街道行政办公室

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街道行政办公室范文第1篇

1．筹备并提请道办事处召开2015年全街道依法行政工作会议，办事处与各部门签订《道办事处人民政府2015年度依法行政责任书》。

2．在全街道开展“法治建设提升年”活动。制定并下发《关于在全街道组织开展“法治建设提升年”活动的实施意见》，进一步规范行政执法行为，全面提升行政机关和行政执法人员依法行政的水平和能力。

3．健全重大行政决策合法性审查机制。认真落实《省行政程序规定》、《重大行政决策程序规定》，进一步健全完善重大行政决策程序制度建设，严格落实“五个”法定程序。严格执行重大行政决策提请集体讨论前必须经政府法制机构合法性审查制度，未经合法性审查或者审查不合法的不得提交会议讨论。

4．完善政府法律顾问工作制度。切实发挥政府法制机构的主体作用，强化对全街道法律顾问工作的指导，积极推进道办事处法律顾问工作。健全工作制度，规范政府法律顾问参与政府重大涉法事务的工作程序。积极探索党政一体的法律顾问制度体系。

5．组织领导干部集体学法。以《行政诉讼法》、《省行政执法监督条例》、《省行政程序规定》为重点，认真抓好各级领导干部学法活动，特别是抓好《行政诉讼法》和《省行政执法监督条例》等新实施法律法规的学习培训。

二、以规范行政行为为重点，加大规范性文件的管理力度

6．制定《道办事处2015年度规范性文件制发计划》。紧紧围绕党工委、办事处中心工作，按照突出重点、统筹兼顾、急需为先、质量为上的原则，科学安排规范性文件制发计划。重点做好事关经济社会发展大局、工作急需、惠及民生的规范性文件制定工作，充分发挥制度对经济社会的规范调节和引领作用。

7．继续贯彻实施规范性文件“三统一”制度。严格实行规范性文件统一登记统一编号统一公布和有效期制度。

8．加大合法性审查和备案审查力度，提升规范性文件质量。切实做到“有件必备，有备必审，有错必纠”，提高规范性文件报备率、及时率、规范率、审查率、纠错率。按照《滨州市人民政府规范性文件制定程序规定》，严格执行规范性文件制定的法定程序。坚持“科学立法、民主立法、开门立法”的原则，不断创新公众参与的方式。

9．开展规范性文件专项清理活动。按照《省人民政府法制办公室关于落实规范性文件统一登记统一编号统一公布制度有关问题的通知》（鲁府法办〔2011〕56号）要求，2015年12月31日前，完成《省行政程序规定》出台前的规范性文件的清理工作。清理评估后，对确需继续执行的，重新登记、编号、公布，并重新设定有效期；需要修订的，按照规范性文件制定程序办理。没有重新登记、编号、公布的规范性文件，宣布无效，不得作为行政管理的依据。

三、以贯彻实施《省行政执法监督条例》为抓手，推进严格规范公正文明执法

10．组织开展《省行政执法监督条例》的学习宣传活动。利用广播、橱窗、文化广场、法制长廊等多种平台，采取专题培训、法制讲座、案例解析、印发宣传图册等多种形式在全街道范围内广泛开展宣传教育，提高社会公众的知晓度及依法监督的能力和水平。

11．完善执法监督体制机制。加强专业行政执法队伍建设，为符合条件的人员申领《行政执法监督证》。严格执行重大行政执法决定法制审核和备案制度，督促各部门对作出的重大行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政执法决定进行法制审核，并将重大行政执法决定按照法定期限向道办事处法制机构备案。开展全街道执法案卷评查活动。深入推进行政执法责任制标准化建设。组织开展对执法部门及其工作人员行使行政执法权和履行法定职责的情况评议考核。研究建立行政执法全过程记录制度，加强行政执法信息化建设，建立健全网上政府法制监督系统和行政权力事项动态管理系统，推进网上办案、网上监督、网上服务，实现行政权力运行规范化、信息化、公开化。

12．加强行政执法主体和行政执法人员管理。严格落实行政执法主体资格公告制度，加强对全街道行政执法人员资格管理，建立健全行政执法人员档案。严格实行行政执法人员资格管理和持证上岗制度，对聘用的劳动合同制人员、劳务派遣人员、临时借调人员以及其他无行政执法资格的人员进行清理。加强执法人员培训，推进网上考试。

13．制定权力清单，规范权力运行。全街道法制系统结合自身职能梳理权力清单，确定廉政风险点，强化对权力运行的监督和制约。把转作风、抓廉政作为重要内容，加强日常内部督查和社会评议监督，把权力清单及廉政风险点主动向社会公布，接受社会监督，努力营造清正廉洁、优质高效的政府法制工作环境。

四、以化解矛盾纠纷为落脚点，深化行政复议体制机制改革

14．畅通行政复议案件受理渠道。加强道办事处行政复议受理联络点建设，在全街道普遍建立行政复议联络员制度。

15．提高行政复议工作的公信力。坚持以事实为依据，以法律为准绳，做好案件审理工作。所作维持类的复议案件，通过宣传教育、以案释法等形式说服申请人，做到“案结事了”。对纠错类行政复议案件，要严格依据法律程序，突出复议监督职能,使行政机关做到知错能改、知错善改。

