财政制度论文

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财政制度论文范文第1篇

首先，推行政府采购的目的是：规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、维护国家利益和社会公共利益、保护政府采购当事人的合法权益和促进廉政建设。然而，实行政府采购制度后，是将过去分散采购纳入到集中采购，用集中采购的手段，在操作规范、程序合法、监督透明的环境中实施“阳光采购”，改变了原来采购单位想买什么就买什么，自己说了算的做法。“分散”和“集中”这两种采购模式孰是孰非呢。

第二，《政府采购法》要求采购价格“应当符合低于市场平均价格”，而目前国家权威部门没有这个“市场平均价”，因此在实际操作中就很难把握。

第三，采购价格和采购方式有一定影响，法律规定公开招标和询价只能一次性报价，而竞争性谈判和单一来源采购则允许多次报价。像公开招标是以综合实力(包括价格、质量、技术、公司信誉、业绩、付款方式和售后服务等)进行综合比较，通常是以得分从高到低排序确定预中标人。

第四，供应商的资质条件、规模的大小、进货渠道、授权与非授权、单台与批量、区域销售、营销策略(对大城市投放价格优惠，故网上价格往往与本地实际价格不符)、售后服务、供货商与采购单位生熟关系、淡季和旺季，新老产品更新、促销活动等也影响价格。

第五，采购单位采购预算不够完善，难以形成批量规模;采购单位在申请前对市场的了解通常只对产品本身的价格进行了解，对供应商资质、产品规格型号、供货时间、付款方式、售后服务等指标不进行全面对比;指定品牌采购;通过政府采购过套;以各种理由规避公开招标的;采购单位对政府采购流程和相关规定了解不够的。

采购单位对产品质量、配置的认知也有影响。通常名牌和一般品牌的价格差别很大;计算机，同样配置不同品牌其价格差异较大，同品牌同配置不同种类也存在价格差异，还存在家用和商用机的区别等产品的自身差异价格也会不一样。

第六，其他因素。招投标文件、评标细则，评审专家的综合素质、规模的大小、资金支付方式、交货地点、采购项目的紧迫要求、采购机构人员的综合素质和业务能力等都会影响政府采购的价格。

财政制度论文范文第2篇

乡镇财政管理具有自身特点，除少数乡镇实施了乡财县管的财政体制改革外，较多乡镇财政仍然是独立的一级财政体制，简单复制现有模式，无法解决好乡镇财政管理存在的现实问题。乡镇财政国库集中支付制度必须实现三个方面的创新。一是，要在制度的规范化上进一步创新。要对乡镇财政国库集中支付制度进行优化完善，较好解决现行国库集中支付制度存在的主要缺陷和问题。二是，要在预算管理上加强监管，进一步发挥好预算指标对资金支付、会计核算的控制、约束作用，克服指标窜用、借用问题，解决预算指标与预算执行、会计核算多张皮的问题。三是，要在软件及业务流程设计上进一步突破，适应乡镇财政资金支付的复杂多样，切实解决好管理精细化与工作量增加之间的矛盾。

二、乡镇财政国库集中支付制度如何创新

1.统一财政直接支付与财政授权支付两种支付方式下的业务处理办法。首先，统一两种支付方式下的用款计划的处理模式，即，将财政授权支付方式下的用款计划下达和资金清算模式向财政直接支付方式下的流程模式转变，取消财政授权支付用款计划额度下达需先行通知银行的业务流程，银行不再参与授权支付计划的登记管理。其次，统一两种支付方式下的资金清算方式。即：按照财政直接支付方式下的资金清算模式对财政授权支付业务进行资金清算。第三，统一两种支付方式下的拨款收入会计核算方式。即，将财政授权支付方式下的财政资金收入核算方式，从按用款计划额度虚列收入改为按支付清算额列收入，与财政直接支付方式下的收入登记方式一致，确保预算单位收拨经费额与财政部门的方便核对和核对一致。

2.将财政直接支付方式与财政授权支付方式的划分延后到资金实际支付环节。分月用款计划是对年度预算的细化，用款计划与实际资金支付往往存在误差，例如，预测需要财政直接支付的资金很可能受客观条件限制，在实际支付资金时，可能需要调整为财政授权支付方式，而这种调整过程不改变资金是否需要支付的基本点，同时，调整过程需要按调减再提报计划的程序操作，过程复杂而无实际意义。在创新后的制度下，计划提报的环节不设定财政直接支付、财政授权支付的属性，也就是对用款计划不区分财政直接支付和财政授权支付，只是在资金实际支付的时候才根据实际情况和制度要求区分两种方式支付，从而支付方式的划分才是准确的、可控的和方便操作的。

3.优化年终剩余额度处理办法。年终时，首先将剩余额度恢复为剩余指标，财政预算管理部门对全部剩余指标进行审核后，区分情况将剩余指标结转到次年或平衡预算，财政部门和预算单位都不再通过暂存款、财政应返还额度等方式虚列支出和收入，这不仅简化年终处理的复杂性，同时也符合收付实现制的记账原则，真正实现以支列收的国库集中支付制度要求。

