审批制度论文

前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇审批制度论文范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。

审批制度论文范文第1篇

一、现有外资并购审批制度的评析及革新原则的确立

我国迄今为止尚无一部专门针对外资并购审批制度的立法，目前外资并购的审批工作主要参照现行外资审批制度执行。而现行外资审批制度本身就存在诸多问题，表现在：(1)审批程序严格，无自动审批规定，所有外资项目都必须经过外资主管机构的批准，而且一旦审批内容有所变更，又必须报经原审批机构重新审批；(2)审批时间较长，又兼官僚式的拖延，工作效率低下；(3)审批部门、环节过多，报批手续复杂，而且还有不同地区、行业、项目乃至外资设立形式的差别，纵横交错、权限不一；(4)一部分审批权的下放，引发各地程序、宽严度不一的问题，特别是不少地方政府盲目追求引进外资的数量和规模，不惜超越权限范围，出台形形的“土政策”，实行所谓审批的“特事特办”，常使外资审批制度形同虚设。

由此可见，现行外资审批制度并不具备现代市场经济对审批制度的科学、高效与透明度的要求，其费时费事的繁杂程序、层层重叠的审批机构、权限不一的种种标准，不仅使审批效率大受影响。而且众机构之同的内部协调以及审批结果的权威性也不一定有保障。况且，现行外资审批制度主要是在上世纪80年代针对“刨建式”外资进入而构建，并没有考虑到外资并购的特性，所以生搬硬套到外资并购的审批上更显矛盾重重。比如反垄断本应是外资并购审批标准的关键部分，但现行外资审批制度显然无所考虑，致使造成目前外资在许多行业占据垄断或控制地位的严峻局势。

毋庸置疑，各国实行外资并购审批制度的目的，皆是为能在最大限度的抑制外资并购对国内经济的消极影响，从而促进国内经济健康地发展。但是，缺乏科学的外资并购审批制度却可能导致迥异的效果。所以，欲达外资并购审批制度趋利避害的功效，其本身的科学与合理至关重要，必须符合以下原则：

(1)宽猛相济，适时调整。即在具体掌握其实质性标准和尺度时，一般都应注意避免走向过于宽泛或过于严格的两种极端，而应适时地根据本国在特定时期的社会情况、经济结构、企业制度、重点项目和技术发展水平的要求，建立起相应的外资并购审批制度，从而有效地保证该项制度的实施既符合本国经济发展的既定目标，又使其消极影响得以减少到最低限度；

(2)繁简得当，由繁趋简。因为实质性标准的宽严固然决定着审批制度实施的结果，但程序的繁简也会直接影响审批制度效能的发展，所以应随着外资并购法律制度的完善和国内抵抗经济风险的能力增强，外资并购审批制度应走向规范化和效率化，包括审批期限缩短，审批机构与程序的简化等；

(3)透明度原则。审批制度缺乏透明度是外商抱有怨言的重大缺漏，为此必须做到：无论是国家层次还是地方层次的外资并购审批法律、法规、政策以及审批程序，都应公开，透明，以求法的公平、公正目标。

二、现有外资并购审批制度的革新

笔者认为外资法应对外资审批制度作出统一规定，统一适用外资创建和外资并购，而对于外资并购审批的特殊问题，应作出专门规定。具体的讲，包括外资并购审批机构、审批标准、审批种类、审批程序等。

（一）外资并购审批机构由复合制向单一制转变

对于外资并购的审批机构，英国《公平交易法》规定为公平交易局，德国《反对限制竞争法》定义为联邦卡特尔局。这些国家主要是有自由化的市场经济和有序的竞争规则的基础，所以将国内并购与外资并购的审批统一于国家反不公平竞争机构负责。而我国具体国情决定对国内并购与外资并购必须适用不同审批制度，这引致审批主管机构的当然有别。即国内企业并购的审批以反不公平竞争机构为主，而对外资并购的审批机构应以外资主管机关为主。外资法应对外资并购审批机构的审批和管理的具体权限作出详细规定，并从复合制审批向单一制审批转变。即改变原来审批机构层层叠叠，交叉混乱的局面，原来委托多个国家部门的权限，向国家外资主管机构集中，力争减少不必要的部门介入。

单一制审批是将审批权限完全统归中央，这种集权制度似乎与我国一贯倡导的简政放权政策不符。因为就一般规律而言，分权或放权有利于调动各方面的积极性，便于灵活简便地处理各项事务，缓解中央压力以及加快速度、缩短周期。但外资并购审批问题却有其特殊性：第一，外资并购审批要求统筹全局，从宏观上全面考虑国家安全、国民经济计划、综合平衡等重大事宜，各地方政府一般难胜此任。第二，外资并购审批更多的是要求维护国家的整体利益，有时甚至要以牺牲地方局部利益为代价。当两者之间产生冲突与矛盾时，地方政府往往不容易摆正位置。第三，由于各地方的发展不平衡，人员素质、执法水平都存在一定的差异，难免出现有法不依、执法不一的混乱状况。第四，对国家政策精神、法律原则，从理解、领会到贯彻、执行，再加上一些请示和汇报，可能反而延误时间、降低效率。所以外资并购审批实行统一的集权管理体制似更为恰当。世界各国实行单一制审批的实践也表明，这一制度不仅极大地克服了复合制审批的诸多弊端，而且有效地防止了程序延误。

当然，由于外资并购的特殊性质，外资主管机构与某些专门部门的“联合”审批却是必不可少。如由于外资并购极易引发控制或垄断现象，所以外资并购除国家外资主管部门审批外，还应经反垄断主管机构的审批；再如外资并购的国内企业可能是国有企业与上市公司性质，这时参与“联合审批”还包括外资并购国有企业还应当有国有资产管理部门等；外资以受让大综股权或其他方式收购国内上市公司的，还应当报证券管理部门审批等。所以这里应该强调的是，外资并购审批机构由复合审批制向单一审批制转变，主要是排除意义不大的一些政府部门的参与，而不是绝对的由外资主管部门的单一审批。

（二）外资并购普遍审批制向有限核准制过渡

我国原有的外资并购普遍审批制具有不可避免的低效率的弊端，所以有必要按照国际惯例实行有限度的核准制。而要实行有限度的核准制，合理的审批类型的确立是关键，这对于减轻审批机构的负担、提高外资并购审批的效率以及外资市场准入政策和法律的贯彻执行有着重要影响。对于外资并购审批类型的划分，笔者以为德国的做法很值得借鉴，德国法律规定所有并购案件均须向联邦卡特尔办公室申报，这种申报根据不同情况可分三种：(1)事前申报。如果并购一方年营业额超过20亿马克，或并购双方的每一方年营业额超过10亿马克的并购案件，必须在并购交易完成前提交联邦卡特尔办公室审批。(2)事后申报。如果并购双方或多方合计年营业额在5亿马克以上10亿马克以下的案件，可以在并购交易完成后报联邦卡特尔办公室审批。(3)事后备案。如果并购双方或多方合计年营业额在5亿马克以下的案件，免于进入并购审批程序，但在并购完成后必须向联邦卡特尔办公室备案。

