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摘要:社会力量扶贫是精准扶贫资源配置的一种补充性吸纳机制。然而,“碎片化”已成为社会力量参与精准扶贫的实践困境。这种“
>> 碎片化社会与碎片化传播断想 碎片化与浅学习 碎片化的省域 茶叶的“碎片化”问题 碎片化传播的时代 碎片化的影视表达 破解社会扶贫碎片化的威海探索 应对“碎片化”与“数字化” 碎片化的信息与显示 改变碎片化创新格局 整合建构与碎片化输出 浅谈微博的碎片化写作 碎片化:数字出版的方向 社保制度“碎片化”的隐忧 整合“碎片化”的网络行为 拯救碎片化的Android系统 论网络的碎片化特征 流域碎片化治理的整合 《幕间》:现代意识的碎片化 媒体碎片化的时代已经到来 常见问题解答 当前所在位置:l,2015年12月8日。③顾磊等:《“社会组织是扶贫开发中不可忽视的力量”――访全国政协委员、清华大学公益慈善研究院院长王名》,《人民政协报》2015年12月8日。④李周:《社会扶贫的经验、问题与进路》,《求索》2016年第11期。⑤赵佳佳、韩广富:《香港社会组织扶贫及其启示》,《理论与改革》2016年第2期。⑥王春光、孙兆霞:《扶贫开发:惩防腐败应重点关注的新领域》,《中国党政干部论坛》2013年第9期。⑦李浩杰:《引导社会资金参与扶贫的财税政策研究》,中国财政科学研究院硕士学位论文,2016年,第67页。⑧梁土坤:《新常态下的精准扶贫:内涵阐释、现实困境及实现路径》,《长白学刊》2016年第5期。⑨李晓辉等:《应对经济新常态与发展型社会政策2.0版――以社会扶贫机制创新为例》,《江苏社会科学》2015年第2期。⑩陈成文、黄诚:《论优化制度环境与激发社会组织活力》,《贵州师范大学学报》(社会科学版)2016年第1期。李颖:《社会扶贫资源整合的类型及其适应性》,《探索》2015年第5期。
Abstract:Social forces participating in poverty reduction is a compensatory absorbed mechanism of resource allocation of the targeted poverty alleviation. However, the fragmentation has become a practice dilemma for social forces to participate in the targeted poverty alleviation. This fragmentation dilemma is the interacted product of formal institution and informal institution. From the point of formal institution, mainly including social mobilization, policy incentive and management service institutional bottlenecks; from the point of informal institution, mainly including values bottleneck. In order to get out of the practice fragmentation dilemma, social forces participating in poverty alleviation have to break through the institutional bottlenecks, scientifically arrange the institution and realize the mechanism innovation. This requires as soon as possible improving the mechanism of value guidance, social mobilization mechanism, policy incentives mechanism, information display mechanism and supervision and restraint mechanism.
Key words:targeted poverty alleviation; social forces participating in poverty alleviation; dilemma of the fragmentation; mechanism innovation
Abstract: The Special Fiscal Poverty Alleviation Fund is a crucial supporter to aid the poor. Economic development in poverty-stricken areas arouses new requirements and more improvements for the allocation and utilization of the fund. The paper proposes policy suggestions on how to manage the Special Fiscal Poverty Allevation Fund, based on fund management experiences in the 12th Five-Year Plan of China and advanced international principles on poverty alleviation fund performance management.
