公共管理

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公共管理范文第1篇

一 、公共管理的理论缘起与知识发展

公共管理作为人类社会的一种管理活动并不是现在才有的 ,自从产生了国家及其附属物 政府公共部门 , 就产生了政府公共部门与社会公众之间的关系 ,产生了公共领域和公共事务 ,因而也就产生了管理社会公共事务的实践活动 。但是 ,公共管理作为一种运动或理论 , 则是在 20 世纪 70 年代才产生与形成的 。公共管理的理论缘起与知识发展经历了一个发展演进的过程 。西方国家社会发展和政府管理改革的实践是 公共管理理论产生的基础 。众所周知 , 自由资本主义发展到垄断资本主义 ,自由竞争的极端化制造了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突 。这在客观上需要有一个超脱于各种竞争主体来扼制垄断的协调执行官 ,需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者 。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力 ,又需要有一个执行社会公共事务的组织者 。因此 , 从维护资本主义生产关系和正常社会秩序的客观需要出发 , 西方国家不得不实行对社会公共事务的积极干预 ,充分运用和强化政府职能 。具体表现为垄断资本和国家政权紧密结合在一起 , 政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强了 ;政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序的维持 , 通过预算和高额税收 、发行公债等办法来承担某些社会公共事务的管理 ;在收入再分配领域 ,政府采取一系列福利措施 ,以维护社会经济发展和政治稳定 。政府行政权力就是在这种背景下日益强化的 。政府职能急剧扩张 、政府涉足的领域急剧扩大 、政府干预社会公共事务的程度也急剧加深 , 并由此导致了机构规模急剧膨胀和政府管理体制的变化 :议会权力削弱 ,行政权力扩大 ;政府变成了集中主要权力的万能政府 ,政府的官僚机构和军事机构不断扩大 , 并具有使权力过分集中到政府首脑一个人身上的发展趋势 。

政府管理的极权化和官僚主义化形成了政府垄断 , 推行福利国家 、人民社会主义 和混合经济国家政策 ,从而导致了政府管理失控 、官僚主义 、低效率 ,导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨 。以美国 、英国 、澳大利亚 、新西兰 、日本 、荷兰等为代表的西方国家针对这种社会现实 ,发动了一场政府改革运动 。这场改革所采取的措施主要包括 :以市场化为改革取向 ,推行政府公共服务输出市场化, 在政府公共管理和公共部门中大量引入竞争与市场机制 ;减少政府职能 ,将政府职能向社会转移以实现政府从社会的部分撤退 , 更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用 ;减少政府对市场的干预和放松规制 ,放松政府对社会 、市场的管制 ,简化政府管理的行政流程 ;优化政府组织结构 , 裁减机构与人员 ,削减财政开支 ,实行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;将政府的决策与执行功能分离 , 加强对政府的绩效评估与绩效管理 ,树立服务意识 ;运用现代科学技术来实现政府公共功能目标 ,建设管理信息系统 ,推行电子政务和政府在线服务 ,提高政府管理透明度 。这些措施的实行推动了公共管理实践中大量吸收和采用私营部门的管理理论 、经验和方法 , 并由此导致了管理主义 、以市场为基础的公共管理 、企业家政府 、顾客至上等名词概念的产生 。这些概念构成了公共管理的重要内容 。

公共管理理论的出现就是在这种新公共管理运动的推动下公共行政知识发展与理论研究的结果 ;反过来 ,在一些概念 、理论 、分析方法和研究模型等方面又为公共行政学研究和公共部门改革实践提供了新的视野 ,并日益表现出以公共管理为中介的公共政策与公共行政的融合 。从历史的观点看 , 公共行政学自 19 世纪末产生到 20 世纪 60 年代 ,经历了传统公共行政学和行为科学行政学两个发展阶段 。在这两个发展阶段上 ,公共行政学都是以管理学为理论基础 , 科学管理占据了主导地位, 公务员的专长也受到高度重视 。以效率 、效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志 , 追求行政效率是这个时期公共行政学理论及实践的最高目标 。不同的是 ,传统公共行政学着重从制度 、体制的构架与研究方面寻求提高公共行政效率的途径 ;行为科学行政学着重从人和组织的行为对效率的影响上寻求提高公共行政效率的途径 。相反 , 平等与公正的问题并没有受到重视和发挥作用 。

传统公共行政学和行为科学行政学以经济和效率为公共行政的基本目标 ,忽视了公共行政所应承担的广泛的社会责任 ,其结果是在前所未有的经济发展时代 , 长期存在着普遍失业 、贫穷 、疾病 、无知和绝望 ,从而构成了对现有政治制度的根本威胁 。60 年代以后 , 政策科学和公共行政学集合在一起 ,塔尔科特柏森斯 、卡斯特 、罗森茨韦克 、高斯 、雷格斯等人采用系统分析方法 ,从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系 , 强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念 ,谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的 、具体的一致性 ,以保证公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森为代表的新 公共行政学发展了社会公平理论 ,认为经济和效率不是公共行政的核心价值 , 核心价值是社会公平 ,主张将效率至上转为公平至上强调公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模型 ,强调顾客导向的行政组织形态 ,强调将公众的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标 。新公共行政学对政府改革实践产生了广泛的影响 , 体现了公共行政的民主价值取向 。

为了适应公共行政部门对政策执行和政策管理的要求 ,政策科学和公共政策分析成为 70 年代公共行政学的主流学派 。以普雷斯曼和韦达夫斯基为主要代表 , 谋求政策科学 、政策分析与公共行政的结合 , 使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目 ,而不再重点研究机构 。政策执行研究将问题的焦点由组织特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上 ,这样就使绩效管理问题成为公共行政中人们所关注的焦点 ;政策执行研究是以政治学 、社会学 、经济学和心理学等学科为基础所进行的跨学科研究[ 4] (P3), 这样就促进了各学科之间的相互交叉和渗透 ,促成了公共管理研究的兴起 。

