为救援工作提供必要的通信保障；截至2009年，黄山市基本形成了以国省干线公路和高速公路为骨架的公路交通网路；黄山市的各个区县都有汽车维修机构，加油站沿各主要道路都有分布，为旅游救援车辆及游客车辆提供了有力的保障。
综上所述，黄山市由于地形地貌的特殊、旅游发展追求高品位以及新型旅游消费方式的兴起，亟待建立覆盖全市的旅游救援系统。从黄山市旅游救援的供给部门来看，总体还是属于社会救援范畴，除部分景区外，全市的旅游救援体系还比较零散无序，缺乏整体有机的联动，专门针对全市旅游的救援系统尚未真正建立起来。因此，无论是从需求还是从供给的角度来说，都亟须建立高效率的旅游救援系统，以保障黄山市旅游业的健康有序发展。
3、黄山市救援系统总体构建
旅游救援系统不仅仅是单一的救援过程，而是包括旅游事故前监控、事故发生时的定位和报警、事故发生后的搜寻和施救，以及救援以后善后等环节在内的全过程系统。基于黄山市旅游救援的实际情况，本文构建包括1个中心和4大子系统在内的总体旅游救援系统(图1)。
3.1 系统总体结构
如图1，黄山市旅游救援系统由旅游救援指挥中心和旅游安全监控子系统、求救与求援子系统、救助与援助子系统和旅游救援善后子系统构成，各部分各司其职，协调完成整个旅游救援任务。其中，旅游救援指挥中心是整个系统的神经中枢，向各子系统相应救援指令，各子系统对指挥中心负责；安全监控子系统发挥对旅游安全事件的预警作用，是旅游救援系统功能的延伸；求救与求援子系统是基础设施子系统，包括旅游救援定位系统和旅游救援报警系统，这两个系统的建成使得旅游者在遇险遇困时能够准确定位自己所处方位，并具备将报警信息向旅游救援指挥中心传递的途径；救助与援助子系统是整个旅游救援系统的核心，由旅游救援搜寻系统和旅游救援施救系统构成，旅游救援搜寻系统主要是在报警后，能够及时准确定位被困旅游者的方位并找到他们，旅游救援施救系统由相关职能部门构成，承担着相关险情险境的施救任务；旅游救援善后子系统是整个系统有序运行的基本保障，对救援过程中的法律、资金、程序等方面进行保障，确保系统高效运行。
3.2 系统运行模式
运行模式是指整个旅游救援系统的运行程序(图2)，其基本运行模式为：(1)当旅游者遇险遇困，依托定位系统和报警系统，发出求救求援信息；(2)旅游救援指挥中心接收到求救求援信息，对信息进行快速甄别，向搜寻和救援机构指令；(3)搜寻机构和施救机构接到旅游救援指挥中心发出的搜寻或施救指令后，迅速行动，实施搜寻任务和施救任务，并及时向指挥中心反馈任务执行信息；(4)指挥中心根据反馈的信息，进行新的指令，同时在接到求救求援信息后，向旅游救援善后系统指令；(5)旅游救援善后系统接到指令后，相关委员会全程参与救援任务，明确相关责任；(6)在救援具体过程完成后，继续执行善后程序，直到整个救援工作全部完成。
4、黄山市旅游救援系统设计
4.1 旅游救援指挥中心设计
旅游救援指挥中心在整个旅游救援系统中处于核心地位，负责对整个旅游救援工作的指挥、统筹、协调工作。旅游救援指挥中心的工作职责主要包括：(1)接收报警信息。从求救人员或一线旅游机构获取关于旅游安全的信息，尤其是旅游安全问题发生的具体内容，明确旅游安全问题的大致情况。(2)拟定救援方案。根据收到的报警信息进行归纳整理，大致界定应急等级，迅速确定救援机构、救援规模、救援路线等救援方案。(3)组织救援。根据既定方案迅速组织救援机构和人员，实施面对面的专业救援。(4)跟踪善后处理。旅游救援指挥中心要派员监督和现场协调整个救援过程，随时根据险情和工作进展调整救援方案，并于救援工作结束后开展善后处理工作。
考虑黄山市的实际情况，旅游救援指挥中心以旅游部门主导的模式建立。旅游业在黄山市乃至皖南、安徽、全国逐渐发挥着越来越重要的作用，但是由于旅游业的特殊性，涉及多个部门和行业，旅游主管部门协调旅游业发展的能力较弱。因此，在政府的支持和号召下，由旅游部门主导建立旅游救援指挥中心，将有助于树立旅游部门的公信力、号召力以及协调能力，从而更加有助于当地旅游业的发展。目前，黄山市旅游委员会下设的监督管理处和旅游质量监督管理所实际上已经成为实质性的旅游救援工作指挥中心。可以依托各景区和酒店现有的旅游救援力量，在市旅游委员会的基础上，联合公安、消防、武警、医疗等相关机构，拓展现有职能，组织全市旅游救援指挥中心，再通过整合利用境内现有的旅游救援机构，在充分合作的基础上利用国际性救援机构及其网络形成旅游救援中心，建立一个完整的旅游目的地救援系统。