关键词: 扶贫资金;指标体系;资金管理
Key words: poverty alleviation fund;target system;fund mangement
中图分类号:F812.8 文献标识码:A 文章编号:1006-4311(2015)04-0159-02
1 财政专项扶贫资金分配使用及运行管理体系
我国1980年开始设立财政扶贫专项资金,经过多年的运行,一个涵盖财政扶贫资金来源、分配、使用、拨付和财务管理、监督检查、信息监测、绩效考评等全过程管理的制度体系框架基本形成。在财政扶贫资金的来源方面,为了保证筹措到足额的财政扶贫资金,对专项财政扶贫资金的来源有明确的规定。
例如,2000年颁发的《财政扶贫资金管理办法》规定,财政扶贫资金来源包括中央财政安排的资金和地方方配套资金。配套资金不能虚列预算,不能多头配套。在财政扶贫资金的分配方面,二十世纪90年代中期以前,我国财政扶贫资金分配主要采取按项目分配和按“基数+增量”分配两种方式。
1997年出台的《国家扶贫资金管理办法》明确规定综合考虑某一地区贫困人口数量和贫困程度、扶贫资金使用效益、地方配套资金落实比例等影响因素。
2008年5月修订后的《财政扶贫资金绩效考评试行办法》规定,财政扶贫资金绩效考评包括:扶贫成效、管理使用和工作评价三大类。
2 财政扶贫资金管理存在问题及面临挑战
2.1 扶贫资金绩效管理理论与方法需进一步发展与完善
2007年,世界银行行长佐利克在上任后不久,特别强调在提供资金、技术和其他形式的援助过程中要坚持不懈地关注结果并评估援助有效性,提出了对华援助的五大支柱。世行在与中国的扶贫贷款项目合作中,十分注重扶贫理念、扶贫方式和管理模式的创新。
具体做法可以归纳为:
①一次规划、分年实施;
②以社区为单位的多部门综合性扶贫开发;
③特别关注性别和弱势群体的需求;
④以村级规划为平台建立农户广泛参与的机制;
⑤完善贫困监测系统建设,客观全面评价扶贫项目;
⑥将能力建设贯穿于项目的全过程。发达国家以结果为导向的绩效管理理念对我国提高财政扶贫资金管理绩效有很多有益启示。
2.2 扶贫主体责权划分不清,权责设计不对等
政府主导是我国扶贫开发事业的一大特色,其优势可以制定直接针对贫困人口的扶贫政策,创造良好环境,动员社会资源,引导全社会广泛参与。
《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出扶贫开发实施分级负责、以省为主的扶贫工作责任制,并逐步过渡到 “四到省”原则。尽管扶贫资金管理体制经过多次调整与完善,但从运行结果来看,责任划分仍不清晰,权责设计还不对等。
中央强调责任,地方强调权力;扶贫工作仍具有委托性质,“四到省”的责任缺乏有效机制来落实,其结果是:中央与地方的扶贫目标有时候会产生偏离;地方政府扶贫开发投入明显不足;扶贫开发工作的效率与效果受到较大影响;出现了责任、任务到县,而权力和资金却停留在省一级的不对称局面。
2.3 资金分配与使用,难于做到科学、公正,缺乏有效的激励、约束机制
主要表现在:
①目前,财政资金分配有三种方式,即按项目分配资金、按基数分配资金和按影响因素分配资金。按项目分配资金容易出现寻租行为,造成地区之间较大差异。按基数法分配资金不能充分体现资金分配与贫困程度的对应关系,容易导致平均主义倾向。按照因素法,九大因素中的有些因素如“国家扶贫方针政策”和“其他”因素难以准确界定等。
②立项、评估统计数据不客观、准确,影响立项资金分配的公平性和合理性。
2.4 多渠道的资金分配缺乏有效整合,协同效应不明显
目前,我国有多个部门共同参与财政扶贫资金分配和项目管理,例如,2010年,我国各类扶贫资金515.1亿元,但财政扶贫资金仅为185.7亿元,包括中央扶贫贴息贷款、中央专项退耕还林还草工程补助、利用外资和其他等各类资金329.4亿元,财政扶贫资金占各类扶贫资金总和的36.05%。
此外,对于龙头企业、民间组织、国际机构、新闻媒体和研究机构等通过间接方式对扶贫资金绩效产生重要影响的利益方重视不够。
2.5 扶贫资金投入的目标瞄准存在偏离
贫困人口在地域分布上分散,呈现点状分布特点,以重点县为基本单元的扶贫资金瞄准机制在覆盖贫困人口方面可能存在偏离。
2.6 政府主导模式未能激发使用主体积极性,造成资金使用的低效率
贫困群体是扶贫工作的主体和主要利益相关者。但在我国,扶贫干预活动往往是自上而下的,贫困人口的参与只是被动的投工投劳和自筹资金。上不上项目,上什么样的项目,贫困人口基本没有发言权。最终项目能否完成和是否有效,政府部门从不承担责任。
