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为深化农村“空心房”整治,推进村庄清洁,实施乡村振兴战略,建设绿富双赢的新XX,确保我乡环境卫生保洁工作常态化,特制定本考核问责方案。
一、领导机构
乡上成立人居环境卫生整治领导小组,由乡党委书记XX任组长,乡长XX任常务副组长,XX任副组长,XX、XX为成员,领导小组下设办公室,办公室设乡整治办,由整治办主任XX兼任办公室主任,负责整治办的考核与日常工作。
二、考核时间
在县对乡的督查考核之前,大约为每月20日左右,每月至少组织一次督查考核。由乡上统一组织整洁办、督查室成员、抽调村支部书记、主管、妇联主席、共同参加,每月至少安排10人以上分3个督查组开展督查,严格按照考核计分表,坚持公平公正、公开透明原则进行考核。
三、考核范围
全乡XX个村所管辖的范围。
四、考核方式与内容
1、每月分两轮检查:第一轮为暗访,县、乡结合(记50%),第二轮为明查(记50%)。检查内容为:严格按照“十有”“十禁”“十清”等内容进行考核,具体以每月的《考核计分表》为准,每月20日至23日为乡评比时段,24日至26日为县评比时段,以两次评比的综合情况作为排队依据。
2、对各村的要求
(1)完善村级环境卫生领导小组,各村要成立农村人居环境卫生领导小组,支部书记为组长,有保洁理事会、乡风文明理事会,完善村规民约,规范村民请客送礼事项,婚嫁新办、丧事简办、其它不办,无乱埋乱葬,禁违建活人墓、豪华墓。
(2)完善好收费机制,有收费收据等依据,有自筹环卫费机制等制度,确保收费率达100%,严格按照全县统一标准,每人每月5元的标准收取,完善好村规民约,将村规民约张贴在人口集中的地方,并发放到户,完善好环保理事会机构。
(3)每两月村上必须组织一次“三清理”卫生大整治活动(党员、组长、环境志愿者、妇联参加)并拍照上传,书记、村主任必须亲自带队参加。
(4)每月25日之前开展评比活动。各村必须组织专业的户评比队伍,由环境主管、妇联执委、环卫理事会共同参与,逐户进行评比,客观公正地评比出,环境卫生“最清洁户”“欠清洁户”并且在各村微信群中进行暴光,对“最清洁户”给予奖励,评出结果逐组公示。
(5)责任划分到人:联村组长、支部书记、村主任3人牵头、同奖同罚,办村干部包村、村干部包片、组长包组、党员联户、保洁员包片、包路段,并在相应路段张贴责任牌,包干到人到地点进行公示,同时造好花名册交乡整治办。发现问题由相关责任人处理,检查发现问题对相关责任人追责。
(6)全乡共配备村级保洁员127名(按人头数每500人至少要有1名保洁员),实行聘用制,试用期为2个月,由各村负责管理和用工,由村级支付保洁员基本工资(700元/月),乡财政支付保洁员考核奖励金(300元/月),村级保洁员必须保证每周至少有3天全天候对所管辖区地段保洁,必须保证所区域段任何时候清洁卫生,同时,每周一、三、五由乡整治办到村督查核实保洁员到岗履职情况,并逐月兑现考核奖金,对不称职的保洁员一律解聘。
(7)各村每月要召开一个村干部、组长、党员、保洁员、环卫理事会、办村干部参加的环境卫生专题部署会,包括“四房”拆除要下发责任到人、责任到地段到责任人,压实责任,形成合力(传图片到环卫群)。
(8)各村要组织培训组长、党员、保洁员的垃圾分类知识,包户上门做好宣传,能焚烧的放在灶里烧掉,能沤肥料的进行沤肥料,能作废品回收的回收,确定无其它处理办法的装入垃圾桶由保洁员上户收集,做到垃圾分类。
(9)制定人居环境整治及垃圾分类知识宣传标语和宣传栏,营造宣传氛围,宣传栏各村一块,固定宣传标语2000人以上的村三块,其他村二块。
(10)每月必须完成好乡上下达的“空心房”拆除任务。
(11)各村要严格按县厕改办要求,有序推进“厕所革命”工作,做好宣传发动,确保完成全年任务。
五、目标到位
全面达到“十有”“十禁”“十清”标准(具体内容见附件1),做到“三清理”、“四拆除”、“三提升”。
六、监督到位
每月上旬、中旬由乡对村、村对户进行一次督查劝导,每月下旬由乡对村、村对户进行检查,逐月公示检查情况,逐月召开讲评会议,逐月落实整改情况。
七、奖罚到位
奖励措施:
1、对每月考核前3名的村分别奖励3000元、2000元、1000元,4-19名不奖不罚,第一名设流动红旗。
2、生态文明示范村创建成功的奖50000元,每创建一个秀美屋场奖励10000元。同时鼓励各村开展创建,经县验收合格后进行同等奖励,。
3、年度考核排位前1-3名的,支部书记、村主任、分管负责人每人奖励2000元;联村组长奖2000元,其他联村干部奖1000元。
处罚措施:
1、在乡环境卫生检查排队中每月排名倒数一、二、三名的村,分别对联村干部扣10分、8分、5分,前3名分别奖10分、8分、5分;连续二个月排名倒数三名的村,对联村干部进行约谈;累计三次排名倒数三名的村,联村干部年度考核评定为不合格。
2、对每月考核被评为后三名的村,实行限期整改、挂牌整顿,对支部书记、村主任、村主管进行批评教育,连续二次评定为后三名的村,对支部书记、村主任、村主管进行诫勉谈话,并到最后一名的村召开该月环境卫生工作讲评会,后三名的村支部书记作表态发言,并上交书面材料;累计三次评为后三名的村,对支部书记、村主任、村主管进行问责或责令辞职处理。
3、上级检查的扣分情况,每一处问题扣5-10分,记入各村每月的考核排队中,上级检查暗访图片一处扣2分,未整改加倍扣分。
4、每月考核倒3名的村罚款分别为3000元、2000元、1000元,并由书记、主管到村督办整改情况。
