土地制度
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土地制度范文第1篇
第二条本规定所称土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。
第三条本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）。
第四条土地复垦，实行"谁破坏、谁复垦"的原则。
第五条土地复垦工作，任何部门、单位和个人不得阻挠。
第六条各级人民政府土地管理部门负责管理、监督检查本行政区域的土地复垦工作。
各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作；各有关行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与实施。
第七条土地复垦规划应当与土地利用总体规划相协调。
各有关行业管理部门在制定土地复垦规划时，应当根据经济合理的原则和自然条件以及土地破坏状态，确定复垦后的土地用途。在城市规划区内，复垦后的土地利用应当符合城市规划。
第八条土地复垦应当与生产建设统一规划。有土地复垦任务的企业应当把土地复垦指标纳入生产建设计划，在征求当地土地管理部门的意见、并经行业管理部门批准后实施。
第九条有土地复垦任务的建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内容；设计文件应当有土地复垦的章节；工艺设计应当兼顾土地复垦的要求。建设单位违反前款规定的，土地管理部门审批建设用地时不得批准。
第十条土地复垦应当充分利用邻近企业的废弃物充填挖损区、塌陷区和地下采空区。
对利用废弃物进行土地复垦和在指定的土地复垦区倾倒废弃物的，拥有废弃物的一方和拥有土地复垦区的一方均不得向对方收取费用。
利用废弃物作为土地复垦充填物，应当防止造成新的污染。
第十一条复垦后的土地达到复垦标准，并经土地管理部门会同有关行业管理部门验收合格后，方可交付使用。
复垦标准由土地管理部门会同有关行业管理部门确定。
第十二条企业（不含乡村的集体企业和私营企业）在生产建设过程中破坏的集体所有土地，按下列情况分别处理：
（一）不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征用；
（二）经复垦不能恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，可以不实行国家征用；
（三）经复垦可以恢复原用途，但国家建设不需要的，不实行国家征用。
第十三条在生产建设过程中破坏的土地，可以由企业和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。
承包复垦土地，应当以合同形式确定承、发包双方的权利和义务。土地复垦费用，应当根据土地被破坏程度、复垦标准和复垦工程量合理确定。
第十四条企业和个人对其破坏的其他单位使用的国有土地或者国家不征用的集体所有土地，除负责土地复垦外，还应当向遭受损失的单位支付土地损失补偿费。
土地损失补偿费，分为耕地的损失补偿费、林地的损失补偿费和其他土地的损失补偿费。耕地的损失补偿费，以实际造成减产以前三年平均年产量为计算标准，由企业和个人按照各年造成的实际损失逐年支付相应的损失补偿费；集体经济组织承包复垦其原有的土地，补偿年限应当按照合同规定的合理工期确定。其他土地的损失补偿费，参照上述原则确定。
地面附着物的损失补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
第十五条土地损失补偿费的具体金额，由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位根据第十四条确定的原则商定；达不成协议的，由当地土地管理部门会同有关行业管理部门作出处理决定。
当事人对土地损失补偿费金额的处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起十五日内，向人民法院。
第十六条基本建设过程中破坏的土地，土地复垦费用和土地损失补偿费从基本建设投资中列支。
生产过程中破坏的土地，土地复垦费用从企业更新改造资金和生产发展基金中列支；经复垦后直接用于基本建设的，土地复垦费用从该项基本建设投资中列支；由国家征用并能够以复垦后的收益形成偿付能力的，土地复垦费用还可以用集资或者向银行贷款的方式筹集。
生产过程中破坏的国家不征用的土地，土地损失补偿费可以列入或者分期列入生产成本。
第十七条生产过程中破坏的国家征用的土地，企业用自有资金或者贷款进行复垦的，复垦后归该企业使用；根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用。
企业采用承包或者集资方式进行复垦的，复垦后的土地使用权和收益分配，依照承包合同或者集资协议约定的期限和条件确定；因国家生产建设需要提前收回的，企业应当对承包合同或者集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费。
生产过程中破坏的国家不征用的土地，复垦后仍归原集体经济组织使用。
第十八条生产建设过程中破坏的国家征用的土地，经复垦后土地使用权依法变更的，必须依照国家有关规定办理过户登记手续。
第十九条国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。
复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税；用于基本建设的，依照国家有关规定给予优惠。
第二十条对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，由土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部门根据情节，处以每亩每年二百元至一千元的罚款。对逾期不改正的企业和个人，在其提出新的生产建设用地申请时，土地管理部门可以不予受理。
罚款从企业税后留利中支付，依照国家规定上交国库。
第二十一条当事人对土地管理部门作出的罚款决定不服的，可以在接到罚款通知之日起十五日内，向作出罚款决定的土地管理部门的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院。当事人也可以在接到罚款通知之日起十五日内，直接向人民法院。当事人期满不申请复议也不向人民法院又不执行罚款决定的，由作出罚款决定的土地管理部门申请人民法院强制执行。