财政制度论文范文第3篇

1．有利于节约资金，缓解县级财政困难。实行公共财政是缓解当前县级财政领域出现的突出矛盾，切实解决县乡难题，确保县乡财政正常运行的根本出路，而推行政府采购恰恰可以成为一个突破口。县级财政收支矛盾一直比较尖锐，而在财源的培植和拓宽上又无法在短期内见效，所以就要在“节支”上下功夫。从我国各省推行政府采购的实践看，节支率一般在10%左右，县级政府采购因为刚刚起步，节资的空间应该更大一些。在全社会建设社会主义新农村的今天，对财力有限的县级财政来讲，财政扶贫资金、农业基础设施建设专项资金都是政府采购的范围，对这些项目实施政府采购将会节约大量资金，从而缓解县级财政困难的现状。

2．有利于增强乡镇企业的竞争力，促进县域经济发展。政府采购是一个大的消费市场，不容忽视。政府通过公开、公正、公平的原则来采购价格低、质量高的产品，乡镇企业为了进入政府采购市场，就必然会在降低产品成本、规范经营管理、提高产品质量以及完善服务上下功夫，这一过程就增强了企业的竞争实力。通过政府采购有意识地引导他们经受市场的考验，并通过调整政府采购规模来直接或间接地促进县域经济战略调整，提升产业结构，增加就业机会，激发县域经济的活跃程度，推动县域经济良性发展。

3．可以抑制腐败，促进县级政府建立反腐倡廉机制。采购过程中没有有力的监督措施，容易出现有意采购价格高的商品，拿提成回扣的腐败现象,使本来就有限的财力更加困难。政府采购作为“阳光采购”，它以公开投标为主要形式，并依托法制来提高采购过程的严密性和公正性，避免了“暗箱操作”和由个人说了算带来的寻租行为。通过制定规范来约束政府行为，提升基层政府依法行政的意识和高效廉洁的运作机制。

二、县级政府采购中存在的问题

1．思想认识上有偏差，推行政府采购工作困难。一是有些人认为县乡实行政府采购没有必要。政府采购就是财政拿出资金来购买产品，县级财政大部分处于“吃饭财政”的局面，只能暂保人头费，而不能保证公用经费的支出。既然政府拿不出钱来，各单位购买的物品，大都是本单位自己的钱，也就用不着政府采购了。二是认为县级开展政府采购不大可能。因为县级政府采购规模不大，价格就难以下降，不但达不到节约的目的，反而要政府或各单位拿出资金来供养采购机构的人员，增加了成本，失去政府采购的意义。正是这些认识上的偏差，导致县级政府采购工作难以深入开展。

2．市场发育不规范，具体操作规则滞后。《政府采购法》的实施促进了我国政府采购工作规范化的进程，但政府采购是市场经济的产物，它依赖于市场经济的发展程度。地方经济条件发达，市场发育相对健全，政府采购工作就可以顺利推行，反之，地方经济欠发达，市场发育相对滞后，政府采购工作就难以开展。对于供应商来说，由于县级采购规模比较小，又零星分散，再加上政府采购本身要求价格较低，除去成本无利可图。所以县级政府采购市场很难吸引较多供应商，尤其是资质好、业务大的企业，某些项目的采购供应商还达不到法定的三家，无法建立起一套功能齐全、信息畅通、运作规范的政府采购机制。另外由于政府采购实施细则程序滞后，政府采购法对县级没有明确的规定，县级采购还没有可遵循的规范或可推广的成功模式，直接影响了政府采购工作的深入开展。

3．机构设置不明、工作职责不清。根据《政府采购法》的要求，县级财政应设立政府采购办公室，行使监督管理职能，政府采购中心可根据各地的实际情况而定，有条件的可脱离于财政部门，单独设立，无条件的可委托上一级采购中心执行采购业务。但是，实际上，大部分县采购办是挂靠在财政局某个科室，而成立采购中心来实际履行集中采购任务，并规范、制定各种制度，建立信息库、专家库，负责采购的监督管理职责；有的县采购中心和采购办一套人马两块牌子，既当运动员又当裁判员。因为机构设置不合法、不规范，也就失去了开展政府采购的意义，不能体现政府采购的目的和优势，采购单位不理解，采购人不接受，从而制约了采购工作的深入开展。

4．采购方式单一，采购程序不规范。受财力和采购规模的限制，县级政府采购主要以询价采购和邀请招标采购为主，公开招标采购因要采购信息，增加费用且时间较长而采用不多。这虽然节约了时间和费用，但不能形成规范效益，也有悖于《政府采购法》中“以公开招标为主，其它方式为主辅”的要求。在具体采购操作中，也是由采购单位向采购中心报采购计划，由采购中心来确定采购方式，并具体实施采购行为。由于没有形成规范的运行机制，采购没有计划，形成采购中心坐等采购单位报来临时采购计划的现象，造成了采购活动的盲目性和无序性。