自开展农村人居环境整治工作开展以来,本村立足本村实际,紧紧围绕“改善农村环境、提高人居环境质量、美化村容村貌”的总目标,把人居环境整治工作与美丽乡村建设相结合,不断巩固提升本村人居环境整治成效。现将工作开展情况汇报如下:
一、基本概况
村面积XX平方公里,耕地面积XX万亩,主要农作物是甜瓜、杏子、高粱、红枣、棉花等。下辖XX个村民小组,共XX户XX人,其中:维吾尔族XX户XX人、回族XX户XX人、汉族XX户XX人、苗族XX户XX人,XX至XX岁群体XX人。
二、工作思路
深入贯彻落实中央、自治区、市县关于改善农村人居环境的决策部署,按照全面建成小康社会和加快建设美丽乡村的总体要求,以保障农民基本生活条件为基础、以村庄环境整治为重点、以建设宜居乡村为导向,结合美丽乡村建设、农村环境综合整治等工作,立足实际,循序渐进,通过不懈努力,全面改善本村人居环境。
三、主要做法
1.抓组织,明确职责。为扎实做好人居环境整治工作,成立了村人居环境整治工作领导小组,由第一书记任组长,村党支部书记任副组长,其他村两委为成员。负责制定本村人居环境综合整治工作方案,综合协调整治过程中遇到的各类问题,审定重大项目实施方案,检查督促重大项目实施的进度。
2.抓宣传,营造氛围。村通过召开“两委”会、党员会、联户长会议等形式,认真宣传农村人居环境整治的目的、意义、治理内容和相关要求,使之家喻户晓。通过标语、微信等形式将文明行为、文明理念,文明方式宣传到千家万户,发动广大群众关心,支持并参与到本村人居环境整治工作中来,形成全民参与的良好氛围,从而调动村民的主动性和积极性,努力营造农村人居环境整治的良好氛围。
3.抓重点,整体推进。一是积极推进农村生活垃圾治理。村积极发动村民参与农村生活垃圾治理工作,扎实推进本村生活垃圾治理工作。一方面通过组建保洁队、定期发动村民开展卫生大扫除等方式,确保条条道路有人扫、处处垃圾有人清。另一方面村委会购置XX个垃圾箱分别放置到XX个村民小组,并安排专人负责每天清运,将生活垃圾运到本村指定地点进行掩埋处理,确保本村的生活垃圾日产日清。二是实施环境整治工程。本村通过推进改路、改水、改厕等工程,大力实施农村人居环境整治。2020年本村新铺设沥青路 公里,水泥硬化路 公里,组织实施自来水管道维修 公里,新建富民安居房 座,新建卫生厕所 个。三是加强村容村貌改变。以改善村容村貌为重点,全面推进美丽乡村建设。目前,全村基本实现巷道硬化,自来水普及率达到100%,砖混结构住房覆盖率达到100%,村村主干道两侧商铺整齐规范,无占道经营现象,村容村貌较以往有明显改善。
四、工作成效
一、指导思想
深入贯彻生态文明思想和关于改善农村人居环境一系列重要批示指示精神,围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体目标,按照“因地制宜、试点先行、梯次推进、一个不落”的总体思路,全力做好乡村振兴和改善农村人居环境工作,为创建生态宜居美丽乡村和幸福美好做出贡献。
二、工作目标
(一)谋划布局,制定方案(2020年1月—3月)。组织镇政府、包保单位(部门)和行政村乡村振兴召开一次专题对接会议,共同研究制定乡村振兴工作方案,明确任务和职责,列出任务图、进度表,实施“网格化”包保工作机制,全面实施乡村振兴和农村人居环境综合整治工作。各行政村做好各类项目实施的前期准备工作。继续推进厕所改造和宣传工作,确保顺利实施并完成目标。各行政村基础设施建设和产业发展项目须报镇政府审核把关后再做实施。杜绝举债建设,各行政村要加强资金管理与使用,经管站做好资金监管。积极配合有关部门落实好垃圾中转站和污水处理厂建设进度,确保在时效时间内完成工作任务。
(二)宣传发动,全员参战(2020年4月—6月)。镇包村工作组、包保单位(部门)、行政村全员参战开展春季环境综合整治大会战行动,整治范围覆盖中心村、社屯和庭院。落实好宣传动员工作,积极发挥党员干部在乡村振兴工作中示范引领作用,提升农民群众知晓率和参与率。实行网格化工作机制,工作任务落实到人头。不断推进“三治”体系建设,完善“村规民约”、落实“门前三包”等制度。继续提升乡风文明建设,开展群众喜闻乐见的文艺展演等群众参与性活动。全面建设“一谷一城”,完成种植业结构调整优化产业结构完成工作指标。完成春季栽种植花卉和绿化美化工作,提前谋划好种植地块、种植品种和种植设计。各村落实好基础设施项目开工建设,产业发展项目落地,增加村集体经济收入。
(三)补齐短板,积极推进(2020年7月—9月)。镇包村工作组、包保单位(部门)、行政村畅通沟通渠道对工作中出现的问题及时总结,查漏补缺分析解决。重点围绕“四好农村路”工作要求,全面完善农村路网建设。开展夏季环境综合整治大会战行动,实施秋季花卉栽种植工作。镇包村工作组、包保单位(部门)、行政村形成“比、赶、超”工作氛围,全镇乡村环境基本达到从“整洁”向“美丽”目标提升。村干部和党员带头引领农户开展“三好一庭院”“美丽庭院和干净人家”创建活动,院落达到“五净一规范”标准。加强文化建设,结合村屯历史禀赋,发掘文化内涵,将文化融入到乡村振兴工作之中,结合村屯实际建设“村标”。具备条件的行政村打造以本村历史典故、传统文化、民俗风情、红色教育、英雄名人等为主题的村史馆。
(四)真抓实干,实现目标(2020年10月—12月)。镇包村工作组、包保单位(部门)、行政村开展秋冬季环境综合整治大会战行动,完成好市委、市政府年终考核工作任务。不断总结工作经验,完善环境综合整治长效工作机制,常态化保洁与管护工作得以加强,确保全年工作目标任务顺利完成。积极谋划下一年度项目申报和各项工作任务筹备工作。
