行政复议协作大会上讲话

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尊敬的孟杨司长，尊敬的各位领导和同志们：

第一次国务院部门行政复议协作会就要结束了，正如大家的共同感受一样，这是一次多功能会。既是一次沟通感情的联谊会，也是一次工作经验交流和理论研讨会，还可以说是一次新形势下推进国务院部门行政复议工作的动员会。会议效果超出预期想象。

会上风涛同志讲了话，孟杨司长代表龚正副署长向会议致辞，为会议增添了光彩。大家普遍反映，这次会议，一是开得很及时；二是参加会议有启发、有收获；三是感觉风涛同志的讲话对形势的分析比较透彻，对工作的摆布也比较准。大家还认为，一年多来，国务院对行政复议工作更加重视，国务院法制办做了一系列工作，使从事复议工作的同志有一定的成就感。总之，大家对会议的评价比我想象的要高。风涛同志的讲话我们要认真地学习领会，进一步抓好落实。

海关总署政法司对承办这次会议高度重视，天津海关的同志为会议作了精心安排，服务非常周到，让我们体验到了海关这支队伍的半军事化味道。请允许我代表复议司，代表与会的同志们，向海关同志为我们提供这么好的环境，这么好的会议条件表示感谢！

参加会议我想谈三点体会：

一、关于参加会议的体会

创建行政复议协作会的初衷是适应行政复议工作发展的需要，为部门行政复议机构提供一个交流平台，主要目的是推动行政复议机构之间的交流与协作。地方的行政复议协作会已经办了八届，部门的协作会这是第一次。按照原来的设计，协作会采取一个单位主办，法制办机关职能司协办的模式。法制办负责确定会议的内容，会务和其他方面都由主办单位主办。考虑到这是第一次部门协作会，法制办的领导对此很重视，而且很多部门也提出来，说地方的会已经开了，希望召开一个部门的会，所以就把这次协作会几乎开成了工作会。

参加这次会议，我的体会可以概括为三个没想到：

第一个没想到，各部门对这次会议这么重视。60多个有复议职责的部门都派人参加了会议，近30位司级干部亲自出席会议。有29个部门准备了交流材料。议程安排得比较紧凑，安排了半天讨论。四个组的讨论我都参加了一下，绝大多数同志每人都发言了。应该说会议氛围很好，发言很踊跃，交流也比较深入，就是嫌时间短了一点。

第二个没想到，各个部门的经验这么丰富。会前，我们对大会交流的7个经验提了点建议，希望他们的主题更集中一点，有利于大家更好地借鉴。实际上这7个部门的经验都是很全面的。其他的书面材料里面也有许多好的做法。29份材料中，既有做法和经验，也有问题和建议，我们在认真修改、归纳的前提下，尽可能地反映在风涛同志的讲话里面。

第三个没想到，大家对下一步工作思路的认识这么统一。概括起来，有这么几条：

第一，要认清形势，把国务院部门行政复议工作摆到更加重要的位置。一方面，因为案件的数量在增长；另一方面，国务院部门的案件特点比较突出，比如说涉及到的利益关系比较复杂，专业性很强，社会关注度很高。同时，由于行政层级很高，一举一动社会、媒体非常关注，专家们也非常关注，还具有对下级部门的示范性。因此，做好国务院部门行政复议的工作意义非常重大。

第二，要积极地争取领导对行政复议工作的重视和支持，这是搞好行政复议工作的重要保障。因为我们现在的各项工作都要依靠领导的推动，怎么样争取领导的支持，对于行政复议工作者来说非常重要。比如海关、公安、国防科工委、外交、卫生等部门争取领导重视都有一些好的做法，在会议上交流了，希望大家借鉴。

第三，办理复议案件要坚持“以人为本，复议为民”。由于中国社会现在的矛盾是社会转轨大背景下发生的，具有时代特殊性，它和完全市场经济条件下的行政争议是不一样的。它既有计划经济遗留下来的因素，也有市场体制当中出现的新的因素，有些法律在适用于具体案件时，存在较大的解释空间。如果单纯地讲法律效果不讲社会效果，只从法律上给一个说法，结果争议往往并没有真正解决。因此，“以人为本、复议为民”，坚持法律效果和社会效果的统一，力争实现“案结事了”，都是在这个背景下提出来的。对此，大家深有体会，比如民政部搞“关注民生、复议为民”，国土资源部实行“阳光复议”，背后都隐含着很深刻的判断。依法查清案件是非曲直，讲究法律效果和社会效果的统一，只有这样，才能提高政府的社会公信力。