立足我国国情，借鉴他国先进经验，笔者以为我国对于外资并购的审批亦可以分成事前申报、事后申报、事后备案三种基本类型。具体可为：(1)如果外资并购属国家鼓励外资准入行业的国内企业且并购规模不超过法定数额的，可采用事后备案形式，即免于进入并购审批程序，但在并购完成后须向审批机构备案。(2)如果外资并购属国家鼓励外资准入行业的国内企业且并购规模超过法定最低限但未超过法定最高限的，或者外资并购属国家允许类外资准入行业的国内企业且并购规模未超过法定最高限的，可采用事后申报形式，即在并购交易完成后报审批机构审批。(3)如果外资并购属国家鼓励或允许外资准入行业的国内企业且并购规模超过法定最高限的，或者外资并购属国家限制外资准入行业的国内企业的，适用事前申报形式，即并购交易完成前必须提交审批机构审批。此外，对国家禁止外资准入的行业或一些重要产业（主要是一些关系国民经济命脉和国家安全但未划入禁止类产业，如交通运输业中的铁路建设和经营管理、水上运输、航空运输、各类矿产资源开发等），应规定禁止或限定非控股比例。

（三）制定合理的审批标准

制定合理的审批标准对促进外资并购的积极效益和抑制其负面影响具有关键性意义，各国一般都是根据其具体国情而考虑多种因素。如加拿大投资法对外资并购审批标准的认定是综合以下因素：(1)这种并购对加拿大经济活动的投资效应；(2)加拿大公司及其涉及产业的参与程度与作用；(3)这种并购对提高加拿大生产率、产业效率、技术发展和产品革新等方面的效应；(4)这种并购对加拿大竞争的影响；(5)这种并购对加拿大民族工业、经济、文化和政治的影响；(6)这种并购对提高加拿大在世界市场上的竞争能力的贡献。考虑到外资并购对我国经济发展可能造成的多方面冲击，我国外资并购的审批标准也应采纳综合标准，即应包括竞争政策、产业政策和经济效率等因素，使之既能通过外资并购的方式引进资金、技术和管理等并购方的所有权优势，又能防止并购方在国内市场上的垄断，同时促进国内相关产业的有效竞争并防止保护落后。

对外资并购的反垄断标准，国外普遍采用的市场集中度是判断外资并购后是否会形成垄断或实质上限制竞争的较好选择。所谓市场集中度，是指市场上的企业数目和它们各自市场份额的函数。在美国1992年《合并指南》第1节规定使用赫尔芬达尔指数（Herfindahl-HirschmanIndex，简称HHI）说明市场集中，若企业并购后市场上赫尔芬达尔指数不足1000，则并购不具反竞争效果；若并购后市场赫尔芬达尔指数在1000到1800之间，且并购后较并购前的指数提高不足100个点，并购也不具反竞争效果，但若提高了100个点以上，则是反竞争效果而可能遭禁止；若并购后市场赫尔芬达尔指数达到1800以上，且并购后较并购前的指数提高了不足50个点，则并购不具反竞争效果，但若提高了50个点，特别是提高100个点以上，便可断定并购可能产生市场势力而可能遭禁止。德国《反对限制竞争法》第22条确定与美国《合并指南》不同测度方法。该款规定，就某种特定的商品或工业服务，如果一个企业至少占有其它的市场份额或者3个或3个以下企业共同占有其50%或50%以上的市场份额，或者5个或5个以下企业共同占有其2/3或2/3以上的市场份额，则可推定这个或这些企业已取得市场支配地位。两种测度方法相比，德国规定比较简单、直观、对比性强，而且这种方法只是关于一个或少数几个大企业的市场份额，这对于相关的企业或执法机构都是比较容易取得的数据，而赫尔芬达尔指数据的计算需要复杂的统计工作，操作不方便。所以，我国对外资并购的反垄断审批标准应该依照德国做法，并根据我国具体国情对合理限度的“量”的标准作出合理界定。

（四）外资并购审批程序由繁到简的转变

对外资并购的审批程序必须适应市场经济效率性的追求，实现由繁到减的转变，包括：(1)缩短审批时间；(2)减少审批环节、审批手续及审批机构；(3)增强审批的透明度，做到公开、公平、公正。

三、现有外资并购审批制度革新的几个特殊问题

（一）对外资间接并购的特殊规定

外资间接并购大体有两种模式：一是外国投资者通过在中国境内设立并由其控股的外商投资企业并购国内企业；二是外国投资者通过收购国内企业的原外资股东股权而并购国内企业，如“福耀模式”（注：1996年3月，法国圣戈班工业集团在香港收购福耀玻璃两家发起法人股东——香港三益发展有限公司和香港鸿侨海外发展有限公司，从而持有福耀42.166%的股份，取得了福耀第一大股东的地位。——资料来源：刘李胜等：《外资并购国有企业——实证分析与对策研究》，中国经济出版社1997年版，第160页。）。外资间接并购对国内经济的负面影响甚至超过外资直接并购，表现在外国投资者可以通过间接并购方式规避有关外资并购法律，如其通过控股的外商投资企业（已取得中国法人资格）并购国家产业政策不允其外资控股或独资的国内企业，从而逃避外资并购的审批制度的控制，如外国投资者也可以通过直接并购和间接并购的方式隐蔽地达到对国内某一产业的实质控制，从而规避外资并购审批制度的反垄断标准。因此，外资并购审批制度应对外资间接并购作出特别考虑，其除对外资间接并购的各种方式作出明确的规定外，还应针对外商间接并购产生的不同于直接并购的特殊问题作出专门的规制措施（比如将外商对被并购企业直接与间接持有股份合并计算；对某些外商控股的外商投资企业对国内企业并购视同外资并购等），以达抑制和消除外资间接并购产生的各种危害。

当然，上述外资间接并购的两种方式中，前者毕竟属国内企业之间的并购性质，其适用的主要法律规范应属规制国内企业之间并购的法律内容；后者的发生常常是在中国境外，按国际私法应由股票上市地或产权交易地的法律调整。这些因素决定外资并购审批制度对间接外资并购的规定只限于某些特殊问题，集中在外商通过间接并购方式规避国家产业政策和竞争法方面。

（二）对外资“增资扩股”并购的特殊规定

目前，外国投资者通过“增资扩股”的形式并购经济效益好的合营企业已经成为外资并购的重要形式。与前述外资间接并购相似的是，外国投资者通过“增资扩股”并购合营企业，极易规避外资并购审查制度与外资产业政策。但由于我国现行外资法对外国投资者在合资期间增加资本的数额和程序以及外资出资比例的上限缺乏具体规定，导致对增资扩股式并购之法律规制几近空白，因而成为外资并购审批制度应当解决之任务。具体言之，外资并购审批制度应规定在某些限制或禁止外资控股的产业不允许外国投资者运用“增资扩股”式并购，杜绝外国投资者以此方式规避外资产业政策的行为。同时法律应规定合营企业章程与合同还应设立合资企业增资的效额和程序，当合资企业的一方单方面要求增加资本，并且增资的数额（一次或多次增资）会导致控股发生变化时，必须经过合资企业董事会全体成员一致通过，设立此程序的实质是赋予合资企业中方成员对外方成员的恶意增资的否决权。

（三）与外商出资比例规定相协调

规定外商出资比例的做法为大部分国家采用，其实质是体现东道国对外国资本的准入程度的控制。这种控制并不是在于在某一行业完全排除外国投资者，而是在外商投资企业中增加当地资本的参与，从而有助于促进外商投资企业溶入东道国的的经济体制。目前各国对出资比例法律规定大体有两类：一是在不同的行业，适用不同的投资比例，对于本国越重要的行业，外商投资控股比例的限制越严格；二是规定一个适用国内一切行业的出资比例。后者又可细分为：(1)有下限而无上限，如我国外资法；(2)有上下限，可在此幅度内选择，如土耳其外资立法；(3)无上下限，只有一种选择比例，如东欧各国立法多采用49:51的比例。