三、组织保障
(一)加强组织领导。镇包村领导、包保单位(部门)主要领导、村书记要亲自抓,安排专人负责日常工作,建立工作协调机制,每季度定期召开联席会议,专题研究部署落实工作。
(二)广泛宣传发动。镇包村工作组、包保单位(部门)、行政村要及时贯彻落实市委、市政府和镇党委、镇政府工作部暑和要求,传导压力,落实责任,完成任务。
(三)精心组织实施。镇包村工作组、包保单位(部门)、行政村要按照镇乡村振兴工作实施方案开展工作,严格执行和完成好本实施方案制定的阶段工作目标和任务。
四、工作内容
(一)人居环境整治
结合省委、省政府农村人居环境整治村庄清洁行动20条标准开展工作,镇域内环境整治主要包括道路两侧、河道河岸、沿街店铺、农贸集市、景点公园、群众活动场所等公共区域,确保规范有序、应拆尽。各行政村环境综合整治按照点(社屯组所在地、农户庭院)—线(道路两侧、河道河岸)—面(中心村所在地、村民居住集中区)相结合原则,做到视野范围内无杂物、垃圾清运及时、日常保洁到位、环卫设施完好外观整洁,边缘地带积存垃圾“清零”。各行政村要落实好辖区内的绿化工作,按照年初定购计划,完成花卉栽种植工作任务。对公路、村路和巷路沿线围墙、栅栏、房屋等进行整修和美化,精心打造图文并茂、弘扬社会主义核心价值观和乡村振兴工作内容的文化墙。加强亮化设施的维护保养,行政村要消除街路的照明死角。进一步强化保洁员作业监督,增加环卫设施建设和投入,抓好设施管理、维护和使用。
(二)种植业结构调整
全面加快“一谷一城”建设,因地制宜选择出适合当地特色与资源禀赋的产业发展路径,要结合当地优势,走产业发展道路,多重渠道切实增加村民经济收入。积极扶持农民专业合作社发展,发展“订单农业”,发挥好农村电商平台作用。加强农业基础设施和生态环境建设,为种植业结构调整创造条件。加大对农业龙头企业的扶持力度,为企业创造良好的发展环境。进一步增强农民群众在乡村振兴工作中的主人翁地位与意识,提高农民群众在产业发展过程中的自我发展能力。
(三)集体经济收入
不断增强村集体经济自身的“造血”功能和综合实力。结合自身实际充分发挥村级资源和区位优势,因地制宜调整和优化产业结构。2020年全镇行政村集体经济收入继续保持在10万元以上。
(四)乡风文明建设
不断推进“自治、法治、德治”三治体系建设,使乡村治理取得成效。继续推进党员“双联”工作方式,使农民群众的社会责任意识、规则意识、集体意识、主人翁意识进一步增强。注重培育良好家风,以家风促民风,以民风带乡风。注重培育新型农村带头人,加强村三委班子的思想、组织作风建设。大力开展“三好一庭院”“美丽庭院和干净人家”等创建评比活动。结合村民生产生活实际,修订完善通俗易懂、群众认可、易于执行的村规民约。注重村屯文化遗产保护利用与传承,结合村屯实际建设“村标”,打造主题村史馆。大力发展乡村旅游、乡村特色文化产业等。推行家风家规家教和文明创建活动等,用文化活动形式承载主旋律、凝聚向心力。开展传统节日文化活动,体现乡村地域特色和农耕文明。
(五)基础设施建设
结合农村人居环境整治三年行动工作部署,积极推进“厕所革命”,2020年整村推进村、村厕所改造。同时,完成乡镇垃圾中转站和建制镇污水处理厂建设工作。围绕“四好农村路”工作要求,全面完善农村路网建设,改善农村生产生活条件,促进农村经济发展。各村积极申请资金和项目,加大农村基础设施项目建设力度,使村容村貌得到改善。
(六)绿化美化亮化
推进完成花卉定购工作,充分利用镇村道路两侧空地进行栽种植花草,确保统一协调,实现整镇、整村、整屯绿化美化全覆盖。同时,完成绿美示范村建设工作任务。按照安全、节能、实用和便民原则完善村庄公共照明设施,加强设施管护力度,力争实现街路照明全覆盖。
五、工作职责
(一)镇包村工作组职责内容
实行镇领导班子成员包保行政村工作责任制,对所包行政村工作负责。将本年度的工作内容制作图表“挂图作战”进一步夯实“河长制”和“路长制”责任沟通包保单位(部门)和行政村建立工作协调机制,在常态化整治的基础上,每季度组织开展环境综合整治大会战行动。落实好环境综合整治工作岗位责任制和工作实施方案。帮助包保村谋划、研究好村基础设施建设和产业发展项目,帮助行政村收集整理好大会战行动时的照片、视频等影像资料,作为制作全镇乡镇振兴VCR的素材使用。
(二)包保单位(部门)职责内容
包保单位(部门)提高思想认识落实好包保责任,完成好包保工作任务。帮扶好包保行政村工作,积极组织干部职工参加每季度开展的环境综合整治大会战行动和栽种花卉等日常工作任务。加大资金、项目和物资帮扶投入力度。
(三)行政村职责内容
行政村对辖区整体环境卫生负总责,负责村屯环卫设施建设,对村属垃圾清运车辆及环卫设施日常管养。通过村规民约等有效形式宣传、引导、教育农户做好“门前三包”和“门内达标”工作。村三委成员和党员要发挥好表率作用带头从自家做起,庭院环境卫生达到“五净一规范”标准。做好保洁员作业监督巡查工作。谋划和实施好基础设施建设,发展好产业项目增加村集体经济收入。
六、资金来源
包保单位(部门)积极帮助包保村争取资金和项目支持,各行政村自筹资金,按照渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入的原则,确保专款专用。
关键词:公共物品;公共财政;农村人居环境