第二十二条扰乱、阻碍土地复垦工作或者破坏土地复垦工程设备，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由当地公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条负责土地复垦管理工作的国家工作人员、的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本规定，结合本地区的实际情况，制定实施办法。
土地制度范文第2篇
关键词：承包地经营权；信托制度；土地信托
一、农村土地信托制度概述
（一）农村土地信托制度的含义
由于受经营能力、生产成本等因素的影响,当前许多农民种地不赚钱甚至亏本，种地积极性不高，导致土地大面积撂荒，而一些有技术、有市场的企业或个人想种地却无地可种,于是出现了“有地无力种，有力无地种”的矛盾局面。为了提高土地利用率,土地承包者可将承包地的经营权在一定期限内依法、自愿地以信托方式交由有经营意愿也有经营能力的企业或个人进行经营。企业或个人取得土地经营权后，依据自己的意志并以自己的名义独立对信托土地进行经营管理或处分，在扣除经营费用和约定报酬后,土地收益则完全归农地承包权人或其指定的受益人所有。综上所述，笔者将农村土地信托制度概括为：“在坚持农村土地集体所有权和承包权不变的前提下，土地承包人基于对受托主体的信任，为了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地资源，将其承包地经营权信托给受托人。受托人以实现土地收益最大化为宗旨，以自己的名义对土地经营权进行独立管理或处分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行为。”
（二）土地信托当事人及其之间的法律关系
依据信托制度的基本原理,土地信托应包括信托人、受托人和受益人三方当事人。其中信托人是土地承包者，其根据自己的意志，在保留承包地承包权的前提下，将承包地经营权分离出来信托给受托人，由受托人对其进行独立管理、经营。受托人是指承包地经营权的受让者，其以自己的名义对信托土地独立进行经营管理或处分，各种法人、工商企业以及自然人均可成为土地受托人。受益人是由信托人指定有资格享有信托收益权的第三人，其只享有信托收益权，而无权对信托财产进行管理、处分，其可以是信托人本人，在特定情况下也可以是受托人。在我国目前的农村土地信托中，从土地信托产生的原因和目的来看，受益人主要是信托人本人即农村土地承包者。
农村土地信托制度中三方当事人存在如下法律三种关系：（1）信托人与受托人之间存在委托关系,根据信托协议信托人将其土地经营权信托给受托人经营、管理,受托人则应尽到信托义务。受托人应尽善良管理人的义务，像经营自己的财产一样对信托土地进行善良地经营管理，确保土地收益最大化。同时,受托人应当接受信托人的监督,但除非受托人犯了比较明显的原则性错误，信托人应尽量不要干涉信托事务，确保受托人能以自己的意愿对土地进行独立经营。（2）受托人必须为了受益人的利益最大化而行事,且有义务将信托收益交付受益人享有,而受益人则有权享有信托收益,在其收益权受到侵害时有权行使收益请求权和排除妨害权。同时，受益人有义务协助受托人完成信托收益的交付行为。（3）信托人有权独立指定或更换受益人，而不必经受益人同意。信托人与受益人之间的法律关系具有无因性，不因信托设立前双方之间法律关系的变更而变更。比如，因信托人与某人之间存在继承或债权债务关系，信托人将其财产设立信托并指定该人为受益人，则受益人的受益权不因双方之间继承或债权债务关系的解除而解除，必须经信托人依据法定或规定程序才能予以解除。
（三）农村土地信托制度的特征
1.土地信托的信托财产为承包地经营权。传统信托理念中信托人只能将自己拥有所有权的财产作为信托财产予以信托，但随着物权制度的不断发展，土地等财产已由“以所有权为中心”向“以用益权为中心”转变，各类受益物权越来越受到重视。而信托实质上就是受托人代信托人实现物的经营权、收益权和部分处分权，因此承包地的经营权也可作为信托财产予以信托。另外，我国《信托法》第2条规定了信托财产包括所有权，但未明确规定仅指所有权，因此，将承包地的经营权作为信托财产也是符合法律规定的。依据我国现行土地制度规定，农村土地只能是集体所有，农户仅拥有土地的承包权，而不拥有所有权，因此，农村土地的信托财产只能是承包地的经营权而非所有权。
2.受托人以自己的名义独立对信托土地进行管理或处分。“受人之托，代人理财”是信托的基本价值和功能所在，信托人基于对受托人的信任将财产交由受托人管理，受托人成为财产法律意义上的“所有人”，其对信托财产拥有完全的支配权。信托财产独立于各方当事人的固定财产，体现出一种独立人格，由受托人基于信托目的以财产所有者的身份对财产独立进行管理、处分，从而保障受益人财产收益的获得，这正是信托与的本质区别。土地信托期间信托人无权对受托人的土地经营管理行为进行干涉，但在法定或约定范围内依然享有监督权。
3.权利主体和利益主体是相互分离的。受托人享有土地管理、处分权，受益人享有土地收益权，农村土地信托的权利主体和利益主体是相互分离的，这是土地信托与出租、转包、反租倒包等其他土地流转制度的根本区别所在。受托人根据法律和信托协议，享有土地的管理、处分权，但受托人不得利用该地为自己牟利，信托受益人则根据信托协议享有收益权。这种财产管理权属和财产利益属性的分离、信托财产的权利主体和利益主体的分离，使受益人在无须承担财产管理责任的情况下享受财产利益，这是信托制度的本质和先进性所在。
4.土地信托收益应当完全归信托人即土地承包者所有。依据信托权利主体和利益主体相分离的原则，信托收益应归受益人所有，在我国农村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益应归农地承包人所有。在信托关系中受托人的首要义务就是维护受益人的利益，为受益人的利益最大化而行事。受托人不得运用信托财产为自己获取任何利益，信托收益应全部归受益人所有，受托人只能根据信托合同的相关规定获得相应的信托报酬，信托报酬由信托双方当事人根据具体情况予以协商。
5.土地信托的受托人可以是本集体成员也可是其他经济主体。土地承包者可以将其承包地经营权信托给本村民集体想进行规模化经营，而又没有大面积土地的农村种田能手，也可将承包地信托给那些有资金、有技术、有市场的公司企业或其他经营主体。受托主体可以运用大面积的土地种植药材、蔬菜等经济作物，或者从事养殖等副业，但不得改变土地的农业用途。由于这些人具有足够的资金和经营技术，并且具有独特的市场观察力，他们可以把资金、技术、市场等资源和土地资源有效地结合起来，从而对土地进行产业化、市场化、规模化经营。