5．发展不平衡，工作人员素质不高。由于政府采购是新生事物，政策性强，涉及面广，不仅涉及到财政、财务管理知识，还涉及到商品质量鉴定，招、投标等知识，专业性很强，特别对于科技含量高、技术要求强的采购项目，更是陌生。县级采购中心一般只设3－5人，且都是从财政内部其它科室抽调去的，对于市场知识、法制知识以及政府采购知识懂得不多，对于一些本应纳入政府采购目录的采购因为缺乏相应的知识而未纳入政府采购，例如：一些专用医疗设备、建筑材料、水利防洪工程、交通工程、绿化工程等。由些就大大缩小了政府采购的范围，也为采购单位不进行集中采购找到了借口，不利于财政部门加强管理。

6．监督力量不足，监督力度不够。县级财政由于编制不足，采购办单独设立的很少，采购中心既要组织采购活动，完善手续、程序，又要抽出力量配合监督科室对各采购单位政府采购执行情况检查，力量明显不足。由于财政部门内部对政府采购的职能设置不明确，手续程序不够规范，对违纪问题的查处力度明显不够。例如，对应该纳入集中采购的，由于年初没有采购预算，也没有有效的运行机制，预算科或国库科将资金直接拨入单位在集中支付的账户而不拨入政府采购账户，单位自行采购后，在报销票据或检查时作为问题提出时，单位振振有词，认为财政将资金拨入集中支付账户，单位认为就可以自行采购，致使采购工作始终处于被动，缺乏有效的、全方位的监督机制

三、推进县级政府采购工作的对策

针对县级政府采购制度实施中存在的问题，要结合县级的实际情况和特点，从基础工作入手，建立科学规范的县级政府采购制度，使《政府采购法》真正落到实处。

1．全面推行综合预算，为县级政府采购营造有利的外部环境。县级的采购资金十分有限，不能只在预算内资金上做文章，更需要加强对预算外资金的管理，将政府采购工作与实行预算外资金管理结合起来。现在的预算外资金管理还停滞在简单粗糙的将资金入财政笼子，在支出时各单位认为是自己的钱，财政无权干涉，正因为财政对他们的支出没有进行深入管理及有效的控制，造成政府采购时没有足够的资金，而预算外资金成了部门资金，改变了资金的性质，使推行政府采购没有了基础，也导致了人们认识上的偏差。

2．制定实施细则规范管理，推动县级政府采购工作。针对县级政府采购资金量少、规模小的特点，上级主管部门要尽快制定出切合县级实际的政府采购实施细则，来规范和推动县级政府采购工作。制定政府采购目录要结合各县的经济状况，认真筛选政府采购商品的范围，既不能项目过于琐细而难以操作，也要防止项目过于简单而使采购单位有空子可钻。实际操作中可以选择几个比较容易的项目进行采购，取得经验，待时机成熟后，以点带面，全面铺开。

3．明确机构设置，建立有效的运行机制。县级政府采购机构设置可根据各地的实际情况，因地制宜。既要保证县级政府采购活动规范运作，又要考虑政府采购规模的大小及采购成本、机构人员编制等客观因素。笔者认为县级政府采购设立采购办是非常必要的，主要负责履行监督管理职能，即编制、审批政府采购预算，制定政府采购计划，制定政府采购制度、程序、手续，确定政府采购方式，批准采购资金的支付，保存备案的采购文件，履行对供应商和采购中心以及采购单位的监督检查，受理投诉和质疑。县级是否设置采购中心，应以当地的政府采购规模作为重要的判断标准，并采取多样化的形式。对于一些集中采购程度高、规模大任务重的县可设置独立的集中采购机构；其它一些采购规模较小的地方，不必县县建机构，这些县区的一般性采购项目可在政府采购管理部门的监督下，实行部门采购或区域联合采购，对于一些大型或比较复杂的采购项目，可以委托上一级集中采购机构和其它机构采购。但县级政府采购的机构无论是设还是不设，都要在管理与执行上形成制约机制，也要在管理机制和程序上与执行的运作机制和程序上形成制约机制。因此研究制定县级政府采购管理机构内部制约机制是当务之急。

4．创新采购模式，扩大采购范围。针对县域市场狭窄、选择余地小的劣势，可以采取横向联合采购和纵向委托采购的办法。横向联合采购即临近的县之间互通采购信息，对相同或类似的采购项目，自愿联合组织实施采购，建立起县际之间的协作制度。纵向委托采购即县级政府采购机构根据当年的政府采购预算和计划，向市级政府采购机构报送，委托市级采购机构统一集中采购，对个别技术含量高的大宗商品，还可由省级政府采购机构采购。针对县级政府采购资金量小，规模相对较小、采购零散的特点，打破县、市区界限，建立以经济区为特点的联合政府采购体系。对零散的采购项目，包括一些办公用品、电脑设备、较小的建筑工程、医药药品等采购项目，可以由市级政府采购部门组织县级采购部门，推行跨区域联合采购，提高采购规模和采购资金量，节约采购成本，提高采购资金节约率。对小宗的、经常性的采购项目，要注重发挥市级政府采购规模大、成本低的优势。县级采购部门可以委托市级政府采购部门进行采购，以最大限度地提高资金节约率，扩大政府采购的规模和影响，不断拓宽政府采购的领域。