第四，要始终关注行政复议工作能力建设。能力建设包括硬件建设，也包括人员素质的软件建设。行政复议能力与日益增长的行政复议案件不相适应，与社会对日益增长的行政复议平台功能的需求不相适应。所以，怎样通过各种办法提高行政复议能力，是摆在我们大家面前的重要任务，需要我们从工作的点点滴滴去积累。比如财政部、环保总局、工商总局、证监会等部门，采用复议委员会、专家会的形式审理案件，都是很有益的探索。

大家在交流中还提出了一些问题和建议：

第一，为了全面推进行政复议工作，一定要进一步提高领导同志对行政复议工作的认识。对此我们已经做了工作，组织召开了重庆会议。重庆会议的一个重要成果就是各地方、各部门领导同志对行政复议工作的认识空前提高。这个会议的效果非常好，大多数部门和地方政府会后都作了大量的贯彻落实的工作。有的同志和我讲，重庆会议后，向领导汇报复议工作比过去容易多了。有的同志建议要加强对领导的培训力度。我们现在也在考虑如何对领导进行培训，当然以会代训也是一种方式。各个部门、各个地方都组织一些对下一级的培训，效果会更好。

第二，为了适应案件增长的客观需要，建议对编制、人员配备、办案装备、办案经费、办案场所作统一的规定。有的同志提出来能不能发一个文件，对编制、人员、机构、经费、装备等提出比较具体的、统一的要求。对此，需要我们再努力、再商量。

第三，为了落实《实施条例》有关规定，建议国务院法制办加强对部门行政复议工作的指导。大家建议，思路应该加强分类指导，应该多搞一些案例讨论会，要对复议人员进行培训等。《实施条例》对培训做了专门规定，就是为了强调复议人员的培训应当是长期的、经常化的。这需要领导重视，需要财政部门在经费上给予支持，部门和地方的同志也要加强培训工作。

还有同志建议尽快建立专职人员资格制度，对此我们正在积极地向人事部汇报。

第四，建议对审理程序的很多共同性的问题，多做统一的解释。大家在会上提出来的问题，在第三部分我要向大家汇报。

第五，建议丰富协作会的内容。比如开案例分析会、专题研讨会、办案经验交流会等，这些建议都很好。比如说今年的地方协作会，就是行政复议范围的理论研讨会。采取的方式是学术性的理论研讨，一个同志发言讲自己的观点，两个评论人评论，台上台下互动。这次研讨会在地方的影响较大，地方的同志建议邀请部门和法院的同志参加，效果会更好。

第六，提高信息化的水平，加强复议信息系统建设。11月底，我们的统计软件就能开发出来了，年底之前可能要结合新修订的统计制度开一个推广会。对今年的数据统计，将采用新软件和新的统计指标。

第七，为了促进行政复议制度的长远建设，建议尽快将修改《行政复议法》提上议事日程。有的同志提出来，复议司成立以后工作力度很大，节奏很快，措施有力，只是所做的一切都是在复议法上的改良，建议早一点把修改《行政复议法》提上议程。总的看，还是要慎重。这里面临路径选择的问题，这就是复议法在什么条件下修改，按照什么样的理念和思路修改。这是一个非常大的问题，需要各方面统一认识。有关的研究工作可以早一点启动，修订《行政复议法》之前一定要把重大的问题考虑清楚。

二、关于形势和任务

康泰和风涛同志多次在有关行政复议工作的讲话中都强调要抓住机遇，扎实工作，一步一步地推动行政复议工作上新的台阶。风涛同志在讲话中提出“机遇大于挑战，有利因素大于不利因素”。理解这个判断，要把握好三个关键词：一个是需求，一个是选择，一个是应对。

第一，需求。所谓需求，既包括人民群众的需求，也包括领导同志治国理政的需求。需求是行政复议在新形势下扮演角色的社会基础。随着社会主义民主法制的进步，依法行政不断推进，人民群众法律意识不断增强。相对人越来越倾向于运用法律手段维护自身权益，越来越期待通过既规范又富于弹性的法律制度平台保障自己的诉愿。行政复议具有方便快捷、程序规范、成本低廉、化解矛盾有效等诸多优势。通过这一法律制度平台，将大部分行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部，不仅是可能的，也是必然的，这既符合我国人民群众依法维权的特殊需求，也符合世界各国行政复议发展的普遍规律。同时，我国传统的争议解决手段渐显力不从心。社会对行政复议的需求虽然尚处在“小荷刚露尖尖角”的萌芽状态，但确是真实的、刚性的、必然的需求。需求是基础，是行政复议制度得以存在和发展的源泉。由此，我们有理由对其发展前景充满期待。