16．增强行政复议工作的沟通协调。强化与办事处有关单位的联系，着力做好“事前介入”工作。充分利用调解、和解等手段，将行政争议化解在萌芽状态；强化行政复议与法庭、检察室等部门的联系，着力做好“事中介入”工作。在案件审

理过程中，强化行政复议与纪检监察部门的联系，着力做好“事后介入”工作。建立联系协作机制，对在行政复议中被撤销的案件向纪检监察部门备案，对发现的行政机关及工作人员存在的违法违纪行为及时向纪检监察部门移交；落实司法与行政互动，完善行政与司法合作平台。强化行政复议与维稳部门的沟通协调机制，及时化解涉法、维稳行政争议，提升行政复议化解行政争议的水平，促进社会和谐稳定。

17．提升行政复议工作规范化水平。进一步创新体制机制，重点把握好行政复议立案审查、案件审理、复议决定、复议监督等四个关键环节。不断完善行政复议案件受案通报制度，形成复议案件审理工作长效机制，同时加大行政复议公开审理机制；深入推行行政复议决定书公开、行政复议意见书和建议书等制度；健全行政复议案件统计、通报，分析报告和行政复议案件归档制度。

18．认真做好行政应诉工作。加强学习和研究新修订的《行政诉讼法》，及时转变出庭应诉观念，按规定推动落实复议机关当被告、行政机关负责人出庭应诉等法定新要求。

19.完成县法制办指派到道办事处的行政复议案件的审理工作。

五、以“为民务实清廉”为总要求，着力打造“崇法护民”政府法制工作队伍

20．强化督查督导。道办事处将重点工作特别是列入党工委、办事处重大任务的指标进行分解细化，加强工作调度。坚持月调度、季汇报，随时了解工作推进和任务落实情况，研究分析工作形势，加强具体指导，确保各项工作有序推进。

21．强化改革创新。要始终把工作创新贯穿工作全过程，积极推动体制机制、思维思路、方式方法创新，倡导采用科学手段推进工作，不断探索新形势下做好各项工作的新举措、新模式，运用工作创新适应和引领新常态。

街道行政办公室范文第2篇

一、工作目标与原则

按照“依法依规、属地管理，完善机制、合力应对，公开透明、回应关切，依靠科学、有效防治”的原则，分工负责、协调配合，共同落实各项防控措施，全力保护人民群众身体健康和生命安全。

二、组织机构及职责分工

（一）组织机构。街道应对病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制由党工委书记、办事处主任担任召集人，成员由工作机制成员单位负责同志担任，下设综合协调组、疫情防控组、医疗救治组、宣传教育组、物资保障组、督导检查组等6个工作组。各工作组参加单位根据疫情防控形势及时调整。

（二）工作职责和分工。街道办事处应对病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制的主要职责是：定期会商研判病毒感染的肺炎疫情发展趋势，研究确定病毒感染的肺炎疫情防控措施，制定防控工作相关政策和应对预案；统筹协调和指导各单位落实各项防控措施，并组织对防控工作落实情况进行督导检查。

为做好相关工作，各工作组的组成与工作职责如下：

1.综合协调组

组长单位：街道办事处行政办公室。

成员单位：党建办、辖区卫生服务中心（环城卫生服务中心、南城卫生服务中心）等。

工作职责：负责综合协调各部门病毒感染的肺炎疫情联防联控工作日常事务；负责起草审核重要文稿；负责联防联控工作机制例会的组织和重要工作的督办；负责收集、整理、上报疫情防控工作信息；负责编写和联防联控工作动态；承担领导小组交办的其他工作。

2.疫情防控组

组长单位：辖区卫生服务中心（环城卫生服务中心、南城卫生服务中心）。

成员单位：市教育局、派出所、街道河长办、街道民政办、街道司法所、街道综治办、街道安委办、各行政村及社区等。

工作职责：负责组织制定病毒感染的肺炎疫情防控工作预案；对全街疫情监测、报告、疫情处置等工作提供指导；加强学校的健康教育知识宣传，落实学校疫情监控和日常检查措施；加强宗教活动场所疫情防控，严控各类宗教活动；指导村（居）民委员会开展疫情排查、防治知识宣传等工作，提醒村（居）民委员会暂不组织开展集体活动；开展城乡环境卫生整治工作；加强对野生动物市场监管，对可能携带病毒的野生动物实施封控隔离，禁止转运贩卖；做好体育场馆、运动等场所的疫情防控工作，严控赛事等相关体育活动；依法打击阻挠防控措施实施，扰乱医疗机构处置疫情、救治患者秩序，散布疫情防控谣言扰乱社会秩序等违法犯罪行为；根据疫情防控工作需要，协助开展疫情处理工作；提出完善疫情防控工作的策略、措施建议；承担领导小组交办的其他工作。