财政制度论文范文第4篇

摘要：随着我国《政府采购法》的通过并逐步实施，政府采购制度的建设开始处于全国发展阶段。而一个完善的政府采购监督机制是政府采购能够高效运行的重要保障。本文以政府采购监督机制的构成为基础，通过法律分析并结合现实具体情况详细论述其中存在的问题、成因及解决对策。

关键词：政府采购监督机制；问题；对策

政府采购监督机制的构成

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物工程和服务的行为。而政府采购监督机制是指各监督主体对政府采购法律、具体操作程序及采购活动的全过程进行监督管理的相关制度，具体包括对监督管理部门的监督，即各级人大、监察检察、审计等部门对各级财政部门政府采购管理机构的法律执行、信息、投诉处理的监督；也包括对采购机构的监督，即各级财政部门、纪检监察部门和公证机关、供应商对集中采购机构及采购人、管理人员及评标委员会和分散采购机构的监督；还包括对供应商的监督，即监督管理机构、采购机构、公证机关、纪检监察对供应商资质和产品质量的监督。

存在的问题及原因

通过《采购法》、《审计法》、和《监察法》等有关法律规定，我国已基本上构建了三个层次的政府采购监督机制，但是现实的运行效果并不理想，对监督机制的有关质疑和投诉仍屡有发生，看似完善的监督机制实际仍存在许多问题。首先是《采购法》存在缺陷。作为我国政府采购和监督的依据，《采购法》的完善与否将直接影响到政府采购监督工作的有效性，但是此法中存在着众多不明确的规定。比如：第4条政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。这就对工程外的服务货物的公开招标方法规定不明；第13条各级人民政府是监督管理部门，同时其他有关部门也有监督管理职责“其他有关部门”到底所指何部；第59条规定监督检查的主要内容是法律执行情况、采购范围方式和程序、采购人员的职业素质和技能，这仅仅是一种事中监督，对事前事后监督的规定的缺乏将大大减少监督力度；第67条依照法律、行政法规规定对政府采购负有行政监督职责的有关部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督——到底如何进行“职责分工”；其次是权力虚设问题严重。看似三个层面的监督机制却由于各种原因，实际监督权力形同虚设。本应着重于政府预算监督人大，由于法律中没有明确规定其否定预决算的法律后果和激励机制，积极性严重不足。《监察法》虽对行政人员违法处罚有规定，但监察机关无权监察除规定外其他人员的行政行为，同人大情况相似，缺乏具体的分工、激励机制和更高的法律约束，监督作用非常有限。而作为最基层的重要监督手段的社会团体，却由于《采购法》等法律的宣传力度不足和公民维权方式规定的缺乏，无法通过有效渠道使媒体、公众进行有效监督。最后是救济机制——保证以供应商为主的采购主体的利益和监督权利的制度的不完备。根据《采购法》第57条，政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间内，可视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过三十日。此条例固然为政府采购做出一定保证，为供应商提供一定的权益保障，但时间期限仅为三十日，对于复杂的或回复不及时的情况，难以保证供应商权益。第六章第51—58条表明，供应商在对采购活动有疑问、认为权益受到侵犯的情况下，可向采购人提出质疑，若不满其答复的，也可向监督管理部门提出投诉，甚至还可向人民法院提讼，但都对相应的时间做出了限制，并且由于采购人、机构和监督管理部门同属政府部门，人民法院与财政部有紧密的财务关系，要让供应商在狭缝中获得有利的保障实属困难。

对策

为深化政府采购机制的建立，完善政府采购监督机制，具体可以从以下几个方面着手。首先必须是完善政府采购监督法律体系。基于政府采购的发展变化性与《采购法》的稳定性之间的矛盾，建议采取“结合型”的立法模式，不单对政府监督机制进行立法，还应特别颁布某些实用范围较小的法律，及时颁布有关细则加以细化完善，保证一定的灵活性与及时性。对于《采购法》与其他法律相冲突的地方，应以现实情况为基准，尽快颁布新法律解决矛盾；其次是明晰监督管理部门职责，完善内部监督。以法律明确规定具体的监督部门、职能划分和激励机制，提高紧迫感与积极性，并加强内部互相制约与监督，采取定期汇报和不定期抽查的方式，加大违规的行政处罚减少腐败；再次是加强政府采购外部监督建设。完善公民民主监督机制，大力宣传相关法律，提高民主参与意识，并构建相应的制度设施，定期收集意见，从法律层面细化审计部门的职责及处罚规定，加强内部再监督及互相监督，设置严格的准入制度和定期不定样的考核制度，确保人员素质最优化；最后是完善救济机制。建立听证制度，公开听取当事人的陈述意见，完善供应商补偿机制，供应商权益受到损害时必须给予有效的补偿，保证供应商质疑、投诉通道的通畅，适当缩短回复时间，明确规定回复要求，加大回复不及时的惩罚，减少由于公共部门的怠惰与缺乏监督对供应商权利的侵犯。

