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【正文】
一、审计整改工作部署推进情况
区政府高度重视审计问题整改工作,多次听取审计工作汇报,召开全区审计工作会议,对审计工作和审计查出问题整改进行安排部署,要求各镇办、园区管委会、区直各部门自觉依法接受审计监督,认真整改审计查出的问题,深入研究和采纳审计提出的建议,举一反三,规范工作。为进一步提高审计整改质效,充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,经区政府研究?同意,2020年5月区政府办公室印发了《关于进一步完善审计整改工作机制的实施意见》(泉政办秘〔2020〕10号),建立健全了审计整改统筹协调、跟踪检查、协作联动、通报公开、结果运用、追责问责等长效机制,首次将审计问题整改工作纳入《2020年区委督查检查考核年度计划》(泉办明〔2020〕28号),于2020年9-10月份开展了督查。区审计局扎实做好审计问题整改的后半篇文章,出台了《颍泉区审计局审计问题整改检查制度(试行)》《颍泉区审计局审计移送处理事项管理办法》,跟踪督促审计问题整改,确保审计问题全面整改到位。
二、审计查出问题的整改情况
对《2019年度区级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出的问题,截至2020年10月20日,审计查出的问题已基本得到整改,上缴财政资金514.51万元,收回资金208.17万元,问责2人,有关部门和单位修订完善制度8项。
(一)财政管理审计查出问题整改情况
关于预算管理不够全面规范问题
一是关于预算编制不够完整的问题。区财政局对各单位近三年以来的收入进行数据比对,发现非税实际入库数据与上年数据相差较大的单位,及时与其沟通核实,将各项收入纳入2021年度部门预算,不断提高预算编制的完整性。
二是关于部分非税收入上缴不及时或执收不到位的问题。部分非税收入已上缴408.27万元。
三是关于预算支出未按财政部门批复的预算科目执行的问题。相关单位强化了预算执行的刚性,严格按照年度预算进行支出。
关于预算绩效管理还需进一步提高问题
区财政局根据《阜阳市全面实施预算绩效管理实施办法》相关要求,围绕全区预算管理的主要内容和环节,牵头完善了事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程,制定了预算绩效管理制度和实施细则,将绩效目标设置作为2021年度预算安排的前置条件,加强绩效目标审核,强化绩效评价结果运用。
(二)部门预算执行审计查出问题整改情况
关于部门预算执行率不高的问题。相关部门强化预算编制的科学性,增强预算编制的精准度,不断提升了部门预算执行率。
关于无依据发放津补贴的问题。涉及单位已收回无依据发放津补贴。
关于财务管理不规范问题
一是往来款项未及时清理问题。相关部门已清理核销往来款594.91万元。
二是支出票据或报销手续不完整问题。相关单位修订了财务管理制度,进一步规范审批手续,严格支出审核。
三是库存现金借条抵库问题。相关单位制定了《财务管理制度》,严格借出款项管理,已清理借条62.39万元。
关于会计基础工作薄弱问题。相关单位进一步规范了财务核算,设置了明细账。
关于资产管理不规范问题
相关单位组织人员对固定资产进行了清查核实,并进行了相应的账务处理,做到了账实相符。
关于部分制度执行不到位问题
相关单位认真学习了政府采购相关制度,并严格落实制度的规定。
(三)专项审计查出问题整改情况
关于区城乡居民医保基金管理使用不合规问题。已修改完善普通门诊医保报补计算统计系统,纠正了超限额补偿问题。
关于超范围使用义保经费问题。相关学校已收回了部分超范围使用义保经费,归还义保经费。
关于部分政策执行不到位问题。向死亡人员发放残疾人补贴、高龄补贴、优抚补助、低保、五保补助,重复发放危房改造补助等资金相关单位均已收回,并对2名责任人员进行了问责。