第二，选择。选择带有一定的主观性、偶然性、不确定性等特点。从发展趋势和终极结果看，人民群众和政治家选择将行政复议作为解决行政争议的主渠道，是客观的必然。但是，从历史发展的某个阶段来看，是否会作出这种选择还存在很大的不确定性。令人可喜的是，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的中办发［2006］27号文件表明，政治家已经作出了正确的选择。人民群众也逐渐理性成熟，越来越多地选择运用行政复议渠道解决行政争议，维护自身合法权益，各地方、各部门收到的行政复议申请逐年增长，这表明人民群众也在做出明智选择。选择是动力，政治家与人民群众作出的正确选择必然为行政复议工作在新的历史起点上继续前进提供强大的动力。由此，我们有理由对这项事业充满信心。

第三，应对。有了社会需求的基础，有了政治家和人民群众选择的强大动力，从工作层面应该怎么办，这就是应对。应对是否得当对能否抓住机遇影响巨大，具有决定性的意义。正确的应对需要具备主动意识、创新思维、扎实肯干三个条件。主动意识虽然不能创造需求，但是可以推动选择。创新思维绝对不要怀疑一切，但是可以帮助我们求真务实，找到行政复议的真谛。扎实肯干则是在冷静分析形势与任务前提下，推动工作的必备条件。当前，影响正确应对模糊认识主要有：

一是“难作为论”。一些同志既看到了需求，也看到了选择，主观上认识到了行政复议的重要作用，但是遇到客观条件上的如机构、编制、经费、办案条件等具体问题，就会产生畏难情绪和怕麻烦的情绪，有一些等待和观望的态度，总希望上边给一点条件，但是上边给的条件要和自身的努力相互结合才能起作用。克服这种畏难心态，一是，有努力空间就要争取；二是，坚持有为才有位；三是，有为无位也不妨。

二是“唯应诉论”。一些同志不看社会需求和选择的变化，不看行政复议工作的发展趋势，只关注眼前的应诉，怕当被告，设置不切实际的“零诉讼”指标等。对于行政复议申请不是积极受理，而是能推就推，致使行政复议渠道不畅。这实际上是对复议应诉制度的不正确的理解和应对，可能可以归为“不作为”的应对不当，需要树立创新思维加以克服。要认识到通过复议，可以把能解决掉的问题直接解决掉，解决不掉的我们还能掌握主动地位。道理和现实之间可能需要作一个选择，我们要多向领导宣传一点道理。

三是“唯立法论”。一些同志在工作摆布上还或多或少存在“重立法、轻复议”的倾向。从工作层面讲，把立法看得很重是对的，但在同时也有必要关注复议。随着法制建设的发展，已经出现了从无法可依到有法可依再到制度是否有效的转变。复议建议书制度、意见书制度实际上都与此有关，要通过办案把立法中的模糊点出找出来，找出需要修订的地方，提出立法的建议。所以，复议工作做好了，对立法是有贡献的，这一点应当向领导说明。在立法工作中，也请部门的同志关心一下复议前置的问题。现在很多的不予受理的案件，都与复议前置制度有很大关系。如果复议要发挥更大的作用，有相当一部分、特别是专业性很强的问题，有必要研究用行政机关复议前置的方式来解决。

下一步的工作，风涛同志讲得很清楚，关键是六件事：

第一，落实好《实施条例》。落实的关键在于全面。因为《实施条例》中规定了一些工作制度，比如责任制、指导监督制度、意见书制度、建议书制度。这些工作制度建立起来、运用得好对整个复议工作都是很好的推动，希望大家在关注程序制度的同时，也要关注工作制度。同时，程序制度也要进一步完善，关键是全面。

第二，要把案子办好。这实际上既涉及到政府形象，也涉及行政复议制度公信力。第一要有正确的理念，第二要有正确的质量标准，第三要有好的机制。希望各个部门进一步地搞好探索。

第三，搞好指导。指导非常重要，复议工作不能各自为战。曹主任经常讲政府法制工作是统一的，要强调“法制一盘棋”的思想，这就是我们不断地召开工作会、协作会的原因。我们对自身的要求是尽可能地创造更多的交流平台。对部门来说，也一定要重视指导，既要强调法制办对部门的指导，还要强调各部门对下面的指导。因为部门下边是一个行业，部门的指导关系到整个行业。我们司今年面对500多个申请，50多个正式立案的案件，再加上释义、培训、地方会、理论研讨会、部门会、资格制度、统计制度修改等多项工作，安排得非常紧凑，感到比较紧张，比较疲倦。当然这不是我们推托指导的理由。对我们来说，主要是改善指导，比如大家提出来的分类指导、具体指导等。