二、农村土地信托制度的理论基础
（一）现代信托制度起源于土地信托
现代信托制度由英国13世纪的“用益制度”发展而来。13世纪前后，宗教在英国盛极一时，教徒们为了表达对上帝的虔诚而将土地赠给教会，但依据当时英国的法律，皇室无权对教会征收土地税，于是，引发了皇室与教会之间的权力争斗。为了避免皇室对土地转让的干预，教徒们纷纷效仿罗马“遗产信托”的做法，不直接将土地转让给教会，而是将土地赠送给第三人，但约定土地的收益由教会享有，即实际上由第三人以教会收益为目的管理、使用土地。这种灵活的财产管理制度不仅为许多国家借鉴，而且被引入到土地以外的其他资产经营领域，并在现代社会资本经营中发挥着越来越重要的作用，并逐步演化为现代信托制度。
（二）农村土地信托制度符合我国现行法律规定
在维护农村土地承包关系稳定的基础上，积极探索有效的土地经营权流转方式是党和政府在农村土地问题上的一贯方针。《农村土地承包法》是规范我国农村土地管理使用的基本法律，明确许可农地承包权流转的原则，对转包、出租、互换等土地承包权流转方式进行了规范。虽然《农村土地承包法》未明确将信托制度作为土地流转方式的一种，但笔者认为，可将其列为“除转包、互换、转让之外的其他方式”，由此可见，土地信托制度是符合《农村土地承包法》规定的。如上文所述，将农村承包土地经营权作为信托财产予以信托也是符合我国《信托法》规定的。因此，在我国实施农村土地信托制度是不存在法律障碍的。
（三）对完善农村土地资本市场具有积极的推动意义
建立完善的承包地经营权流转制度是发展农村土地资本市场的关键,将土地信托制度引入土地承包经营权流转市场不仅符合我国农村土地使用流转市场的现实需要，而且对于农村土地资本市场的建立和完善具有积极推动作用。第一，有利于保障农民土地权益不受侵害。农民生产积极性不高、不敢进行长期投资的主要原因在于其承包权时常受到不法侵害。而信托是一种长期、稳定的外部财产管理制度，作为信托财产的承包地经营权独立于信托人和受托人的固定财产，可有力对抗外部侵扰；第二，有利于推动农业生产现代化的实现。我国现行农地以农户个体经营为主，规模化、产业化程度较低，农业生产水平难以提高。而将土地信托给有技术、有资金、有市场的市场主体，其在得到大面积土地后，可以根据市场需求对土地进行统筹管理，使各种农业资源得到优化组合，实现农地的规模化、产业化经营；第三，有利于增强农地的社会保障功能。土地是当前我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，具有相当重要的社会保障功能。由于土地信托的收益完全归信托人即土地承包者所有，承包者在保障获得土地收益的同时，还可以通过从事非农产业获得更多收入，当自己想经营土地时在不违背法律规定和合同约定的情况下，可收回土地进行经营。因此，信托不但没有减弱农地的社会保障功能，反而使保障功能进一步增强。
三、政策建议
（一）加强法制建设，为土地信托制度提供法律保障
农村土地法制建设与农村土地制度改革是相互依赖、共同促进的。农地法制建设是政府农村土地政策措施在法律层面上的集中体现，的成果需要以法律形式确立和保障，而农地法律法规又在事实上促成了农村土地政策体制的产生。为了促进和保障农村土地信托制度的产生和发展，必须加强相关法制建设。由于信托制度属于舶来品，在法律理念上与我国传统法律理念存在冲突，比如，我国不承认“财产双重所有权”，而信托财产的一个重要特性就是信托人对财产拥有实质所有权，而受托人拥有名义上的所有权,我国应当顺应物权已由“以所有权为中心”向“以用益权为中心”转变的潮流，承认信托财产的“双重所有权”。同时，进一步完善农村土地经营权流转有关法律法规，对土地经营权流转双方的权力、义务、利益分配等重要问题进行明确，并将土地信托制度明确列为其中一种流转方式，为土地信托制度的确立提供法律保障。
（二）加大支农力度，为土地信托制度提供政策支持
稳定、宽松的支农政策是农村经济持续、快速发展的重要保障，政府部门应积极转变职能观念，由“管理者”向“管理者与服务者并重”转变。土地信托制度目前尚处于探索阶段，缺乏必要的法律规范和政策指导，在发展过程中难免会出现问题，因此，应加大对土地信托的政策引导和扶持力度，确保土地信托制度健康、持续发展。一方面，农业部门应积极尝试建立土地信托示范点，引导成立规范、高效的土地信托中介机构，帮助农民解决在信托中出现的问题，鼓励农户参与土地信托。另一方面，加强对土地信托经营者的政策扶持，在项目审批、工商登记、资金扶持等方面为其提供便利和优惠，免费提供各种经营信息。大力扶持一批适销对路、效率较高、具有市场前景的经营项目，不断提高信托经营收益。
（三）转变农业经营理念，提高农业现代化水平
市场化、规模化、产业化是提高农业生产效率，实现农业现代化的必由之路，因此必须积极转变农业经营理念，进一步规范农地经营权流转程序，建立高效、科学的土地经营权流转方式，提高农地使用效率。为了使土地信托制度得到快速发展和广泛推广，我们不但要从法律理念上还要从社会财产管理理念上接受信托制度，改变传统的由个人精耕细作的土地经营理念，采取信托等外部财产经营方式将土地交由有资金、有技术、有市场的主体集中经营，提高农业生产的机械化、规模化和产业化水平，加快农业生产的现代化水平。
（四）做好配套措施建设，为土地信托制度创造宽松的发展空间
作为法律制度的信托制度有其产生、发展的土壤，必须为其创造相应的社会环境，加强如下几方面的建设：一是要不断提升社会信用水平。市场经济即是法制经济，又是信用经济，社会信用的缺失会扰乱市场秩序，提升市场经营成本。因此，要使农村土地信用制度得到良好发展，必须加强社会信用体系建设，尽快扭转我国目前社会诚信水平较低的现状，普及信用理念，夯实信托关系的信用基础。特别要提高政府信用，农业政策的稳定性和连续性直接关系到农业生产的稳定持久，从而影响农民的生产积极性和经济利益。二是制定可行措施为农村剩余劳动力创造非农就业机会，积极拓展农业人口就业面，促进劳动力的转移。这样可以使更多的土地流入土地市场，保证土地有效流转，又可以排除农民的后顾之忧，从而保证土地信托的健康发展。三是建立健全农村的社会保障体系，降低农民对承包地的依赖，让他们能安心外出从事非农业劳动，将大量的土地流转出来，使有限的土地资源能得到有效充分地利用，以便实现农业的规模化经营，提高农业生产率。
参考文献：
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土地制度范文第3篇
［关键词］土地流转;征用;制度