我国现行外资法对外商出资比例的规定显得过于简单，表现在：一是只规定一个适用国内各行业的比例；二是只规定出资比例的下限而无上限的规定。凡此这些都与外资并购审批制度不协调，主要表现在以下几点：(1)不能与外资并购审批制度的外资产业政策标准相协调，体现不出外资产业政策对外资并购准入的鼓励、允许、限制以及禁止等指导精神。(2)不能与外资并购审批制度的维护国家经济安全的目标相适应，未能正确体现出外资并购不同行业的企业对国家经济安全的影响的轻重程度，从而增加外资并购审批制度对国内重要产业的控制目标的实现难度。鉴于此，有关法律应对外商出资比例问题作出合理规定，具体包括：一是规定一个适用国内一切行业的比例，可只作下限规定而不规定上限；二是对不同的行业作出不同的上限规定，对于鼓励和允许外资进入产业，上限可为100%，对于限制外资进入的产业，应根据其对国家经济安全的重要程度分别给予最下限至100%之间的上限规定。只有这样，外资并购审批制度对外资通过并购形式的进入程度的具体把握才能有效实现，并防止或减少外资并购给我国经济安全带来的负面效应。

【参考文献】

[1]郑海航主编《中国企业兼并研究》，经济管理出版社1999年出版，第160页。

[2]刘李胜等：《外资并购国有企业研究》，中国经济出版社1997年版，第160页。

[3]肖冰：《外资审批制度的法律问题研究》，《现代法学》1997年第5期，第86页。

[4]史建三：《跨国并购论》，立信会计出版社1999年出版，第246页。

审批制度论文范文第2篇

一、我国行政审批制度现状

社会主义市场经济的不断深化发展，暴露出行政审批制度的弊端：审批条件跟不上具体的申请条件缺乏可操作性，审批程序不规范；审批不公开，随意性大，暗箱操作；效率低下许可时间往往拖得很长而且缺乏对行政相对人的“寻租”制约；审批缺少监督，滋生腐败等等。自深圳市将42个政府部门的1091个审批项目减少了463个项目以来，全国掀起了一股行政审批制度改革的热潮。论文百事通具体说来，我国的行政审批制度改革大体经历了以下几个阶段：第一阶段，从七十年代末到八十年代初，改革主要围绕着中央政府与地方政府之间的权力分配，表现为政府内部的放权或收权；第二阶段，1983年到1988年，行政审批制度改革着重是下放权力，减少层次；第三阶段，1993年至1997年，行政审批制度改革侧重于经济领域。要按照社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，要坚决把属于企业的权力下放给企业，把应该由企业解决的问题交由企业自己去解决；第四阶段，从1998年至今，为行政审批制度改革广泛而深入开展阶段。在中央及地方的行政管理体制和机构改革中，转变政府职能，实现政企、政事、政社分开，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。在精简机构和人员的同时，大力改革行政审批制度。

目前，我国的行政审批制度改革所取得的主要成果有清理和减少了部分行政审批项目，实行了政务公开增加了透明度。通过联合审批项目窗口，规范和简化了审批程序。许多单位都建立了审批监督机制，通过行政内部监督机制和行政外部监督相结合健全和完善监督机制。

二、对我国行政审批制度改革的分析

虽然行政审批制度改革取得了一定的成果，但也存在着不容忽视的问题。行政审批制度改革存在误区：很多地方政府部门为了迎合改革盲目的追求减少项目数量或者单减与自身利益无关的而有利可图的却保留，这样只是做做表面文章远没有达到改革的公正、效率跟反腐；审批项目取消后就了事，造成了管理的脱节；各个部门都只是针对本部门进行改革，部门之间没有协调。

第一，行政审批改革缺乏系统的理论基础和依据。“目前的行政审批制度改革大多是自发性的，缺乏系统的理论基础和依据，社会科学中相关的学术理论与审批制度改革的实践尚没有紧密地结合起来。现存的有限的理论研究还大多停留在操作层次，过于侧重对精简幅度的研究，而忽视对具体项目或政策的分析和评估”。目前对审批项目设定的范围还不统一，没有一个关于审批项目的科学、准确的界定，从而导致各地对审批制度改革的理解各异，影响审批制度改革进一步深入发展。目前审批制度改革的原则与标准不统一，哪些项目必须削减，哪些项目应该保留，都没有普遍适用的法律依据和统一的指导。也没有一个科学合理的改革程序可以遵循。

第二，目前的行政审批制度改革还没有完全按照市场经济的要求来进行。从我国行政审批制度改革的内容来看，在涉及经济要素的领域进行了广泛的改革，大胆引入市场机制。在市场准入方面，大大的放宽了市场准入的条件；在市场资源配置方面，广泛运用市场机制来进行调节。例如，“在经营性土地使用权出让拍卖、建设工程项目招标、政府采购和国有企业产权规范转让等方面，运用市场手段来处理，取消了行政审批”。但是在很多方面还带有计划经济的余痕，步子不大，步伐不快。在很多可以由行业管理的事项，国家还紧紧抓着不放；在金融保险领域市场准入的要求很高等等。其主要表现为：（1）行政审批制度保留了很多计划经济时代的特点，与我国市场经济的要求不符。由于我国现行行政审批制度脱胎于计划经济时代的计划审批制度，行政审批在很大程度上取代了市场的调节，直接阻碍市场经济体制的建立和完善。我国现行的行政审批制度具有反市场的特征。由于市场主体的活动没有受到市场的调节，因而在供需关系上往往与市场产生矛盾，容易导致市场需要的得不到及时有效的生产，而市场过剩的还继续按照原来制定的计划进行生产，致使对经济的快速增长起到了阻碍作用；（2）微观经济领域中的行政审批过多，阻碍了市场机制作用的良好发挥。目前，我国行政审批设置过多过滥，重复交叉现象严重。随着市场经济的发展和各行各业的兴盛，政府管理的社会事务日益庞杂，审批涉及的范围越来越广，目前我国的行政审批设置多、滥、重复设置现象非常严重。据统计，由国务院部门审批的事项有2094项，省一级政府审批的事项也有2000多项，涉及到公安、工商、卫生、环保、农业、交通、城建、文化等绝大多数政府部门和几乎所有的行业。虽经改革，还是有的地方变相地进行保留；（3）行政审批在完善市场经济体制建设和弥补市场不足方面作用体现得不充分。在完善市场经济方面，对于市场经济要素的成长如资金的筹措、人力资源的开发、市场竞争规则的制定、市场的培育等方面行政审批并没有起到相应的作用。在弥补市场经济固有的缺陷方面，现行行政审批也没有起到多大的作用。如在限制垄断方面，行政审批不仅没有阻止市场主体的垄断行为，反而在一定意义上助长了垄断的形成。非常典型的行政垄断如"诸侯"型垄断、行政权力型垄断都是与行政审批有着莫大的关系。

第三，目前的行政审批制度改革难以达到公共行政的基本目的。虽然我国行政审批制度改革在各地的都在不断的展开，减少行政审批的项目，建立“行政审批服务中心”，但是这种为改而减，并不能真正地起到作用。行政审批在当前是需要的，并不是不要，因而一味地减少，很可能会导致泼水连孩子也一同泼掉的情况。目前行政审批制度改革还没有处理好数量与质量的关系，改革的目标单