4.2 旅游安全监控系统设计
旅游业是一个存在较多风险的行业，较成熟的旅游救援系统不仅仅是旅游者的求助和求救以及旅游救援机构的施救两个层面的内容，还应该涵盖事前的预防。文中所指的旅游安全监控系统不仅仅是救援系统中旅游安全信息、进行安全预控的组织机构，还包括黄山市内部景区点、酒店和旅游活动公共区域的安全监控 设施和安全监控制度，如黄山风景区在交通要道、客流集散地都建设了全数字视频监控系统的视频监控系统，布设了58个摄像头，为救援指挥中心实时监控各类现场和指挥调度提供有力保障；此外，黄山风景区在主要制高点设置了13个监测点，在雷电到来前半小时，可通过短信群发至景区及酒店、旅行社等管理人员，告知雷电出现的概率、级别和避险方案，避免因雷电而发生人员伤亡事件。总之，旅游安全监控系统既要能对可能发生事故及灾害的区域进行监控，提前发出预测和预警信息，防止或避免其发生，又要对已经发生的事故报警信息，及时将旅游安全事故信息传递到旅游救援指挥中心，以实现及时救援，减少事故损失。旅游安全监控系统涵盖的范围包括旅游行业、旅游环境、旅游容量、自然灾害、重点部位等方面。通过对以上各个部门和环节的监控工作，将信息反馈给救援指挥中心，以便及时地进行调度指挥工作，做好事前的防范工作。
4.3 求救与求援系统设计
4.3.1 旅游救援定位系统
旅游救援定位系统是指为在旅游活动中发生旅游安全事故的相关当事人(包括旅游者、旅游从业人员等)提供定位的标识，以利于在报警中能够告知遇险或遇困的准确方位，从而为旅游救援中心提供紧急救护和援助的方位信息。
建立定位系统的基础是进行定位区域的划分。旅游活动所处区域，包括主要活动区域与其他区域，均属于旅游救援定位范围。旅游救援定位系统包括：主干道路定位、景区内部定位、酒店定位、餐饮机构定位、旅游交通工具定位、村落定位、水域定位和其他区域定位。在划定区域的基础上，通过设定标识、利用先进的技术手段对各范围进行准确的定位，如对市域范围内的旅游交通工具统一配备GPS定位仪，确保救援中心能够及时动态掌握旅游交通工具的位置。一些成熟的景区如黄山风景区已经建有GPS定位系统，还未成熟的景区、道路、酒店等地应该尽快建立定位系统，以便在险情发生时，旅游救援指挥中心能够及时做出应急处理。
4.3.2 旅游救援报警系统
旅游报警是指遇险或者遇困旅游者借助信息传递的方式，告知已经发生、正在发生或即将发生的具有危害性的紧急事件，以求得到最大限度的避险和救助。报警系统是众多快速高效报警方式集合而成的一个整体，求救人员通过系统内任一方式均可达到险情传递的效果。旅游报警系统包括4个方面：基于GPS的报警系统、基于手机电话的报警系统、基于互联网的报警系统、基于SOS的报警系统。报警系统的构建应该达到以下要求：(1)为了能够及时有效地把警情传递出去，必须做到移动信息全覆盖，力求全市无盲点；(2)建立统一的特服号码，在接听电话的同时，要能够兼容短信平台，以备不便打电话时短信报警；(3)引入高新科技，确保在报警或求助电话接通的瞬间，系统就能迅速定位求救位置，以便快捷高效地施救；(4)在信号不好或没有信号的地方配备必要的通讯设备，建立相应的救援电话，以保证救援工作的开展；(5)对接警人员进行专门培训，使他们能够熟练、准确地了解警情，并尽快地下达准确的施救指令。
4.4 救助与援助系统设计
4.4.1 旅游救援搜寻系统
搜寻系统是指当遇险或者遇困人员在身处险境或者困境，却又无法报告确切位置的情况下，依靠专业队伍和设备，对遇险或遇困人员进行搜寻，从而达到施救目的的救援系统子系统。搜寻系统的要求是：搜寻行动迅速化、搜寻队伍专业化、搜寻手段多元化、组织管理军事化。