一、现行土地利用制度的问题
我国现行土地制度构架包括三个部分，城市国有土地使用权批租制度、农民集体所有土地制度，以及介于二者之间的农地变为非农用地的征地制度。当前的大量问题和矛盾都集中在后两种土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各种问题和矛盾。城市土地使用权批租制度的基本内涵是地方政府代表国家行使城市土地所有权，并通过在一级土地出让市场上批租若干年的土地使用权而一次性收取整个租期的土地出让金。目前，土地出让金收入归地方政府支配。须提及的是目前土地出让市场执行的国有土地使用权出让“招拍挂”制度。尽管它不是我国基本的土地制度，但却是国有土地的法定市场交易机制和土地市场价值发现机制。第二部分是农村和城市郊区的土地属于农民集体所有。这种土地制度下，土地的所有权是集体的，但使用权、经营权、转让权长期归农户，它兼顾了土地资源的稳定性、流转性，基本适应改革开放以来我国生产力发展的需要，但随着城镇化、工业化进程加速，其问题开始显现。最主要的是现有土地制度安排下农民的土地权利不充分，农民没有完全的土地使用权、交易权、收益权，表现就是土地产权中的处置权尤其抵押权不完整。这导致在农地流转方面，农民的宅基地及其地上资产不能跨地区交易，承包地及宅基地也不能作为一项重要资产进行抵押或资本化的股本入股，丧失了资产的投融资功能。第三部分就是原来的农业用地，城市化后转为国有土地时适用的征地制度，即农民集体所有的土地必须通过国家征用转为国有土地后才能进入一级市场，农民(包括农民集体)无权进入土地交易市场。政府出于公共利益目的，可以动用征地权把农民的集体土地变为国家所有的土地。问题是目前有很多的农地征用并不是为了国家和人民的公共利益，纯粹是为了商业性开发，比如高档楼盘或工业项目。尤其以低价从农村征到土地，再按照市场规律以高价卖出去，中间的差额就成为城市建设的资本来源，地方政府通过“经营城市”取得的各项“政绩”大多源于这种土地财政收益。由此带来的一系列问题是当前各种社会矛盾的焦点所在，也是地方政府与农民利益矛盾的重点领域。
二、土地资源再配置问题
我国城市化进程较快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。从资源的空间配置来看，农地进城后会得到更密集、更节约的利用———同样一幅土地，盖上30层的楼房，就等于30亩的土地。如果农村人口进入城市30户，理论上在农村就可以净增29幅耕地(按一户占用一幅宅基地面积计算)，这就是城市土地和农村土地之间的关系。所以一般的结论是:城市化进程加快，农村的耕地会净增加，日本、西方国家的实际经验也都是如此。但中国的现实与一般的规律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但农村占用的建设用地数量并未减少。这样的资源配置“两头”不经济，该密集的密集不起来，该解放的解放不出来。城市化加速后城市用地大量增长这很自然，但农村非农占地数量为什么没有相应减少呢?主要是制度方面的原因。二元户籍制度横亘在城乡之间，进城打工也难以轻易转为市民，农村的房子尚可容身，不能卖掉，即使每年只回去住几天，却是一种保障。那如果撤掉城乡分割的户籍制度，农民能否较容易地转为市民呢?他也不会轻易地让出所占土地，因为这块宅基地是无偿分配来的，不占白不占，除非有人出高价他才会让渡。卖给当地乡邻又卖不上几个钱。进一步推理，如果城里人或外资出高价买，农民又愿意卖掉宅基地，他的地就能够卖成吗?还是不能，因为我国现行法律不允许把宅基地出售给农民集体经济组织以外的人，只能在农村乡邻之间互相买卖。小产权房面临的就是这个问题———城镇居民买小产权房我国在法律上是禁止的。所以，在这三条通道都被堵死之后，农民进城后留下的宅基地仍然占在那里，总量上还可能随着新增农户的增加而增加，除非制度上的放松将它解放出来。这就是农村和城市建设用地配置的现实，两头都在膨胀。两头扩大建设用地的土地资源配置发展下去将产生什么矛盾呢?挤占耕地。最终可能导致18亿亩耕地红线守不住。
三、城乡统筹发展的土地流转、征用及配套制度改革
中国的城市化进程在快速向前推进。这个过程既是农村人口大规模向城市迁移的过程，也是分散在农村的生产要素向城市快速聚集的过程，尤其土地要素。这个进程总体上是有序的，也取得了较大成效。然而，无论“人口城市化”还是“空间城市化”，在推进过程中都出现了一系列问题，实际上，这些问题或多或少与中国现有土地制度密切相关，须适时推出包括土地制度及财政、户籍等配套改革。1．土地征用制度改革。基本思路是地方政府征地前要把公益性用地和工、商业用地分开，在严格界定公益和非公益用地范围的基础上，逐步减少征地规模，全面改革征地制度。也就是说，地方政府以后在动用征地权时必须出于公共利益目的，这样其征地行为才具有合法性，其它的工、商业用地则由市场提供。界定公共利益的一个较可行办法是看利用这块土地所生产产品的属性。若某地块将承载的是商业地产、住宅项目、工业、旅游等完全可由市场提供的非公益性盈利项目，则其项目用地必须交由市场来解决，地方政府不可动用征地权为其征地。真要在短期内一步到位地实行公益、商用两立的用地制度改革，完全切断地方政府通过“经营城市”的发展模式对“土地财政”的依赖恐怕还不现实，宜采取渐进性方式。建议推行成都经验，即城乡用地指标增减挂钩制度。这个制度并没有完全否定征地制度，但是减少了原体制的强制性，提高了农民补偿的份额，有利于各方，推进起来阻力小。基本思路是把农村的耕地、建设用地加以整理，腾出来用地指标，虽然土地还在农村，但增加的土地指标可以用来换取城市的资金，用于农村建设。这种城乡用地指标占补平衡、增减挂钩的征地制度设计可以大大推动城乡共同发展，是一件城乡两利的事情，尤其让农村居民分享到了城市化的好处。2．农村集体土地流转改革。征地制度改革为农村集体闪开道路后，农地流转改革就可以展开了。第一步是启动农地产权改革。在坚持农村土地集体所有制的前提下，放开农地(含建设用地和耕地)进入市场顺畅流转，提高农地资源配置效率，保证农民土地权利和利益的实现。农地通畅流转的前提是让农民拥有完整农地产权。完善农地产权的思路是推进土地产权制度改革，在法律上允许农地自由流转，可以作为财产抵押，在保持土地农民集体所有不变的前提下实现土地产权的独立、完整，使原有单一的土地使用权转化为产权。在完整的土地产权基础上，农地制度改革的第二步才是让农村集体土地进入市场流转。3．相关配套改革。在逐步限制地方政府强制征地、逐渐收缩征地规模，拓宽农村集体土地流转规模后，接下来就要缓解地方政府土地出让金骤减和农地流转收益激增的矛盾。需要通过一个合理的农地流转收益分配机制，将农地流转规模扩张后带来的巨额收益在政府、村集体、农民三者间公平分配。分配的机制应采用规范的税收形式进行。为此，就必须启动相关配套制度改革。首先，要将土地征税范围扩展到集体土地，改变现存城乡二元土地制度，实现城乡土地同一市场下的同地、同权、同价、同等纳税。其次，在试点基础上全面开征不动产持有税(物业税)。在不动产税制的设计上按照累进方式征收。4．进一步推动户籍制度改革。为解决“空间城市化”突进而“人口城市化”滞后的矛盾，还必须配套推进城乡二元户籍制度改革。尽快取消城乡二元户籍制度，恢复户籍只承担单纯社会管理和人口信息统计的本来功能，彻底消除户籍制度的等级功能，打破城乡二元社会经济结构管理，建立有利于农村劳动力向非农领域转移的新型户籍管理制度，实现城乡居民人口迁移自由，为农村剩余人口向城市转移创造条件。
