法制机构负责人会上发言

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同志们：

根据会议安排，下面我就全区规范性文件监督管理工作讲以下几点意见：

一、充分认识规范性文件备案监督工作的重要性

规范性文件备案审查制度是我国立法制度的重要组成部分，是加强政府法制监督的重要内容。对规范性文件实施备案审查监督是有效维护法制统一、保障政令畅通的重要手段之一。加强规范性文件制定和备案审查工作关系到社会各项事业的全面协调可持续发展，关系到最广大人民群众的切身利益，是中国特色社会主义法治的内在要求，是提高规范性文件制定质量、促进法制统一，从源头上预防腐败、堵塞违法行政，进而保障公民、法人和其他组织合法权益的重要途径，在全面落实依法治国基本方略，推进依法行政、建设法治政府进程中具有重要地位和作用。

随着行政执法责任制的不断深入和行政执法依据梳理的不断清晰，对具体行政行为的监督将越来越规范和便捷，与此同时，对作为实施行政管理直接依据之一的抽象行政行为即规范性文件的监督管理将会越来越重要，可以说对各级政府及其各部门规范性文件的监督已成为政府法制监督工作最重要的内容。规范性文件作为行政管理的重要依据，起着执行法律、法规和规章，落实法律制度，弥补法律不足，规范行政行为，提高行政管理水平的重要作用。制发规范性文件的本意应当是适应政府调控的需要，适应促进改革、保障发展、维护稳定的新形势，为行政管理提供制度性保障。如果由于对规范性文件监督管理不到位，造成规范性文件违法，其严重后果远远大于个别具体行政行为违法所造成的后果，将会防碍改革发展稳定的大局，成为经济社会健康发展的制度性障碍。因此，必须要加强对规范性文件的监督管理。

自治区政府始终非常重视规范性文件备案审查工作，早在1990年就确立了规范性文件备案审查监督制度，2001年实施了《内蒙古自治区行政规范性文件备案审查规定》，2004年修订出台了《内蒙古自治区规范性文件制定和备案审查办法》（以下简称《办法》）。特别是近几年，自治区政府按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）的要求，采取加强机构、完善制度、创新机制等措施，进一步推进了规范性文件的监督管理。今年1月份自治区政府办公厅又下发了《关于进一步加强规范性文件制定和备案审查工作的通知》（以下简称《通知》）。今年5月份国务院下发了《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》），自治区政府也配套下发了实施意见。《纲要》、《决定》、《办法》、自治区政府的实施意见以及《通知》是我们今后一个时期开展规范性文件监督管理工作的主要依据。各地区、各部门一定要从推进依法行政，建设法治政府，实践科学发展的高度，充分认识规范性文件监督管理工作的重要意义，进一步强化使命感和责任感，认真贯彻落实国务院和自治区政府有关文件精神，切实加强规范性文件监督管理工作，切实提高规范性文件制定质量，切实为经济社会全面、协调、可持续发展提供合法、适当、科学、合理的制度保障。

二、规范性文件监督管理的主要做法和取得的成效

《办法》颁布实施以来，各地区、各部门不断完善规范性文件制定、备案和审查程序，加强对规范性文件的监督和管理，从源头上预防了违法行政，有力地推进了依法行政和建设法治政府的进程。尤其是《通知》下发以后，能够及时传达学习，认真贯彻落实，制度建设进一步完善，工作程序进一步规范，监督检查逐步加强，机构建设日益健全。

（一）完善工作制度，进一步健全了规范性文件制定和备案审查机制。各地区、各部门都根据《办法》规定建立了规范性文件制定和备案审查工作机制，并结合本地区、本部门实际制定了规范性文件制定和备案审查制度，一些地区还根据国务院《纲要》、《决定》和自治区政府《通知》的有关规定，重新修订了规范性文件制定和备案审查办法。