1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美国第一次国家公共管理学术研讨会 在锡拉丘兹大学召开 。这次大会的主要目的是 :(1)评价国家的艺术 公共管理研究 ;(2)交流与出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通过区分理论 、研究和方法论的差别来推动公共管理研究的发展 ;(4)促进公共管理研究者的相互联合与交流 。从此以后 , 美国每两年举行一次的国家公共管理学术研讨会极大地推动了公共管理理论的研究与知识的发展 。

总的来说 ,公共管理的理论研究和知识发展还处于众说纷纭的初始阶段 。布赖顿米勒德认为 ,公共管理与社会科学理论有着而且应该有着或紧密或松散的联系 ;它研究的是基于实践经验的方法和管理技术 。公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关 ,绩效的意义在于公共组织或非营利组织如何在各种条件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性 ;管理则是指在一个赋予公共管理者以充分权力的活动领域中 ,对公平 、关心和责任产生作用的一种新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里认为 , 简而言之 ,公共管理理论应该提供关于公共管理者在各种变化的形势下如何做出行为的有用的和实用的普遍性原理 。`有用的和实用的 这个词是表示公共管理理论必须是有实用价值和以问题为导向 。)根据詹姆斯佩里的观点 ,公共管理理论就是为培养公共管理者实施有效管理的技术 ,以及遇到问题和在不同情形下的管理应变能力 、获得解决问题的方法提供普遍实用的原理与方法 ,以便增加管理绩效 。胡德认为 :公共管理即`国家的艺术 ,能够松散地被定义为如何设计和管理公共服务的问题 , 以及政府行政部门的细微工作 。

我们认为 ,公共管理是公共行政中重视实施管理的技能与方法 、重视公共项目与绩效管理 、重视公共政策执行的理论派别 ;是政府公共部门 、非政府公共机构等公共组织运用政治的 、法律的 、经济的和管理的理论与方法 ,依法制定与执行公共政策 、建立与维持公共秩序 、管理公共事务 、提供公共服务和增进公共利益的活动总称 。

以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉 、相互渗透的明显趋势导致了公共行政学多元的综合研究方式的出现 。这种方式强调运用各学科的理论与方法来解释与解决公共行政中实际存在的问题 。例如罗森布鲁姆提出公共行政就是运用管理的 、政治的和法律的方法来履行对整个社会及其各个部分进行规则管理和提供公共服务的职能 。戴维奥斯本 、盖布勒为代表的企业家政府理论 ,主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来 ,主张政府应像企业那样引入竞争机制 、树立顾客意识 、视服务对象为上帝 。以胡荷 、胡德为代表的新公共管理理论 ,借鉴现代经济学和私营管理的理论与方法 ,以公共选择和交易成本理论为依据 ,提出政府管理应以市场或顾客为导向 , 提高服务的效率 、质量和有效性 ;以理性人的假定为依据 ,提出政府管理应实行绩效管理 ;以成本 效益分析为依据 ,提出对政府绩效目标进行界定 、测量与评估 , 形成了自己的理论基础 。

这种以跨学科为基础的综合研究方式还促进和推动了公共行政研究重点的变化 , 使公共行政研究由注重研究行政环境的变化对公共行政的影响到注重研究环境变化后的行政结果 , 包括注重公共服务的网络结构 、高绩效体系和顾客服务,从而使公共行政学中重视研究公共项目 、绩效评估 、建立和发展新的公共责任机制等管理方法与技能的公共管理理论形成和发展起来 ,并对政府改革实践产生了广泛影响 。

由此可以看出 ,公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视目标的设计 ,公共管理则更加重视实施目标的具体运作过程和结果 ;公共行政偏重于管理过程中政治的 、法律的手段 , 公共管理则偏重于管理的 、经济的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出现给公共行政注入了新的活力 ,极大地推动了公共行政的自我发展 ,使公共行政获得了实现其目标的新手段 ;另一方面 ,在某种程度和范围内公共管理与公共行政虽然可以互相替代 ,但公共管理作为公共行政的一个理论派别 ,无法替代它的全部 。这告诉我们 ,那种认为公共行政是传统说法 、公共管理则是现代潮流的观点是不准确的 。我国原有的行政管理实际上只是政府管理 ;而现在流行的公共管理实际上是西方意义上的公共行政 。

二 、公共管理的公共性内涵及其范畴体系公共管理的内涵是公共管理本质特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本质内涵 。以公共为核心的概念体系构成了公共管理的基本范畴 ,公共管理的理论体系就是由它的公共性内涵及其范畴体系组成的 。美国著名行政学家德怀特沃尔多曾提出了三个互相联系的问题 :什么是`公共 行政 ? `公共这一修饰词表示什么特征 ? 公共行政怎样区别于一般行政 ,种怎样区别于属 ?并从三个方面阐释了对公共含义的理解 :(1)可以根据政府与国家之类的词给公共下定义 ,这就涉及主权 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲学概念和普通政治理论方面的问题 。(2)可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验方面给公共下定义 。这样一来 , 由于人们的认识不同 ,很难有统一的规定 。(3)可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义 , 但有许多政府行为是不稳定的或不确定的 。

德怀特沃尔多运用社会学 、人类学等学科概念和结构 功能分析方法 ,与文化概念分析方法来理解公共的内涵 ,这为我们认识和理解公共概念提供了方法论指导 。他的论述表明 , 公共是构成公共管理最本质的概念 ,并由这个概念组成了公共管理的范畴体系 ,即公共主体 ,包括以政府行政组织为核心的各类公共部门 、非政府公共机构等公共组织 ;公共客体 , 包括公共权力 、公共事务 、公共秩序 、公共利益及其相关的公共政策与政策过程 、公共规则 、行为规范与绩效评估标准 、公共产品 、公共服务 ;公共行为即公共执行行为 ,包括行使公共权力和提供公共服务的行为方式 、手段与方法 。以公共为核心的概念体系反映了公共管理的本质内涵 ,构成了公共管理的范畴体系 。