作者:赵晓美 单位:哈尔滨商业大学 经济学院
［参考文献］
土地制度范文第4篇
关键词：集体所有权；融资；政策；物权法；土地法
三农问题的存在，并不是中国特有，农业发展问题依然是国际性的难题。虽然目前有一种说法：“看三农，到华西”，可是华西村并不具备中国农村代表性，华西村也绝非是通过农业脱贫致富的。再看另一个农村改革代表小岗村，小岗村以大包干著名，30年来虽然变化很大，但从整个发展过程来看，单纯的农业生产本身却难以推动小岗村走上小康之路。“无农不稳，无工不富，无商不活”。农村想要走上致富路，单靠农业是很难实现的。除了要建立一流的农业，还要加大工业和工商业的比重，彻底的改变农村的产业结构，建立农工商一体的农村经济
一、农村土地与融资
改变农村产业结构，要办好农村集体企业，鼓励农村家庭从事非农产业的生产经营活动。但是农村集体企业要做大做强，农民家庭生产经营要形成规模并不断发展，往往会遇到资金瓶颈。解决资金短缺问题，招商引资无一是一个很好的办法。但是，招商引资不能从根本上解决现在中国农村普遍存在的融资困难问题。现阶段中国农村金融制度建设还不健全，乡镇企业、农村家庭和农民个人的融资渠道非常有限。
土地是人类之母，他养育着全世界不同肤色的人类，在中国的广大农村，土地养育着8亿勤劳勇敢的中国农民。土地是农村最重要的资源，是农民集体拥有的巨大财富。如果允许集体土地进入市场进行交易。农民就有了获取农村经济发展需要资金的重要保障。然而现实情况却是集体土地不能进入市场进行交易。如果农民能用土地作抵押物进行抵押贷款。也可以从银行获得一定数额的经济发展资金。然而现实情况却是银行不仅不允许农业用地和宅基地使用权作抵押进行贷款，也不愿意接受用集体建设用地使用权作抵押物进行贷款。
二、农村土地融资的政策障碍
农村融资渠道不畅的因素很多，笔者认为关键因素是存在着土地政策障碍。
1.集体所有权主体不明
现行法规没有明确规定农民集体所有权主体的构成要素和运行原则，没有赋予权利主体的法人地位。《土地法》规定“农民集体的土地，依法属于村民集体所有的，有村集体经济组织或村民委员会管理；已经分别属于村内两个农村经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)，由乡(镇)农村经济组织经营、管理。”对农民集体经济组织也只做了原则性的表述。由于农民集体经济组织多变，常常出现权利主体的缺失。
由于集体所有权主体不明，常常出现主体缺失，不仅影响了招商引资的效果，也打击了银行对农民贷款的信心。
2.集体土地不能在市场上流动
由于土地产权的二元结构，集体土地不具备国有土地享有的商品权利，不允许在土地市场上合法流动，这就从法律上剥夺了农村通过集体土地流转，从土地市场上获取生产发展资金的权利。农民为了融资，不惜违背国家政策规定，进入土地隐形市场进行土地交易。于是“画家村”、“演员村”十分显眼的出现在农村的土地上。小产权法也屡禁不止。
三、解决法律障碍的构想
要解决上面的二个问题，温州模式和义乌模式虽然值得借鉴，但分析其实质也就是将集体土地先征为国有土地，再按国有土地相关规定办理土地流转。但是上述模式基本上只解决了部分宅基地，也就是城郊结合部农村宅基地的流转问题。其实质也就是头痛医头，脚痛医脚的办法，而且兼顾不了公平，没有从根本解决农村土地的流转问题。为此可考虑从以下两个方面考虑：
1.彻底实现土地国有化
土地的二元产权会产生了很多难以解决的问题，进行集体土地国有化是符合中国国情的，也是将中国土地二元产权制度转变为一元产权制度的最佳途径。集体土地国有化后，土地的所有权由政府行使，不仅从根本上解决了农民集体土地所有权主体虚空缺位的问题，也可使农民的农用土地使用权和宅基地使用权得到充分的保护，并且实现农村土地使用权的利益最大化，为农村的产业结构调整和经济发展都能起到很大的推动作用。
土地制度范文第5篇
土地储备作为一种新型的城市土地管理制度，目前已在我国各地试行。它的实施，实现了政府对土地的集约化统一管理，保障了国家作为城市土地所有者的权益，也为国有企业脱困以及净化土地市场创造了良好条件。但由于我国的土地储备制度目前尚处于起步和摸索阶段，土地储备中的一些基本问题如土地储备机构的设置、土地收购的性质、土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分歧。本文将结合目前在全国较有代表性的杭州模式，从法律角度进行分析。
一、目前土地储备制度试行中存在的问题
(一)关于土地储备机构的法律地位
土地储备机构作为我国新生的社会机构，其性质到底应是什么，由于缺乏全国性有关土地储备的专门性法律规范，因而到目前为止，尚无统一定论。从各地的实际操作看，主要有两种形态：一是作为政府的一个管理机构。其中大多在现有的房地产管理部门中设一个处室。如，武汉市土地整理储备供应中心，市政府将其设置为市规划土地管理局的二级机构，县处级单位，它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。二是设立专门的土地储备中心，并将土地储备中心单独注册为事业法人，政府通过立法或行政委托将储备土地的相关权利授予该中心。在专门设立土地储备中心的模式中又有单一管理和双重管理两种模式。所谓单一管理则是指土地储备机构只隶属于土地管理部门，如上海市土地发展中心；双重管理则是政府专门设立土地收购储备委员会。土地储备中心既属于土地管理部门，又受土地储备委员会的领导，如北京市、杭州市等。根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》(杭政[1997]13号文件)，“杭州市土地储备中心是受市政府的委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。市土地储备中心隶属于市土管局，并接受市土地收购储备管理委员会指导和监管。”从目前实践效果看，双重结构模式较为理想。因为，土地储备中涉及方方面面问题，既有与政府部门的其他机构的协调问题，如计划、城市规划等，又有落实收购资金等问题，双重结构模式能从体制上较好地保障土地储备制度的运行。其实，无论是作为政府职能部门中的处室，还是政府授权的独立的事业单位，就其权利性质而言，都是代表政府行使职权。