第四，理论研究。这一点我们也考虑到了，因为我们工作中遇到的问题很多带有理论性，如果简单地用外国的理论套，就会有套不清的情况。比如说内部行为和外部行为的问题，比如说经批准行为和非经批准行为的问题，都是中国特有的问题。回答这些问题，要认真地总结实践经验。我们在搞理论研究的时候，不能把国外现成的结论抄过来，而是要把理论转化为能够具体指导实践的方案。这样的理论才是有指导意义的、中国特色的理论。现在我们遇到的理论问题是两个层面的，有的是实际操作层面的，有的是整个制度设计的，这两方面问题希望大家都关注。

第五，配套制度。希望各个部门把配套制度也抓起来。有些制度统一搞的时机并不成熟。比如复议听证还要再看一段时间，在勇于实践的基础上，逐渐地加以规范。

第六，加强复议能力建设。这个能力建设是全方位的，硬件、软件都要加强。风涛同志的讲话中都提到了，这里不再重复。

总而言之，以去年的重庆会议为标志，行政复议工作整体站在了新的起点上，怎么样进一步的推进行政复议工作，是需要我们想清楚的问题。

三、关于需要进一步研究的问题

风涛讲话分析了形势，明确了任务，提出了要求。大家在书面提出的建议，和我听会上的建议大体上是一致的。有些问题，我在湖北召开的行政复议理论研讨会上作了总结，大部分是共同的，也有一些个别问题。对此，说说个人看法，便于大家在工作中参考。

第一，是关于信访和复议的关系。这个问题很复杂，主要是操作层面的问题。处理好这个关系要把握三点：一是，严格执行信访条例第十四条、第二十一条的有关规定，防止本可以行政复议的案件进入信访过程。二是，要注意区别《信访条例》对政府信访机构和政府部门信访职责的不同规定。根据《信访条例》第六条和第二十一条的规定，政府的信访工作机构不是信访事项的责任处理机关，而是负责转办、交办和督办的信访机构，其作为和不作为都不宜纳入行政复议范围；接受转送的政府部门或者下级政府作为信访事项责任处理机关，违反《信访条例》第二十二条的规定，对于收到的信访事项不作答复，构成不作为，信访人可以就此申请行政复议；信访事项责任处理机关对信访人投诉请求作出的信访处理意见、复查复核意见，如果不构成新的具体行政行为，信访人不能就此申请行政复议；如果构成新的具体行政行为，则应当依照行政法申请复议。三是行政复议申请超越期限的处理。行政复议申请超越期限，属于申请人自身原因的，不予受理。同时，如果依照宪法和组织法规定的“县级以上人民政府有权撤销所属部门和下一级政府的决定和命令”，通过执法监督程序解决，社会效果更好；因非属于申请人的原因，特别是因行政机关故意不告知行政复议申请权而造成复议申请超越期限并一直持续上访又未处理过的，应当依据行政复议法及其实施条例的规定予以受理。

第二，关于不予受理决定和驳回申请决定的可诉性问题。我们比较倾向于驳回申请的决定和不予受理的决定在性质上是基本相同的，可以按照是否属于复议前置进行分类。对于复议前置的案件作出驳回申请或者不予受理决定的，当事人对该决定不服可以以该决定为对象提起行政诉讼；对非复议前置的，可以采取监督方式，按照实施条例的规定告知申请人可以向行政复议机关的上级机关申请责令恢复审理。

第三，关于调解和和解协议的可诉性问题。行政复议和解是以双方自愿、互动，在行政机关自由裁量权的范围内所达成的协议，并依托终止的方式结案。由于其争议已经解决，无争议即无诉求也无可诉性。有人设想，申请人事后反悔的，因未形成新的争议，最多可以考虑引导其诉原具体行政行为；同时，和解适用的条件是行政机关行使自由裁量权，主要涉及合理性问题，按照行政诉讼法的规定，只有在行政处罚显失公正时，才可以提起行政诉讼。

调解与和解的不同之处在于，调解书是在行政复议机关的推动下达成的，调解书的内容包含行政复议机关的意志，调解书的法律效力应该等同于行政复议决定。但是，调解的适用条件与和解的适用条件相类似，非属于行政处罚显失公正的，不能够提起行政诉讼。