2.7 监测评价体系和问责机制有待进一步完善
2008年根据绩效考评增加了“重点县农民人均纯收入增长幅度”、“贫困人口收入增长幅度”两大指标,体现了更加注重扶贫成效的理念。同时,为了加强过程管理,财政部会同国务院扶贫办等部门开发建设了“财政扶贫资金管理监测信息系统”。但从前瞻性的角度看,距离构建科学、合理的绩效考评体系还有一定差距。
主要表现在:
①缺乏对项目相关性、可持续性以及贫困人口满意度的考评指标。
②缺乏项目社会效益和生态效益及将资金使用效果指标与资金投入有机联系起来的投入、产出类指标。
3 财政扶贫资金分配使用管理体制、机制创新
3.1 完善扶贫责任制,提高资金瞄准度
准确识别和瞄准贫困人口是提高财政扶贫资金绩效、将扶贫战略规划落到实处的重要前提。
考虑到我国贫困人口分布更加分散,而低层级政府具有了解、熟悉实际情况的优势,应在理顺各级政府职责的前提下,进一步强化县级政府的责任,并根据绩效管理理念的要求,相应赋予其更大的管理权限。
3.2 建立以绩效为基础的资金分配使用管理机制
改变单一依据贫困人口等基础数据分配资金的方法,将财政扶贫资金管理使用的结果作为重要的参考依据。
建立以绩效为基础的财政扶贫资金分配机制,应遵循的原则是:
①公开、公平、公正原则。
②客观、科学、规范原则。通过制度手段,最大程度地避免人为的、主观的因素。
③权责统一的原则。
3.3 进行体制创新,整合财政扶贫资源
要以“四到县”机制改革为契机,充分发挥县一级在扶贫资源整合中统筹全局、协调运作的优势和能力。提高财政扶贫资源的整合,发挥协同效力。
3.4 完善扶贫项目库建设,逐步推行扶贫资金多年度滚动预算
目前,由于我国受预算制度、行政管理能力等方面的局限,尚不具备全面推行多年度滚动预算的条件。但可以在各级政府扶贫规划、重点村扶贫规划、扶贫资金项目库的基础上,开展扶贫资金多年度滚动预算试点,在部分省份试点的基础上,适时在全国范围内推开。
3.5 完善扶贫财政资金绩效评价体系
在项目绩效评价指标体系中,加大反映结果和影响的指标的权重,逐渐减少主观评价指标的数量和权重,具体可以从以下几方面来完善:
①应结合各地实际情况,分析评价不同项目对不同地区发展的相关性,增加对扶贫项目的相关性考评指标。
②在重视扶贫项目经济效益指标的同时,还要关注其社会效益和生态效益,及增加对扶贫项目社会效益和生态效益考评指标。
③根据不同类型资金的投向和用途,从项目产出的数量、类型、质量、时效、成本等方面进行综合评价,增加对扶贫项目投入与产出类指标。
④增加贫困人口满意度评价。
⑤增加对项目可持续性评价。
3.6 建立财政专项扶贫资金监督机制
全面推行扶贫项目资金乡村公示公告及监察机关“民生特派组”制度,各级财政、审计、监察等部门要发挥职能作用,人大、政协发挥监督作用,共同加大对财政专项扶贫资金的监督管理。逐步引入社会力量,充分发挥中介机构、新闻媒体和群众的监督作用。对财政专项扶贫资金使用管理中出现的各类违法违规行为,严格按照国家法律和相关规定进行问责和惩处。
参考文献:
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基金项目:本文受北京市学科建设项目(PXM2014014224000045);
学院对云南省食品加工行业进行了深入调研,选择具有一定规模和发展潜力,有一定代表性的食品企业进行结对帮扶,共建教学科研实践基地。学院与企业建立良好的合作关系,制定院企结合实践教学方案,签订符合法律要求的合约,明确院企双方的责和利,最大限度地利用双方优势,通过基础能力、综合能力、科技创新能力和生产实践能力四个模块实践教学环节,加强院企结合实践教学平台建设,为培养学生实际动手能力和创新能力打下良好基础,为地方农业院校在人才培养、科技扶贫和社会服务等方面发挥积极作用。
2院企合作双方各自优势
学院的优势在于:有庞大的知识丰富的人才队伍,完整、系统的理论基础,能准确把握行业动态,有先进的技术和成果。企业的优势在于:有政府政策的大力支持和雄厚的资金,有经验丰富、技术扎实的技术人员,有完善的管理体制和完整的生产运行机制,能提供完备的生产实践条件。
3院企结合实践教学中的四个模块
3.1基础能力模块采取课堂教学与实际操作相结合的形式,在课堂讲授后,结合实验操作进行专门练习,在实际操作中,加深对食品专业的了解,逐步提高学生自愿进行专业课题研究的兴趣。在大学一、二年级时,让学生逐步了解与专业相关的常规试验室仪器设备,结合专业特点,加强专业实践操作,增加感性认识,为今后到企业生产实习打下良好基础。