1、土地收购储备管理委员会
根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》，杭州市土地收购储备委员会由分管市长牵头，市政府办公厅、市计委、经委、教委、贸易办、规划、财政、金融、房管及土管等各有关主管部门领导为成员组成。其主要职责包括研究制定土地收购、储备、出让的政策及规章，协调各有关部门的关系，落实土地收购、储备资金，确立年度土地收购储备出让计划或地块，审查计划和资金运作情况，监控国有土地资产的运作。从《通知》赋予土地储备委员会的职责看，很显然具有明确的行政管理职能，尤其是其中的“确定年度土地收购储备出让计划或地块”一项，与土地使用权被收购的单位或个人产生直接的相关法律关系，但从其组成看，该机构并非政府的正式机构，并不具有独立承担法律责任能力。根据最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的意见第20条的规定，以其名义所作出有关土地储备的具体行政行为的后果应由组建机构——市政府来承担。
2、土地储备中心
杭政[1997]13号文件规定，杭州土地储备中心是受市政府委托实施土地收购、储备以及出让前期开发准备工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。隶属于市土管局，并接受市土地收购储备管委会的领导和监督。主要职责是：(1)根据市土地收购储备管委会提出的收购计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城市存量土地适时进行收购；(2)根据土地利用和城市总体规划以及市场需求，适量储备土地，为增强政府对土地供应的调控力度服务；(3)管理由市政府依法收回的违法用地、闲置抛荒土地及无主土地，并纳入储备土地范围；(4)多渠道、多途径筹措资金。在市土地收购储备管委会的指导和监督下，加强与各金融机构的配合，管理，运作好土地收购、储备的资金；(5)在市政府职能部门的指导下，做好储备土地的前期开发工作，做好对收购、储备土地的资金测算平衡、招商洽谈以及投放市场的前期准备，并协助做好土地出让的其他准备工作；同时要搞好综合统计，定期向市土地收购储备管委会报告运作情况；(6)完成市政府交办的其他任务。很显然，从表面看土地储备中心是事业法人，在法律上具有独立承担责任的资格和能力。但是土地储备中心的收购、储备管理、开发整理等行为均是受政府委托而为的行为(而并非法律的授权)，因而它与政府间有委托与受托关系，根据委托法律关系的一般原理，受托人必须以委托人的名义从事受托行为，其法律后果也应由委托人承担。其结果土地储备中心的独立法人资格实质上毫无法律意义。诸如土地储备中心与商业银行及其他金融机构间的贷款合同、土地公债的偿还、收购款的支付等，一旦发生土地中心违约，则违约责任的承担就会出现主体混乱的局面。
(二)进入土地储备中心储备的土地的范围
关于进入土地储备中心储备的土地，各地的规章或政府文件所设定的范围有所不同，但大致可分为五种来源：即收回、收购、征收、置换、没收。各地普遍存在的问题是：法律概念混乱，列举不规范。因而有必要在法律上给以界定。
1、收回是指政府作为国有土地使用权的出让者依照法律规定和合同的约定向土地使用者无偿收回土地使用权的行为。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律和行政法规的规定，收回土地使用权主要有下列情形：(1)出让合同约定的土地使用期限届满，土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的；(2)因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的；(3)公路、铁路、机场、矿场经核准报废的；(4)土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的。
2、收购是政府或其指定的机构依照有偿原则向土地使用者赎回土地使用权的行为。收购行为可分为自愿与强制两种方式。自愿收购是政府或其指定的机构根据土地使用人的申请或储备需要与土地使用人进行协商，达成收购协议，从而收回土地使用权。强制收购是指政府或其指定的机构根据城市规划和社会公共利益需要，强制收回土地使用权的行为。
3、征收是政府部门出于建设用地的需要，将集体所有的土地转化为国有土地的行为。征收以前一直被称为征用，但征用与征收应是两个不同的概念。征收是强制变更所有权的行为，具有永久占有性。而征用并不改变所有权，只是使用权在一定时期的强制性的转移，一旦征用的法定情形消失，征用人就应返还被征用的财产。征收的特征主要表现为：(1)征收的主体是国家，而不是建设用地者；(2)被征收的对象是集体所有的土地；(3)征收土地适用依法补偿原则，补偿的范围、标准，法律均有明确的规定；(4)征收土地必须严格依照法定程序。
4、置换指以土地资源的重新配置为目的的土地使用权的互换。置换的目的主要是：(1)最有效利用土地；(2)保护和改善城市环境；(3)实现城市的旧城改造。目前土地置换主要表现为企业迁移以及城市改造中个人的拆迁。
5、没收是行政处罚机关或人民法院对违法或犯罪分子的非法财产予以没收的行政和刑事处罚。其中若涉房屋及土地使用权的，收为国有。
上述几种方式中，国家法律、法规对收回、征收、拆迁、没收的条件、程序，均有明确的规定，而收购则缺乏相应的法律规范，因而理论分歧较大。焦点在两方面：一是收购行为的性质，二是收购的价格确定。
关于收购行为的性质，主要分歧在于自愿还是强制上。持“自由说”的人认为，收购行为是市场条件下的自由“买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的前提下，根据市场状况自由协商确定。持“强制说”观点的人则认为，土地收购应确定为政府的行政权力，对被收购方来说是一种行政义务。只有这样，才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。