1.公共管理的主体 ,即以政府行政组织为核心的公共部门 、非营利部门 、第三部门和权威性机构等公共组织 ,而不是私人企业或私人机构 。这个主体概念从管理活动的主体上区别了公共管理与私域管理 。主体概念的联系性与运动性表明 公共理念下的公共管理思想体系与私域管理思想体系的差异 。公共管理的主体是公共服务与公共产品的供给者 ,但不能说所有公共服务与公共产品的供给者都是公共管理的主体 。任何缩小或无限扩大公共管理主体概念外延的做法 ,都会导致对公共管理思想体系的损害 。公共管理主体行使的是社会的公共权力 ,而不是某个组织或某个人的权力 ,权力指向的对象具有广泛性和公共性 ;公共管理主体存在与活动的合法性是建立在为民众创造福利 、为公众服务的基础之上 ,而不是立足于为少数人或为其自身利益服务的基础之上 。公共管理主体的这种道德要求 ,通过法律程序就可以确定为一种普遍的法律责任 。

2.公共管理的性质 。人类社会所有的公共管理既具有执行国家及其附属物 政府公共部门的意志 、维护国家政治统治秩序的性质 ,从而在行为方式上都表现出职能 、程序 、要素与过程 ;同时 ,在不同的历史时代 、不同的发展阶段 、不同的政治与经济体制下 ,公共管理具体活动的性质又呈现出差异 。而且 ,公共管理的历史继承性与联系性以及公共管理的发展规律性还表明 , 人类社会越发展 ,特别是经济全球化使公共管理的性质趋于共同 , 即增进 、维护与实现公共利益 、提供公共服务与公共产品 。即使是执行国家意志 、维护国家政治统治秩序的活动也开始逐渐软化 ,行使公共权力的目的主要是为了维持基本的社会秩序和保障社会的公平与公正 、实现公共利益 ;公众由往日被管治的对象变成了政府公共部门的顾客 。这不仅使顾客 、消费者 、公众与他们作为这个社会的主人 、所有者具有了同一的意义,而且 , 由于权力是对公共服务供给的直接控制 , 使根据公众的需要提供公共服务成为公共管理的应有之义 。重塑政府理论 、企业化政府理论 、新公共管理都反映了公共管理的这一性质及民主价值取向 。法兰克福学派代表 、德国思想家哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一文中 ,对国家政治统治软化的趋向提出了批判 。他认为 , 政治统治巧妙地涉入公众的普通生活 ,公众从摇篮到坟墓都被纳入国家和政府的制度安排之中并不是国家政治统治与公共管理趋向软化的表现 ,而是更加强化的表现 。他在明确了公共领域 、公共性范畴的历史起源之后 , 又分别沿着社会结构 、政治功能及意识形态等思路对公共领域 、公共性的现代转型线索逐一加以研究 ,认为公共领域 、公共性概念是一个综合性的范畴 ,是一个现代性的问题 ,既有现代政治运动 , 也有现代社会动员 、现代社会变迁及意识形态转型等方面的问题 。他由此揭示了西方新公共管理运动实现巩固资本主义政治统治的目的 ,揭示了公共管理具有间接维护政治统治的基本功能 。

哈贝马斯站在意识形态批判的角度 ,一方面 ,他从资本主义历史进程中抽象出一种理想型的公共领域 、公共性另一方面 , 他又把这个理想范畴当作规范 , 对社会福利国家的公共生活方式 ,诸如增进 、维护与实现公共利益 , 提供公共服务与公共产品的公共管理 , 视公众为政府公共部门的顾客 ,从摇篮到坟墓的服务行政加以批判 ,认为这是政治对民众普通生活的渗透 。哈贝马斯的批判揭示了公共管理在性质上已不是直接进行政治统治的工具 ,表明了公共管理在维护和进行政治统治方面的间接性质 。

3.公共管理的社会公共责任与义务 。在当代 ,公共的本质内涵决定了公共管理最重要 、最广泛的职能和最根本的任务 ,就是根据公众的需要提供公共服务 。公共管理绩效所包括的效率逻辑与公共责任逻辑这两个不可或缺与内在统一的方面表明 ,公共管理主体在社会竞争中提供公共服务与公共产品 ;又通过公共责任机制 、以严明的绩效目标和绩效管理 ,保证公共管理主体在竞争中对公众负责 、提高服务质量和顾客的满意程度 。顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务 。

因此 ,公共管理绩效评定的标准不仅包括量的标准 ,而且还包括质的标准 , 即服务质量与结果 。根据社会的需要提供公共服务与公共产品 ,又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估公共管理绩效 , 从而确定公共管理对公众负责 、提高管理效率与能力的公共责任机制与运行机制 ,这是公共管理绩效评估的宗旨 。新公共行政学理论 、绩效评估理论 、重塑政府理论 、新公共管理理论都把这一点作为自己的重要理论内容 。

公共管理所承担的社会公共责任与义务告诉我们 ,不能用纯粹的管理主义思想 、管理技术与管理方法来看待 、理解公共管理 ,也不能用经济人假设来理解公共管理的目标与绩效评价标准 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大区别在于 :满足公众的需要和实现公共利益是第一位的 ,效率则是第二位的 ,效率只有在用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义 。公共管理坚持以顾客至上为管理理念 ,更加强调顾客导向 、社会导向 、任务导向 、结果导向和市场导向 ,并将顾客的需求作为公共部门存在 、发展的前提及其改革 、组织设计应遵循的目标 。

因此 ,公共性内涵的实质就是通过加强和完善公共部门自身的责任机制来建立和发展社会公共责任机制 ,通过公共部门自身切实履行义务来让公众完完全全地履行义务 ,通过维护与实现公共利益来最终实现政治统治利益 ,从而加强与维护现有的基本社会秩序 , 增强政府公共部门 、非政府公共机构等公共组织的社会动员能力和公众的凝聚力 。