3.医疗救治组

组长单位：辖区卫生服务中心（环城卫生服务中心、南城卫生服务中心）。

成员单位：街道财政所、各行政村及社区等。

工作职责：负责病毒感染的肺炎疫情相关诊疗技术方案的执行，并组织对落实情况进行督导检查；指导各村村医、社区家庭医生做好疫情医疗救治和医疗保障工作，提出完善医疗救治工作的策略、措施建议；承担领导小组交办的其他工作。

4.宣传教育组

组长单位：街道党建办公室。

成员单位：辖区卫生服务中心（环城卫生服务中心、南城卫生服务中心）、行政办公室、各行政村及社区等。

工作职责：负责及时上报病毒感染的肺炎疫情变化信息和疫情联防联控工作进展，积极正确引导舆论；加强舆情监测，跟踪舆情，及时澄清事实；负责拟定对外宣传口径；加强网上新闻的管理和引导；协助相关部门宣传病毒感染的肺炎防病知识，提高人民群众自我保护能力；及时收集、整理、报送舆情监测等相关信息；承担领导小组交办的其他工作。

5.物资保障组

组长单位：街道行政办公室。

成员单位：街道财政所、各行政村及社区等。

工作职责：负责统筹防控应急物质保障工作；监测与群众基本生活密切相关的生活必需品和卫生清洁用品的市场动态及供给保障工作；及时反馈保障工作信息，及时汇总整理；承担领导小组交办的其他工作。

6.督导检查组

组长单位：街道党建办。

成员单位：街道派出所、辖区卫生服务中心、街道安委办、街道河长办等。

工作职责：督查、检查各行政村及社区、各企事业单位单位病毒感染的肺炎防控措施落实情况；督查、检查疫情诊疗、医疗救治和医疗保障情况；督查、检查各单位落实各项保障措品及保群工作进展情况；督查、检查全街环境卫生整治工作情况；并及时的领导小组汇报。

三、工作制度

（一）工作调度制度

在应对病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制框架下，建立工作调度制度和联络员制度，研究防控工作中的具体问题，重大事项由街道病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组会议研究决定。领导小组定期召开会议调度工作进展情况；各工作组要及时通报工作进展，研究解决存在问题，切实有效推进职责范围内各项防控工作。

（二）信息报送制度

各组长单位根据职责分工，负责收集、整理、汇总各自成员单位的信息和最新工作进展，整理汇总后报领导小组。

（三）督办检查制度

为保证各项防控措施落到实处，督导检查组要建立督办检查制度，定期督查、检查各行政村（社区）、各企事业单位工作开展情况，通过检查及时发现存在的不足和需要改进的问题。

四、工作要求

（一)提高认识，强化领导

各工作组、各单位、各科室要充分认识现阶段抓好病毒感染的肺炎疫情防控工作的重要意义，切实加强领导。

（二）抓住重点，统筹谋划

既要紧紧围绕每个阶段防控工作的重点领域和关键环节，及时采取果断有力措施，又要统筹谋划，提前做好各项应对准备，并根据疫情发展态势的变化，及时调整防控策略。

（三）密切配合，形成合力

疫情防控工作涉及面广，各工作组要主动加强沟通，密切配合，形成合力，确保应对病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制有效运转。

街道行政办公室范文第3篇

南京“晓平社会工作发展中心”创始人刘晓平穿梭在蓝旗社区，她今天的工作是去失独家庭开展心理支持。曾经是光华园社区居委会主任的她，辞去工作后创建了现在的社会组织。虽然不是铁饭碗了，她却更有干劲。

“原来在社区都做些形式主义的事情，每天对着电脑忙着记录。居民来到办公室，总说我们在玩电脑。现在我们做起了具体的工作，进入孤寡独居老人的家，帮助残疾人找工作，等等。得到居民的认可，我们的成就感也大大提升了。”刘晓平告诉《决策》，自从去年南京推动“四位一体”社区改革之后，社区和社区社会组织都发生了明显的变化。

2013年7月开始，南京从政策减负、街道体制改革、信息化和社区资源整合四个方面，对社区进行了全方面的改革。南京“四位一体”是如何改的？是否真的能治标又治本？

社区减负“倒逼机制”

社区负担重，南京也不例外。

2013年7月，南京市委书记杨卫泽召开基层视频会议时，很多与会者反映社区负担过重，特别是形式主义的负担，占用时间精力，无法更多为老百姓服务。杨卫泽当即做出批示，要求破解社区负担过重的“痼疾”。

随后，南京市组建了以市委副书记靳道强为组长，市委常委、常务副市长刘以安为副组长，高规格的社区建设领导小组，开始求解社区减负难题。

南京市委、市政府成立了10个调查组，奔赴10个不同社区，用一个星期的时间蹲点，将社区所有的台帐、组织机构、工作任务、创建评比，明确列成详细清单。又向42个部门征求意见，召开15场不同级别座谈会，最终确定了减负方案。

在充分调研论证后，于2013年10月南京出台减轻社区负担的“七项规定”。南京市一律取消了市级各部门要求社区做的纸质台账，同时，全面清理、压缩社区的牌子、工作任务、达标评比等。