（二）健全制定程序，进一步提高了规范性文件质量。各地区、各部门能够较好地贯彻执行《办法》和《通知》要求，积极探索规范性文件广泛听取意见制度、集体讨论制度，注重规范性文件制发前法制机构的前置法律审核，规范性文件质量明显提高。制发规范性文件，大多能够提请政府法制机构进行前置法律审核，政府法制机构能够积极发挥审核把关作用，对规范性文件制定的必要性、制度的合理性、内容的合法适当性、格式的规范性进行全面审核，对于一些上位法规定比较明确、政策措施比较具体，不需要再进行细化的文件，以及确立制度不合理、内容比较笼统，带有“部门保护”、“地方保护”内容的文件，能够提出不予制发的意见，从而进一步提高了规范性文件质量，从源头上减少了抽象行政行为违法和不当现象的发生。

（三）严格备案程序，进一步提高了规范性文件报备率和报备及时率、规范率。自治区人民政府自2004年起每年对全区规范性文件备案审查工作情况进行通报。情况通报制度的建立使各地区、各部门进一步提高了对规范性文件备案工作重要性的认识，规范性文件的报备率、规范率、及时率逐年提高。与2006年相比，2007年规范性文件报备率从50%提高到了69%，备案及时率从63%提高到了83%。

（四）拓宽监督途径，进一步加强了对规范性文件的监督。各地区不断拓宽监督途径，通过开展专项检查、受理公民、法人和其他组织提请审查申请以及将报备情况纳入行政执法责任制和年终考核范围加以监督等形式，进一步加大了对规范性文件的监督指导力度。通过扎实有效的监督检查，规范性文件制发数量逐年减少，尤其是盟市、旗县政府部门制发规范性文件越来越少，规范性文件质量逐年提高，违法率逐年下降，纠错率逐年提高。与2006年相比，2007年规范性文件的违法率从9%下降到6%，纠错及时率从60%提高到了67%。

（五）创新工作方法，进一步推进了规范性文件备案审查示范工作。2006年自治区政府确定并经国务院法制办确认了呼伦贝尔市、赤峰市、阿拉善左旗、伊金霍洛旗为我区规范性文件制定和备案审查工作示范地区，2007年又确定了锡林郭勒盟为示范地区。各示范地区认真贯彻落实《办法》和《通知》有关规定，健全完善工作制度，积极探索规范性文件有效期、定期评估清理等制度建设，全面提高了本地区规范性文件制定和备案审查工作的整体水平，真正发挥了示范带头作用。

（六）加强机构建设，为有效开展规范性文件监督管理工作提供了坚实的组织保障。国务院《决定》和自治区政府办公厅《通知》下发后，为了进一步加强规范性文件制定和备案审查工作，推进工作的深入开展，各地区逐步加强了备案审查机构建设。目前，呼和浩特市、乌海市、呼伦贝尔市、鄂尔多斯市、兴安盟等5个盟市法制办设立了备案审查科；乌兰察布市已经向编办报送了在市政府法制办增设备案审查科的报告，正在积极协调。其他盟市也在积极请示、协调。各盟市法制办都配备了1－2名专职人员负责规范性文件备案审查工作。

三、规范性文件监督管理工作中存在的主要问题

（一）规范性文件内容违法现象不容忽视。由于个别地区和部门在制定规范性文件时缺少大局观念，往往从本地区、本部门利益出发，在规范性文件中通过擅自设定行政许可、行政强制、行政处罚或增加行政许可条件等内容，为公民、法人和其他组织增加义务、限制权利，增设行政收费，制发内容违法文件，从而达到部门利益需求。另外，由于国务院对省部级出台的规范性文件没有实行备案审查制度，使省部级规范性文件处于监督管理的盲点，上级行政机关制定的规范性文件违法既给下级行政机关的执行造成了很大的困难，也使下级行政机关依据上级违法文件制定的规范性文件，因依据违法而被备案审查机关撤销。