4.公共管理主体与公众之间的沟通机制与回应机制 。这表明的是公共管理过程中公众的参与机制 、监督机制和以公众需求为导向的公共服务供给机制 。西方国家在政府改革过程中 ,把科学技术的应用作为实现政府公共管理战略目标的手段 , 把从根本上改善政府的公共服务作为政务信息化建设的核心价值 。 1993 年 9 月 ,美国前总统克林顿提出了国家资讯基础建设和构筑以顾客为导向的电子政府 、走向在线服务的政府发展目标 。随后 ,英国 、奥地利 、加拿大 、荷兰 、芬兰等国家及欧盟等国际组织也都积极进行了政务信息化建设 。建立网络化 、数字化政府 ,推动电子政务的发展和走向政府在线服务成为衡量国家竞争力水平的显著标志之一和世界性潮流 ,各国都希望借助完善的资讯网络来提高国家的整体竞争力 。在信息时代 ,公共管理主体与公众之间信息交流的机制和回应机制都是通过建设与完善管理信息系统来实现的 。网络信息技术将政府公共部门 、政府与企业和公众有效地联系起来 。公众通过网络能够迅速了解政府机构的组成 、职能 、办事规程 、各项政策法规和政府服务项目等信息 ,能够直接表达自己的意志 ,提出对公共服务的要求 ,并通过网络来实现权利和履行义务 ;政府通过网络来公布服务信息 ,直接获得公众对服务种类与服务质量的要求和各种反馈信息 ,处理公众提出的各种要求 ,管理公共事务和传递公共服务在内 。在这种双向传输过程中 ,政府和公众的各类信息与要求都以数字形态存在 、以网络为传播途径 , 在数字虚拟的办公环境中进行交换与处理 ,通过网络完成信息的收集与 。网络成为公众实现权利 、选择服务的手段 、工具和渠道 。正是网络所具有的穿越时空障碍汇集来自无限途径的大量信息的能力 ,使网络化政府服务成为可能 ,使政府公共管理更加以公众为中心 、更加透明 、更加富有责任心与效率成为可能 。在这种条件下 ,政府公共部门已不再是高高在上的官僚机构 ,而是公共服务的供给者 ;不再以自身制定的规则为依归 , 而是以公众的需求为导向 , 增强对公众需求的回应力 。

5.公共管理的公开性 。公开性是公共的应有之义 。这种公开性不仅包括让公众知晓公共事务管理和公共服务供给过程中的输入 、输出 、中期成果 、最终成果及绩效评定结果 ,而且还包括公共管理主体的各种公共事务管理活动及公共服务在内的供给过程都必须置于公众 、立法机关 、司法机关 、新闻媒体的检查 、调查和监督之下 。电子政务 、电子政府及顾客至上的公共管理理论 ,都从不同的侧面反映了公共管理应该公开与透明 。以公共为核心的概念体系构成了公共管理的本质内涵 。这个本质表明了政府公共部门是整个社会的正式代表 ,是社会在一个有形的组织中的集中表现 ;蕴涵了以公众的需求为导向 ,发展和完善公共责任机制与监督机制 ,改进管理方法和手段 ,从根本上改善政府服务 、提高效率与效能 、提高服务质量和公众的满意程度等管理理念 。公共概念的本质内涵形成了公共管理的思想体系和范畴体系 ,公共管理理论中所包含的各种学说和思想都是围绕公共这个核心展开的 。公共管理运动也是围绕公共组织机构的设置 、职能及其行为方式 , 围绕公共利益的分配 、社会保障体系的建立 、社会公正和公平的保证 ,围绕政府公共部门与公众 、与市场 、与社会之间管理体制的重新架构 、体制创新 、管理理念创新 、管理能力提升等方面进行的 。从理论到实践 , 公共始终都是公共管理各类问题的核心 。

三 、公共管理的功能目标及其公共性分析公共管理的功能目标是其公共性本质内涵的体现 ;公共管理的这种公共性本质与其功能目标内在统一的特性 ,表明公共管理不仅与国家的本质作用相联系 ,而且还必须以社会发展的要求为基础 。历史上各个时代公共管理之间的差异 ,就是因为不同时代的公共管理注入和融入了不同时代社会的发展要求与时代特征 。这种差异并不取决于统治者个人的意志 ,而是体现了社会对公共部门与统治者的要求 。如果公共部门不能有效地吸纳和反映社会对它的要求 ,或对社会的要求没有任何回应 ,那么 ,这个公共部门就是一个没有能力的公共部门 。因此 ,在某种意义上说 , 公共性是一个有效公共部门的根本属性所在 ,是其生命力的体现 。当代西方国家政府改革所采取的以公众的需要为导向 、强调顾客至上 、倾听顾客声音和提高服务质量等措施 ,都是为了增强政府公共部门的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部门从低效率和高成本中解放出来 ,从而使西方国家资产阶级的政治统治进一步巩固 ,并获得了新的统治方法与手段 。就公共管理的功能目标而言 ,它包括了基本功能目标和具体功能目标两个方面 。公共管理的基本功能目标与国家的本质作用相联系 。任何一种公共管理都贯彻和体现着一种意志 。这种意志或者表现为统治集团或个人的意志 ,或者表现为上升为国家意志的广大公众的意志 。这种意志是在公共权力的作用下 ,由公共组织通过公共管理来实现的 。例如 ,公共项目对财政的分配和使用 、评估项目的划分 、绩效目标和评估标准的确定等都体现了某种意志 。公共管理的基本功能目标与保持秩序 、缓和社会矛盾冲突的政治统治密不可分 。公共组织是一个国家政治总格局的组成部分 ,它不仅要体现这个国家中国家机关的组成形式 、职能体系 、权力分割及其相互关系 ,而且还被纳入这个国家中国家与社会 、国家与公众相互关系的制度安排之中 。公共组织所进行的公共管理自然也就成为国家管理的组成部分 。执行国家意志(公共组织在执行国家意志的过程中也要做决策 ,而且所做的决策必须符合并体现国家意志 ,与执行国家意志的活动内容 、活动范围相联系)、缓和各种冲突 、建立与维护社会公共秩序是公共管理的基本功能目标 ,体现了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作为国家管理的组成部分 ,成为一个国家解决社会和技术问题不可或缺的环节 。不仅行政国家的出现表明了这一点 ,而且在国际经济一体化 、全球化的社会历史条件下 ,也表明了公共管理的这一基本功能目标 。因为只有通过公共管理行为 ,才有可能制定出长期的 、综合性的实施计划 ,以确保政策的持续性和有效性 。现实中许多国际经济的谈判与合作也都是通过政府公共部门间的谈判与合作表现出来的 。经济全球化过程也是国际经济政治化的过程 ,全球性问题只有通过政治机构之间的合作才能解决 。凡此等等 ,都会使公共管理活动超越国界 ,从而广泛参与国家间 、政府间的联系与合作 。