3.2综合能力模块为改善校内实践条件不足的实际情况,结合专业课程教学和实践教学课,让学生到实践教学食品生产企业参观学习,使学生了解企业生产实际状况,做到理论与实践相结合,培养学生的综合能力。
3.3科技创新能力模块在专业实践基础上,大学三年级学生可从课程实践、专业调查、教师的科研和自身的爱好兴趣等方面积极申报课外科技作品等,参加学生第二课堂,开展专业科研训练,提高学生科技创新能力。
3.4生产实践能力模块在第一、二、三学年的暑假期间,各安排社会实践1周,结合与专业有关的生产、市场、流通和人才需求等进行调查,撰写相关调查报告,通过调查以确定学生进入生产实习的具体模块,整个过程实行导师负责制;生产(毕业)实习安排在第四学年,学生须完成一个完整的生产周期,并完成以某一课题为研究内容的毕业论文。在生产实习中,除实验室实验操作外,鼓励学生到院企联合实践教学基地实习,采取与毕业论文或某一具体内容相结合的形式,由指导教师提出方案,学生独立完成。
4取得的成效
多年来,学院坚持院企结合实践教学,在人才培养、科技扶贫和社会服务等方面做了一些工作,取得了一些成效,逐步形成了院企结合实践教学的办学特色,主要表现在:一是构建了相应的实践教学体系,在校内外建立了7个教学科研实践基地;二是完善了各门课程实践教学计划和大纲的修订,每门主干课程新增1~2个综合型或设计型实验;三是创建了食品科学与工程教学科研团队,取得了院企结合实践教学人才培养的初步成效。具体体现在学生受益、教师受益、企业受益和学院受益四个方面。
4.1学生受益通过参与生产实践,学生的实践动手能力明显提高,尤其在拓宽知识面,适应社会、服务社会、科学研究能力、就业率、升学率等方面都得到提高。例如,硕士研究生在3年的学习过程中,均参加到指导教师的科研项目中,承担了一部分科研开发任务,这一过程既培养了学生实事求是的科研精神,又完成了毕业论文,理论素养、创新能力、就业竞争能力等都得到了提升。近年来,学院学生就业率达100%,考取浙江大学、中国农业大学、华南农业大学、浙江工商大学等院校博士12人。另外,大学生综合素质得到提高,如以学生为骨干力量参与教师课题完成的《云南晶美天然色素化妆品开发有限公司创业计划书》获得云南省第二届“红塔杯”高校大学生创业计划大赛金奖,《曦源燃料乙醇有限公司》获第四届“挑战杯”大学生创业计划大赛一等奖,10余件作品获得不同级别奖励。另外,还有多名学生获得了学生创新行动基金和创业基金项目的资助,学生综合素质得到提高。
4.2教师受益“科研是源,教学是流”,教师理论联系实际,把研究开发的技术和体会带进课堂、带进教材、带进实践,丰富了教学内容。教师只有通过科学研究,才能及时掌握本学科的发展动态和趋势,更准确地理解和把握本学科的特点、研究方法和与其他学科之间的关系,完善知识结构,更新知识体系,培养创新能力,提高学术水平,为提高教学质量奠定坚实基础。学院食品质量与安全系教师在教学科研方面获得了显著成绩,近年来,教师先后承担科研项目30余项,申报专利18项,编写教材和专著14部,80余篇,其中,教学研究论文9篇,累计获得19项荣誉;先后有2名教师获学校课堂教学质量评价二等奖,1名教师获教学基本功竞赛三等奖;获云南省科技进步三等奖3项、云南省科技发明三等奖1项,获学校优秀教学成果一等奖1项、二等奖1项、三等奖2项;有2名教师被作为云南省中青年学术技术带头人培养,2名教师被作为学校首批“百名”青年学术技术带头人培养。
4.3企业受益院企合作工作,主要体现三个方面:一是申报项目;二是为企业解决生产难题;三是企业为学生提供实践教学平台。通过合作,促进了企业发展进步,尤其是在科技创新能力提高、人员综合素质提升和创新意识增强等方面[9]。院企合作申请的项目得到立项支持后,企业的实力得到了进一步的增强,实现了又快又好地发展。例如,石林绿汀甜柿开发有限责任公司与学院合作,在项目申请立项后,通过项目的实施,企业综合实力得到增强,资产由100多万元增加到1000多万元;在学校“3+3”联合行动工作中,学院与会泽县者海镇天伟火腿公司制定企业标准,联合申报富民强县项目,获200多万元立项经费。
4.4学院受益学院通过院企结合,在人才培养、科技扶贫、社会服务等方面形成了一定的办学特色,学院的社会影响力不断扩大,教师的业务水平得到提高,学院的办学条件得以改善。学院利用科研课题经费采购了部分实验仪器设备,价值60余万元,大大改善了实验条件,使学院教学、科研资源真正实现优化组合和资源共享,建立了具有开拓精神的科技创新团队,并取得了良好的团队效应。