“以前大家都在社区减负，但究竟减什么东西，基层不知道，有的虽然减了，但部门以行政命令方式，变了个身，又进社区了。”南京市民政局基层政权和社区建设处副处长陈俊告诉《决策》，这次南京详细列出哪些可以减的，哪些不可以减，基层一目了然。

在减负的同时，为了防止反弹，南京市建立了准入机制和督查机制。过去一些地方社区减负中也有准入机制，但落实起来比较难，而南京这次做了很大的改进。

倘若有新的工作必须进入社区，首先要提出申请，由社区建设领导小组审核通过后才能进入。最重要的是，审核方式从过去小组会议改为轮流圈阅，程序简化而高效，从而保证了准入机制的有效性。同时为防止部门走捷径，回避申报程序，社区建设领导小组与市委督查室实行联合督查。

严格的准入机制和督查机制，使得各部门必须砍掉伸向社区的“腿”，部门不愿意放手的工作，要么自己下到基层做，要么费随事转购买服务，从源头上控制住社区负担重问题，从而倒逼职能部门不得不转变职能。

取消评比和台帐之后，街道和部门对社区的考核同时发生改变。新的考核制度中，年度考核居民满意占70%，工作考评占30%。

考核机制对于社区减负来说至关重要。“过去为什么社区准行政化？因为社区是向上看的，好不好由街道说了算，由部门说了算，牌子拿的多就是工作做的好。”陈俊分析认为，这次考核由过去的街道说了算、部门说了算，转换成由老百姓来决定，使得社区朝下看，更多的是服务老百姓。

减掉的负担谁来承接？

社区减负是个系统工程，不能光是做减法。减掉的工作事务谁来承接？这个问题不解决，减负终究会反弹。

为此，南京市采取了两大对策：部分行政职能由街道回收社区；经济普查的工作等专业性要求高，或者社区做不好的工作，则交由社会组织来承接。

行政职能回收和服务外包，是一种突破。而现有体制存在局限性，南京市一个街道平均辖有11个左右的社区。街道本身就任务繁多，此次又从社区收回劳动社会保障、民生工作、计划生育、卫生检查等工作。街道不可能承担如此多的重任，因此，街道居委会的体制改革势在必行。

街道办事处本意是为居民提供办事服务的场所。但随着经济社会的发展，街道承担了过多经济的任务，异化为行政机关，而不是一个派出单位。在深化社区改革的过程中，南京市取消市四城区的街道经济考评，引导街道工作回归民生关注，从招商引资的重压下解放出来。类似于服务企业的工作，则会保留。

社区政务回收成了倒逼街道体制改革的导火线。南京市成立以玄武“五大中心”、秦淮市民服务中心、鼓楼区事务受理中心、栖霞区尧化政务中心为代表的，大街道行政服务中心。在中心，实现街道权限及以下事务，可一处办理，当日结办。

街道行政服务中心是资源整合的集大成者。街道按科室划分，条线管理。区里设置部门，街道就会对应设置科室，然后到社区。科室分工明确。民政办只管民政，计生办只管计生，就会常常出现基层闲时没事干，忙时办不完的恶性循环，造成资源浪费。

“群众办事经常跑空趟，吃闭门羹。那怎么办呢？整合，放在一起。像银行柜台一样，每个人都可以办。事项办理也因此就变得透明化、标准化、流程化。效率提高，群众自然满意。”南京市栖霞区委社建委副书记徐兴东副书记说。

行政职能回收后，社区又该做些什么呢？徐兴东对《决策》这么形容：“社区主要组织群众开展活动，文体活动、吹拉弹唱。把社区打造成群众可以享受公共服务的地方。”

为加强社区自治，2014年南京市成立为民服务专项基金，每个社区20万元资金，市级和区级财政分别下拨10万元。“这个钱怎么用，老百姓说了算。”徐兴东说，原来体制下，社区经费由街道监管，社区出现用钱项目，需向街道申请拨款。而为民服务专项基金的成立，让社区有了自。

资源整合是亮点

此次改革中，政务网络的梳理和整合，也是一大亮点。南京市民政局和市发改委联合开发的综合社区管理系统，又称智慧平台，于2013年6月正式投入使用。

智慧平台的运用，使南京市一千多个社区工作记录得到统一。同时，数据信息的电子化保存，使各部门可以相互调阅。大数据的采集平台，避免了社工反复录入。以前民政、社保、计生等部门都要录入，现在各家数据在这里比对交换。

区级层面也在进行内部网络互通。“我们的网路是按条线来分的，要想一站式办结，网络必须打通，不能一个人面前放几台电脑。我们现在已经成功实现单点登录，将所有的办事事项都在系统里显示，通过与上级部门协调，他们开放端口后，允许系统进入。”徐兴东说。