村庄是农民生产、生活的基本空间单元和农村社区形态,在城镇化快速发展和新农村建设中,村庄内集体性公共基础设施面临公共性、公益性和公平性更为全面的需求。村庄内部集体性公共基础设施如道路、供水、污水处理、环卫等是支撑农村经济社会发展、提升农民生活质量最基本的硬件条件。目前我国农村人居环境落后,与城市人民环境的差距越拉越大,广大农民企盼在新农村建设中能得到切实解决。与城市市政设施一样,村庄内部集体性公共基础设施也属于公共品或准公共品,一般不能由市场提供或不能完全由市场提供。面对改善农村人居环境这个长期性、艰巨性和急迫性的重大难题,必须从制度和政策层面进一步梳理公共财政与农村人居环境治理的关系,在新农村建设的实践中努力改善农村人居环境,构建和谐的新农村和新型的城乡关系。
一、农村人居环境的落后状况不容忽视
至2005年底,全国共有313.7万个村庄,其中行政村56.3万个,1.8万个建制镇(不含县城关镇)和2.1万个乡集镇,居住着9.86亿人,其中在村庄居住生活的农民近8亿人。村镇现状非农建设用地面积17.2万平方公里(2002年为16.67万平方公里),其中村庄14.04万平方公里。
(一)我国农村人居环境依然十分落后
改革开放以来,农民主要依靠自己的力量改变了住房条件,目前全国村庄实有住宅205亿平方米中,楼房已占1/3,人均住房建筑面积达到25.8平方米;每年仍有2%左右的农户自发建房,竣工面积保持在4亿平方米以上,其中楼房占60%。近年各级政府加大支持力度,使农村部分公共设施的短缺状况有所缓解,基本解决了农村用电、村外道路、广播电视、通讯和个别地区水质性缺水的困难,受到广大农民欢迎。农村人居环境虽然局部有所改善,但整体落后状况尚未得到根本扭转,“城市像欧洲、乡村像非洲”的反差还在扩大。
1.农民建房散乱和反复拆建,造成农民财富大量流失和社会资源浪费
部分村庄建设无规划指导,管理失序,农民建房不执行规划或没有规划可执行的现象普遍。据建设部统计,改革开放以来,曾经编制过村庄规划的占村庄总数的51.1%,曾经调整完善过村庄规划的占村庄总数的21.6%。根据部分地方调查估计,农民建房按照规定经过规划建设审批的,仅占30%左右。上述两项综合计算,现行村庄规划建设管理制度的实际执行率仅在6%—15%之间。农房建设布局散乱,沿公路建设,“有新房,无新村”,建新不拆旧,部分地区出现了严重的“空心村”现象。农房建设占地大,仅1993—2002年,村镇人均建设用地从147.8平方米增加到167.7平方米,净增19.9平方米,增幅为13.5%。村镇建设用地总量和人均用地水平没有随着城镇化发展而降低,城乡建设用地供求矛盾得不到应有的缓解。农民反复拆建自有住房,一些经济较发达地区农房已拆建三四茬,近年拆旧建新量(含自然损毁)占到了当年农房竣工总量的27%,年直接经济损失达350亿元,农户有限财产被耗费在反复拆建住房上,导致农民财富长期难以积累,也导致社会资源的巨大浪费,加剧了资源环境冲突。
2.农村人居环境普遍较差,民生与安全问题日益突出
2005年,建设部村镇建设办公室委托有关单位对我国具有代表性的9个省中的74个村庄进行调查,调查内容涉及农村居民点的基础设施和公共服务设施现状,包括居住区、供水、排水、供电、通讯、环境、生产与仓储、交通、防灾、供气与供暖、规划等11个类别的105个项目。通过调查发现,目前电力、通讯、通村公路问题已基本解决,农村与城市差距最大的部分就是村庄内部群众生活中直接接触到的人居环境和基础设施。调查结果显示:41%的村庄没有集中供水,96%的村庄没有排水沟渠和污水处理,40%的村庄行路难,72%的村庄畜禽圈舍与住宅混杂,几乎所有村庄都使用传统旱厕,89%的村庄垃圾随处丢放,95%的村庄没有任何消防设施,全国火灾发生的起数农村占了60%。
3.城乡基础设施投入差距越拉越大,农村公共基础设施严重匮乏
长期以来,财政的基础设施投资主要面向城市,农村基础设施投入放在次要位置,往往被忽视,许多地方基本上靠农民投工投劳自行解决。农村经济发展水平低、自身经济积累不足,严重制约着农村基础设施建设,农村抵御自然灾害的能力极其脆弱。2000—2003年,我国村镇人均公用设施投资依次为36元、42元、68元和67元,而同期城市则分别为487元、658元、887元和1320元,差距一直在13倍以上。从城乡投入水平差距上看,2005年村庄人均仅48.2元,只相当于设市城市的1/30、县城的1/13、县城以外建制镇的1/7。在农村住区环境中,每年农村区域的工业废弃物和建筑废弃物的总量已达6.5亿吨,每年农村自身又产生1.2亿吨生活垃圾,工业“三废”和城乡垃圾未能得到及时有效的收集、清运与处理,垃圾乱扔乱堆乱放,不少村庄被垃圾包围,环境脏乱差现象日益严重,对村庄的污染正由局部向整体蔓延。全国农村还有3亿多人饮用水水质不合格,多数村庄污水横流,每年直排的农村生活污水超过2.5亿吨,大面积污染了村庄沟渠、水塘、溪流和地下水。农民大多使用地坑式厕所,清洁能源普及率低下,畜禽散养,圈舍与住房混杂,人畜粪便未得到无害化处理,人类传染性疾病不时在农村地区流行,新的动物源传染性疾病尤其对农民身体健康和农村社会稳定带来新的重大威胁。
4.城乡社会发展严重失衡,农村构建和谐社会面临巨大压力
社会固定资产投资几乎全部集中在城市,2005年全社会固定资产投资已经达到8.5万多亿元,其中约80%以上投向城市。与此同时,城乡人均收入差已由1997年的2.47∶1扩大到3.22∶1。目前全国跨省区转移就业的农村劳动力为1.2亿多人,在本县域和乡村从事非农业经济活动的还有8000万人。由于农民工进城就业定居的政策不稳定,城市就业门槛和落户门槛过高,农民进城定居落户的比重低。在城镇化过程中,城乡发展差距逐年增大,社会分化加剧,无力向城镇转移和没有转移意愿的农民,很难完整分享到国家改革和社会发展的成果,农业和农村活力持续下降,出现农村凋敝,农村社会结构矛盾和国家稳定成本呈加大趋势。
