行政诉讼维持判决思考

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人民法院审理行政案件，对被诉的具体行政行为是否合法进行审查。经审理认定，具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规、规章正确，符合法定程序的，人民法院应当判决维持该被诉具体行政行为。

笔者认为，行政诉讼中的这一维持判决的方式应予取消。其理由如下：

一、从我国宪政体制上看，维持判决方式有违国家机关分权的宪法原则

人民法院是国家审判机关，依照宪法的规定，人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。行政机关系国家权力机关的执行机关，依照宪法的规定，行政机关具有广泛的、管理公共事务的职权。虽然宪法没有明确规定行政机关“依法独立行使行政职权”，但行政机关行使职权的“独立性”是宪法确定的国家机关分权原则应有之义。根据宪法的规定，人民政府对国家权力机关负责，向人民代表大会及其常务委员会报告工作，接受人大的监督。国家权力机关认为行政机关的行政决定、命令违法宪法、法律，或者危害国家利益，可以依法撤销；甚至可以撤销或者免除行政机关有关负责人的领导职务。但是，国家权力机关与国家行政机关的监督和被监督的关系是法定的，在国家法治完备的情况下，国家权力机关不能取代国家行政机关，而直接行使行政职权。国家权力机关行使监督权的具体范围、方式等也有相应的法律规定。比如，宪法虽然赋予了国家权力机关的撤销权，但并不赋予国家权力机关的变更权，即国家权力机关不能以行政机关的行政决定、命令违反宪法、法律为由而直接予以变更，或者取代行政机关直接作出行政决定等。宪法之所以作这样的规定，其目的是为了维护国家行政机关在行使行政职权上的“独立性”，以维护宪法分权的法律基础。

同理，其他国家机关在任何情况下也不能取代国家行政机关，直接行使国家行政职权。虽然，人民法院根据行政诉讼法的规定而依法享有“维护和监督行政机关依法行使行政职权”的审判权，对行政机关被诉的具体行政行为的合法性进行审查。但是，人民法院行使审判权必须以维护行政机关行使行政职权的“独立性”为前提和基础。具体来说：本来，行政机关在行使行政职权过程中，作不作为、如何作为、作为的方式和具体内容、以及实现其行政目的或者执行行政决定的方式等，均属于行政机关的行政职权范围，由行政机关结合具体实际情况，依据法律的规定，完全自主地作出行政决定。行政机关在具体行政职权过程中，其他国家机关不得“指手划脚”。

然而，人民法院生效的维持判决，对包括被告行政机关在内的当事人均具有确定力、拘束力，甚至还具有强制执行力。维持判决在形式上虽然“维护”了行政机关依法行使行政职权，但维持判决的法律后果就是：行政机关已经不可能与该案件未经审判那样，完全“独立”行使行政职权了。因为，维持判决已经不同程度地限制了行政机关对行政职权的依法独立行使。从这个角度上讲，维持判决实质上损害了国家行政机关行使行政职权的“独立性”，在一定程度上动摇了国家机关分权的宪法基础。

二、从行政行为公定力上看，人民法院作出维持判决没有实际法律意义

行政机关作出的具体行政行为是具有法律效力的行为。除了法律有特别规定?熑缧姓?处罚法规定的无效的行政处罚外，行政行为一经作出即具法律效力。未经有权的国家机关依照法定的程序以予撤销，该行政行为的确定力、拘束力和强制执行力是持续存在的。该行政行为法律效力不因被提起行政诉讼或者被申请行政复议而中止或者终止。

确立行政行为的公定力制度，对维护行政机关依法有效行使行政职权，发挥国家机关的职能作用都具有积极的意义。否则，行政管理相对人可以以为行政行为违法为由?熁蛘咭云渌?借口，对抗或者拖延行政行为的执行。如此，行政机关的行政执法权威就彻底丧失，行政效率即无从谈起。从根本上讲，国家行政机关行使国家行政职权没有可靠的法律保障，其后果将不堪设想。因此，必须树立行政机关行政执法应有的权威。行政机关的具体行政行为一经成立，在保障行政管理相对人相应的救济途径和权利的基础上，从法律上首先应视该具体行政行为为合法有效的行政行为，具有法律效力。不论该具体行政行为最终是否被撤销或者变更，都要首先维护该具体行政行为的法律效力，以保障行政机关有效行使行政职权，维护国家、社会公共利益。