第四，行政不作为是否纳入复议范围的问题。大家一致认为，行政不作为的现象越来越普遍，通过行政复议加大解决因行政不作为而产生的行政争议的力度势在必行。对此，我们倾向于认为，行政管理相对人对行政机关不作为提出异议，原则上都可以考虑先行受理。受理后再根据有关行政不作为的构成要件作出判断。对不构成不作为的可以根据实施条例有关规定驳回行政复议申请；对构成不作为的，可以作出责令限期履行法定职责的行政复议决定。

大家能够接受的看法是，不作为是不采取行动，不置可否、不予理睬、不予答复的行为。行政不作为应当具备下列要件：一是，行政机关具有法定职责。法定职责的根据源于法律、法规、规章的规定。规章以下的其他规范性文件所作的规定以及行政机关在行政管理中所作的承诺，是否可以作为法定职责的根据，可以再做进一步研究；二是，申请人曾经要求行政机关履行法定职责，并提供有关证据；三是，被申请人的不作为与申请人的权利和利益的损害存在因果关系。此外，有的同志提出应当增加行政机关具备履行法定职责的现实可能。考虑到“现实可能”的解释空间太大，可考虑暂不将其列为行政不作为的构成要件。

第五，关于内部行政行为的复议问题。大家比较一致的看法认为，内、外部行政行为的划分是一种学理的分类方法。判断一个行为是内部行为还是外部行为，应当从两个角度进行思考：一是，以行政复议法第八条作为基本的判断依据，适度解释“行政处分或者其他人事处理决定”。二是，要区分形式要件和实质要件。只要实质要件能够证明行政机关的某个行为侵害当事人的合法权益的，就可以认定为外部行为的，并纳入行政复议范围。仅具备形式要件，但对当事人的权利义务并未产生实质影响，可以认定为内部行政行为，不能对此提起复议。比如对会议纪要就应该据此作出具体分析。

行政机关招录公务员的前提是行政机关与拟招录的公务员之间并不存在内部管理关系，难以包括在行政复议法第八条“行政处分或者其他人事处理决定”。同时，拟招录的对象请求保护的权利属于劳动权的范畴，亦不涉及行政复议能力承受问题。因此，多数人倾向于将其解释为外部行政行为。

第六，关于利害关系人的认定问题。我们主张对这个问题作专题研讨。利害关系人问题以前不是很突出，但现在社会关系越来越复杂，什么样的人具备利害关系，什么样的关系才是利害关系，都要求行政机关把关系理清楚。关于这个问题，可以在适当的时机组成小型研讨会研讨。

第七，关于行政复议时效问题。关于未告知具体行政行为内容时的最长申请期限问题，鉴于《行政复议法》未作明确规定，《实施条例》也不宜直接规定，因为在司法最终原则下，行政复议不是最终解决问题的手段。但是时效的问题，可以用在信访问题上讲的观点判断。如果非属于申请人的原因，而是行政机关造成的耽误时效的，要考虑相对人寻求救济很有难度的这一客观现实。如果是新时期出现的问题，具体行政行为的特征非常明确，在这种情况下我们能不能给一个救济的手段。如果通过复议实在解决不了，能不能通过执法监督程序来救济。这样做可能会很麻烦，但社会公信力会提高，有一失，也有一得。

第八，关于经批准的问题。大家要关注批准的行为。条例里规定，法律、法规、规章规定批准权的，批准机关作被申请人。但实践中，上下级之间打电话指导一下，做事前先请示，都是一种习惯法，和制定法不一样。我们在习惯法当中所坚持的做法，要通过制定法和成文法来扭转它。海关建议对经批准的行为进行清理，这是必要的。法律法规规章规定的批准有多少，非法律法规规章规定的批准有多少，要做一个清理。希望大家把确实是需要上级部门批准的行为直接规定出来，有必要的，就上升为规章；确实不需要的，就用实施条例去适用。如果不需要上级部门批准的，最好划分出权限，哪些是县级部门的权限，哪些是市级部门的权限。

此外，还有部门特点比较突出的问题，比如说水利部门的流域管理机构复议管辖的问题，国家统计局派驻地方的直属调查队的问题，公安交通管理局所属的大队下面的分大队管辖问题，还有审计当中的复议和审计政府裁决怎么衔接的问题。这些问题，以复议司目前的水平还回答不了，建议大家做点专题研究，我们共同想办法解决。

同志们，行政复议制度是一项利国利民的好制度，行政复议工作是一项值得我们付出辛劳和汗水去浇灌的事业。让我们这些有幸接触这一工作的同仁们，团结起来，锐意进取，开拓创新，求真务实，脚踏实地，一步一步地不断推动行政复议工作向前发展，努力开创行政复议新局面！

谢谢大家！