一、模糊，一味地追求削减审批项目的数量指标，而忽视了科学性和合理性、长远性和现实性的有机结合。审批制度改革是一个互动的过程，没有质量上的保证，数量上也很有可能出现反复；因此一定要将数量与质量合理结合，避免改革留下后遗症。对于“行政审批服务中心”，有的学者也提出了担忧。“政府行政审批服务中心”可能会存在一些问题。首先，“政府行政审批服务中心”还没有跳出统治型政府的模式，“政府行政审批服务中心”很有可能演变为“二级政府”，反而加重人民的负担。其次，“政府行政审批服务中心”的成立对传统机构的公务运作产生了一些影响。虽然大多数审批项目名义上已经进驻“政府行政审批服务中心”办公，但是有很多部门并没有将真正的审批权力下放给窗口的工作人员，仍然有许多事项无法就地解决。这引起窗口只是起着“中转”的作用，反而延误了工作时间和工作效率，等等。导致以上诸方面的原因：原有行政体制不利于改革；我国的社会中介组织不成熟没有积极参与管理；传统体制传统观念的影响，很多审批工作人员习惯用审批权进行资源的配置，将政府作为一个“全能政府”对政府在市场经济体制下的管理方式不了解；改革必定要触动原有的利益分配，各个部门的利益问题是改革的一个阻碍。

三、针对行政审批制度的几点建议

要使行政审批制度改革取得真正的功效，还有一些重要的制度建设任务需要尽快着手：第一，完善人大的立法监督功能。如可以考虑由人大常委会产生一个专门的行政改革调查委员会，由它对现存行政审批事项进行彻底的梳理和提出清除的建议，并对现存政府机构职能配置的不合理状态进行研究，同时提出下一轮行政机构改革的建议。这个专门机构同时承当行政相对人对各种行政审批提出的审查要求，并有权采取听证的形式，对行政机构设定和保留行政审批项目听取行政机构和行政相对人的答辩。第二，建议人大尽快修改行政诉讼法，把行政诉讼受案范围扩大到抽象性行政行为。第三，修改立法法，把听证程序制度化，规定所有的行政法规、规章的制定都必须经过公开听证的程序，充分采纳所有利益相关人的意见。第四，尽快出台行政许可法，对行政许可的设定原则和范围、设定权限、实施机关、许可程序以及对许可和被许可人的监督及其法律责任等制定统一的法则。

审批制度论文范文第3篇

[关键词]行政审批；程序理性；标准化

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）05-0031-05

行政审批制度改革无疑是横跨法学、公共行政学、政治学等学科的一个当下热点问题。在各界的讨论中，大多聚焦于行政审批事项和环节的精简、审批自由裁量权的控制、审批职能归并和体制机制调整等实体问题，而对审批制度改革中本身的程序理性却少有涉及。同样，在有关行政审批标准化建设的讨论中，学界和实务界也多关注标准在控制公权力滥用中的实体，而忽视了标准制定、实施以及标准化运动本身的程序内涵。事实上，无论是在行政审批标准化建设，还是整个行政审批制度改革之中，改革的程序理性都绝非无足轻重，其功能主要体现在如下方面：一是可以促进实体理性的实现；二是可以缓解实体上部分无法解决的难题；三是使改革过程获得自我正当化。总之，行政审批作为政府干预经济社会之主要手段，将经常性地面临政府与市场边界的难题，因此在改革的制度设计上要求相当的灵活性和实效性，这往往使得对治理的实质理性的追求变得困难，此时，我们更应将视野转向程序建制和程序理性的实现，[1]为此，本文将立足于审批标准化改革，以行政程序的三大价值元素——“参与、透明、集中”为检视标准，阐述当前地方的行政审批制度改革所蕴含的程序理性及其意义。

一、 规则制定的参与化

（一）审批标准制定中的正当性问题及参与的必要性

法律法规有关行政审批条件和标准的规定往往较为原则、模糊，在缺乏可操作性的同时，也给了行政机关较大的自由裁量空间。因此，实践中，具体实施行政审批的地方政府或者职能部门往往需要进一步细化标准以更好地回应实践，这一标准形成的过程，在学理谱系上可以归入“规则制定”的范畴。在现代国家，作为规则制定的标准细化行为，势必面临两个彼此关联的问题：一是正当性问题。理论上，在代议民主的框架下，立法机关制定法律规则，行政机关执行规则，这符合民主的基本原理。然而，当行政机关参与规则制定，这一框架便被局部打破，因为行政机关通过规则制定不仅将在实质上创制新的规则，甚至将创设公民的权利义务。比如，在某些执业证的审批标准中，对公民获得从业资格进行条件限制。这在性质上无异于立法行为，由此正当性问题便不可避免。二是科学性问题。审批标准内容的形成，是一项具有高度“技术含量”的工作，比如，如何决定各个行业的“合理布局”标准？特别是涉及重大复杂的审批项目，无论规定多么详细，都不可能完全简单地根据形式逻辑推导出最终结论，现有的审批标准在面对经济社会的多元需求时都会暴露出滞后性与不适当性。因此，审批标准制定的科学性难题，也常常成为制约审批制度改革深入推进的又一门槛。这两个问题的解决，归根结底，都是服务于政府审批权行使之正当性的提升。

如何解决审批标准制定权行使的正当性问题，需要一系列的制度安排，其中，以通过“沟通、协商、对话、互动”促进政策形成为核心内容的公民参与理论，为我们提供了可能的最佳方案。[2]通过参与程序的设计和实施，一方面可以补强行政机关制定审批标准的民意基础，增强其正当性；另一方面，则可以吸收来自其他行政机关、专家和公众的意见，尽可能消弭规则制定和标准设计中的盲点，最大限度地避免“拍脑袋”决策，提升政策制定的“质量”和“可接受性”，[3]从而增强其科学性。需要指出的是，在现代参与民主发展的具体形式中，所谓规则制定的“参与化”，不仅是通过征求意见、公告—评论等常规程序提升规则的合理性，还包括更深层次的“协商性规则制定”，后者是参与的一高级形态，也是协商民主理论辐射于行政改革的一个崭新成果。

（二） 标准制定中的常规式参与

从各地的审批标准制定实践来看，制定过程中一般吸纳来自三个方面的参与：一是与审批事项相关的其他部门；二是行业专家；三是社会公众。同审批事项及其对应的行政事务相关的其他行政主管部门的意见，有助于标准制定者从“上下左右”考虑标准的科学性、合法性和协调性；而行业专家的意见，至少可以在理论上提供一种相对客观和中立的标准设定认知；至于社会公众的观点，则可能在局部提供“地方性知识”而对标准的周延性、科学性有所裨益。当然，立足于前述正当性和科学性的双重维度，以上三种参与主体的参与，都有助于审批标准及其制定活动本身的正当化证成。

不过，实践中审批标准制定的常规化参与设计面临两方面的问题：一是参与主体的覆盖面往往具有选择性和偶然性。一些地方在制定审批标准时，往往只象征性地征求某一参与主体群的意见，而并没有考虑部门、行业专家、社会公众的整体参与需求；更有甚者，会将标准制定视为行政系统的一项纯“技术性工作”，而忽视任何参与。二是参与形式单一化。标准制定过程中的参与方式，目前最多停留在公告（上网）征求意见、函询（针对其他行政部门的一种参与方式）等形式，较少考虑其他更具有法律化和论辩化的参与机制。事实上，对于一些涉及利益关系较为重大或者多元的审批事项，其标准化制定过程中似可考虑引入密度更高的其他参与形式，如公听会、论证会、听证会等。