公共管理的具体功能目标是公共管理基本功能目标的实现方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服务质量 、加强和改善公共责任机制 、实现公共利益等 。例如 ,在政府部分职能市场化以后 ,政府公共部门承担的责任就是确定这些公共服务供给者所提供服务的质量和价格标准 ,保证这些供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益 ,保障社会公平 。这都是公共性本质内涵的体现 。公共管理的具体功能目标与具体的政治体制 、经济体制和社会的意识形态相联系 , 与一定时期 、一定历史条件下社会所面临和要解决的主要问题相联系 ,与实现基本功能目标的具体方式相联系 。一句话 ,具体功能目标是与社会发展的需要相联系的 ,充分体现了公共管理在维护和进行政治统治方面的间接性质 。因此 ,政治体制 、经济体制 、社会意识形态 、社会所处的历史发展阶段和社会所要解决的主要矛盾问题不同 ,公共管理具体功能目标也不相同 ,从而导致了公共管理所采取的方法 、措施和所适用的理论也各不相同 。这样 ,在公共行政学中就会形成各种各样的公共管理方法 、措施和理论派别 。具体的政治体制 ,即国家权力结构形式 、国家机构的组成形式及各机构之间的相互关系 ,决定了国家权力的分割及其结构形式 、政府行政组织的职能 、具体组织形式及其在整个国家机构体系中所处的地位与作用 。

具体的经济环境条件 ,包括自然资源状况 、生产力和科技发展状况 、人口状况 、国民收入状况 、社会的基本生产关系结构和经济体制 , 也都会导致不同的公共管理功能目标 。就经济体制的影响而言 ,在自然经济体制下 ,经济资源的配置由习惯经验所支配 ,政府的经济功能微弱 ,主要限于全局性的农田水利 、交通 、道路建设等方面 。政府行政组织的社会服务功能也很微弱 , 负责经济 、社会事务的部门较少 。政府行政组织行使国家权力的目的主要是出自对社会的管理与控制 , 其政治功能 、社会治安功能较为突出 ;行使功能的手段比较简单 , 主要是采取行政手段进行管理 。

在计划经济体制下 , 由政府配置各类资源 , 政府行政组织对社会经济活动 ,甚至包括人们的日常生活都实行全面 、直接的指令性管理 , 设置大量的经济管理部门 。把太多的社会功能加在政府肩上 ,大大扩充了政府行政组织的职能范围 。公共管理所体现的特征表现为干预的直接而广泛性 、管理手段的单一性 、和行政命令的强制性和企业主体的附属性 。公共管理的具体目标是实行对社会高度集中的管理与控制 , 政府计划成为各生产主体 、社会组织和公众活动的边界 。指令体系成为惟一与法律等同的东西 。

公共管理范文第2篇

事实上，研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一，公共利益是抽象的（虚幻的）还是现实的（具体的）？第二，公共利益与共同利益完全一致吗？围绕这两个问题，本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上，界定公共利益的本质内涵；进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

一、对“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）

可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。

同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。

（一）共同利益与共同体利益

共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以采取几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性；二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。

1.共同体的规模与共同体利益

共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简单、越狭窄；共同体规模越大，共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。

最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下，利益聚合比较容易实现；或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大，利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难，因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境：“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益？

通常认为，不管采取怎样的表达机制，共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了，他们就会游离于共同体之外，共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现，共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是：这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认，但在实际上应该得到实现。就是说，共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度，它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。

比如，人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性；一旦共同体安全受到威胁时，任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如，在追求共同体利益的过程中，共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了，此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益；当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时，保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见，形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。

这表明，共同体利益并不否认差异性和客观性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客观的“普遍利益”。

2.共同体的性质与共同体利益

以上，我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上，除了规模之外，共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如，对于组织这类利益共同体来说，我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然，两者都具有各自的共同利益，但因为性质和价值取向的差异，其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说，“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别，而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”（注：davidmathasen:thenewpublicmanagementanditscritics,internationalpublicmanagementjournal,volume2,numberl,1999．）。

在这里，政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为，政府也是有自身利益的，因而并不见得能够代表公共利益。事实上，这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益，而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为，这两种共同体的利益根本一致；而在公共选择理论看来，两者可能相分离。可见，共同体的共同利益并不等同于公共利益，这取决于共同体利益的指向。

3.共同体的层次与共同体利益

既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体，那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言，人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益，两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如，我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体，国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益，一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏，这是对人类社会整体利益的威胁；同样，一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面，可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作，则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。

这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说，政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体，但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体，那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”，在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明：不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上，国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。

上述分析表明，共同体利益首先是共同利益，它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升，共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时，在探讨共同体利益是否是共同利益时，必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。