参考文献：

[1]《中华人民共和国政府采购法》.《中华人民共和国预算法》.《中华人民共和国审计法》

[2]杨玉梅.论我国政府采购监督机制的完善.经济问题探索.2006年第4期

财政制度论文范文第5篇

关键词：县域财政；公共服务能力；提升路径

中图分类号：F812．7文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）05-0079-05

一、问题的提出

县域财政作为国家财政体系中的基层财政体系，客观上为高层政府公共财政体制框架的建立发挥了重要的作用，在宏观上为相关体制的转换、制度政策的顺利实施以及实现国家的宏观调控做出了重要贡献。同时，在微观上又通过对辖区内提供公共产品与公共服务直接影响绝大多数人口的福利效用水平，其在公共财政体系中的财政地位可以具体诠释如下：

1．县域财政体系具有民主财政改革突破点的特质

新制度经济学认为，局部制度变迁源于各项制度或各个地区的制度所具有的相对性，局部制度变迁会导致整体制度变迁，而且局部制度变迁有着不易引起国家根本制度变迁的优点。就中国的县域财政体制而言，它具有相对独立的存在空间和作用方式，它也是中国财政体制性矛盾的集中体现点，面临着财政压力、财政风险诸多问题。财政压力的释放出口主要有两个：一是财政政策的调整：二是财政制度的调整。财政政策上的调整属于非制度性、策略性的治理方式变迁，是在给定的财政制度框架内对有限财政政策手段的重新组合和搭配；财政制度上的调整属于基础性的制度变迁，它往往可以通过各种资源的交易改变整个社会的激励结构发生变化。国内外历史经验表明，财政制度变迁释放财政压力的过程可以促进公共财政和民主财政制度的建立，持续的财政压力最终导致公共财政和民主财政制度的演进。笔者认为，县域财政作为基层财政，具备了民主财政中的基层财政优先的原则，而且不具有引起根本制度突变的可能性，所以，把县域财政作为突破口寻求到释放财政压力的财政制度的调整方案是中国政府的理性选择，进而推动中国民主财政改革的进程。

2．县域财政是地方财政运行状况的晴雨表[1]

从地方财政运行的总体情况看，县级财政是地方财政运行状况的晴雨表。由于县级财政是具有财政运行能力的最低的政府层次，基本处于财政收入的最初段、财政支出的最末段，最贴近于经济，尤其是农业经济，所以，所有收支矛盾、体制矛盾、条块矛盾和经济运行问题都集中反映于县级财政上。近20年来，中国经济的快速发展，经济体制转轨的冲击、长期持续的需求和供给的矛盾、分税制引发的财政收支矛盾、转移支付缺陷、条块管理的冲击、“三农”问题、教育投入不足、财政困难等问题无一不集中反映在县级财政上。所以，县级财政的运行状况不但对于考察地方财政运行状况、解决地方财政运行问题至关重要，而且也对建立健全中国整个财政运行的良好机制至关重要。

3．县域财政关系到大多数人口的福祉

有研究表明，目前我国县和乡（镇）两级政府共同承担了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出和55%―60%的医疗卫生支出[2]。县域财政的重要性由此可见一斑。根据公共福利经济理论，社会总效用函数是社会成员个体福利效用之和，而公共产品理论表明，个人的效用函数为他所消费的私人产品与公共产品的函数，即Fi=f(Xi，G)。其中，Fi为社会成员i的效用函数；Xi为i所消费的所有私人产品；G为i所消费的公共产品（含公共服务），因其消费的非排他性特征，i所处社区中的公共产品数量是固定的；i=1，2，3……n。结合我国国情，无论从地理因素还是人口因素来看，县域财政对我国国民福祉水平有着重要的影响。据统计，目前我国共有2 860个县及381个县级市，下辖总计20 601个小城镇（2002年）。县域国土面积占了全国的62%，人口总数占全国的70%。[3]由于县域财政以绝对责任主体的角色承担了全国70%人口的公共产品与公共服务（G）主要的供给责任，其所提供的产品与服务的数量与质量便成为其辖区内居民个人消费效用函数的重要变量。再结合我国的特殊国情，目前我国县辖区多为农业地区，所辖人口的绝大多数也是农民。而当前我国农村地区公共产品供给不足已成为制约“三农”问题的主要因素之一，因此，一般意义上我们可以将Fi假定为是G的增函数，由此可得知下列影响关系：县域财政GFi社会总福利函数。显然，县域财政通过影响绝大多数人口的效用水平而影响国民的总福利水平。

县域财政地位的实现体现在其公共服务能力极大提高上，较高的财政公共服务能力能使县域财政走向民主、开放与健全，也可以破解县域财政所积累的各种矛盾，更重要的是较高的财政公共服务能力能通过使居民公共需求得到充分满足而影响国民的整体福利水平。本文在对县域财政公共服务能力界定后，指出影响县域财政公共服务能力的指标，进而提出具体的提升路径。