关于项目申报审核把关不严问题。相关单位制定了相关制度,进一步强化了项目申报审核。
关于重大项目监督检查不到位问题。相关单位修订了项目和项目资金管理办法,从项目初审推荐、组织实施、资金拨付等方面加强项目监督管理,做好项目资料归档。对项目进展进行督查检查,督促项目按照批复内容实施。
(四)政府投资项目审计查出问题整改情况
审计发现个别项目变更签证不规范、验收流于形式问题,相关单位将在以后项目建设中认真履行责职责,加强管理,严格执行。
(五)国有企业审计查出问题整改情况
阜阳市王府营现代农业科技有限公司已于2019年1月2日注销。
(六)村级财务审计查出问题整改情况
村干部或其亲属虚报领取农业支持保护补贴问题。虚报领取农业支持保护补贴均已退回。
无依据发放奖金问题。无依据发放奖金已收回。
社区无依据收取配套费问题。社区无依据收取农村基础设施配套费已上缴区财政。
资产及财务管理不规范问题。相关办事处制定了《农村集体“三资”管理制度》,规范了“三资”管理的经济行为,完善支出手续。
(七)领导干部自然资源资产离任审计查出问题整改情况
关于无取水许可证取水问题。2家企业已办理了取水许可证,1家企业取水许可证正在补办中,向1家企业下达了停止水事违法行为通知书。
关于限采区新增开采中深层地下水问题。依法封闭了深层取水井。
关于部分水资源费应收未收问题。应收未收的水资源费已收取。
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【正文】
区审计局的《审计报告》(临委审办报〔2020〕5号)收悉后,我局高度重视,多次召开党委会,对照审计报告提出的问题和建议,研究整改措施,并制定《整改方案》,将整改任务逐项逐条分解到相关科室及下属单位。现将整改落实情况报告如下:
一、问题整改的总体情况
审计报告要求我局整改的主要问题共有10个,已完成整改10个,整改完成率100%。
二、问题整改的具体情况
(一)基金使用管理方面
1.关于“部分人员死亡后仍领取养老待遇”和“养老待遇重复发放”的问题
整改情况:已完成。
根据临审决〔2020〕3号的审计建议,加强稽核人员力量,全面依规开展对审计中发现问题人员的追讨,已按照有关规定完成所有追讨程序。截至8月底,已追回应追回的72.8%,尚未追回部分因追讨对象均为死亡人员,其家属确实经济困难无力一次性偿还,但已知晓关于死亡多领待遇的情况并签署承诺书,明确承诺一旦有相应经济能力后一定偿还(追讨结果已另行书面反馈)。
(二)大学生创业园管理方面
1.关于“委托运营企业存在占用园区资源现象”问题
整改情况:已完成。
一是制定出台《杭州市大学生创业园(临安)管理办法》,明确人才管理服务中心对大创园管理的主体责任,严格执行入园管理办法,进一步明确和规范入园流程、创业企业管理以及第三方运营机构监管等内容。二是完善监管考核机制。制定出台《区大学生创业园管理考核办法》,每月对园区进行巡查,根据第三方运营商月报表,绘制园区平面图,一一对应核查,及时掌握了解园区项目情况和运营情况,每季度定期走访企业,且不定期对园区企业进行抽查。
2.关于“大创园日常监管存在漏洞”问题
整改情况:已完成。
一是组织人员全面核查大学生创业园管理出现的问题,落实专人加强园区管理,进一步提升工作人员工作责任心和业务能力,加大对第三方运营机构运营的监管力度。二是加强企业入园联审和园区运营监管力度,对入园申报材料实行纸质和电子版双重存档,建立财政、税务、市场监管等部门联审制度,指定专人对已成立的企业进行信用、税务审核。三是对4家不符合入园规定的企业下发整改通知书,目前已全部清退出园,并及时追缴违规享受政策期间的所有费用,现已全部追回资金。
(三)政策执行管理方面
1.关于“重大项目决策履行不严谨”问题
整改情况:已完成。