（二）作为利益关系产物的共同利益

在探讨共同体利益时，实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外，共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为，“由于利益自我性和社会性的作用，任何利益关系中都包含着三种利益内容，即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说，共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”（注：王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第60、61页。）。对此我们可以进一步地引伸：

1.共同利益的本质属性

如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话，那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说，不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中，由于“原构利益主体”的性质不同，所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益，显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之，不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质，也可能具有公共的性质。

2.共同利益的动态变化性

尽管利益关系具有相对的稳定性，但它也不是一成不变的。按照上述逻辑，如果利益关系发生变化，那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说，共同利益也具有动态变化性，而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化，那么共同利益的公共性或私人性就不会变化；如果两者同时发生变化，那就意味着利益关系本身发生了变化。显然，两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益，与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物，可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。

由此可见，共同利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说，不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益，尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么，到底应该如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本质属性

从上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陈庆云：“公共管理基本模式初探”，载于《中国行政管理》，2000年第8期，第37页。），尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系，还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的内涵

按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第1196页。）在这里，公众是一个集合名词，公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体，与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及，共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识，公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。

其次，公共利益意为“公众的或与公众有关的”，它与公众利益密切相关（这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的）。不过，公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的；公众除了消费公共物品之外；还大量地消费私人物品。反之，公共利益则应该代表公众利益，否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。

再次，公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来，政府也具有自利性，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面，往往存在认识上的误区：即因为政府是代表者和维护者，而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上，西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第4页。）；非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。

（二）公共利益的本质属性

作为共同体利益和公众利益，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位，并没有告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下，公共利益也具有一些基本的属性。

1.公共利益的客观性

公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。

2.公共利益的社会共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。

以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的，但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第26页。）如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式；进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。

需要特别指出的是，公共物品的这种特征往往被误解，即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在，但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。

从纵向上来说，我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性：(1)全球性或国际性公共物品：世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识，都是国际公共物品的例子。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第131页。）(2)全国性公共物品：提供宪法、法律等制度安排，国家安全和防务，发展初等教育，进行基础设施建设，跨地区的公共设施（比如道路），都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基础设施（比如城市道路）、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品：社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。

从横向上来说，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样化的：(1)基础性的公共物品，主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品，指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品，比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。

由此可见，公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上，公共利益就不是一个抽象的概念，而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式，从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。

三、公共利益：现代公共管理的本质问题

从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出，既然公共利益具有社会共享性，既然它具有相对普遍的影响力，那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样，对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场，即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过，新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场，顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标，它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时，市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此，转向公众立场有相当的合理性和现实基础。

站在公众的立场上，公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现；而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问，政府是最大的、有组织的供给主体，这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现，政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。

新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计，也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解：

第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。

第二，政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。

第三，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。

可见，政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里，其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中，但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。由此可以认为，公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放主体体系。这也是与国外公共管理仅仅聚焦于公共部门相区别的一个标志。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。

公共管理范文第3篇

PublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324．）。显然，这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题：前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点；后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现，前一种主张所说的公共利益多半是抽象的，而后一种主张则意指现实的公共利益，它与公众利益密切相关。

事实上，研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一，公共利益是抽象的（虚幻的）还是现实的（具体的）？第二，公共利益与共同利益完全一致吗？围绕这两个问题，本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上，界定公共利益的本质内涵；进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

一、对“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）

可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。

同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。

（一）共同利益与共同体利益

共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以采取几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性；二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。

1.共同体的规模与共同体利益

共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简单、越狭窄；共同体规模越大，共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。

最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下，利益聚合比较容易实现；或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大，利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难，因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境：“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益？

通常认为，不管采取怎样的表达机制，共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了，他们就会游离于共同体之外，共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现，共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是：这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认，但在实际上应该得到实现。就是说，共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度，它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。

比如，人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性；一旦共同体安全受到威胁时，任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如，在追求共同体利益的过程中，共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了，此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益；当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时，保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见，形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。

这表明，共同体利益并不否认差异性和客观性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客观的“普遍利益”。

2.共同体的性质与共同体利益

以上，我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上，除了规模之外，共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如，对于组织这类利益共同体来说，我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然，两者都具有各自的共同利益，但因为性质和价值取向的差异，其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说，“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别，而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublic

Management

Journal,Volume2,Numberl,1999．）。

在这里，政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为，政府也是有自身利益的，因而并不见得能够代表公共利益。事实上，这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益，而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为，这两种共同体的利益根本一致；而在公共选择理论看来，两者可能相分离。可见，共同体的共同利益并不等同于公共利益，这取决于共同体利益的指向。

3.共同体的层次与共同体利益

既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体，那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言，人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益，两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如，我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体，国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益，一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏，这是对人类社会整体利益的威胁；同样，一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面，可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作，则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。

这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说，政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体，但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体，那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”，在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明：不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上，国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。

上述分析表明，共同体利益首先是共同利益，它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升，共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时，在探讨共同体利益是否是共同利益时，必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。

（二）作为利益关系产物的共同利益

在探讨共同体利益时，实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外，共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为，“由于利益自我性和社会性的作用，任何利益关系中都包含着三种利益内容，即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说，共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”（注：王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第60、61页。）。对此我们可以进一步地引伸：

1.共同利益的本质属性

如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话，那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说，不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中，由于“原构利益主体”的性质不同，所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益，显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之，不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质，也可能具有公共的性质。

2.共同利益的动态变化性

尽管利益关系具有相对的稳定性，但它也不是一成不变的。按照上述逻辑，如果利益关系发生变化，那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说，共同利益也具有动态变化性，而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化，那么共同利益的公共性或私人性就不会变化；如果两者同时发生变化，那就意味着利益关系本身发生了变化。显然，两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益，与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物，可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。

由此可见，共同利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说，不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益，尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么，到底应该如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本质属性

从上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陈庆云：“公共管理基本模式初探”，载于《中国行政管理》，2000年第8期，第37页。），尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系，还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的内涵