二、县域财政公共服务能力及影响指标分析

财政能力是政府能力的重要组成部分，政府财政能力大体包括三个主要支架：政府的财政收入能力、政府的财政支出能力和政府的财政平衡能力。其中，政府财政的支出能力是政府财政收入能力的体现，是政府财政能力的实践环节。政府的财政支出能力是政府基于本身的财政收入能力，通过公共资金的运用，达到对公共需要的满足程度，我们也可以称其为财政的公共服务能力。县域财政公共服务能力是县域财政在对国家公共政策的正确认知、理解、接受、整合、协调基础上，通过运用、控制财政资源，能达到的对公共需要满足及公共服务政策目标实现的程度。其中，县域财政公共资金的运用是以财政资金为核心的，对财政人力、权力、行为的综合实践。

影响县域财政公共服务能力的因素可以从以下几个指标进行分析：

1．县域财政对公共政策的把握能力

公共政策实质上是指以民众对公共利益选择为依据，政府或公共部门代为制定的政策。县域财政对公共政策的把握能力大体包括两种能力：一是对公共政策的认知、理解、接受的能力。对公共政策内容及精神实质的认知、理解、接受是对公共政策执行中准确性的把握，对政策目标的一种确信。二是对公共政策的实施能力。主要包括县域财政对公共政策的分解能力和对政策的立案能力。[4]县域财政的政策分解能力，是指县域财政为了能有效地贯彻中央或上级的公共政策，需要将中央和上级公共政策分解为各项具体的政策，化为各种可供直接实行的措施和办法的能力；县域财政的政策立案能力，是指县域财政不能局限于执行上级的公共政策，而且要注意探索和研究本地区所出现的新情况、新问题，发现公共政策执行中发生的偏差和失误，主动向中央和上级政府提供有关的资料信息、并提出新的政策设想和方案的能力。在实践中，如果县域财政对国家的各项公共政策的把握能力越高，那么，实现公共服务预期效果的成功率就会越大。

2．县域财政支出可用资金总量

县域财政支出可用资金总量决定着县域财政支出运用财政资金规模的大小，可用支出资金总量越高，代表县域财政公共服务能力水平就越高，反之依然。我们称之为影响县域财政公共服务能力“量”的指标。决定县域财政支出可用资金总量的因素有：一是县域生产力发展水平。县域生产力发展水平决定了县域内综合的经济实力，从而决定财源的多寡，进而决定县域的财政收入水平，最终决定县域内可以用于财政资金运用额度的大小。而县域生产力水平的高低很大程度上取决于县域内农业、工业等产业的劳动生产率的高低，能带来高附加值的优质生产技术的的运用程度等等。二是财政体制的分权及完善程度。分权涉及到层级政府间辖区内享有的自治权的划分，层级政府间辖区内享有的经济决策权的划分，层级政府间支出责任、税收权力、债券权力的划分等等，分权程度及其完善程度决定着县域经济权利自由度的大小，自治程度的高低、县域财政财权的大小、财政自主性的大小，这些都可以影响到县域可运用财政资金的数额。三是县域的产业结构特征。均衡合理的第一产业、第二产业、第三产业布局能充分地保障县域财政收入的稳定性和充足性，从而来满足县域财政支出总量日益增长的需要。

3．县域财政可用资金的支出结构

县域财政可用资金的支出结构决定着县域财政运用财政资金质量的高低，可用财政资金的支出结构越优化，说明县域财政公共服务能力越高，反之依然。我们称之为影响县域财政支出能力“质”的指标。决定县域财政可用资金的支出结构的因素有：一是县域生产力发展水平。生产力发展水平不但决定于财政支出的总量，而且可以通过影响县域居民的需求结构，来影响县域财政支出结构的构成。随着经济的发展、社会的进步，县域财政对公共物品的提供也会从满足基本需要型的基础设施和基础服务公共物品走向提供满足较高需要型的文化、娱乐等公共物品。二是县域人口及产业的结构。县域内农村人口和城市人口的比重，第一、二、三产业的比重也直接影响到财政支出的取向，特别是近些年政府对农业、农村、农民问题的重视，提高了县域这些方面财政支出的比重。三是县域政府职能的转变程度。中国政府职能转变的根本在于退出竞争性、经营性领域，承担起公共领域的事务，财政职能是满足民众的公共需要。如果县域政府职能转变滞后，就意味着财政支出在竞争性、经营性领域投入的比重会大一些，教育、医疗卫生、公共基础设施、安全、福利、社会保障财政支出相对比重就小些，反之亦然。四是国家阶段性的发展政策重心。县域财政支出会随着每一阶段国家社会经济政策的摆动而变化，国家政策发展重心会影响到县域财政支出结构比重。