由于对收购行为性质的认识不同，收购价格的确定原则也有所不同。“自由说”认为，土地收购的价格必须完全按照市场原则，由双方协商确定。“强制说”中则出现了分歧：有的认为，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿原则，应参照土地征收和旧城改造拆迁制度中的补偿安置方法确定；另一些人则创设了“强制买卖”说，即认为土地是否收购是政府的行政权力，但收购价格则应按市场价格确定。
笔者认为，“自由论”和“强制论”均有失偏颇，收购行为性质不能一概而论，应视政府在收购时的不同身份而定。
政府的主体身份表现在国有土地上是双重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的土地权利。作为权利，始终是与义务相对应的。根据所有权与经营权相分离原则，国有土地实行土地使用权出让、转让制度。中华人民共和国境内外的公司企业，其他组织和个人，除法律规定外，都可以依法取得土地使用权，对土地进行开发、利用、经营。取得的方式是与所有权代表者签订国有土地的出让合同。根据《国有土地使用权出让与转让暂行条例》，土地出让合同应当按平等、自愿、有偿的原则签订。在合同规定的使用年限内，土地使用者可以转让、出租、抵押等，其合法权益受国家法律保护。正在制定过程中的《物权法》(征求意见稿)中，也明确了法律对土地用益权人的保护，表明了禁止任何单位或个人用任何方式侵害其用益物权的立场。而强制买卖实质上是土地出让者可以任意单方解除合同。因此，如果一味强调“强制性买卖”，势必与现行法律法规冲突，损害土地使用权人的合法权益，剥夺其在合法使用期限内的用益物权。因此，笔者认为作为一般意义的政府储备土地的收购，应是政府作为出让合同的主体一方与另一方平等协商的结果，必须实行自愿原则。
作为行政管理者，政府在土地这项特殊财产上还表现为权力。作为权力，是与服从相对应，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权，源自于宪法赋予的政府的经济管理权。土地是人类社会生产、生活必不可缺的物质财富，是最基础性的资源之一，政府的职责就是使有限的土地资源能够得到合理的、可持续的利用和开发。政府有权通过行政措施如征收、没收、征用、强制性收购等，使土地资源发挥更好的效用。但行政权力属公权力，它与个体的权利不同，它的行使不是为了自身的利益，而是为了社会公共利益。因此，公共利益性也就成为政府行使行政权力的前提和目的，或者说是政府行使行政权力时的一项义务，它也是判断行政行为合法性的主要标志。这一点在有关的土地法律规范中都有所体现，如《土地管理法》第2条第4款“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《城市房地产管理法》第19条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权……在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。”可见，土地收购制度中可以设定政府的强制权，但必须严格限定于社会公共利益范畴。
二、关于土地储备制度与现行法律制度的两大冲突问题
(一)划拨土地的使用权的转让与土地收购问题
在计划经济体制中，土地作为公共资源，完全由政府无偿提供，其结果是城市土地大量掌握在国有或集体企业手中。国有土地实行有偿使用制度后，这些企业的土地依然保留了其划拨性。同时，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(第45条)和《城市房地产管理法》(第39条)还赋予其有条件的转让权，即经过政府有关部门的审批并缴纳土地出让金后，原划拨土地就可以转让。而现行的土地储备制度将“因单位搬迁、解散、撤消、破产、产业结构调整或其他原因调整出的原划拨的国有土地”，全部纳入土地储备机构的储备范畴。这一规定实质上取消了这些企业对划拨土地的转让权。笔者认为，赋予划拨土地的使用人有条件的转让权，是不符合法理精神的：一方面划拨土地是将土地作为公共物品提供给社会。在市场经济条件下，土地只有在用于公共目的时才能由政府无偿提供。我国《土地管理法》对划拨土地取得的严格限制就说明了这点(注：《土地管理法》第54条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以划拨方式取得：(一)国家机关用地和军事用地；(二)城市基础设施用地和公益事业用地；(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；(四)法律、行政法规规定的其他用地。”)原划拨土地的使用人一旦解散、撤消、破产或将土地转让，就丧失了公共目的性。另一方面《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》等法律法规均规定，因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的情形，政府有权收回土地使用权。
(二)强制收购与土地使用权的转让问题。
从法理上看，当国家授权各级人民政府土地管理部门代表国家订立土地使用权出让合同时，土地管理部门是以土地所有权人的代表，而不是以行政管理者的身份出现的。作为合同一方当事人，其法律地位与另一方当事人即土地使用者是完全平等的，不仅在订立合同过程中，双方应遵循平等、自愿、有偿的原则，而且在合同订立以后，双方都应严格按照合同的规定履行，不得擅自终止合同，否则，就应承担相应的民事责任。如果认为作为出让一方的国家(政府)仍然享有强制收购的特权，则出让人可以不顾合同的规定而随意行使其特权，这样，国家与土地使用者之间的合同关系将形同虚设，而这种现象，正是我们在当前的市场经济建设中需着力纠正的。
由于我国实行的是土地公有制，土地“私权”主要反映在土地的用益物权上，现行的国家法律明确了对用益物权的保护。依法取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。只有在“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的”，土地使用权方“不得转让”。除了在特殊情况下基于“社会公共利益的需要”并经法定程序外，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不得提前收回”。法律之所以这样规定，其用意应当说是很明显的，即不仅要保护土地使用权人的合法权益，更要防止他人对土地使用权人行使土地使用权的干涉和妨碍。如果说政府在土地储备中可以对权利人依法取得的土地使用权实行强制收购，实际上意味着对权利人享有的土地使用权这一正当的民事权利的限制和否定，这不仅与国家的立法意图相违背，也不利于土地市场的发育和成长，甚至有可能成为“公权力”侵害“私权利”的借口。