（三）审批标准创制中的“协商性规则制定”

在行政法学理论上，所谓“协商性规则制定”，一般系指将受影响之当事人的参与提前至政策制定程序的启动计划阶段。不同于传统的公告—评论程序，这一安排存在着更多平等协商活动（参与发生在程序的早期，且参与协商的人数较少），进而希望当事人能够和来自行政机关的代表就被提议的规则达成一致的意见。[4]由于具有充分的平等协商和参与，此种安排下形成的规则极大地消解了利益相关者的抵抗情绪，即便没有达成一致意见，也让最终形成的规则更多地吸收了利益相关者所掌握的资讯、知识和专业技能。应该说，这一程序建制引入中国行政审批领域具有其先天的困难，因为在我们这样一个成文法国家，审批的条件和要求一般都是法定的，理论上不能通过“协商”、“讨价还价”来加以改变和调整。但是，一方面，由于行政审批具有较大的自由裁量权，行政机关根据法定裁量权来实施“协商性规则制定”的空间仍是存在的；另一方面，中国幅员辽阔，各种复杂情况层出不穷，有必要在规则的统一性、僵化性与具体情况的复杂性、多样性之间进行适度调整，因此，一定形式的“协商”又是必要的。

事实上，在我们的行政审批标准化实践中，上述“协商性规则制定”程序建制的雏形已经在成长的过程之中。以某县的农家客栈审批标准制定实践为例，“协商”已成为程序运行中的关键词。近年来，该县各类农家客栈的市场需求不断增长，如何对其加强审批和管理也成为摆在当地政府面前的一道难题，就审批而言，其中一个突出的两难是：一方面由于农家客栈是一个新生事物，专门针对农家客栈的审批标准存在缺位现象；另一方面尽管农家客栈与旅馆业有相似性，但由于农村家庭环境特殊，以旅馆业的标准来对其进行审查，往往是强人所难。换言之，如果相关职能部门机械套用旅馆业的审批标准，农家客栈与观光农业将难以得到发展。

鉴于上述两难，该县有关职能部门在审批标准创制中开展了两个层面的“协商”活动：一方面，县审管办召集行政服务中心工商、药监、公安、卫生、环保、消防等窗口负责人现场考察农家客栈的营运情况，根据调研的实际情况，创新审批方式，适度降低审批标准（对消防、公安、环保等条件，由村统一增设相关设施满足整村农家客栈的营运需求，对户的要求，以安全、卫生的审批要求为主），会商制订联合审批的标准，推出了《关于规范农家客栈审批的实施意见》，由县政府转发各审批职能部门实施。另一方面，通过组织召开由各部门、村级组织和农户参加的座谈会，各部门整合相关意见，逐个对村级组织和相关农户进行意见反馈，由村统一增设相关设施完善农村农家客栈硬件，以确保农家客栈符合行政审批要求，一次性通过申请并验收。[5]

这样一种协商性规则制定，较好地平衡了“合法性”与“最佳性”之间的关系。亦即，针对审批标准僵硬化和生活现实多样性之间的矛盾，充分运用协商机制，通过协商，一方面，行政部门借助法律拟制技术合法地降低审批要求；另一方面，在此基础上，通过不断协商和农户参与过程，让农户符合降低后的全部审批要求。这样一个过程，已具备协商性规则制定的基本形态，当然，在具体的操作实践中，上述案例还更多的是一种非自觉的行动，尚可有更多的改进空间，比如参与协商的主体、参与协商的时机，等等。

二、标准实施的透明化

（一）审批标准实质公开度不足及其透明化需求

前有《行政许可法》，后有《政府信息公开条例》，应该说，随着行政法治的健全，有关行政审批的事项、依据、条件、数量、程序、期限等信息的公开力度也越来越大。但值得注意的是，行政机关所公布的上述信息，更多的是对法律法规明文规定的梳理和罗列，其在两个维度上存在一定的缺失：一是公开的不彻底性，行政机关的具体审查标准仍由其自行掌握，相对人往往无从知晓；二是公开的阶段性和碎片化，行业准入的过程，往往需要多个部门审批，但审批事项和标准等信息的公布是以单个许可为限，以各个部门为主体进行的，相对人常常无法知晓整个行业准入的过程，需要办理的证照以及各项条件和标准的总和。由此，可能造成信息获得的碎片化。这两项缺失，也是不少地方开展行政审批标准化改革的最初动因。以浙江宁波为例，2010年初，该市领导在现场考察某区工作时，发现一个典型案例：一个大型洗浴场，因为审批手续不齐全（其他众多审批事项均已履行完毕，仅缺消防许可），在行将开业时被迫停业，因此造成了业主的不满。由此引发出该市领导层关于行政审批制度改革需要思考和解决的问题：一个行业的准入需要多部门许可的情况下，不能只满足于某个部门各自的规范，要有综合的规范标准，并加以公示，以清楚明白告知投资创业者和老百姓各类标准要求和需要办理的各种证照批文。

因此，加强行政审批标准的实质性公开力度，是当下的重要任务。政府公开其所拥有的资讯，直观上是满足了公民的知情权，而在此基础上更是为公民监督行政机关工作的合法性、公正性提供了便利条件。更为重要的是，公开与透明又是公民参与的一项前提，通过对政府资讯的掌握以及之后的参与活动，公民在与政府的互动过程中，无疑能够协助行政机关作出更为科学、民主的决策和审批。当然，在当下的时代背景下，行政审批标准的公开不应仅仅停留于初级阶段的法规条文公开，而应包括标准梳理基础上的系统公开和更深度的“资讯照顾”。

（二）标准梳理之上的主动、完整公开

提供各种便利以方便公众获取政府资讯是透明化过程中一项相对简单的工作，但前期的梳理、简化、整合等信息处理工作才是资讯公开难度更大、更体现服务型政府理念的工作。就行政审批标准的公开而言，以审批标准的整理为起点，并将梳理细化后的标准予以公示，这是在对政府信息进行深度处理后的公开，是审批标准实施透明化的基础性工作。这方面，宁波的实践也提供了一个可供参考的样本。

简单地说，宁波在标准的公开上做了两件事：一是主动编制并公开单项审批标准。回顾宁波市对审批标准的梳理以及之后的公布过程可以发现，其均以方便公众获取并掌握审批标准为导向，不同于“冰冷”而“被动”地公开信息，而是充满温情地为公众提供服务。2002年，宁波市行政服务中心编制了行政审批事项运作规范（“一事一表”），之后又在此基础上完成了单个事项行政审批标准。共20卷本的单个事项行政审批标准是由市级44个有审批职能的部门分别编制完成的，包括564个事项1028个子项目。在每一个审批事项中，就证照批文的办理条件、程序、审批流程和主要法律法规依据以及文书格式等作了规范、梳理和公布。二是在单个事项审批标准梳理的基础之上，全面整合和细化行业联合审批标准并予以公示，为相对人提供行业准入所涉部门的各种基本要求，清清楚楚告诉相对人进入某一行业必须具备的基本条件和必须领取的证照批文。在公布的联合审批办理指南的主体部分，就申请条件、联合审批流程、申办所需表格样本、各环节办理时限等多个方面作了详细说明，综合了规划、消防、卫生、治安、环保等各方面的要求。

（三） 深度的“资讯照顾”

如果说，一般的信息公开是满足较低程度的合法性要求，那么，以服务型政府为理念，为相对人提供行政审批中各种过程性信息和咨询性信息的活动，则是一种积极的给付行政，我们借用大陆法系的用语习惯，将之描述为一种“资讯照顾”。[6]