按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第1196页。）在这里，公众是一个集合名词，公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体，与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及，共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识，公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。

其次，公共利益意为“公众的或与公众有关的”，它与公众利益密切相关（这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的）。不过，公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的；公众除了消费公共物品之外；还大量地消费私人物品。反之，公共利益则应该代表公众利益，否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。

再次，公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来，政府也具有自利性，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面，往往存在认识上的误区：即因为政府是代表者和维护者，而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上，西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第4页。）；非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。

（二）公共利益的本质属性

作为共同体利益和公众利益，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位，并没有告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下，公共利益也具有一些基本的属性。

1.公共利益的客观性

公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。

2.公共利益的社会共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。

以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的，但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第26页。）如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式；进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。

需要特别指出的是，公共物品的这种特征往往被误解，即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在，但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。

从纵向上来说，我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性：(1)全球性或国际性公共物品：世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识，都是国际公共物品的例子。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第131页。）(2)全国性公共物品：提供宪法、法律等制度安排，国家安全和防务，发展初等教育，进行基础设施建设，跨地区的公共设施（比如道路），都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基础设施（比如城市道路）、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品：社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。

从横向上来说，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样化的：(1)基础性的公共物品，主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品，指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品，比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。

由此可见，公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上，公共利益就不是一个抽象的概念，而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式，从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。

三、公共利益：现代公共管理的本质问题

从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出，既然公共利益具有社会共享性，既然它具有相对普遍的影响力，那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样，对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场，即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过，新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场，顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标，它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时，市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此，转向公众立场有相当的合理性和现实基础。

站在公众的立场上，公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现；而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问，政府是最大的、有组织的供给主体，这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现，政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。

新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计，也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解：

第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。

第二，政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。

第三，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。

可见，政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里，其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中，但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。由此可以认为，公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放主体体系。这也是与国外公共管理仅仅聚焦于公共部门相区别的一个标志。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。

公共管理范文第4篇

(一)全球化、区域化已成世界发展方向，公共管理方式在发生变化

首先，随着世界发展方向的变化，世界各国、各区域发展表现出了新的特点，其中开放化是其共有特点，也代表着公共管理要走向开放，并且开放力度会越来越大；其次，全球化、区域化影响下，世界各国、各区域之间的关系由“隔离”变得“唇齿相依”，各国家、区域之间的公共管理需要加强合作。

(二)现代科技的飞速发展与社会进步，可能引发新的公共管理问题

现代科技的飞速发展，极大的推动了社会进步，但是其也进一步加剧了世界各国之间、同一国家不同区域之间发展的不平衡，从而引发新的公共管理问题；以我国为例，受现代科技的影响东部沿海地区发展越来越快，中西部地区发展速度也在加快，但东部与中西部之间的“差距”却在不断加大。

(三)我国工业化、城市化进程的加快，导致公共管理问题集中出现

自本世纪初开始，我国经济、社会发展迎来了黄金时期，社会生产工业化程度大幅提高，城市化进程不断加快，随之而来的是我国城市人口规模的大幅增加与社会生产、生活需求的急剧增长，我国公共管理的空间在短期内发生剧烈重组与集聚，公共管理结构变得复杂、异常，问题开始集中出现。

(四)社会主义市场经济快速发展，进一步加速了公共管理问题爆发

自我国实行社会主义市场经济体制以来，经济快速发展，社会面貌极大改变，但公共管理问题也趋于集中爆发；笔者认为主要原因在于经济体制的成功改革与快速发展，而政治体制改革却缓慢不前，特别是行政分权改革、社会法治建设进程的相对滞后，可能会导致公共管理问题的集中“爆发”。

二、我国公共管理中存在的主要问题

(一)公共管理“泛行政化”问题明显

受到我国传统政治体制的影响，我国的公共管理组织运行方式、权利来源和工作目标等与其他国家有所不同，有着明显的“行政化”特点，该特点一方面有效的保证了公共管理组织的正常、稳定运行，但是另一方面也由于“行政化”的影响，各区域、各公共管理组织表现的相对过于独立，不利于工作开展。

(二)公共管理缺乏有力法律保障支持

在公共管理领域，决定公共管理成效的重要因素之一就是法律与法规，其为公共管理实施提供着重要保障和支持。当前我国的公共管理领域，由于缺少健全法律、法规的保障和支持，导致公共管理者在进行决策时有很大的随意性，不利于保证决策的正确性与有效性，影响公共管理工作效果。

(三)公共管理主体缺乏协作、合作精神

行政化特点导致各区域、各公共管理组织之间表现的相对过于独立，是制约公共管理工作有效开展的原因之一；除此之外，各公共管理主体本身缺乏协作、合作精神，也是制约公共管理工作有效开展的重要原因。各公共管理主体之间应该加强合作，壮大公共管理力量，增强公共管理工作效果。

(四)公共管理绩效评价体系待建立、完善

对于公共管理而言，我国还不存在一套完善、有效的绩效评价体系，甚至多数地区没有公共管理绩效评价体系；针对这一情况，有必要尝试建立专门的公共管理绩效评价体系，从公共管理组织、政策制定与执行效果、相关人员工作业绩、突发事件应急处理效果等角度、指标上对公共管理进行评价。

三、新常态下的我国公共管理创新路径

(一)加快转变社会治理理念，形成新公共管理有效方法

所谓转变社会治理理念，就是说政府要从传统的政府管理向公共管理转变；即逐步拓宽社会治理与管理视野，在特定公共事务领域应发展与利用非官方组织，形成多元、多样的公共管理主体，借助这些公共管理主体发挥公共管理作用，逐步形成一套异于传统的新的公共管理有效方法。