(二)农村人居环境落后的制度因素简析
1.公共财政体制未能有效覆盖村庄公共基础设施的建设与维护
农村公共设施属于公共产品或准公共产品,不能由市场提供或不能完全由市场提供。由于政府引导与支持投入严重不足,尤其是对于村庄内部的集体性公共基础设施财政基本上没有涉足,同时社会资金不愿投入,结果只能由经济力量严重不足的农民和村集体自己负担,村庄公共设施建设及运行维护机制长期难以建立。政府方面的农村公共基础设施供给主体责任严重缺失,直接面向社区的县乡政府事权财权不匹配,基层政府普遍财力拮据难以履行公共基础设施供给与服务的基本职能,致使农村人居环境长期难以改善。
2.农村规划建设管理体制长期滞后于农村发展
村庄规划建设管理的公共职能长期薄弱,机制严重缺失,即使有村庄建设规划,也多为简单套用城市规划方法,无法为公共财政投入建设提供有效依据。中央支持农村发展的资金和政策没能形成改变农村落后面貌的合力,无形中降低了有限而宝贵的公共资金的使用效益,增加了国家管理和农村发展的行政成本,在一定程度上促生了乡镇机构人员膨胀,也滋长了部分农村干部群众的依赖心理。
3.农村生产生活活动加剧,垃圾、污水等超出生态环境的自我平衡能力
随着农村生产力发展,农村土地负载的生产功能、强度,以及环境压力不断增加,城市的垃圾污水和有害的工业废弃物向农村转移,都造成农村自然经济状态下的自然生态循环模式被打破。为了提升农村的生产生活承载能力,就必须提供相应的公共基础设施。
另外,改革开放以来大部分农村区域虽市场化水平有所提高,但未能有效发展公共设施建设的多元化投资机制,也是农村人居环境落后的原因之一。
农村人居环境落后不仅仅是农村环境脏乱差的问题,而是一个国家一般贫困和农村基本民生问题的反映,是城乡发展差距在生存环境和生活质量上的集中体现。我国长期受城乡二元社会结构和城乡分治的管理结构影响,使农村人居环境问题郁结难解。
二、现阶段公共财政引导农村人居环境治理的进展与困难
在近年构建公共财政的导向下,支持农村基础设施建设的投资力度不断加大。中央政府积极增加公共财政对“三农”的投入,支持改善农村地区基础设施条件。2005年,中央财政预算安排25亿元发展农村沼气,比2004年增加15亿元;安排40亿元解决农村饮水安全问题,翻了一番;安排170亿元用于农村公路建设,等等。同时,各级政府和农村集体经济组织也加大了对与村庄人居环境有关的公共品和准公共品建设的投入,主要包括村内道路、供水、排水、垃圾集中清运、绿化、路灯、公共活动场所等项目。据统计,2005年,包括上述项目在内的村庄人居环境公共设施建设投资总额为379.5亿元(其中道路317.0亿元、自来水44.8亿元),比2004年增加了10.8%。从资金投向上看,道路、供水占95.3%,其他方面的投入不到5%。
虽然公共财政加大了对农村基础设施建设的投入并取得了相当的成效,但总的看公共财政投入严重不足,单靠农村和农民的自身力量,难以彻底改变农村环境脏乱差和公用设施严重匮乏的面貌,必须发挥公共财政投入对农村人居环境治理的引导作用,解决认识方面的偏差和操作层面的制度缺失。
1.在农村公共基础设施认识上有偏差和盲点
农村地区基础设施包括农业生产基础设施和农民生活基础设施,既有跨省区、跨地区的国家和省级骨干网络的基础设施,也有县乡行政区域内基层社区的基础设施。针对县乡行政管理范围,从投资受益主体看可以分成三类:第一类是市县辖区内农村区域性的基础设施和公共服务设施,项目范围覆盖至全部建制镇、乡和有一定规模的中心村,与城市基础设施和公共设施共同构成比较完整的国家基础设施和公共服务设施网络。这类基础设施建设(如“道路村村通”)的支持政策和实施方案比较清楚明了。第二类是直接面对村庄的集体性基础设施,覆盖范围是农村区域依据规划保留的全部行政村、自然村和有一定规模的农村居民点。此类设施(如村庄内部的道路)提供农村基层社区集体共享的公共服务,受农村人口小规模集中、分散化分布的影响,同时具有公共性、公益性、微观性和规模不经济性等特征,可称之为集体性公共基础设施,是目前政策思路和解决方案最不清楚的领域。第三类是农户自主参与、利益直接到户的基础设施项目(如沼气池建设)。通过政府专项资金引导、项目示范、市场化运作的方式实施,如国家扶持资金为主的“六小工程”和扶贫项目等。此类项目覆盖农村地区广大农户,其支持政策和实施方案,也相对清楚明了,已在一定范围推广并取得较好效果。
第二类集体性公共基础设施与农村人居环境的改善关系密切,但由于受益人口相对狭小,导致人们在认识上往往不承认其公共性和公益性,即由于村庄集体性公共基础设施的“微观化”特征,影响了政府系统对此类社区性公共产品或“准公共产品”属性的认同。又由于其投资的规模不经济性明显,非政府的投资主体不肯涉足。结果历史上村庄集体性公共基础设施建设主要依靠经济实力普遍薄弱的农民和农村集体组织自行投入,有钱则办,是目前农村投资最为欠缺的方面和新农村建设中最为滞后的薄弱环节,其支持政策和实施方案至今不明,政府的“条条”和“块块”到此都不管了,为数不多的有能力的村集体自己逐步解决,大量存在的无能力的村集体放任不管,农民“一事一议”机制往往是“有事不议,有事难议,议而不决,决而难行”。因而这方面的投资严重不足,直接影响改善农村整体面貌和提升农村人居环境。
2.对农村集体性公共基础设施的责任分担不明确