（二）制定程序不严格、不规范问题比较普遍。有些地区和部门没有严格按照《办法》和《通知》规定程序制发规范性文件，有的规范性文件出台前不经过法制机构前置法律审核或对法制机构的正确意见不予采纳，不经过政府常务会议或部门负责人办公会议集体研究，一些涉及公民、法人和其他组织切身利益，影响重大的规范性文件未公开听取意见，直接由分管领导签发，也不统一编号、统一公布。这些违反《办法》有关规定的做法，往往导致规范性文件违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等问题的发生。另外，很多地区和部门虽然自身制定的规范性文件数量减少了，但每年转发上级文件的数量却占到了全年发文总量的60%左右，有些是根据上级要求转发，有些是因为上级文件逐级下发，不转发基层无法贯彻实施；还有些地区和部门为了应付上级的检查，被迫发文，照搬照抄。这些问题的存在，主要是由于个别地区和部门领导对制发规范性文件重要性的认识不足，对规范性文件制定程序重视不够而造成的。

（三）有件不备、备案不及时、不规范现象仍然存在，备案审查制度没有得到切实执行。据统计，2007年度各盟行政公署、市人民政府及自治区各部门和有关单位共制发规范性文件236件，其中，向自治区人民政府报送备案162件，未报送备案74件，报备率69%。报送备案的规范性文件中，在法定期限内报送备案的135件，未在法定期限内报送备案的27件，备案及时率83%。造成规范性文件有件不备、备案不及时、不规范的原因，主要是一些地区和部门领导对规范性文件备案审查工作重视不够，没有把备案审查工作提到重要位置，工作人员备案审查意识不强，在思想上不重视，行动上不落实，工作拖拉，消极被动，更有甚者认为备案工作是搞形式主义，多此一举，因此对这项工作置之不理或被动应付了事，造成了规范性文件有件不备和备案不及时、不规范现象普遍存在。此外，对规范性文件的内涵把握不准确，也是造成备案审查制度没有得到切实执行的主要原因之一。有的地区和部门报送备案规范性文件材料不全，备案报告不符合报备规范；有的地区和部门甚至是半年、一年一次性报备，大大的超过了法定期限，使违法文件得不到及时纠正；还有的地区和部门由于报备工作人员工作变动，工作衔接不好，不能及时掌握相关工作要求，造成了工作脱节；还有的地区和部门，由于内部工作制度不健全，发文机构和备案机构工作不衔接，负责发文的不负责备案，负责备案的不负责发文，造成备案不及时。

（四）监督检查力度不够，法制机构对规范性文件的监督指导作用没有得到充分发挥。虽然12个盟市大多都已将规范性文件制定和备案审查工作情况纳入到领导班子年度考核目标当中，但普遍存在所占分值低，考核力度不强，考核结果没有得到有效利用等问题。在各旗县（市、区）中只有阿拉善左旗、伊金霍洛旗、突泉县等个别旗县将此项工作纳入了考核目标。加之一些地区尤其是各旗县政府法制机构不健全、工作人员不足、工作经费短缺，对规范性文件制定和备案审查工作的监督检查无法正常开展，甚至对收到的备案规范性文件只备不审，使规范性文件备案审查工作形同虚设。究其原因，一是由于一些地区的领导对政府法制工作的重要性认识不足、重视不够，没有按照《内蒙古自治区人民政府关于进一步加强政府法制工作的意见》和《通知》要求建立健全政府法制机构，更没有在法制机构中确定专门的内设机构和专职人员负责规范性文件制定和备案审查工作，机构设置、人员配置、经费安排等无法适应规范性文件制定和备案审查工作任务的需要；二是一些政府法制工作人员没有充分认识到规范性文件备案审查制度对于促进行政机关依法行政、建设法治政府所发挥的重要作用，工作中只重视对本级政府制定的规范性文件的前置法律审核，而忽视了对下级政府和本级政府各部门报备文件的审查，没有将备案审查作为行政执法监督的重要方式加以有效运用。

四、进一步加强规范性文件监督管理工作的几点要求

（一）进一步加大宣传培训力度，提高工作整体水平。通过加强监督检查、情况交流、经验推广、举办培训班等多种形式，进一步加强对规范性文件制定和备案审查制度的学习、宣传培训力度，进一步加强各级领导干部对此项工作重要性的认识；进一步提高各地区、各部门文件起草工作人员、政府法制工作人员的规范性文件制定和备案审查工作知识水平，为全面提升工作整体水平打下坚实的基础。