资源整合也包括全科社工。从原来一个社工只能办理一类事，到现在一个社工能办理所有事，人员成本的降低，办事实效迅速提升。

尧化区行政服务中心的11名全科社工，是从街道100名社工中，历时半年挑选、培训、考核最后确定。他们特别进行了社工理论知识、业务知识、礼仪心理等方面的学习，可以单独处理包括劳动、民政、计生、老龄等98项工作。居民来到服务中心，找到任何一个窗口，都可以成功办结事务。

改革前，政府对社工群体的培养，耗费大量资金。一些地方社工成为准体制内人员，有违社居委是自治组织的性质。南京此次则走市场化、社会化道路。在原有社区居委会进行社工裁员，或是社工主动辞职，投入到社会组织中去。

南京市计划2014年将10%的社区引进公共服务站，实现社区服务外包。“晓平社会发展中心”进入南京蓝旗社区就是很好的例子，效率提高了，投入成本反而降低了。

蓝旗社区服务领域工作，外包给晓平社会工作发展中心，但其他的工作开展仍然在社居委。对于居民的多样性诉求，特别是专业性强的，社居委主任赖燕终于找到了解决之道，“改革后，我们对志愿者的依赖性更强了。”

社会组织带来的改变

南京的社会组织发育良好，为服务外包提供了良好前提。丰厚的高校资源，促成政府开展多项合作。

在南京市梅园新村街道孵化园，面积不大，里面却拥有400个组织。其中，很多是高校老师带领他们的研究生成立的。同时，充分挖掘媒体资源，南京市政府与《扬子晚报》合作，成立协会。社会企业的加盟，也壮大南京社会组织队伍。

社会组织进入后，社区的性质也在逐渐转变。“过去办公一站式服务大厅很大，看起来非常漂亮但不起作用。现在，南京市提出社区要拿出三分之二的办公用房，引进社会组织。”陈俊认为，社区将来是中介组织，社区着重上门服务、网格化服务，了解老百姓具体需求。

社会组织之间也引入了竞争机制。南京市政府连续两年召开“社洽会”，以类似招商引资的竞标方式，择取合格的社会组织。社会组织需经过提交项目申请、专家评定、年中考核、年度考核流程，都合格后，才能与政府部门合作。

街道行政办公室范文第4篇

关键词：城中村 改造 城市规划 困难 对策

中图分类号：F292

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）01-039-03

一、城中村基本情况

浙江省象山县的丹东、丹西街道行政区域78个村庄，可划分为三类：一是建成区内完全没有农用地的“城中村”；二是城区毗邻土地被收储或留有部分农用地的“城边村”；三是仍有大量农用地，已纳入城市远期规划建设的“城郊村”。笔者为方便起见，将以上三类统称为城中村，主要有以下几个方面的问题。

1.村庄规划落后，现代城市难以相容。城中村大多没有规划，住宅、商业、工业和农业生产等用房混杂。城市规划控制后，除有些村民擅自建房外，很少有按城市规划新建的房屋。村庄建筑密度大，风格单一，品位低，与象山县现代生态旅游滨海城市要求不相协调，影响城市综合景观。2001年，象山县城市总体规划出台后，初步统计有60%以上村庄都涉及城市道路和公建等设施拆迁。

2.村庄用地粗放，土地资源浪费严重。村民住宅都为低层（1～2层）房屋，90%为一户一宅，10%一户多宅，多数为本村村民，也有少数外地常住户，合法建筑容积率在0.7左右。房屋布局不合理，村内空闲地多，多数无法利用或难利用。如黄家塔村128户村民，已有村庄建设用地89.9亩，还有缺房户40户，需向村外扩展宅基用地20亩，按改造后安置用地62亩对比，该村将粗放多用地48亩，城区各村在不同程度上都有这种浪费现象。

3.违章建筑泛滥，外来人口集聚。由于城市多年规划控制，村民建房得不到及时解决，加上外来人口剧增，有大量出租房需求市场，多数村民在自家庭院、自留地及承包地上违章搭建出租房和其它房屋，特别是“城边村”更为突出。如上半河村70户村民212人，就有1000余人外来人口租住，村内挤满人，有的还在村外违章搭建违法占地7亩左右。出现废品回收站、油污处理点、小贩经营场所等，成为城乡藏污纳垢之所。盗窃窝赃、聚众赌博，闹事斗殴等社会丑恶现象时有发生，给社会治安问题造成很大压力。

4.环境质量低下，基础和社会服务设施落后。城中村集体经济仍比较薄弱，村集体或政府对村基础设施投入较少，大多村庄地势低洼，台风季节经常受淹，有的村庄淹水达1米左右，抗灾能力低；村中供水、供电、电信、煤气、排水等市政设施不完善，随意拉线铺管随处可见，排污不畅，垃圾成堆，环境“脏、乱、差”；道路狭窄弯曲，消防通道严重受堵，存在着严重的消防安全隐患；村内生活服设施缺乏，多数村庄没有规范的幼儿园、公共文化娱乐场所，没有卫生服务站等服务设施，村民社会保障滞后。