一是修订完善《党委工作规则》,对涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金安排使用等“三重一大”事项进行细化和明确。二是规范会前议题征集和准备工作,严格执行党委会工作程序,严格落实“三重一大”事项研究决策制度,涉及人财物及重大决策等事项全部纳入党委会研究范围,充分听取和交流班子成员内部意见,认真执行集体分工负责制。三是专门指定人员负责局党委会议、局长办公会议的会议记录、纪要整理以及归档等工作。
2.关于“政府采购政策执行不到位”问题
整改情况:已完成。
已严格执行政府采购程序和有关规定,从政采云系统中或询价比价等方式规范采购。
(四)人才专项资金使用管理方面
1.关于“超标准补助活动经费”问题
整改情况:已完成。
一是分管领导对就业培训科负责人及相关工作人员进行警示谈话,并对各类技能竞赛活动补贴是否超标进行全面排查,未发现其他超标核拨补贴情况;二是在就业培训科内部加强各类培训补贴政策的学习,强调政策刚性和风险防控的重要性,做到经费开支有章可循、有理可据。三是及时退回超标准补助款,已协调餐饮协会退回并上缴至财政专户。
2.关于“个别专项资金实施办法不够严谨”问题
整改情况:已完成。
一是出台《临安区打造人才高地若干意见》及相关细则,明确大学生申报创业项目资助的信用状况以“信用杭州”平台查询结果为准;二是出台《关于支持大学生创业就业实施意见的通知》及相关细则,明确园内房租政策为“免费使用100平米内办公场地和园内公共设施,期限不超过3年”,并于入园前书面告知超过100平米部分以市场价计算支付。
3.关于“个别补助项目审核程序执行不到位”问题
整改情况:已完成。
一是贯彻落实《杭州市临安区大学生自主创业扶持实施办法(试行)》(临人社发﹝2018﹞50号),与区财政局做好联合初审工作;二是严格执行《临安区打造人才高地若干意见》有关规定,按照审批流程严格审查申报对象及资格条件,同时明确专人审查各申报企业的信用状况。
(五)财务管理方面
1.关于“培训场租费打入个人账户进行支付”问题
整改情况:已完成。
一是抽派局财务人员对技工学校财务管理情况进行全面核查,出台局《财务及资产管理制度》,规范系统财务管理,指导下属单位规范使用财政资金;二是进一步规范技工学校社会培训工作,制定出台《杭州市临安区技工学校社会培训管理办法》,按照政府定点采购有关规定,由校长办公会议研究确定校外培训场地,培训实施由专人监督、核查,场地租赁费以财务转账方式进行支付。
三、审计建议的采纳情况
审计提出的4条建议均已采纳。一是进一步完善制度并严格执行。进一步修订完善《党委工作规则》《内部控制制度》《合同管理制度》等各类规章制度,严格执行集体研究年度预算、大额资金使用等事项,加强政策制度学习和制度执行监督,明确科室和下属二级单位负责人为执行第一责任人,发挥制度控制作用,同时对相关业务工作人员、财务人员进行培训,熟悉制度内容,实现业务工作与财务工作相衔接,有力地推进制度规范执行。二是进一步强化财务管理。制定出台《财务及资产管理制度》,印制下发《财务制度汇编》,明确资金使用、财务结算以及报销审批流程等。强化财务监督和业务指导,通过举行财务法规知识培训班等形式,深化财务人员专业知识,防范财务风险。严格贯彻执行中央八项规定精神和纪委有关规定,进一步加大监督检查,扎实开展党风廉政建设巡查,完善巡查内容和方式,增强巡查工作的实效。三是进一步规范大创园管理。制定出台《杭州市大学生创业园(临安)管理办法》,细化管理职责、入园流程、创业企业管理等内容,加强第三方运营机构的监督管理,充分整合园区资源提高使用率。对现有大创园运营模式进行调查研究和评估,提升运营和绩效水平,提高服务保障能力,加大监管和整改力度,拓展就业空间,推动双创升级,优化大学生就业创业环境。四是进一步增强资金使用效益。认真谋划和科学编制部门项目预算,梳理对所有补助项目的政策依据及流程,进一步完善补助项目评审办法,确保补助项目评比的严谨性和公正性,实施项目经费绩效目标管理和跟踪监控管理,发挥资金最大使用效益。同时,树立项目资金管理责任意识,资金使用要严格按照财政规定和审批程序,保障资金使用规范高效。
一、充分认识审计整改工作的重要性