5结语
关键词:重庆;农村小额信贷;对策
一、引言
农村小额信贷是在小额信贷的基础上把服务对象界定为城乡低收入阶层的一种金融服务方式,它也是一种重要的扶贫方式。早在20世纪70年代,孟加拉格莱珉银行就创建了小额贷款的模式,以后,世界各国就把小额贷款作为扶贫工作的重要组成部分来抓,我国的小额信贷模式是由杜晓山首次将孟加拉银行模式引入,并在河北易县实验取得成功的。
目前,我国农村小额信贷主要有由正规金融机构推行的与有非正规金融机构推行的这两种方式。正规金融机构,如农村信用合作社,中国农业银行,中国农业发展银行等,非正规金融机构的资金来源是由民间或半官方运作的。
农村小额信贷是农村经济发展的好途径,是解决资金需要,帮助农民增收的优良途径。我国农村小额信贷,在扶贫、解决就业、支持中小企业发展等其他方面发挥了重要作用。
二、重庆农村小额信贷发展现状分析
有着大城市,大农村之称的重庆,由于农村资金的大量外流,使得农业的投入产出严重不足,农村经济社会的发展面临重大挑战。总体来看,重庆农村小额信贷在发展过程中主要有以下几方面的问题:
1.农村资金需求旺盛,但资金总量不足,配置效率低下
重庆城乡“二元”经济结构特征突出,随着农村经济的发展,农村的农业人口逐渐向非农业人口转移,外出打工的打工,自主经营的自主经营,这些生产经营都需要大量的资金,再者,由于农户自身以及家庭消费的增长,也会使农村资金需求旺盛。但是,我市在农村资金配置结构与配置体制的运行绩效上的表现不佳,使得本应用于农村的资金大量流出,新农村建设遇到资金短缺的问题。
2.农村小额信贷利率的设定欠合理
利息率简称为利率,在金融市场上指的是资金的使用价格。重庆的农村小额信贷利率处于政府管制之下,在正规金融机构受国家支持的条件下,商业性金融机构在农村金融市场上盈利的机会不大,参与度不高,商业性金融机构不愿意做农村小额信贷,造成农村资金的供应不足。有研究指出,重庆现行小额信贷利率较低,且普遍能被农户所接受,但从经济学的角度来分析,价格取决于市场上的供给与需求,利率的制定理应交给市场,而在利率政策上,却违背这一基本的经济学理论,贷款利率的设定有待合理化。
三、几点对策与建议
1.充分运用自身优势与国家政策,弥补资金缺口
重庆自直辖以来,国家在统筹城乡方面给予了许多政策,政府应该规范行为,切实保障农村资金的安全运行。加强在政府引导下的农村资金配置效率,防止农村资金大量外流;改善农村金融市场的垄断现象,放低市场的准入标准,建立具有竞争性的农村金融市场,鼓励地方性商业银行,国有商业银行,各类新型农村金融机构以及民间金融合法积极的进入市场,优化市场配置;切实保障国家支农和农业贷款资金的到位,资金运用于实处,提高农村资金的整体运行效率。
2.进一步引入市场化因素,促进贷款利率的合理化
农村小额信贷在我国被当成扶贫手段,开展农村小额信贷是为了实现政策性目标,盈利因素所占比例很小,政府对贷款机构控制严重,机构经营效率低。引入市场因素,将贷款机构的发展交给市场,淡化“扶贫”这一概念,结合重庆本地实际,建立合适的信贷机构;实践表明,合理的利率是农村小额信贷可持续发展的重要条件之一,重庆小额信贷利率偏低,对金融机构的激励不大,既然机构要发展,就必须使用较高利率,农民自主决定要不要贷款,如何使用贷款,与此同时通过市场的竞争优化来降低利率过高的问题。
3.加强农户信用体系的建设与完善,提高农村小额信贷经营管理水平
在加强农村金融建设的各项立法的基础上,建立完善的农户信用评价体系,加大宣传,增强农户信用观念,营造农村良好的信用环境。在现有的评定机制的基础上逐步扩大完善,通过对农户信誉状况、家庭基本情况、生产经营状况等情况做参考来评定等级,提高信用评定的质量。农村小额信贷经营管理水平的高低将直接影响农村小额信贷的可持续发展,培养高素质的管理者、经营者与专业人员,设计相应的人员激励机制,结合外部环境因素,优化组织内部结构,降低运行成本,实行管理创新。同时对于农户的贷款期限的管理也要科学化,既要符合农业生产的季节性特点,也要最大限度满足农户需要。
参考文献:
[1]徐 鹏:重庆农村小额信贷发展研究[D].重庆:重庆大学硕士学位论文,2009:42-47.
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[4]梁子叙.精准扶贫岂容“轮流坐庄”折腾[EB/OL].网易新闻中心,2015-11-14..
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