从这个意义上讲，影响被诉的具体行政行为的法律效力的，是人民法院撤销判决和变更判决。只要人民法院没有作出撤销或者变更判决，该被诉的具体行政行为就依然发生着法律效力。因此，维持判决对该被诉的具体行政行为的法律效力没有产生实质性的影响。通俗地说：如果被诉具体行政行为合法，人民法院作出维持被诉具体行政行为的判决，实属不必，甚至也曰“画蛇添足”之举。

三、从审判的实际效果上看，维持判决限制了行政机关自由裁量权的行使

由于人民法院作出维持判决，不仅对原告有约束力，对被告行政机关也具有约束力。因此，当事人应当自觉履行人民法院生效的判决。

就被告行政机关而言，由于具体行政行为被人民法院判决以予维持后，实现或者履行被诉具体行政行为，已经不是简单的行政机关执行行政行为的问题，而首先是履行人民法院生效判决的问题了。如果说，行政机关执行行政行为属于行政职权的问题；那么，履行人民法院判决则属于行政机关的诉讼义务和法律责任。

有这样一个案例：原告王某与第三人李某打架斗殴，被被告某县公安局拘留15日并处罚款200元；对第三人也给予相应的行政处罚。原告对被告的处罚决定不服，经申请行政复议后提起行政诉讼，以该处罚决定认定事实不清，适用法律错误，处罚过重，显失公正为由，诉请人民法院判决撤销该处罚决定。在行政复议和行政诉讼过程中，被诉的行政处罚决定依法停止执行。人民法院经审理后认定，被诉行政处罚决定认定事实基本清楚，主要证据确实充分，适用法律正确，行政程序合法。被告对原告所作的行政拘留15日和200元罚款处罚虽过于严厉，处罚的内容确有不尽合理之处；但处罚的内容均在法定的行政处罚范围之内，该被诉的行政处罚行为合法，应予维持。原告主张该行政处罚显失公正没有事实和法律根据，其诉请撤销被诉具体行政行为的理由不成立，应予驳回。根据行政诉讼法第五十四条第一款第一项的规定，判决维持被诉的行政处罚决定。在该行政处罚交付执行后，被告行政机关再次认真研究了该行政处罚决定和人民法院的判决，认为该行政处罚决定确实如判决所认定的那样，处罚内容过于严厉，相对原告的违法行为而言，该处罚存在有不尽合理之处，有必要变更该行政处罚决定。但该行政处罚已经被人民法院判决以予维持，变更行政处罚决定实际上意味着变更人民法院的生效判决。而作为当事人的县公安局只有履行人民法院生效的维持判决的义务，没有改变人民法院判决的权力。

从以上案例可以看出，人民法院的维持判决在一定程度上限制了行政机关依法行使行政职权，削弱了行政执法的有效性、合理性、灵活性。人民法院的维持判成为行政机关自由裁量的障碍。

四、从现有的判决方式上看，驳回诉讼请求的判决完全可以涵盖维持判决的适用范围

根据行政审判的实践需要，最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》增加了驳回原告的诉讼请求的判决方式。驳回诉讼请求的判决适用的范围包括：1．“解释”第五十条第三款规定：“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。”“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。”2．“解释”第五十六条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；?熑?被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；应当判决驳回诉讼请求的情形。”

“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”的规定，属于弹性规范，法官在审判实践中可以根据案件的实际情况，灵活适用该规定。其中，被诉的具体行政行为合法，原告诉请撤销被诉具体行政行为没有事实根据或者法律依据，其诉讼请求应予驳回的，即属于可以适用该规范的情形。从这个意义上讲，经审理确认被诉具体行政行为合法，人民法院应当作出维持判决的，人民法院可以选择适用驳回原告的诉讼请求的判决方式。

的判决方式所适用的范围，不仅完全可以涵盖维持判决所适用的范围；而且，适用驳回原告的诉讼请求的判决，维护了国家机关分权的宪法原则，赋予行政机关最大的自由裁量空间，有利于行政机关独立依法行使行政职权。