审计监督是《宪法》确定的监督制度。积极落实审计决定,强化审计整改,对推进依法行政、加强廉政建设、促进全区经济社会健康发展具有重要作用。认真整改审计查出的问题是被审计单位的法定义务,各部门、单位要从全面贯彻落实科学发展观,推进依法治国、依法治区的高度,提高思想认识,进一步强化法制意识,坚持标本兼治,注重建立完善长效机制,自觉做好审计整改工作,切实维护审计监督的严肃性、权威性。
二、建立健全审计整改工作机制
(一)建立审计整改报告制度。区审计局向被审计单位下达审计决定书或审计整改通知书后,被审计单位应当自收到审计决定书或审计整改通知书之日起30日内,向区审计局报送整改情况报告。整改情况报告包括审计查出问题的整改情况,审计建议和意见的采纳情况及采取的改进措施,尚未整改到位的原因等。区审计局将审计整改情况汇总,纳入年度政府预算执行审计工作报告,向区人大常委会报告。
(二)建立审计跟踪回访制度。区审计局应在审计报告、审计决定书和审计整改通知书送达之日起3个月内,进行审计跟踪回访检查。对被审计单位在规定时间内未执行审计决定、未整改审计查出的问题的,应查明原因,予以督促落实。
(三)建立整改联动督查制度。各有关部门要与区审计局密切配合,切实做好审计整改督查工作。每年1月底前,上一年度的被审计单位应按要求将审计整改情况报告报送区委、区政府督查室,同时抄送区纪委、区委组织部、区人大办公室、区监察局和区审计局。区委、区政府督查室要及时汇总各单位审计整改落实情况,对重点问题和未整改的问题进行跟踪督查。区审计局要以审计整改专题通报、审计结果公告等形式,在一定范围内公开审计整改情况。
(四)建立整改责任追究制度。被审计单位的主要负责人是落实审计整改工作的第一责任人。审计整改情况应作为评价领导干部履行经济责任和年度绩效考核工作的重要内容之一。对于存在的问题突出,且具备整改条件逾期未整改或拒不整改的单位主要负责人,由区分管领导和区纪委、区监察局领导对其进行警示谈话。对进行警示谈话后仍未进行整改的,将依法追究主要负责人的责任。
三、进一步加大审计工作力度
(一)进一步加大审计执法力度。区审计局要立足区域经济社会发展大局,全面审计,突出重点,坚持原则,敢于碰硬。要定期分类汇总和通报被审计单位的审计整改情况,对被审计单位不按规定期限和要求进行审计整改的,审计机关应当责令执行;仍不执行的,将其作为重点审计对象实施连续跟踪审计。
(二)进一步提高审计执法水平。区审计局要切实提高审计工作人员依法行政、依法审计的能力和水平,对查出的问题,要做到事实清楚,定性准确,处理恰当,建议可行。对区域经济社会发展环境影响较大或有潜在威胁的问题,对侵害人民利益、涉及民生工程的问题,对屡查屡犯的问题,要重点查处并做到重点整改。
摘要审计整改,是指组织在接到各类监督检查机构下达的审计意见后,按照其要求对审计发现问题进行纠正,从而改进工作、提高管理水平的行为。对企业而言,审计整改是完善公司治理的必要手段,是有效发挥审计监督(服务)职能的关键,是审计成果转化运用的主要途径。近年来,在国家审计署每年向社会公布的违法违规的企业名单中,频频出现大型国有企业集团(以下简称企业)的名号,且违法违规问题之多,金额之大,足以使社会公众瞠目结舌。其实对这些企业的内部审计人员而言,这些问题早已不是秘密,早已在企业内部审计报告中多次提及,也曾被企业领导多次批示要求整改。由此折射出这些企业的审计整改效率普遍低下。该问题之所以能成为国企集团的“老大难”问题,成因较多,也较为复杂,但审计整改制度的缺失,是其审计整改低效化的重要成因之一。本文就此展开阐述。
关键词 国有企业 审计整改制度 体系构建
一、因审计整改制度缺失而导致的若干问题
目前中国内部审计协会制定的与审计整改最为相关的准则是《内部审计具体准则第8 号———后续审计》(2003 年)。准则中虽规定了后续审计的原则及程序,但并未指明审计整改具体如何开展。有些企业直接遵循该准则开展整改工作,但因缺乏制定具体的、可操作的审计整改制度及办法,导致在实际工作中产生了诸多问题。这些问题主要包括:
1.审计整改基础工作。例如因缺乏具体规定,导致审计整改组织部门及具体职责不清晰,从而出现管理“真空”地带或部门之间相互扯皮;因缺乏具体的整改工作流程,使得整改的各个环节难以有序地衔接;因缺乏相关文档的模板,使得整改中出现的各类文档的格式五花八门,内容繁简不一;等等。
2.审计意见下达不全面、不清晰。清晰的审计意见,应包括整改的问题和如何对问题进行整改两部分内容。目前多数企业审计部门在下达整改意见时,虽然两方面内容大都存在,但对于如何整改,往往语焉不详,多用“根据国家(或本公司)相关规定进行整改”等字眼来“搪塞”,从而形成了“模糊审计意见”。或者干脆不提对问题如何整改,留给整改单位去“揣摩”和“思考”。至于问题整需要改到何种程度,也因为缺乏规范标准,几乎所有的整改通知书中未提及。
3.整改单位“随心所欲”整改,导致整改效果不佳。受“模糊审计意见”的影响,导致整改单位在具体整改时,或“随心所欲”地进行整改,根据自己的理解或喜好进行整改,或索性不予理会,从而使得许多问题“治标不治本”,整改效果不尽如人意。
4.对审计整改工作质量评价不客观、不到位。国企集团的管理层级一般较多。每次审计完毕后,往往涉及多家下属单位需同时整改。多数企业由于缺乏科学、规范的审计整改质量评价办法,导致每次整改结束后,难以对整改单位的整改质量分出优劣,审计部门在具体评价时,也多用“较好”或“基本完成”等词语来描述而缺乏定量数据支撑,且对不同整改单位的评价几乎雷同。因有些问题(尤其是历史遗留问题)的整改确实需要付出很大的努力方能完成,整改单位的工作若得不到上级单位的充分肯定或认可,以后会逐渐失去整改积极性,从而对审计整改予以消极对待。
5.审计整改执行责任未落实到具体单位和人员。许多企业对于整改单位不整改或消极整改等行为,很少采取实质性的惩罚举措,大多采取口头批评(或通报批评)的形式,缺乏实质性的处理。另外也很少将审计整改情况纳入被审计单位负责人任期经济责任履行的一部分,从而导致被审计单位负责人对整改工作重视度不够。由于缺乏硬约束,未将整改执行责任落实到具体单位和人员,未进行责任追溯和问责惩戒,导致审计问题很难做到充分整改。
二、构建系统、完整的企业审计整改制度体系
针对上述问题的产生,笔者认为,企业应当以解决实践问题为出发点,以后续审计准则为基础,构建适合自身的系统、完整的审计整改制度体系包括如下。
1.审计整改工作管理办法。该办法应规定审计整改的各项基础工作,包括:审计整改的涵义、组织管理部门及职责、整改工作流程、整改档案归档等内容。其中,完整的审计整改流程应包括:(1)审计部门向整改单位下达整改通知书。(2)整改单位根据整改通知书要求,向审计部门上报整改方案。(3)审计部门负责人(或其授权委托人)对整改方案进行审核,经批准后通知整改单位开展整改。(4)如果整改时间较长,整改单位应向审计部门报送整改中期简报。(5)审计部门根据整改中期简报内容,对整改单位的整改工作给予指导。(6)整改单位向审计部门报送审计意见反馈报告,以及整改支撑性材料。(7)审计部门派出后续审计组,对整改情况进行考评。(8)后续审计组出具后续审计报告,交付审计部门负责人审阅;审阅完毕后,上报公司领导。审计部门可结合具体情况,本着简洁、高效的原则,必要时可对上述整改流程进行简化。
2.审计整改操作指南。审计整改操作指南适用于审计部门对所属单位下达审计整改通知书时借鉴及参考,也适用于所属单位(部门)在审计整改时参照执行。另外操作指南也应有助于企业经营管理人员增强对各类审计问题的识别及理解。审计整改操作指南应当包括:审计整改的常规问题,以及问题的表现形式、风险隐患、适用法规制度、具体整改方法等内容。
3.审计整改质量评价办法。审计整改质量评价,是指企业审计部门通过独立的调查、分析与测试,考察和评价企业所属各单位对审计意见是否落实的过程。企业制定该办法,应适用于审计部门对企业所属各单位审计意见落实的考评,也应适用于企业所属各单位对自身审计整改情况进行自我评价。审计整改质量评价办法应包括:管理职责与分工、评价原则和内容、评价程序和方法、评价结果的应用等内容。其中的核心内容,一是定性与定量方法结合,确定整改质量等级;二是落实审计整改执行责任,即依据评价结果进行奖惩。