5.村庄管理混乱，社会矛盾突出。城中村都保留农民集聚而居的农村生活方式和传统的管理体制，又与城市紧密相连，容纳于城市之中，形成城乡并存的二元结构。普遍存在以下矛盾：（1）城市规划控制同农民宅基用地建设需要之间的矛盾，出现大量违章建筑和土地违法交易。（2）村庄本位主义与服从城市规划建设需要之间的矛盾，出现部分村民阻碍城市建设土地征用和道路等公共设施建设拆迁工作，借集体或其他团体名义要挟政府及建设单位获取个人利益。（3）村民生活保障和城市建设提前储备用地之间的矛盾，许多农民过早失去土地后，生活保障问题得不到落实，存在就业难、医保额少、无养老保险等现象。同时政府低价征用和高价出让土地造成农民心态失衡，对旧村改造要求获得利益的期望值很高。（4）村基层组织权力之争和村民内部派系斗争等内部矛盾，随着城市建设带动周边村庄经济迅速增长，村基层组织权力之争更加激烈，有些村班子缺位，组织涣散。村民关系复杂，带有情绪和派系之争，少数不良分子开始蓄意破坏、捣乱，阻碍拆迁改造工作。

二、城中村改造面临的主要困难

城中村改造是一项宏大的系统工程，涉及经济社会发展等各个方面，其出现的问题是城市建设过程中必须解决的问题。主要困难有：

1.思想不统一，工作缺少合力。城中村改造涉及计划、土地、规划、建设、街道、财政等多个部门的职能，需各部门统一思想合力工作。象山县城中村改造客观上说，还没有形成一种合力，各自为政，缺少衔接。由各部门共同讨论制定的象政办发[2004]110号《关于加快城区改造实施意见》文件，在具体实施中仍有部门指导思想认识不到位，对改造模式、程序和优惠政策等存有异议，却又没有及时根据各自职能提出调整方案，采取更好的办法。出现改造主体、规划选址、规划条件、安置用地面积难确定，项目审批及程序操作不能按文件规定顺利进行，各环节不配套，大小事务都要通过县政府多次协调解决，有的还不能解决，制约改造进度。

2.政策配套滞后，程序难以操作。城中村拆迁改造以征用集体土地拆迁村民住宅为主，有关政策在全市内都不尽一致，不够完善，表现为：（1）象山县以村自主改造模式有别于宁波市内其他县市以政府统一拆迁改造模式，政策上有很多不能类同，程序不一致，给我们项目报批带来了困难。如村民余留安置用地就不能以村经济组织为主体报批，余留安置用地不得按市场评估价补交出让金转让等。在村民都能够自愿接受改造的情况下，报批手续仍十分繁多，程序复杂，挫伤村民自主改造积极性。（2）宁波市里原有政策中有些主要条款，在象山县试点改造实施中，难被农民接受。如调产安置政策，在250m2内按拥有合法房产等同面积为标准实行调产安置，该规定使经济困难、房屋少的村民得不到公平的安置补偿，执行政策受到抵触，普遍要求安置与原有房产分离，每个村民都应平等享受农村宅基地政策，在250m2内平等享受安置房屋。（3）县里改造配套政策不够完善，城区改造配套政策已显滞后，原有的实施细则和拆迁补偿标准等规定，操作性不强，拆迁标准粗略又不灵活，使评估不能正确、公平地体现实际价值，试点改造工作中，进度已明显受到影响。

3.规划导向不够明确，缺乏总体改造计划。城区内村庄改造规划目前还没有一个明确的方案，也没有将城中村改造纳入区域性的开发规划，改造缺少计划性和前瞻性。村庄修编的规划大都是在原村庄上进行适当调整，拓宽道路，扩展用地，仍保留原有小村庄和农村一户一宅的居住特点，与现代城市集约用地、规范建筑的社区建设要求有很大差离。改造村庄缺少整体规划的引导，哪些村庄需要整村拆迁改造，哪些村庄需要完善村庄规划进行道路拆迁改造，哪些村庄需要合并选择统一安置区进行异地改造，还没有根据象山县城市总体规划功能布局、公建设施建设、城市建设计划、村庄集体留用地规划、土地利用规划、房地产宏观调控政策和经济状况等要求，出台详细的改造规划和总体实施方案，改造带有随意性，政府缺乏主导作用。随着城市进一步推进，城中村矛盾会更突出，改造时间更紧，难度更大。

4.政策优惠力度不够，整村拆迁改造缺乏信心。象山县与广州、深圳等外地优惠政策比较力度不够，整村拆迁改造按村庄现有建设用地（包括红块图）实行等地调换，多数村民缺乏信心。主要原因：（1）改造集约下来的余留安置房用地，按土地市场评估价20%～25%补交给国家出让金，财政增加了收入，村民只享受到很少部分利益，还不能达到村民最低要求。（2）道路等公建设施拆迁村民住房，政府把应该出资的补偿费纳入等地调换的安置用地内，由村庄自行处理，不给予资金补偿，使村自主拆迁改造成本明显增加，有些村庄最低利益不能保障，改造难以启动。（3）近几年国家房地产宏观调控，房地产形势并非像前些年火爆，市场运作竞争不激烈。