(二)加强公共管理法制建设，为管理工作提供法律保障

相应公共管理法律、法规的缺失，也导致针对同一问题不同地区、不同公共管理主体提出的解决对策、方案等的各不相同，形成一种各不相让的局面，而各方又不能保证自己的方案有效，在再次出现问题时忙于推卸责任。为此，必须加强公共管理法制建设，为公共管理工作效果提供有效保障与支持。

(三)促进公共管理组织之间合作，建立多层面组织结构

新常态下，传统公共管理制度、方式、方法所起的作用愈来愈小；要求各公共管理组织应该顺应全球化、区域化发展潮流，加强彼此之间的协作、合作，让公共管理组织朝着多层次、网络化的结构方向发展，保证各公共管理组织能够有效应对未来更加复杂的公共管理问题。

(四)建立与完善公共管理绩效评价体系，提升管理效果

公共管理范文第5篇

一、三种典型公共管理方式综述

(一)等级主义

在公共管理发展的大部分历史中,等级主义的管理方式一直占统治地位。传统上认为等级主义起源于19世纪末,但中国关于等级主义的观念似乎要更早。等级主义具有强大生命力的管理理念主要表现在:

1.它是集权、政治权威的行政方式;古代中国儒家学派就是典型的中央集权的官僚体系,西方官房学派也强调国家主导型的经济发展,强调政府的积极管理。它们相信一个强有力的集权领导不仅有利于政令统一,便于统筹全局;而且指挥方便,命令容易贯彻执行。

2.组织内部层级结构明晰;组织内部机构与成员均按权力大小依次排列,其职位设计也遵循等级制原则,低级职位要接受上一级职位的控制和监督。

3.注重正式的规章制度;照章办事,即严格依照法律或制度规定的职责、权限、程序和标准办事,它要求人们服从的不是作为个人的管理者,而是作为一种非人格化的秩序和规范。

同时,为了保证公共官员依法和恰当地履行职责,等级主义主张公共管理人员职业化、科学化。

然而这种在公共管理历史上延续最长的管理方式也受到各种抨击,等级主义组织的弊端主要表现在以下两个方面:(1)等级分明的集权结构将政府组织划分为许多层级条块,跨组织层次之间的交流极其困难,体制、结构与运行机制的僵化;(2)表面上高度集权,实际上各地区、各部门往往自行其是,由于缺乏有效的约束,腐败的蔓延必将导致社会矛盾的激化。

(二)个人主义

公共管理信条中另一条庞大的支流是个人主义。在考虑公共管理的问题时,个人主义的倾向最早可以追溯到斯宾诺莎和孟德斯鸠,这种方法也出现在现代经济学家之父亚当·斯密的作品中。个人主义思想在如今成为当代公共管理信条中主流时尚,这不仅因为它与现时代的经济背景和政府价值取向相匹配,而且也是个人主义本身的魅力之所在。

1.个人主义重视提供公共服务的效率、效果和质量;譬如,倾向于政府中的小部门,而不是大部门,认为政府中的大型机构容易产生低效问题,其原因是远离受益者的群体,会使高层官员获得更大空间来扭曲组织行为。以及个人主义管理根据交易成本理论,认为政府应重视管理活动的产出和结果,应关心公共部门直接提供服务的效率和质量,应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求做出富有成效的反应。

2.个人主义的核心是奖励和激励结构;在个人主义看来,物质性激励结构是公共管理设计的中心环节。根据亚当斯密的经济人的假设,提供公共服务的人一般都被认为是关注自我利益和机会主义的,经由市场这只看不见的手,个人的自利可以实现社会的利益。政府组织只要通过精心设计的制度和激励结构,可以改善组织中个人的绩效,以实现官僚努力程度最大化。

同时个人注意还强调在公共管理中引入竞争机制,以及强调公共管理需要遵循透明、公开的原则。

个人主义的公共管理在西方各国日趋流行的同时,也遭受到许多批评和指责,主要有以下几方面:(1)强调通过公共服务私人提供方式引入竞争机制,无视公营部门与私营部门的根本差别,盲目采用私营部门的管理方法,但两者在根本目标上并不相同。(2)个人主义用经济学的眼光看待公共服务的供给,把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系,实际上是把前者简单化。(3)强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估,但政府的许多服务项目,其产出、成本以及绩效都是难以量化的,因而也就难以准确测量和评估。

以及个人注意强调公营部门私有化、目标管理、绩效管理也遭到各种批评指责,但尽管如此,在西方公共行政领域已成为一种不可逆转的时代潮流。

(三)平等主义

平等主义既反对市场又反对官僚制,是以“团体主义”为合作行为的起点或核心组织原则,采取的形式是激进式分权的自治单位。毋庸置疑,平等主义所提倡的团体自我管理、相互控制和面对面责任的最大化等要素对于现代的公共管理具有一定的积极意义:(1)倾向于建立一种领导权,通过限制任期、轮流任职、对高层人员实行选举和撤职制度、使官员承担组织工作的方式受到控制以避免权力滥用;(2)在一个成员高参与和团体弱管理的结构中,通过参与式民主、激进分权和非正式团体的批评及其对个体的影响,来控制大型的失误和破坏性的权力游戏,从而达到集体的规范。

毫无疑问,平等主义作为公共管理的方法仍然有局限:首先,逃避责任是平等主义自始至终都存在着弊病,团体成员都会争相躲避最不受欢迎的任务,其结果是重要的任务无法完成,同时也无法监督和保证工作的质量。其次,平等主义决策无休止的面对面商谈,需要大量的时间和精力,容易导致议而不决,这种耗时、低效又不计成本的做法受到较多抨击。

二、公共管理方式之借鉴

我国政府如何运用适当的方法管理公共事务,实现公共行政管理的现代化,是有必要进行深入的研究和探索。本文认为,以个人主义为主导范式的西方国家新公共管理改革的理论与实践,显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的借鉴作用。

1.新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。

2.新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。我国行政改革可以借鉴这种做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。

3.新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,注重提供优质服务的方向发展。我国也应在制定法律法规和管理制度时,同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。