三、完善土地储备制度的法律思考
(一)改变立法结构，变实施条例为管理条例。
行政法律规范内容的侧重点应是设定行政管理机关，赋予其管理职权，设定行政相对人的权利义务及规定相应的法律责任。就杭州市土地储备管理办法而言，立法重点应把握几个方面：1、立法目的。2、土地储备行为的管理机关及职权。3、允许进行储备的土地范畴和不得储备的范畴。4、土地储备的相关制度，如垄断经营、储备基金、监督管理等。5、储备机构的权利和义务。6、法律责任。至于具体的操作规程应由储备管理机构的章程去设定。
(二)改变授权方式，变行政委托为法律授权
行政委托是行政机关将依法享有的行政权力，通过委托，由不具备该项行政权的机构行使。行政委托的特点是(1)受托机构必须以委托人的名义行使权力；(2)受托人行使委托范围内权力所产生的法律后果由委托人承担。法律授权是立法机关通过法律、法规或规章直接赋予一定的机构行使有关的权力。在法律授权的情况下，被授权机构以自己的名义独立行使职权，也独立承担相应的法律责任。
由于土地储备制度目前尚处于实践探索之中，相应的法律制度尚不完善，尤其是高层次立法近乎空白，现有的依据大都只是地方政府的行政规章，有的则仅是地方政府的文件，因而存在着政府机关行使权利缺乏相应的法律依据的问题。在这些仅有的地方行政规章和文件中，大都采用行政委托方式，授权土地储备机构行使土地储备权利，并将这些机构注册为独立的事业法人。从这些土地储备机构的业务范围看，几乎清一色的均来自于政府委托，并无自身开展的业务。从法律角度而言，其独立法人资格近乎虚设。因此只有将行政委托变为法律授权，才能解决权利行使的合法性问题，也才能使土地储备中心的独立地位得以真正的发挥。
(三)确立规划优先的原则，理顺规划与储备的关系
土地规划是指政府在土地上进行各种用地合理配置的综合性活动。土地规划又分土地利用总体规划与土地利用详细规划。土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展计划而制定的综合性利用土地的规划。土地利用详细规划是根据总体规划而制定的专业性土地利用规划。其中城市规划就属土地利用的详细规划。
土地规划在土地利用中具有绝对的权威地位，我国《土地管理法》规定，国家实行土地用途的管理制度。国家编制土地利用总体规划时，应明确规定土地用途，使用土地单位和个人则应严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的。《城市规划法》也明确规定，任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。因此，土地储备中的征收、收购、土地的出让等均应服从规划的要求的，在服从规划的前提下进行。要避免为储备而任意改变规划的行为。
(四)明确公共利益的范畴，防止行政权力的滥用
如前所述，土地储备中心的土地主要来自于政府对原出让使用权的国有土地收回、收购、置换以及对集体所有土地的征收，这些方式中，除法律明确规定收回、置换、拆迁、收购的具体依据外，几乎都还有一条概括性条款，即公共利益条款。公共利益的保护成为土地储备机构代表政府部门行使土地储备权的核心目的，也是判断其行为合法性的主要标志。然“公共利益”是一个抽象含糊，难以明确的概念，因而实践中极易导致权力的滥用。为了防止政府，各国大都将公共目的解释为公共的使用和具有公共利益的用途，并通过立法加以细化。如韩国1962年《土地征用法》第2条规定：公益事业需要土地，而将该土地用于公用事业又是恰当时，可以根据本法的规定予以征用或使用。所谓公益事业是指(1)有关国防、军事建设事业；(2)铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；(3)国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；(4)国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设或住宅用地开发事业；(5)其他根据法律可以征用或使用土地的事业。香港《官地回收条例》规定，公共用途，是指一切有关对公共大众有利益的规划及建设，如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。台湾的《土地法》将公共事业限为：①国防设施；②交通事业；③公共事业；④水利事业；⑤公共卫生；⑥政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；⑦教育、学术及慈善事业；⑧国营事业；⑨其他由政府兴办以公共利益为目的事业。
我国现行法律对于“公共利益”问题未作具体解释，完全凭政府自由裁量，以致造成我国耕地流失的首要原因来自于各地政府乱建开发区而征用耕地，从而造成耕地的非农化。因此，笔者认为，在土地储备立法时应摒弃“一般性的抽象委托”的立法，对“公共利益”应在法律上作出具体界定。
(五)建立先买权制度，扩大储备土地的来源。
土地先买权是指土地使用者在转让土地使用权时，政府(或其指定的机构)具有先行与之交易的权利。土地先买权制度在市场经济发达的一些西方国家也有其踪影，如日本的土地先买制度包括根据公扩法(日本促进公有地扩大的有关法律)建立的协议先买制度和根据城市规划法建立的形成权先买制度。法国规定，在指定的规划发展区内(这种区域主要是为发展住宅、开发旅游地、控制土地投机、设立保留地而建立)，国家、地方公共团体、公营公司等都可以行使土地先买权；在德国，凡详细规划区内的土地交易，地方政府都可以行使一般先买权。由于这些国家均允许土地私有，因而其先买制度的客体是土地的所有权。我国实行的是土地公有制，宪法严禁土地所有权的买卖，但允许国有土地使用权进入流通市场，因此，我国的土地交易实质上是使用权的交易，我国要设定的土地先买权制度，只能是政府在土地使用权转让市场的先买制度。
土地先买制度与征用、征收、强制购买等有相似之处，即都有一定的政府强制色彩，都对土地私权进行了一定限制。但性质上完全不同：(一)征用、征收、强制性购买产生的基础是政府的行政权，而先买权产生的基础则是所有权，政府是国有土地的所有者代表，所有权人在其所有物的交易中应当具有优先权。(二)征用、征收、强制性购买表现为政府与相对人的行政关系，政府与征用、征收、收购对象之间的关系是命令与服从关系，而先买制度实质则表现为买卖关系，买卖双方表现为平等的主体关系。政府只是作为所有者比其它主体具有优先交易的权利。