（二）进一步加强制定前的征求意见和调研论证工作，切实提高规范性文件质量。根据国务院《决定》和自治区政府《实施意见》的要求，规范性文件制发前应深入调查研究、广泛听取意见和充分论证，确保规范性文件的合理、合法。各地区、各部门要认真贯彻落实国务院和自治区政府的文件要求，制定规范性文件，尤其是制定与群众切身利益密切相关，为公民、法人或其他组织设定义务，涉及面广、影响大的规范性文件，要深入调查研究，并通过在报刊、互联网上公布文件草案，召开论证会、听证会等方式充分听取各方意见，使规范性文件切合实际、针对性强、易于操作，全面提高规范性文件质量。

（三）进一步加强前置法律审核力度，杜绝文件违法现象。各地区、各部门要采取有效措施，坚决贯彻执行制定规范性文件的法制机构前置法律审核制度，制发规范性文件必须要经法制机构对其必要性、合法性、适当性等进行严格审查，未经法制机构审查或审查未通过的，以及未经集体讨论决定的，不得施行。

（四）加强监督检查力度，深入贯彻执行规范性文件备案监督制度。各级政府法制机构要充分发挥监督指导职能，进一步健全完善规范性文件备案登记、备案审查、情况通报、统计分析和责任追究等制度，进一步加强对政府各部门和下级政府规范性文件备案审查工作的监督检查和指导力度。要通过定期检查、不定期抽查、考核评估及对个别工作落后地区专项督查等方式，及时发现有件不备、报备不及时、不规范问题，提出整改意见，进一步提高备案率、报备及时率、规范率。同时，加强对报备文件的审查力度，做到有备必审、有错必纠，切实发挥备案监督的作用。要加大考核力度，合理制定考核标准和分值，采取科学的考核方法，通过严格的考核程序促进工作深入有效开展。

（五）适当扩大示范地区范围，深入推进示范工作。规范性文件制定和备案审查示范工作开展两年来，各示范地区积极探索创新工作机制制度，开展了卓有成效的工作，很好地发挥了示范带头作用。各示范地区要按照《通知》的要求，不断总结交流示范工作新经验、新做法，在做好本级工作的同时，要加强对下级政府和本级政府部门的监督指导，进一步促进本地区工作的深入开展，取得新成效。未被列为自治区示范地区的盟市，可以确定一至两个旗县做为本地区示范点，重点推动工作，从而带动全区工作再上新台阶。

（六）加快电子政务建设步伐，减少文件转发数量。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和自治区政务公开文件有关规定，进一步加强电子政务建设，加快政务公开步伐，凡正式生效的规范性文件，必须通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布，方便人民群众了解政府决策信息。各地区、各部门要尽快建立规范性文件公布制度，提高规范性文件的透明度。未经统一公开的规范性文件，不得作为行政管理的依据。同时，各地区、各部门制定规范性文件，确定各项制度规范，要尽量做到具体、明确、可操作性强，尽量减少授权或要求下级政府和部门转发文件或制定具体细则等规定，切实减少不必要的转发文件。

（七）加强规范性文件备案审查机构建设。目前，各地区、各部门备案审查机构不健全、人员不足已成为规范性文件制定和备案审查工作正常开展的最大障碍。自治区政府法制办将通过加强对各地区监督检查等形式，督促各地区进一步加强备案审查机构建设。各地区、各部门要按照《内蒙古自治区人民政府关于进一步加强政府法制工作的意见》和《通知》、《实施意见》的要求，在政府法制机构中确定专门的内设机构和专职人员负责规范性文件制定和备案审查工作，机构设置、人员配置、经费安排等要适应规范性文件制定和备案审查工作任务的需要，保证规范性文件制定和备案审查工作的顺利开展。

同志们，加强规范性文件制定和备案审查工作，意义深远，责任重大，一定要以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会奋斗目标和坚定不移发展社会主义民主政治的新要求，在党委政府的领导下，努力开创规范性文件制定和备案审查工作新局面，为自治区经济社会又好又快发展创造良好的法治环境。

谢谢大家！