4.审计整改各类文档模板。在审计整改的各个环节,涉及诸多文档,如审计整改通知书、整改方案、整改中期简报、审计意见反馈报告,后续审计报告等。企业需要规定具体、翔实的各类文档模板,供审计整改各方应用,这对提高整改工作质量及效率有很大裨益。
一、切实提高对审计整改工作重要性的认识
审计整改是审计工作的重要内容,是政府依法行政的必然要求。长期以来,审计整改不到位的问题一直没有得到很好解决,成为行政执法的难点。国务院、市委和市政府高度重视审计查出问题的处理和整改工作,专门召开会议进行研究部署,要求各级政府认真抓好审计整改工作。因此,各街镇(工业区)、各部门和各单位一定要从提高政府依法行政水平的高度,充分认识加强审计整改工作的重要性和必要性,狠抓审计整改的落实,在全区营造一种遵纪守法、诚实守信的良好氛围。
二、严格执行审计整改工作“五项制度”
搞好审计整改工作,必须要有一系列行之有效的制度作保证。因此,全区各街镇(工业区)、各部门、各单位在审计整改工作中,要严格执行“五项制度”,确保审计整改工作真正落到实处。
(一)整改情况报告制度。一是被审计单位要在规定时间内向区审计局报告审计整改方案、整改责任人和整改措施;二是区审计局要不定期地向区政府报告审计整改情况;三是每年年底前区政府向区人大常委会报告审计整改综合情况。通过以上报告制度的落实,使区人大、区政府及时准确了解审计整改工作情况,并以此推进审计整改工作的深入开展。
(二)整改联席会议制度。审计整改工作联席会议由区政府办公室、区纪监委、区委组织部、区人事局、发展改革委、财政局、国资委、审计局等部门主要负责人组成,并落实1名联络员,必要时可邀请有关部门列席。联席会议办公室设在区审计局。联席会议每季召开1次,由区审计局通报审计整改情况,提出协调解决审计整改的相关问题的建议,各成员单位通报审计整改工作相关问题,区纪监委、区委组织部将审计整改情况作为干部管理、监督、选用的日常信息。
(三)整改进度督查制度。区政府办公室及区纪监委督查审计整改工作,并在一定范围内通报督查结果,促使审计查出问题得到及时纠正。对涉及重大违法违纪问题移送有关部门处理的,要协调沟通,促使有关部门及时依法查处,并将督查、查处结果反馈区审计局。
(四)整改责任问责制度。各单位的主要负责人是审计整改的第一责任人,也是问责的重点对象。问责的主要内容包括整改方案、整改措施和整改效果,由区纪监委、审计局在这三个方面追究相关人员责任。在具体操作上,还可采用人大代表和政协委员民意问责、媒体新闻问责等形式。
(五)整改结果公开制度。区审计局要在继续做好审前公示的基础上,对审计整改情况进行公开,让人民群众了解审计整改情况,促使被审计对象自觉接受社会各方面的监督,充分运用社会力量督促审计整改工作。公开方式主要包括:一是在被审计单位公布审计整改情况;二是在区政府网站上审计整改信息;三是通过新闻媒体宣传报道审计整改典型,并对那些拒不整改和屡查屡犯的部门或单位的负责人以及直接责任人在一定范围内予以公开批评。
三、切实加强对审计整改工作的领导
审计整改工作能否取得实效,事关全区经济社会又好又快发展大局。各街镇(工业区)、各部门、各单位要把审计整改工作摆上重要位置,及时了解审计整改情况,认真纠正审计查出的问题,确保审计整改取得预期效果。
(一)抓好审计法制建设,把审计整改工作作为依法治区的一项重要内容。围绕建设“法治政府”目标,将审计整改工作制度纳入全区“五五”普法内容,加大宣传教育力度,不断提高全民审计法制意识,促进审计决定、审计意见和建议有效落实。
(二)加大审计查出问题的整改力度,把审计成果提升到更高层次。有关部门和单位要充分听取区审计局意见,对审计查出的普遍性、苗头性、倾向性问题,认真地分析研究,根据有关法律、法规,有针对性地制定或者完善相应的规章制度,从根本上防止、遏制违反财经法规行为的发生。