这一“资讯照顾”理念，在各地的行政审批改革（包括标准化建设）中多有采行和创新，但其具体载体则较为多样化。以宁波行政审批标准化改革为例，其将“资讯照顾”的内容内含于所谓“6+1会商制度”，该项制度主要适用于建设项目审批过程中，参加会商制度的主要有市发改委、规划局、国土资源局、住建委、环保局、节能办和审管办等部门，其目的旨在从产业政策、规划建设条件、用地政策、环境影响、节能和当地经济社会发展需要等方面对基本建设项目作出评价，定期考察项目审批推进情况和存在的问题，综合分析项目的必要性与可行性问题，并在此过程中为项目单位提供前期分析、联合咨询。该制度的一大亮点是：将资讯的分析与交流活动提至正式受理之前，同时又将多家职能部门集中起来一同为审批相对人提供相关信息，前者使得资讯获得时点更为提前，后者使资讯的来源更为广泛而获取的方式更为集中。在基本建设项目审批过程中，公众和行政机关之间信息不对称的问题比较明显，越早弥补这一差距对项目业主而言越有利，对相关资讯的提前掌握，使得项目单位大大减少了办事成本和因不熟悉法规政策而造成的无谓损失。

三、程序执行的集中化

（一）分散审批或者形式性集中的弊端及其改进方向

在各地行政服务中心（或者办证中心、审批中心）兴起之前，行政审批的申请及其实施多以部门为单位分散进行，各自为阵。这样一种模式，首先带来的是效率上的制约，行政相对人要获取开展某项活动的资格，往往需要“流转往返”于各个部门之间，极端的例子甚至是跑几十个部门、盖几百刻章，这显然与现代公共行政的“顾客导向”南辕北辙。效率之外，还有很大的问题在于，由于部门分散审批，涉及审批前后置关系、相邻关系的各部门之间，并无制度性的衔接和沟通机制，如此一来，往往造成如下一种现象：相对人费尽九牛二虎之力获得了一项或者数项审批，但在另外一项（甚至是最后一项）审批上遭遇障碍，由此导致前功尽弃。这样的故事在以前具有很强的典型性、代表性和常见性。为了解决部门分散审批所带来的上述困难，从大的方向看，国家这些年一直在推进大部制改革，并通过建立行政服务中心集中审批事项，应该说都是颇有绩效的制度努力。不过，在早期甚至发展到今日的许多行政服务中心，更多的仍停留于将各部门的审批事项进行“物理集中”，这固然在提供审批效率方面有其意义，但“形聚神散”的组合方式离“整体性政府”的建构仍有相当的距离，各个职能部门工作人员在进驻行政服务中心后的工作模式是各家“背靠背”地自行审查，有机的“化学反应”并未完整形成。

面对上述弊端和局限，在大的行政体制未作变革之前，技术上的改进方案是通过各种制度设计直接或者间接地实现“程序集中”，以实质性的程序集中打破部门藩篱，建构整体政府。[7]在各地的实践中，具体的方案包括联合审批、联合会审、模拟审批等各种模型。

（二）行业联合审批运作机制

行业联合审批一般是指以行业主管部门为主导，通过程序设计适度打破行业内各审批职能部门的界限，以实现各审批事项之间的“同类项合并”和同步审批、并联决策。以宁波的实践为例，该市的行业联合审批流程可概括为“一窗受理、一表申请、联合审图、联合踏勘、信息资料交流共享”。这一系列制度都是以行业主管（在没有明确行业主管时，则为行业管理最为有效的部门）为主导而展开的。一窗受理、一表申请使得相对人提供之材料被简化，并通过资料共享平台将申请材料和各部门意见在政府内部进行流转。联合审图和联合踏勘将原本由各职能部门分别组织的具有重复性的审查与勘验工作集中到一个审查活动中，对这一流程的集中，大大压缩了对申请材料进行实质性审查所耗费的时间。行业联合审批标准及其运作机制所实现的审批流程的优化和审批程序的集中，完成了角色定位上从部门角度向政府全局角度的转变，在大部门体制格局尚未完成的情况下，以程序再造的方式实现了政府部门的虚拟合并。这一运作机制和程序建制的直接效果是审批提速，即审批时限的进一步压缩。以该市的文化娱乐业为例，在实施行业联合审批之后，该行业的审批时限从各审批部门分头办理需要的100多个工作日压缩为30个工作日。而一类机动车维修经营审批从各审批部门分头办理需要的58个工作日压缩为30个工作日。

（三） 联合会审机制

建设项目审批过程中涉及的审批部门和审批事项尤其多，且自由裁量权的空间更为广袤。因此，如果说，前述一般性的行业联合审批机制更倚重于技术审查集中和信息资料共享，那么建设项目的联合审批则应更深一步 ，更注重审批程序运行中的集中性、协商性。以宁波的实践为例，在基本建设项目审批领域引合会审机制，以推动程序集中和动态协商。该项会审机制被命名为“‘9+X’会审制度”，是在基本建设项目的审批工作进入受理环节之后，由发改委、规划局、国土资源局、环保局、住建委、节能办、公安局、城管局、人防办等与基本建设项目密切相关的部门和行业主管部门及相关单位（水电气等公用事业单位）对项目进行具体审议，指导项目单位做好各项手续报批前的准备工作，并协调解决办理过程中出现的问题的会议制度。会审制度采取的是各审批部门“面对面”进行“会诊”的“化学”上的联合，各部门在此过程中进行协商，甚至在合法合理的范围内对审批条件作出适当变通。会议过程中，项目单位汇报初步设计方案后，各职能部门就其无法达到审批条件的地方分别提出修正意见，这实质上将各部门分别审查设计方案的过程集中到了一个会议程序中。

这样一种程序建制，在外观上已具有先进法域实施的“计划裁决程序”的某些因子，后者是指在事涉大片国土开发的项目审批中，实施多部门集中裁决，并引入公众参与。不过，与后者相比，所谓联合会商，显然还具有改进的空间，特别是计划裁决程序的精髓——“所有决定一次性集中作出”、“公众参与”等在联合会审机制中尚未有充分体现。

（四）模拟审批

模拟审批在各地的实践不太一样，但其大致的逻辑思路和操作模型是：投资项目在还不具备基本建设项目审批条件的情况下，为使项目早日开工，对于拟取得土地的投资项目，由该投资项目主体提出申请，按审批程序要求准备报批资料，各审批部门视同该主体已取得土地，出具模拟审批意见。模拟审批意见可在相关职能部门进行流转，事实上起到正式批件的法律效力，当该项目主体取得土地并达到法定审批条件后，由各审批部门对土地取得前的模拟审批意见进行补充、完善，出具正式审批文件，将模拟审批转化为正式审批。这样一种程序创新的实质，被推动者概括为“急事急办、特事特办、适度超前、交叉审批”。实践证明，这一方式可以解决项目办理中个别环节的瓶颈制约和被动等待，提高项目办理效率。

四、程序理性：行政审批制度改革的必由之路和重要保障

以上三个方面，是在以宁波行政审批标准化改革为主要考察样本的基础上，对审批制度改革过程中所彰显的程序理性之片段化揭示。当然，从宏观的角度来看，这些程序理性及其辐射下的制度创新，仅仅是构成整个行政审批“流程再造”工程之中的部分内容。因此，以包括这些理性规律在内的程序法理为指引，对整个行政审批流程进行“法”的塑造，当是一件有益的工作。当下，全国的行政审批制度改革已进行到第六轮，审批事项的削减、调整，审批环节的减少一直是多轮审改的核心内容，只是，在这样的看似以实体为主的主旋律之下，程序理性仍大有用武之地，在作者看来，这至少包含两大方面的内涵：一方面，审批事项的削减、审批裁量权的限制、审批环节的整合等实体改革的推进，需以程序理性为基础性保障，如此方能确保实体性改革的正当性、科学性。另一方面，多轮行政审批制度改革的历程表明，审批事项精简也好，大部制也罢，都将是一个渐进的过程，无法一蹴而就；但社会的呼声和改革的紧迫性并不因此而稍有缓和，在这样的背景下，通过审批程序的改革来对冲实体改革缓慢推进造成的社会风险和社会成本，不失为一条可能的路径。本文的论证，或可为这样一种路径的可行性提供局部的注释。

[参考文献]

[References]

[1] 陈端洪.行政许可与个人自由[J].法学研究，2004（5）.