在农村公共设施建设长期被忽视的情况下,基层政府将农村集体性公共基础设施的投资建设责任往往简单地归结为农民集体组织和农民自身,造成社会上对村庄公共设施建设责任主体的片面理解,认为村庄公共设施建设和人居环境改善,纯粹是农民和村集体自己的事情。在新形势下,固然政府责任主体的缺位是农村集体性公共基础设施建设投入不足的重要原因,但由于不存在政府包揽农村集体性公共基础设施建设的合理性与可能性,势必还要寻求政府引导下由公共财政与村集体、村民共同参与的合理分担合作关系,但我国这方面的法规现为空白,政策思路、要点也基本没有,所以无法在中央、地方各级政府及村集体、村民各方间明确各自的分担责任。
3.村庄集体性公共基础设施的公共财政支持存在结构性失衡、错位和财力严重分散问题
集体性公共基础设施的公共性和公益性决定了公共财政资金引导支持的必要性,但是其内在的规模不经济性导致多部门共同介入时很难形成合理的结构与合力。在资金总体投入不足的状况下,由于缺乏统筹协调的操作平台,过于分散的以部门渠道为主的“撒胡椒面”式投入,对治理广大农村地区的人居环境实效性较差,资金使用效率不高。政府公共资金供给决策机制上存在着多头“自上而下”的特点,农村发展的政务和建设项目的安排,缺乏与当地农民的必然联系,农民对公共财政支持农村基础设施建设缺乏知情权,对本地区的发展和公共事务缺少参与权,对感同身受的最直接、最急需、最关心的人居环境问题的解决缺乏决策权,不但严重影响了农民参与公共事务的积极性,也出现农村公共基础设施需求与政府部门供给之间的偏差,甚至造成结构上的失衡与错位,进一步加大了资金使用的缺口。
4.投资主体多元化格局下,对社会资金可能的介入缺乏公共财政的引导带动
农村集体性公共基础设施的规模不经济性,在投资主体业已多元化的格局下,依然是外部社会资金不敢进入的主要顾虑,而其准公共产品的性质,又存在市场主体介入的一定可能性。关键问题是各级政府公共财政对农村集体性公共基础设施的长期漠视,使得公共财政应有的引导、带动、政策倾斜支持的基础性、保障性、公平性作用未能充分发挥出来,结果由于农村人居环境差没有社会资金敢投资,农村集体组织和农民没有实力投资,越没有投资,农村人居环境就越差,带来恶性循环。
5.基层政府的财权与事权不匹配和农村集体经济力量薄弱,直接影响支持村庄公共基础设施建设的能力
目前农村公共产品供给机制中,基层政府财权与事权的不匹配主要表现为广义税基(含税收与收费)未能形成与其职能相呼应的清晰、合理的层级配置,也未形成有力、有效的转移支付制度。基层承担着一系列公共职能,却没有稳定的财源支撑。县乡财政受收入限制,无法完成相应的事权,农村集体经济组织力量薄弱,无法承担起改善农村人居环境的重任。6.缺乏农村集体性公共基础设施建设维护的制度性的长效机制。
依靠现有的管理方式和政府的有限帮扶,对部分示范村、试点村人居环境的改善是有效果的,但无法“广覆盖”地解决全国量大面广的数百万个村庄的问题,更无法保证建成项目得到有效维护和持续改善。在长效、稳定的相关制度并未初具形态的情况下,现实生活中对基层政府不当的考核机制,极易使千方百计争取来的资金主要投入到那些见效快、促形象、出政绩的短期或表面化、部门化的公共项目上面,而不愿投入那些见效慢、期限长、打基础的公共项目;只愿意新建项目,而不愿意维修养护现有公共设施;注重有收费的公共设施项目,忽视没有收费的项目。
三、公共财政支持、引导农村人居环境改善的思路与对策
公共财政支持、引导农村人居环境改善,是政府侧重提供公共产品的职能定位所要求的,也是实施新农村建设、构建和谐社会所急需的。这将有利于把分散的村庄引导到科学合理、相对集中的布局,有利于以村庄集体性公共基础设施的优化配置推动农村人居环境的持续改善,也有利于带动、引致社会资金的进入,更加广泛、有效地调动农民参与改善自己家园面貌的积极性,促进城乡统筹协调发展,具有其他主体和其他资金无法替代的重要作用。
(一)公共财政在改善农村人居环境方面的基本思路
在新农村建设中,公共财政应以不包揽但积极帮扶、引导的姿态,合理介入农村集体性基础设施建设领域,将农民最急需、最直接、最关心的民生事项确定为政府优先帮扶的重点,加大公共财政的投入,以引导、动员社会(农民)多方财力、物力、人力,依靠政策改进形成更有效的合力,促成市场经济大环境下我国农村人居环境的改善机制,并依靠制度建设保障其长效运行。
这一思路形象化的表述是:“国家不包揽,政府要帮扶;事项应分类,农户共参与,资金重民生,筹资要多元;引导重政策,管理靠制度。”
(二)主要对策建议
1.明确各级政府在新农村建设中对集体性公共基础设施建设的帮扶责任
建设公共服务型政府是当今的世界潮流。社会主义市场经济条件下,政府的职能主要体现在宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理方面。我们的政府是人民的政府,明确并加强政府在提供农村公共品和服务方面(包括在农村社区性、集体性公共基础设施方面介入)的主体责任,才能更好地实现和保障社会公正与和谐。农民也是国家公民,理应享有与城市居民一样的公民权利,得到同样的公共服务和竞争机会。各级政府应从根本上改变城乡二元的思维定式,给农民以国民待遇,以为农村提供与城市居民大致均等的公共基础设施为目标,支持、引导农村集体性公共基础设施的建设。同时亦要明确:公共财政的积极介入、帮扶,并不意味着国家包揽,这不仅是由于面对几百万个村落,国家的大包大揽力不能及,而且是由于国际、国内的经验已反复证明,国家对于社区性公共产品的包揽方式不会有好的管理效果。
2.积极构建、完善公共财政体制和为农村服务的财政投融资机制