4．县域政府的公共服务程度

县域财政的公共服务程度是衡量县域政府财政服务优劣的指标，县域政府公共服务程度越高，就代表其履行财政支出职能越科学，代表其财政公共服务能力就越高，反之亦然。当前，决定县域政府的公共服务程度的因素主要有：一是县城政府职能的范围。县域政府职能界定越加科学，县域政府的公共服务程度就越高。科学化的县域政府职能内涵包括：服务性的县域政府，以民众的需要和认同为第一行政标准；有限并且有效的县域政府，政府的职能主要集中在公共领域，并且在施政过程中力求以最小的社会成本获得最大的社会效益；法制化的县域政府，以法律对县域政府的行为进行约束，并且县域政府行为的本身也严格地遵照法律进行；负责任的县域政府，县域政府不但要对自己所定的行政规则负责，同时也要对自己的财政行为及产生的行为后果负责。二是县域政府体制架构。政府体制是指政府机关为推行其政务所建立的责权体系、组织结构体系、运行体系、法规制度及其相互关系的总称。政府体制的合理化是提升县级政府公共服务程度的制度基础。有效的政府管理来自有效的政府体制架构。[5]按照组织行为学的理论，组织就是一种能量转化的载体。政府组织首先把物质资源、人力智能、知识信息等加以聚集汇合，然后把聚集的各种要素进行制作加工，形成新的功能并将其新的能量释放出去。在这一吸纳、加工、释放的过程中，政府体制的安排，对于能量的总量、作用方向、强度，也即将对县域政府公共服务程度产生至关重要的影响。因此，政府更新行政观念，重塑行政文化，完善政府权责体系，并且依据精简、统一、效能的原则努力构建行政高效、运转协调、行为规范的政府结构体系，这对县域政府公共服务程度的提升是有实质性意义的。三是县域政府的创新能力。县域政府的创新能力也影响着县域公共服务程度。县域政府的创新能力表现在三个方面：首先表现在知识的占有、知识的应用和知识的创新上，核心是对人才的重视。其次表现在县域地方政府的体制创新能力上，核心是政府规模、分工、功能的设计上。最后还体现在县域政府其自身的制度创新能力上。县域政府的制度创新能力，是县域政府在县域社会范围内调整现有的制度安排，以适合先进生产力发展要求的制度来替换不适宜的旧制度的过程中体现出来的能力。

三、县域财政公共服务能力的提升路径

针对影响县域财政公共服务能力的因素，笔者尝试提出提升县域财政公共服务能力的几点建议：

1．提升县域财政的自给能力

县域财政的自给能力是指县域财政为了满足县域财政支出的需要而进行筹措财政支出资金的程度。如果县域财政筹措的资金能满足县域财政支出的需要，那么就认为县域政府拥有财政上的自给能力，否则认为县域财政的自给能力是缺乏的。县域财政的自给能力可用县域财政自给能力系数来衡量：

县域财政自给能力系数=县域财政的公共预算收入县域财政的公共预算支出

通过这一简单的公式，考虑到当前中国县域财政的状况，所共知的是，县域总体的财政自给能力系数会小于1，这说明县域政府财政缺乏自给能力程度最高，县域财政自给能力表现为脆弱性。其实，我们不难分析到影响县域财政的自给能力的因素：一是财政制度的安排。这些也是被学者们反复论证的事权与财权的划分问题，划分的结果在县域这里往往表现为分母大，而分子小，导致计算的结果小于1。二是县域本身存在的财政来源特征，这些与县域内经济、产业结构、人口结构都有关系，县域综合生产力水平不高，根本上导致县域财政自给能力的下降。在实践中，县域必须要进行经济结构调整，培育壮大县域支柱产业，加大对农业等经济社会发展薄弱环节的支持力度，从而消除经济发展中的薄弱环节。同时，努力促进县域内产业科技的创新、县域经济增长方式由劳动密集型向集约型的转变，提高县域经济运行质量，并且促进县域经济的可持续发展，这样才能从根本上解决县域财政自给能力不足的问题。

笔者认为，无论是重新进行制度安排、还是提高县域本身的财源结构和能力，从而提高县域财政自给能力，都需要长时间的酝酿开展。我们必须承认的是，中国当前的财政制度模式及农村城市二元经济模式、财政管理模式是一个时期内国家不断调整各种经济利益、社会利益而形成的一种制度均衡状态，是一种制度结构的供给完全适应需求从而处于暂时不变的状况。诺思说道：“制度均衡是这样一个状态，即在行为者的谈判力量及构成经济交换总体的一系列合约谈判给定时，没有一个行为者会发现将资源用于再建立协约是有利可图的。更注明的是，这一状态并不意味着，每个人对现有的规则和合约都满意，只是由于改变和约参与者游戏的相对成本和收益使得这样做不值得，现存的制度制约确定和创立了均衡。”[6]诺思的这段话想说明的是制度均衡的达成是一种参与者利益均衡，但是制度均衡时也存在不满意状况。那么，对于县域而言，如果不满意程度引起的改革成本小于改革者获得的收益时，制度变迁必然发生。而这种制度变迁我们不期望短时间内发生，但需要我们通过不断推动各种制度变迁来提高县域财政自给能力。