Chen Duanhong.Administrative Licensing and Individual Freedom.Chinese Journal of Law，2004（5）.

[2]朴贞子.政策制定与公民参与[J]， 中国行政管理， 2005（2）.

Piao Zhenzi. Policy Formulation and Citizen Participation， Chinese Public Administration， 2005（2）.

[3][美]约翰·克莱顿·托马斯. 公共决策中的公民参与： 公共管理者的新技能与新策略[M]. 孙柏瑛等译. 北京：中国人民大学出版社，2004. 22.

John Clayton Thomas. Public Participation in Public Decisions： New Skills and Strategies for Public Managers. Trans. by Sun Baiying et al. . Beijing： China Renmin University Press，2004. p22.

[4][美]阿尔弗雷德·C·阿曼. 新世纪的行政法[A]. [新西兰]迈克尔·塔格特编： 行政法的范围[C].金自宁译.北京：中国人民大学出版社，2006.127-131.

Alfred C.Aman，Jr. Administrative Law for a New Century. Michael Taggart eds. The Province of Administrative Law. Trans. by Jin Zining. Bejing： China Renmin University Press，2006. pp127-131.

[5]象山县行政审批管理办公室. 象山县农家客栈联合审批标准的建设实践情况[A].行政审批制度改革的宁波实践研讨会会议论文[C]，2012.

Xiangshan Administrative Approval Management Office. The Construction and Practice of Joint Approval Standard of Farmhouse Hostel in Xiangshan. Seminar on Ningbo Practice of Administrative Approval System Reform， ConFerence Paper， 2012.

[6]叶俊荣.面对行政程序法——转型台湾的程序建制[M].台北：元照出版社，2002.34-36.

Ye Junrong.Facing the Administrative Procedural Law.Taipei：Yuanzhao Press，2002.pp34-36.

[7]刘志光.两横两纵流程再造：行政审批改革的新空间[J].中国行政管理，2009（10）.

审批制度论文范文第4篇

[论文关键词]行政审批方式 行政服务效能 改革

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善与发展，行政服务与高速发展的经济的不适应逐渐凸显。近年来，无锡市坚持以行政权力公开透明运行为原则，大力推进行政审批制度改革，创新行政审批方式，提高行政服务效能，通过“两集中、三到位”和“三通四化”让权力在阳光下运行，满足了社会的多样化和个性化需求，提升了公共产品和服务的价值，营造了和谐宽松的发展环境，走出了一条富有特色的权力阳光运行之路，为无锡经济社会发展增添了新的动力和活力。

一、创新行政权力运行，推动政府职能转变

美国著名政治评论家罗伯特·基斯德尔斯基指出：“从本质上讲，政府作用被界定为提供公用物品，即那些市场提供不了的商品，而并非为追求政府目标而替代市场。”由此可见，政府的主要职能是提供公共物品与公共服务。行政审批是行政机关对社会、经济事务实行事前管理的一种手段，是行政权力运行的一个重要模式，多年来发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善与发展，行政服务与高速发展的经济的不适应逐渐凸显。从2007年开始，无锡市推进以“两集中、三到位”为重点的行政审批制度改革，集中许可（审批）服务事项、集中许可（审批）权限和许可（审批）事项进驻行政服务中心（下称“中心”）到位、“中心”窗口授权到位、“中心”窗口人员配备到位。从2009年开始，在“两集中、三到位”的基础上推进行政服务的“三通四化”，服务体系三级贯通、绿色通道高效畅通、信息网络纵横联通和网络体系化、审批流程化、政务电子化、服务效能化。“两集中、三到位”和“三通四化”改变了政府角色越位、错位、缺位等问题，优化配置了部门行政资源，进一步明确了审批权责，进一步下放了审批权限，进一步还权于企业、还权于市场、还权于基层，减少了行政机关对市场过多的、不必要的干预，把本该由企业、行业组织和社会中介组织管的事情交给它们自己管理，更大程度上发挥了市场在资源配置中的基础性作用，有力地推动了政府职能转变。从而实现政府从无限向有限、从权利到责任、从管理向服务的转变，在不断完善经济调节和市场监管职能的同时，强化了社会管理和公共服务职能。

二、依法规范行政权力，实施审批阳光操作

信息获取不对称和权力运作不透明是产生腐败的重要原因。长期以来，一些地方政府重许可、轻监督，导致了滥用行政审批权力、以行政审批代替行政管理，使得行政审批成为滋生腐败的温床，其主要原因是行政审批设定权和适用行政审批的条件不明确、设定行政审批的事项不规范、行政审批事项不够公开。事实证明，行政审批权过多过滥、“暗箱操作”、缺少必要的制约与监督等，是产生腐败的温床。因此，深化行政审批改革，一定要在拓展行政审批公开的广度和深度上下功夫，在解决真公开与假公开、对内公开与对外公开相统一上求突破，努力为社会公众行使监督权利创造条件和提供保障。

无锡市通过“两集中、三到位”和“三通四化”的实施，推进政务公开，规范办事程序，优化办事流程，实现并联审批，切实解决行政权力封闭运行的问题。任何部门和单位不得擅自增设前置审批条件，消除了审批部门的自由裁量权，杜绝了“人情审批”和“交易审批”，有效地约束和规范了行政权力运行，做到“办事有程序、操作有原则”，既防止了行政权力的消极无为，又限制了行政权力的恣意妄为，从机制上切断了权力干预市场的行为，促进了行政权力依法规范运行，提高了源头预防腐败工作的针对性和有效性。

政府明确以“行政权力透明化”为价值取向，对审批项目实行告知承诺制和首办责任制，不得非法委托下属企事业单位、中介组织、行业协会行使行政许可权，不得超期作出或不作出行政许可决定。同时，逐步规范机关工作人员的行政行为，最大限度地降低自由裁量权和审批的随意性，控制了借审批徇私舞弊的违纪违法行为。目前，无锡市级行政审批事项已由3000多项削减至440项。所有具有行政许可（审批）权限的部门，按照“公开是原则、不公开是例外”的要求，将所有许可（审批）事项条件、程序、期限对社会公开，接受社会和群众监督。部门审批服务向行政服务中心窗口整体转移后，通过一事一表、网上流转、视屏监控，实现各部门的审批过程在阳光下运作，让行政审批工作由幕后走向前台；通过集中监管、电子监察、服务对象评判，实现程序公开、过程透明、行为规范。遏制了利用审批乱收费、滥用审批权力等侵害群众利益的行为，为公民、法人和其他组织，为社会提供了更加公开、透明、高效的优质服务，充分体现了党和政府全心全意为人民服务的根本宗旨。