目前省、市、县、乡镇四级政府的架构下,县、乡承担的事权远远大于财权,中央、省市自上而下的转移支付力度又明显不足,县、乡政权事实上缺乏承担全部事权的经济基础和资金实力,无法达到财权与事权的匹配,县乡政府无力有效地支持农村人居环境的改善。通过深化财政改革,建立覆盖城乡的公共财政制度。在合理划分各级政府的事权与财权的前提下,使财政支出范围以事权为基准,以满足社会的公共需要为目的,调整财政支出结构,增量部分重点向新农村建设倾斜,加大预算资金对农村基础设施的投入。根据农村公共设施的服务范围和层次,应明确界定中央、省、市、县、乡镇在农村公共基础设施供给方面的责任、范围和分工合作关系。考虑到农村集体经济组织力量不足和农村集体性公共基础设施投入长期欠债,各级政府都有责任加大对农村集体性公共基础设施建设的支持,由各级公共财政适当介入,发挥积极的引导作用。同时运用税收、补助、贴息的政策手段,鼓励和引导社会资金特别是工商资本参与新农村建设,参与农村集体性公共基础设施的建设和管理。
3.从农民最急需、最直接、最关心的民生事项入手,合理分类,重点帮扶
农村公共基础设施作为农村发展和农民生存不可或缺的公共产品,直接关系农业发展基础和农民生活质量。政府公共财政的帮扶应着重发挥其积极的引导作用和示范作用,重点解决当前农民最急需解决的和农村民生最直接、农民最关心的公共基础设施。政府公共财政引导农村人居环境改善主要包括以下内容:县域新农村建设布局规划(以基本地形图测绘为前提);不适宜人类居住地区的生态型移民、灾害易发地区(山体滑坡、泥石流、台风灾害等)、水源保护地区、风景名胜核心保护区等各类形式的移民建村(不含工程建设性移民);村内闲置宅基地和私搭乱建的清理;打通乡村连通道路和硬化村内主要道路;村庄清洁能源建设引导;人畜安全饮水和配套建设供水设施;排水沟渠及农宅四周排水小沟;废旧坑(水)塘和露天粪坑整理;公共厕所、集中垃圾收集与处理设施和村庄内的垃圾集中堆放点;教育医疗卫生和农村基层组织与村民活动场所、集中场院、公共消防通道及设施建设;人畜卫生安全居所建设的引导;农房建设管理与质量安全检查;典型地方特色、民族特色传统民居的保护维修;以及环境污染治理和村容村貌整治等。对这些需从各地不同情况出发,掌握合理顺序,区别轻重缓急,有重点地帮扶,扎实地逐步、逐项推进。
社区内具体项目帮扶的优先顺序,应由农民通过村民自治组织的民主程序确定。根据各地经验,可以将“住安全房、喝干净水、走平坦路、用卫生厕”作为当前优先帮扶的重点,将做好规划作为政府公共财政支持的先行要求(需拿出一定的资金组织规划的制定)。
4.提升政府公共财政支持引导的效应
要顺应经济社会发展阶段性变化和新农村建设的要求,调整国民收入分配格局,按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则,加大对农业和农村的投入,扩大公共财政覆盖农村的范围,将国家对基础设施投入重点转向农村,增加对农村集体性公共基础设施建设的公共财政支持引导。新农村建设全局所需要的资金量是空前巨大的,国家有关部门曾测算过多个方案,初步改善80%左右农村地区的人居环境状况即需要2—5万亿元,可知在新农村建设中必须千方百计提升政府公共财政支持、引导的放大效应和带动效应。注重在政策思路清晰化、合理化前提下,能有效追求和实现政府资金“四两拨千斤”的“乘数”效应,注重抓住机会促成PPP(公私合作伙伴关系)式的开发合力,也注意适当结合规模化经营、农业产业化发展和综合开发,合理促成集体经济力量的提升与壮大,加快农户致富步伐,以提高改善农村人居环境的“内生”财力与实力。
5.建立农村社区集体性公共基础设施投入、建设、运转维护的长效机制
要充分发挥现有制度的作用,同时按照适应新时期新环境的要求,推动管理制度建设和完善。
(1)充分发挥村民自治组织作用,促使“一事一议”机制有效运用,保障农民对社区公共事务的决策权。中央和各级政府应明确公共财政支持农村人居环境改善的重点领域和方向,提出引导性目录,由村民组织自主讨论决策采取哪一种适宜的方式组织实施,可以整村实施整治,也可以村内分项实施整治。项目选择方式有农民自主选择,联户选择,也可由农民自治选择,农民自愿投工投劳进行建设。政府按行政或自然单位(单元),整体提供水泥钢材等实物支持和技术服务支持。这样做,既保障了农民对公共事务的决策权,也有利于充分调动农民参与的积极性。
(2)改进完善政府资金介入的可行性研究制度和相关决策制度。为使有限的政府资金在介入农村基础设施(包括社区性、集体性公共基础设施)建设领域时能够充分发挥其作用,有必要紧密结合公共财政导向下的财政管理制度改革,积极推进政府资金介入的可行性研究制度和相关决策制度的改进与完善。应由粗到细建立一整套项目可行性研究、绩效评估与决策的规章制度,依靠制度的力量减少决策失误,提高资金使用效益。
(3)建立与完善政府政策引导与资金扶助项目的全程监管制度。应当运用公共财政框架下现代意义的规范的预算流程和近年正在发展中的“金财工程”中的信息处理技术与信息网络平台,积极建立和发展完善对于政府政策引导、资金帮扶项目的全程监管、监控制度,从而在运行中跟踪反馈决策的质量和项目实施的质量,并防范可能发生的种种不良行为,做出必要的动态调整和实施有效的资金监督、绩效管理。