2．提升县域财政对公共政策的把握能力

（1）提高县域财政执行人员公共政策的理论水平、知识结构、社会实践程度，从而加强财政执行人员对公共政策在政治、经济效益及社会收益上的获得有充分的认知，进而对公共政策的目标及意义有个正确的价值判断，这样公共政策才能被很好地执行下去；（2）加强县域财政执行人员的财政职业素质教育，规范其行为，做到在执行政策时候保持绝对的价值判断上的中立，不能为了追求自身的利益，使自身行为偏离公共政策执行所要达到的目标，并在公共政策的执行过程中不断调整自己的执行行为。比如在中央整顿乱收费政策执行过程中，县域财政部门虽然会使自己的收入减少，但也要对国家的公共政策坚决的执行；（3）建立县域财政对公共政策的追踪问责制度。严格县域财政的考核制度，增强财政行政人员的公共政策执行过程的责任意识，对执行风险进行正确的评估，在保证行政人员合理的行政自由度的基础上，对出现重大错误人员要进行问责；（4）制定法制化、规章化的公共政策的执行程序。这样才能使公共政策执行时有依据作为参考，增强政府财政人员的制度性约束，减少其行为的随意性；（5）县域财政在认知、执行公共政策时要保证上下级以及基层民众的信息联系，主动把自己对公共政策的理解、执行情况与上级政府及财政部门进行信息上的沟通，同时，也要注意基层民众对公共政策理解程度，注意对公共政策的宣传，听取民众对信息的反馈，等等。

3．提升县域政府的公共服务程度

（1）转变县域政府的职能。县域政府要遵循市场与政府边界划分的基本规律，正确处理政府与市场的关系，随着经济的发展、社会的进步，逐步扩大政府公共物品的供给范围，优化财政支出结构，加大对基础教育、公共卫生、环境保护、社会保障服务、福利、公共安全网、公共信息、农村公共物品等公共支出中的社会性支出的投入力度，把生产投资型的县域财政转变为公共服务型的财政；（2）县域政府要树立高效的政府行政理念。完善政府的行政审批制度，明确县域政府各部门的事权划分，形成合理的行政权力结构，使各种行政权力在相互配合与制约中得到行使，同时，建立健全审批的公示制度、推行行政审批社会听证、咨询论证制度、行政审批责任追究制度以及信息反馈机制。这些措施，一方面解决了行政权的重复交叉问题，另一方面也提高了行政权运用的效率和公平性，以及民众对政府行政过程的民主参与度；（3）改善县域政府公共服务的实现方式和手段。在县域政府公共服务实现过程中，注重经济、行政、社会等各种实现方式的综合运用，大力倡导信息化、网络化、电子化等先进的电子政务工具在公共服务中的运用，可以减低行政成本的同时，也可以提高公共服务的效率及政府的公信力；（4）提高县域政府公共服务的创新意识及能力，鼓励县域政府各部门对公共服务实现方式的创新、公共服务提供手段的创新，等等。如在公共服务实现方式上，对一些规模经济特征不强、可以形成成本合理补偿机制的公共服务可以适时引入市场机制或第三部门等民间机构。

4．科学界定财政转移支付目标，实现县域公共服务享受程度的均等化

公共服务能力不仅是指对公共服务量的满足，而且也表现在公共服务均等化的实现程度，由于县管辖区域内大量农村人口的存在，城乡在公共服务享受上表现出巨大的差距，这也对县域政府提出了更高层次的要求，努力实现县域公共服务水平的均衡发展，这有赖于县域财政转移支付目标的科学界定，从而使科学目标指导行动，最终实现县域公共服务享受程度的均等化，提升县域公共服务能力在“质”上的飞跃。[7]

从县域的实际情况出发，县域财政转移支付制度的目标应分四个层次：第一层次是保证县乡村辖区内的行政、公检法、教育、医疗卫生、公共服务提供机构等社会秩序保障机构能够顺利运转，政府职能得以顺利履行，人民生活得到基本的社会秩序保障。第二层次是消除社会阶层间不公平问题，解决社会失业人员的生存、贫困家庭的救济，孤苦老人的赡养，县乡贫富差距过大，优先解决农村、农业、农民问题。第三个层次是努力实现辖区内各政府间公共服务能力的均等化，区域的公共服务水准得以切实保障，居民都享有同等的就业、求学、交通等方面机会与服务，资源得到优化配置，实现辖区内经济、社会全面协调发展。第四个层次是通过县辖区之间的转移支付，充分发挥本地区的各自比较优势和县域经济、政治、文化内在共同点，彼此扶持，构建出全国互联性县域政府间财政转移支付体系，共同实现辖区内外的公共服务均等化的目标。

参考文献：

［1］ 贾康．地方财政问题研究［M］．北京：经济科学出版社，2004．30．

［2］ 黄佩华，迪帕克．中国：国家发展和地方财政［M］．北京：中信出版社，2003．72．

［3］ 许毅，许安拓．建立社会主义新农村的路径选择［J］．财政研究，2002，（2）：30．

［4］ 王福生．政策学研究［M］．成都：四川人民出版社，1991．183-184．

［5］ 宋君．关于我国县级政府服务能力的分析与考察［D］．兰州大学硕士论文，2004．

［6］ 诺思．制度、制度变迁与经济绩效［M］．上海：上海三联书店，1994．115．

［7］ 蒋兆岗．发展县域经济必须处理好的几大关系［J］．云南财经大学学报，2006，（3）．

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［10］ 哈维・S・罗森．财政学［M］．北京：中国人民大学出版社，2003．