三、行政审批流程再造，提升行政服务效能

行政审批是政府直接面向社会的行政权力运行方式，是公众与政府交流的一个重要窗口，其运行规范与否，对政府形象具有重要的影响。众所周知，政府的行政权力绝大多数集中在行政审批这一环节。传统审批中，各部门分散办公，相关信息公开的内容和形式不统一、不到位，使审批主体与报批方之间信息不对等，客观造成本位主义思想、放大了审批权力空间。虽然，前一阶段各地陆续成立行政审批服务中心，实行“一站式”窗口办公。但由于授权不到位，窗口渐渐沦为摆设，行政审批改革的目标并未达到。主要表现在：一是权力行使依据繁杂，透明度依然不够，社会公众查询困难；二是岗位职责不清，权责脱节，审批权力与责任脱离、与权力主体利益挂钩的现象仍较严重，推诿扯皮时有发生；三是审批程序繁琐，审批时限长、效率低，不能为群众提供优质高效的服务；四是权力封闭运行，制约手段落后，自由裁量权大，缺乏有效的监督与制约。

在依法行政的前提下，无锡市对行政许可（审批）进行流程改造，从梳理行政管理事项和业务工作流程等方面入手，全面整合横向、纵向之间的工作链条，促进行政审批工作的规范化和标准化。实施“两集中、三到位”后，优化了审批流程，减化了审批环节，压缩了审批时间，共减少流转环节94个，减少前置条件14个，使291个审批事项能在窗口直接办理，占许可（审批）事项的62.3%，审批时间平均缩短7.85天，办结时间提速56.5%。目前，无锡市审批办理事项的承诺时间已缩短至7个工作日，极大提升了行政服务效能。

审批制度论文范文第5篇

【关键词】内部控制；MC公司；缺陷；建议

一、引言

内部控制是指为了合理保证单位经营活动的效益性、财务报告的可靠性和法律法规的遵循性，而检查、制约和调整内部业务活动的自律系统。MC公司是一家中小企业上市公司，公司具有优良的业绩，但在内部控制方面也还存在许多缺陷。论文结合我国已有的内部控制的相关规范和MC公司的实际情况，对其内部控制问题的现状和存在的问题进行分析，并在此基础上进行研究找出原因，提出重构MC公司内部控制的具体措施。

二、内部控制的理论基础

内部控制，是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手续与措施的总称。

内部控制包括八个相互关联的构成要素。这八个构成要素是：内部环境、目标制定、事项识别、风险评估、风险反应、控制活动信息和沟通监控。八个要素之间的关系并不是一个严格的顺次过程，他们的作用过程是一个交叉的、多方向的、反复的过程，几乎每一个构成要素都会影响其它构成要素。

三、MC公司及其内部控制现状介绍

（一）MC公司简介

MC公司始建于一九五五年，是一家一制药为主的中小企业，经过50多年的风雨历程，公司已经从传统的手工作坊发展成为一个集科研、生产、营销为一体，集产业、人才、地域资源优势为一身的高科技中药现代化企业。MC公司结合自身的实际情况以及相关法律法规的要求，建立了现代化的组织结构。

（二）MC公司内部控制现状

MC公司的内部控制比较健全，下面就四个方面进行了介绍。

1.MC公司的内部控制环境

公司成立以来，建立并逐渐健全了股东大会、董事会、监事会等公司治理结构。2000年建立了《股东大会议事规则》，之后陆续建立了《董事会工作制度及议事规则》、《独立董事制度》等。

2.资金审批制度

公司本部费用资金审批权限：单笔金额在1万元以下（含1万元）的日常经营费用支付由部门主管、财务总监签字审批。1―10万元以内（含10万元）日常经营费用由副总经理、财务总监审批。10万元以上的经营费用及财务、特殊、公关费用由总经理审批。

3.预算管理制度

公司设预算管理委员会，预算管理委员会于次年一月召开预算管理委员会会议，审查公司下一年年度预算草案。对未能通过预算管理委员会审查的项目，有关预算责任部门应进行调整，经审查后的预算草案，报董事会审批。

4.内部审计制度

为保证内部审计的独立性和权威性，公司在董事会下设审计委员会，负责公司的内部审计以及外部审计的协调。审计部在审计委员会的领导下执行公司内部审计任务，对审计委员会负责并报告，同时也向董事会报告。

通过以上介绍可以看出MC公司的内部控制比较健全，在整个内部控制建设上也覆盖了内部环境、控制活动、信息与沟通等要素，但其中仍然存在相当多的缺陷，下面说明MC公司内部控制的缺陷并对成因进行分析。

四、MC公司内部控制的缺陷及成因分析

（一）MC公司内部控制的缺陷

MC公司现行的内部控制存在的缺陷主要体现在以下几个方面：

1.内部控制环境建设薄弱

MC公司形式上虽然建立了董事会和审计委员会，但由于董事会和经营班子基本上是一套人马，使得董事会对经理层的制衡就是名存实亡。

2.预算制度的缺陷

预算管理是企业年度目标以及相应的资源配置方式的量化，是企业财务管理的重要组成部分。MC公司的预算管理制度有对研发部门和管理部门的预算制度不严格和预算没有贯彻全面预算思想等缺陷。

3.内部审计的缺陷

MC公司的内部审计只有一纸空文，没有实际机构和人员从事专门日常性工作。内部审计机构只对产品生产进行审计，内部审计部门未对内部控制制度进行过评价，也没有提出过相关管理建议。

（二）MC公司内部控制缺陷的成因分析

1.企业产权单一化

MC公司成立之初是由当地政府部分出资和企业科技人员自己筹资兴办的，所有权不断向创业者强化，投资风险过于集中，导致形成“内部人”控制现象。

2.管理者对内部控制的认识不足

MC公司并不缺乏与内部控制相关的规章制度，但由于管理者认识不足，造成了内部控制环境不佳、监督力差。企业存在的有章不循和无章乱循的现象。

3.企业风险控制意识淡薄

MC公司高度集中的决策权使公司其他管理者无法进行日常事物的管理。实际控制人拥有全部的产权，高度集权使得管理者缺乏加强风险控制的根本动因。

五、对MC公司内部控制的建议

（一）完善内部控制环境建设

内部控制环境反映了一个组织的特性，影响组织里人们对整体管理理念的认识。MC公司应当推进股权结构改革，完善法人治理机构，充分发挥董事会在内部控制中的核心地位，完善内部控制环境。

（二）建立完善的预算制度

全面预算制度有利于企业对内部资源进行优化配置，MC公司应当完善预算制度，针对公司业务的具体情况，对研发部门和管理部门的预算控制加以改进，建立资金预算制度。

（三）充分发挥内部审计的监督作用

内部审计在内部控制中发挥着重要的监督作用，MC公司应当改变现有的内部审计机构形同虚设的现状，设立内部审计机构，确立内部审计机构的工作重点，充分发挥内部审计的监督作。

六、结论

通过以上对相关内部控制理论的梳理，结合该企业的实际情况和对该企业的内部控制状况进行的分析，可知MC公司应当积极推进股权结构改革，完善法人治理结构，为公司制定较为可行的预算制度，树立全面预算的思想，还应当设立内部审计部门，加强对重点部门的审计，健全公司的内部控制，促进企业的健康有序发展。

参考文献：