(4)强调因地制宜的规范化运行管理,保证村庄人居环境公共设施正常使用。相对于建设、整治而言,村庄人居环境公共设施的运行管理更为复杂、更具有长期性,需要建立相应的长效管理方式,而且不同的公共设施需要不同的运行维护管理机制。能够市场化或部分环节能够市场化的,要坚决引入市场机制;外部市场主体介入的市场化运作有困难的,也要通过村民适当缴费或村集体经济解决管理资金来源问题,积极构建、塑造其中的激励—约束机制。例如,江西省永修县南岸村积极引入市场机制,自来水供应由私人承包经营,合同每年一签,户均月费用仅6—7元,农民能够负担得起。相反,在另一个情况十分类似的邻近村庄,在几年前同时建成了同样的自来水设施,但因管理不善,目前已废弃。该县的黄婆井村,依靠出租腾退出来的100余亩宅基地,每年收入约2万元,用于环境卫生、公共设施建设与运营维护管理。
6.在支持“做大蛋糕”的基础上,加大政府资源和资金的组织整合力度
(1)进一步支持农业综合开发和做大农村区域经济发展的蛋糕,努力整合多方资金与潜力。应探索在国家财政支持和各有关部门加强协调配合的基础上,整合多头分散使用的财力,形成新农村建设综合性基金,在积极加大各级政府投入的同时,注重整合现有资金渠道,并大力引导农民以自有资金和人力物力参与建设,提高并注重资金、资源的综合使用效益。要充分发挥县一级地方政府作用,并积极探索通过非营利的中介组织的方式,将各级政府的公共资金直接投放到新农村建设项目,降低资金使用过程中的行政成本。中央和省级财政用于新农村建设的资金中,可安排一定份额用于“以奖代补”,调动基层政府积极性,挖掘潜力,有重点地做好新农村建设。
改善农村人居环境,是实施乡村振兴战略的重点任务,事关全面建成小康社会,事关广大农民的福祉,事关农村社会文明和谐。实施村庄清洁行动是推动农村人居环境整治的一项基础性工程,也是建设生态宜居的美丽渠口的重要抓手,为深入推进我村人居环境整治工作,全面提升农村生产生活条件和生态环境质量,结合我村实际,制定本实施方案。
一、目标任务
通过一年时间,使村容村貌整体改观,环境卫生整洁优美,基础设施完备齐全,社会风气文明健康。
二、重点工作
(一)持续推进人居环境改善。按照人居环境改善整村推进示范村的要求,继续做好XX路沿线居民房屋新建、改建工作。与此同时,做好居民点公共区域基础设施配套工作,按照统一规划进行硬化、绿化,持续改善村容村貌。
(二)扎实开展全域无垃圾行动。大力实施“六清除”、“治六乱”行动,扎实抓好天合路、村委会所在地、农户庭院等重点地段、重点环节的整治工作,要持续推进以清、建、管、引为主要内容的农村柴草清理整治工作,巩固清理成果,坚持做到农村柴草“出屋、下房、离院”,有消防通道和消防设施。对公路沿线、居民点环境卫生和家庭卫生进行集中整治活动,做到村容村貌整洁,道路平整,无乱堆乱放现象;排水沟渠畅通,设置固定垃圾斗,定时清理,卫生填埋;畜禽圈养,圈内清洁;居民庭院、居室、厨房整洁卫生;无严重公共污染,生态环境良好。
(三)加大卫生基础设施投入力度。着眼于改善全村基础设施条件,按照积极向上争取一点、村集体经济拿一点、群众投资投劳集一点的筹资办法,解决全村环境卫生基础设施差的问题。多方争取项目资金,重点在通村道路、人居住宅、养羊、养牛圈舍改造、农田水利工工程和改厕等项目建设上取得进展,通过项目资金的扶持,使村容村貌明显改观,群众生活质量显著提高。
(四)培育良好生活习惯和文明新风。要充分发挥广大群众在推进农村环境综合整治工作中的主体作用,充分利用各种宣传工具和群众喜闻乐见的形式,从强化良好生活、卫生习惯养成入手,广泛深入地组织开展治脏、治乱、治差的宣传动员,教育引导广大群众做好室内、庭院、门前的卫生保洁,有序归位摆放车辆、农机具等。充分发挥“红黑榜”的奖惩评比作用,经常性地广泛开展卫生示范社及卫生示范户评选、“五星文明户”创评等道德教育实践和群众喜闻乐见的文化体育活动,广泛宣传普及文明礼仪和健康卫生知识,有固定的卫生知识宣传栏,引导群众自觉革除“六乱”陋习,不参与封建迷信、非法传教、黄赌毒等活动,形成讲文明、重品行、守纪律、促和谐的良好社会风气。
三、实施步骤
(一)动员部署(3月16日--3月18日)。要进一步提高认识,切实增强责任感紧迫感,把实施村庄清洁行动作为促进乡村振兴的一场硬仗。及时制定工作计划,拟定推进方案,召开专题动员会议,全面部署工作落实。
(二)宣传发动(3月19日—4月3日)。通过广播、网络、微信、宣传横幅标语等多种载体进行广泛宣传,营造浓厚活动氛围,让广大村民认清此次行动的重要意义,做到家喻户晓,引导广大群众积极支持、广泛参与村庄清洁行动,迅速掀起。
(三)集中整治(4月4日--5月30日)。坚持问题导向,突出工作重点,精准发力,大力实施“六清除”、“治六乱”行动,扎实抓好XX路、村委会所在地、农户庭院等重点地段、重点环节的整治工作。
(四)巩固战果(5月31日—12月31日)。坚持完善村庄清洁行动长效工作机制,加强督促检查,教育群众养成文明卫生的生活习惯,移风易俗,培育文明乡风。
四、保障措施
(一)强化组织领导。村上成立以村支部书记为组长,村干部、社长为成员的村庄清洁行动工作领导小组,将环境卫生整治工作纳入本村发展规划,建立健全农村环境卫生清扫保洁长效机制,完善环境卫生清扫、保洁制度,有效改善农村环境“脏、乱、差”的状况,彻底清理整治“三堆”(垃圾堆、柴草堆、粪堆),大力开展“三净”(农户庭院房前屋后净、室内净、厕所净)活动。每周五组织保洁员对沿路沿线及村社主干道卫生进行清扫,每季度底开展一次环境卫生评比活动,并做到张榜公示。
(二)加大宣传力度。采取召开各种会议、举办各类活动等方式,有效地动员群众广泛参与村庄清洁行动。定期邀请镇环保站工作人员开展环境卫生与健康关系的宣讲,教育引导广大群众摒弃不良习惯。发挥妇女“半边天”的作用,动员全村广大妇女开展家庭成员素养提升工程,教育身边人养成文明卫生的生活习惯,积极投身美丽乡村建设。