5.村集体经济薄弱，改造工作技术力量不足。城中村改造工作面广、政策性强，从政府职能和角色看，不宜包办拆迁、开发建设、安置和房屋出售等一切事务。从村集体本身的职责、人员素质、技术力量及其本位利益等角度看，存在许多不足和不宜之处。所以，以村经济合作社为主体，自主改造实践中，虽有很多成功之处，但村里无法独立操作，只有由政府把关，帮助操作，做好全面服务工作，才能完成。目前，县公共建设管理中心，只有一个科室3至4人从事工作，存在力量不足，协调乏力，权责不对称的情况，改造工作步履艰难。

三、城中村改造的对策建议

针对象山县当前城市改造存在的实际问题，要推动城中村改造工作，必须按照国务院《关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的通知》精神，从社会和谐稳定发展的大局出发，坚持正确的舆论导向，做群众耐心思想工作，充分发挥村民自主改造的积极性。制定统一改造政策，坚持统一标准、公开操作、依法拆迁，坚持等地调换、补偿自给、让利于民，坚持统一规划、统一开发、统一管理三项基本原则。以群众满意为标准，认真拟定改造方案，切实为民谋利益，维护广大群众的合法利益。

1.正确认清形势，认识改造重要意义。正确认清城中村改造形势，是推进城中村改造的基础，当前象山县城中村改造面临良好的机遇。城中村改造是一项政府和广大群众都能够获得“双赢”的实事民心工程，对构筑和谐社会，发展象山县经济具有战略性的意义。城中村改造有利于改变城市整体面貌，提升城市品位；有利于改善村民生活环境，提高村民生活质量；有利于合理利用集约用地，发挥土地效益，增加财政和农民收益；有利于城市公建道路等设施顺利建设，拉大城市框架，加快推动新城区建设；有利于拉动全县经济增长，促进两个文明建设和社会全面进步。

2.理顺各项关系，加强组织领导。按《象山县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁实施细则》中规定，县各级部门和街道，根据各自职责，协同做好城中村改造工作。（1）明确职责，理清主管部门和被管理单位之间的关系。城中村改造主要涉及集体土地的政策处理，县国土资源管理局是象山县征用集体土地房屋拆迁的主管部门，建议专门设立一个管理科室，及时出台相关政策，对从事县城中村改造的单位、拆迁人以及被拆迁人加强政策指导和业务管理，要求各部门积极配合，理顺省、市审批操作程序，加快改造工作。（2）理清国家、集体、村民之间的关系，在村民自愿的基础上积极开展改造工作。城中村改造要让百姓真实了解实际得到的利益，真正享受到国家的优惠政策和集体利益。通过民主推选成立村级改造议事及工作小组，直接接触村民，做到公开信息、公平补偿、公正处事，使大多数村民支持改造，形成良好的改造氛围。（3）理清城中村改造专设机构的职能关系，加强队伍建设。县公共建设管理中心是城中村改造专设机构，法律及法规上都没有明确的行政职能，现有的工作职能只能依附于有关部门发挥作用，涉及集体土地的要依靠土地部门，涉及部分国有土地的要依靠建设部门。建议专设机构的应对口归属，配备专业人员，加强队伍建设，必要时成立集体土地房屋拆迁公司，或者抽调土地、建设、规划、计划、街道等有关部门专职人员合署办公，它对城中村改造成败起着至关重要的作用。

3.统一规划引导，确定改造实施计划。城中村改造专项规划和改造实施总体计划，应是象山县开展城中村改造的首要任务。科学的规划是“龙头”，它能够杜绝新“城中村”的产生，防止城市改造重复建设，能够合理消化土地存量，有效控制房地产年增量。一要遵循城市总体规划和土地利用总体规划，补充城中村改造规划内容，完善总体规划，及时调整土地利用规划，保证安置用地落实。二要区别对待“城中村”、“城边村”、“城郊村”三种不同类型村庄改造的详细规划和实施计划。三要充分考虑县对房地产市场宏观调控政策，以及改造地块土地政策和经济上是否具备可行性，在计划内分片安排，成熟一个改造一个。具体按以下方案进行：（1）规划选址。按照就地、就近安置原则。“城中村”外迁安置的，在城东、城西规划两处安置用地，可通过“城边村”整村拆迁改造统一解决安置用地；“城边村”和公建设施涉及拆迁量大的“城郊村”，要求其进行整村拆迁改造，结合土地征用和村集体留用地进行就地安置，也可在本村或他村进行地级差价补偿调整实行异地安置；“城郊村”原则上在村内空闲地上及村边缘土地上安置，符合条件的小自然村按村庄拆扩并要求合并改造。（2）建设条件。以保证安置区几十年规划不落后，具有中档及以上品位。以提高容积率，集约用地，提高土地效益为原则。规划“城中村”、“城边村”以多层为主，鼓励建设小高层和高层建筑，严控低层一户一宅建筑。城郊村以联体房建设为主，鼓励建造多层复式房。（3）安置面积。对完全失土的“城中村”外迁拆迁户转变集体土地为国有土地性质，由政府统一落实安置区，按国有土地拆迁政策规定实行调产安置或安排经济适用房解决；对有足够宅基地及有大量耕作土地的村庄，制定统一办法和标准落实安置面积，确保村与村之间平衡。可以按村现有的建设用地加上村缺房户及公建用地进行等地调换，确定净土地安置面积，或者按农村宅基地管理办法要求，按村常住总农户数（包括依法可分户的农户）每户250m2或以内安置房建筑面积，以安置建筑面积和容积率关系确定村安置用地面积；政府再对改造集约出来的建设用地，根据土地的实际价值，给予适当资金返还，加以调节。（4）实施计划。改造规划按分步实施、先易后难、先急后缓的原则实施，根据每年房地产需求量多少来控制改造量。为加快改造速度，县房地产开发用地尽量要满足城中村改造需要，保证每年整村改造1至2个村，落实外迁安置200至300户。