旅游搜寻队伍是旅游搜寻系统的主要组成部分，包括专业搜寻队伍(山地搜寻、水域搜寻、旷野搜寻、地震搜寻、滑坡泥石流搜寻等)、区县和重点风景区搜寻队伍(是指各区县和重点风景区组建的搜寻队伍)、辅助搜寻队伍(是指为了执行相应的搜寻任务临时组建的搜寻队伍)。另外，搜寻系统要具有专业的搜寻设备，如搜救犬、GPS定位系统、车辆(必要时配备直升机)、攀援设备、潜水设备、望远镜、夜视仪、红外探测器、生命探测仪、探照灯、呼吸器、寻呼设备(卫星电话等)。旅游搜寻系统必须依托旅游救援指挥中心而存在。旅游救援指挥中心负责接收报警系统报送的求救信息，并做出及时反应，确定是否需要进行搜寻。如果需要搜寻，及时将搜寻命令下达特定搜寻机构。在搜寻过程中，及时联系搜寻机构，了解搜寻进展情况，并做出相应反应。在搜寻任务完成后，及时与施救系统交接，协调施救任务。旅游救援搜寻系统构成与工作流程如图3所示。
4.4.2 旅游救援施救系统
旅游救援施救系统是指个人或人们在遭遇灾难或其他非常情况(含自然灾害、意外事故、突发危险事件等)时，通过组织流程的设计和实施获得实施解救行动的整个过程。施救系统是整个旅游救援系统的核心环节，也是最能体现救援效果的环节，由指挥机构、行动机构、责任机构构成，如图4所示。指挥机构下设救援指挥中心，由黄山市旅游委员会担任，当接收到游客救援需求的综合信息后，指挥中心根据游客遭受安全问题的表现形态(主要有犯罪、交通事故、火灾(或爆炸)、突发自然灾害、疾病(或中毒)和其他意外事故等，进行信息识别、归类后确认救援行动的相应等级，最终将行动指令传达具体施救机构。在发生极端特殊安全事件时，施救备份系统(主要用于存档备份事故发生直至解决整个施救过程相关施救活动、施救人员、被施救者的相关活动情况，以便日后事故处理查询与总结)的应急方案应需启动。旅游救援行动机构是整个旅游救援系统的执行机构，整合包括医院、公安机关、消防部门、武警部门、交通部门、卫生防疫部门、社会救援等相关机构。除此之外，旅游企业、旅游景区(点)、旅游管理部门、社区等属于责任机构，在之前有专家将它们归为机构，但笔者更同意将它们界定为责任机构，意即这些机构往往对旅游事故的发生负有不同程度的责任。
救援施救系统的救援响应分级系统是按事故灾害的可控性、严重程度及影响范围，将旅游者救援需求分为轻微(Ⅳ级)、一般(Ⅲ级)、重大(Ⅱ级)、特大(Ⅰ级)4个等级。其中，轻微救援需求(Ⅳ级)是指一次事故造成旅游者轻伤，或经济损失在1万元以下者；一般救援需求(Ⅲ级)是指一次事故造成旅游者重伤，或经济损失在1万元至10万元(含1万元)者；重大救援需求(Ⅱ级)是指一次事故造成旅游者死亡或旅游者重伤致残，或经济损失在10万元至100万元(含10万元)者；特大救援需求(I级)是指一次事故造成旅游者死亡多名，或经济损失在100万元以上，或性质特别严重，产生重大影响者。根据有关因素分析和趋势预测，有可能发生Ⅳ、Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ级旅游者救援需求，应及时进行预警并依次用蓝色、黄色、橙色和红色表示。预警信息需经指挥中心批准。
4.5 旅游救援善后系统设计
就旅游安全研究而言，现有研究更多地集中于宏观的事先预防，而微观的事后救济研究尚不多见。旅游救援必须加强事后救济方面的研 究。旅游救援善后系统是指在整个救援过程中全程参与，并妥善处理救援实施过程完成后相关事宜的系统。建立完善的旅游救援善后系统，可以通过科学的程序设计让事故处理高效合理、责任归属清晰。
救援善后系统由旅游事故鉴定委员会、旅游事故调解处理委员会、旅游事故救援监管委员会、应急救援基金管理委员会、旅游事故检查委员会等5个部分组成。旅游事故鉴定委员会由法律专家、旅游行业专家、医学专家、保险公司和保险经纪公司代表共同组成。旅游事故调解处理委员主要依照事故鉴定委员会鉴定决定书进行调解。旅游救援监管委员会由新闻媒体和社会各阶层代表组成，主要作用是借用舆论的力量明确旅游事故责任归属，促进旅游事故尽快解决和救援工作的早日完成，警示旅游企业和旅游者吸取教训，增强安全风险意识。应急救援基金管理委员会主要进行专项救援基金的管理，同时对预付资金进行审核。旅游事故检查委员会负责对案件档案和信息归档以供受保者随时检查，若检查中发现错赔案件和虚假案件，造成保险人损失的，调解中心应承担相应的赔偿责任。
