行政诉讼起诉期限分配思考

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行政诉讼起诉期限又称起诉期间，是指公民、法人或其他组织（统称行政相对人）认为自己的合法权益受到具有国家行政职权的机关、机构、组织及其工作人员具体行政行为的侵害，依法向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期限。行政诉讼起诉期限的效力是指行政诉讼当事人之间的权利、义务关系在期限届满后产生的法律后果。根据行政诉讼有关法律规定，行政相对人只有在法律规定的起诉期限内提起行政诉讼，才有可能获得司法救济，否则，其合法权益就难以通过司法救济的途径得到保障和实现。行政诉讼起诉期限对保护行政相对人的诉权及其合法权益，促使相对人正确、及时地行使诉权有重要的意义。因此，起诉是否超过法定的起诉期限也往往成为行政诉讼当事人各方争执的焦点。这就产生了对起诉期限的举证责任分配的原则问题。依据举证责任的分配原理，法律规定谁对起诉期限承担举证责任，谁就有责任对此提供证据加以证明，举证不能的法律后果也应由其承担。对方当事人即使没有任何证据，也不必承担举证不能的法律后果。那么，行政诉讼法及其司法解释（以下简称《解释》）对起诉期限的举证责任采取了怎样的分配原则呢？

1.《解释》第二十七条规定了原告承担举证责任的范围，其中第一款规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……”该条规定包含如下两层含义：①被告认为原告起诉超过起诉期限的，由被告负举证责任。其需要证明的事实包括：原告知道或者应当知道诉权或起诉期限或具体行政行为内容的时间；原告未行使诉权是否经过了法定的起诉期限。如果举证不能，就应以原告实际行使诉权的时间作为起诉期限的开始时间，也就是说，视为原告起诉未超过起诉期限。该条实际上作了由被告对起诉期限承担举证责任的规定，举证不能被告承担不利的法律后果。②对起诉期限的效力采取的是抗辩权发生说，法定的起诉期限届满，被告的抗辩权发生。被告不提出抗辩或抗辩举证不能由被告承担法律后果。法定起诉期限届满，原告丧失胜诉权，并不丧失起诉权。因原告对起诉期限不当然承担举证责任，只有被告抗辩且举证充分时，才承担反证责任。法院对起诉期限没有依职权主动审查权。

2.《解释》第四十四条第六款规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”笔者认为该条规定包含如下两层含义：①原告对起诉期限承担举证责任，举证不能，要么案件被裁定不予受理，要么被裁定驳回起诉。人民法院在案件立案受理时和案件审理过程中，都要依职权主动对原告起诉是否超过法定起诉期限进行审查，而不必基于被告的抗辩。原告必须对此起诉符合起诉期限提供充分的证据予以证明，举证不能就要承担不利的法律后果。②法定起诉期限届满，原告起诉权丧失。原告在法定起诉期限内不提起诉讼，期限届满后，原告丧失起诉权，其起诉要么被人民法院裁定不予受理，要么已经受理的被裁定驳回起诉。

《解释》第二十七条把起诉期限的举证责任分配给被告，采取的是抗辩权发生说；而《解释》第四十四条把起诉期限的举证责任又分配给了原告，采取的是起诉权丧失说。

笔者认为，根据行政诉讼由被告对作出的具体行政行为负举证责任的一般原理，对行政诉讼起诉期限也应由被告负举证责任。但是，原告应对超过法定起诉期限有正当理由负举证责任。原告起诉是否超过法定起诉期限，不应作为案件受理的法定条件，人民法院也不应依职权主动审查，而应由被告对起诉超过法定起诉期限提出抗辩。