4.明确改造模式，规范操作程序。按象山县“政府主导、自主改造、市场动作”的城中村改造模式，灵活确定主体，做到合法程序，按规范操作，简化各个环节。建议按以下规范程序操作：（1）村集体申请。以村民自愿改造为前提，以村支部、村委会支持开展具体工作为基础，规定要有80%以上村民签名同意，并由所在街道审核同意后，向县公共建设管理中心提出申请。（2）县政府确定改造项目。按县城中村改造专项规划和改造实施总体计划要求，由县公共建设管理办公室报县政府，组织有关部门论证，对条件成熟的村庄予以批复，防止一哄而上。（3）各部门各司其职，相互配合。先由规划部门选址，划定红线，确定规划条件（或详细规划），由土地部门确定安置用地面积。由县公建中心及街道组织村基层组织和村民开展具体工作，讨论确定村民安置和拆迁补偿方案及其它配套问题，搞好市场评估。由计划发改局立项及有关部门办理招标所需的手续。由有资质单位制定改造项目招投标标书，由土地管理部门组织，在县招投标中心进行公开招投标，招标内容包含改造代建项目和土地使用权出让等内容，一次性综合处理。（4）拆迁、建设、安置。村经济合作社按程序领取房屋拆迁许可证，委托有资质的评估单位评估，与拆迁户签订拆迁补偿安置协议书，妥善处理好临时过渡，然后实施房屋拆除、地块的改造开发建设、权证登记和安置房分配工作。

5.抓紧完善政策，加快落实改造措施。城中村村改造政策主要是土地政策、旧房拆迁补偿政策和优惠政策。（1）把余留安置用地中的政府收益纳入村庄改造进行市场公开处理，以村经济合作社为拆迁主体，整体报批用地，对余留安置用地按市场评估价补交出让金，作抵价抵押转让给代建单位，允许进入市场。也可以把村庄改造成本及要求纳入政府土地市场公开处理，即村民的回迁安置用地由村经济合作社直接报批用地，余留安置用地纳入土地储备，把村庄改造成本及要求作为余留安置用地公开招、拍、挂的前置条件，直接出让给开发商，政府依据市场地价按规定补交出让金的标准收取出让金，余额全部返还给改造村庄。村民回迁安置房统一按国有划拨用地供地，余留安置用地按出让用地供地。为了稳定社会和房地产市场调控管理，对村民回迁安置房屋在取得合法权证五年内规定不得转让。（2）城中村改造是否合理化主要是旧房拆迁安置补偿政策，象山县主要依据是象政办发[2004]195号《象山县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理实施细则》和象价[2004]66号《关于城市建设征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置有关价格和费用的通知》文件。在试点工作中仍有许多规定有待调整完善，特别是安置办法和旧房补偿标准，应尽快出台更具体、更符合实际、更便于操作的配套政策。（3）城中村改造是否人性化在于改造优惠政策，象山县改造优惠政策优惠幅度仍有余地，可对地段差，公建设施占用多、村庄建设用地不足的整村改造村庄给予适当倾斜，在规定应交费率、建筑容积率上以及调整部分村集体留有用地等办法，再给予优惠配套政策，调动改造积极性。

6.加强与社区结合，综合解决各类配套问题。城中村改造完成旧房拆迁和安置工作后，必须与街道和民政部门联系，解决配套问题，促使农村体制向城市体制的整体转换，传统农村居民向城市居民演变。（1）正确处理好集体经济。在改造过程中对村余留少部分土地进行一次性处理，收储或集体回收委托街道统一土地流转和按约定协议处置；落实村集体留用地，按县集体留用地政策处置和使用；全面进行清产核资，处理不良资产和债权债务，实行集体经济股份制改革。（2）逐步撤村改社区。安置小区建成后，一切都按社区要求配套，处理好村民安置区的物业管理等问题，促使村委会向社区转换。（3）完善社会保障体系。在农村现有的保障机制中，允许选择与城市居民同等保障机制。处置集体经济时，首先解决村民养老、医疗、就业等社会保障问题，确保村民无后顾之忧。

参考文献：

赵红平.关于城中村改造的思考.价值工程，2011（21）