环境执法难法律咨询

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摘要：环境执法是环境保护工作的重要手段之一。由于环境执法难，造成环境污染和生态破坏加重，严重制约了经济可持续发展。造成环境执法难的主要原因是：环境立法不完善，环保部分执法能力欠缺，环境执法体制不顺，地方保护主义和企业的环境意识不高。解决环境执法难，必须从完善环境立法，加强环境执法能力建设，理顺环境执法体制，打破地方保护主义，加大对排污企业的监控力度等多方面寻求对策，以保证环境保护工作顺利进度，促进国民经济的可持续发展。

Theenvironmentlawenforcementisoneofthemostimportantmethodsforenvironmentalprotection.Itisdifficulttoenforcetheenvironmentlaw,whichaggravatestheenvironmentalpollutionandecologicaldestructionandserioulyrestrictsthesustainableeconomicdevelopment.Theprimaryreasonsforenforcingtheenvironmentlawdifficultlyareimperfectenvironmentlegislation,deficientlawenforcementcapabilityofthedepartmentoftheenvironmentalprotection,unsuitablesystemofenvironmentlawenforcement,regionalprotectionismandtheawarenessofenvironmentalprotectionofenterprises.Inordertosettlethedifficultiesofenvironmentlawenforcement,wemustimproveenvironmentlegislation,strengthenthecapabilityconstructionofenvironmentlawenforcement,makethesystemofenforcementexecutesmoothly,breaktheregionalprotectionism,strictlymonitorenterprises’pullutiondischargeandseekonmorecountermeasures.Thesecountermeasurescanguaranteethattheenvironmentalprotectionworkssmoothly,andpromotethenationalsustainableeconomicdevelopment.

关键词：环境执法难原因对策

KeyWords:environmentlawenforcementdifficulty,reason,countermeasure

近年来，我国的环境保护工作取得很大进展，但是随着经济的快速发展，环境压力越来越大，连续几年没有完成污染物减排目标，环境污染和生态破坏已严重制约国民经济和社会发展，这里面固然有多方面的原因，但是环境执法难是其主要原因之一。因此，解决环境执法难题目对促进环境保护工作和国民经济可持续发展具有重大意义。

一、环境执法难的原因

（一）环境立法不够完善

现行的环境法律、法规对环境违法行为规定的惩罚力度不够，造成企业“违法本钱低”；有一些多发的、常见的环境违法行为存在法律处罚的空洞；有些法律条文在基层执法中无法执行；有些法定处罚幅度过宽，没有量化，配套法规出台滞后，缺乏直接强制执行手段等，终极导致环境执法难。

1、对环境违法行为的惩罚力度不够。在我国的环境立法中，都有一个最高罚款限额规定，《中华人民共和国大气污染防治法》规定50万元，《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》和《中华人民共和国水污染防治法实施细则》规定的100万元等，这与有些企业的违法排污行为造成的损失（危害）、获得的利润、治理污染的本钱相比简直太少了。如《中华人民共和国大气污染防治法》第四十七条规定：“建设项目的大气污染防治设施没有建成或没有达到国家建设项目环境保护治理的规定的要求，投进生产或者使用的，由审批该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部分责令停止生产或使用，可以并处1万元以上10万元以下罚款。”而一个燃煤电厂，要建成符合规定要求的大气污染防治设施至少要几千万元，甚至几个亿投资。而一个20万千瓦的发电厂生产一天就可以得到几十万元的利润，而不建设大气污染防治设施罚款最多不超过10万元。显然违法要比遵法合算得多。再比如该法第四十六条第三款规定；“排污单位不正常使用大气污染物处理设施或者未经环境保护行政主管部分批准，擅自拆除、闲置大气污染物处理设施的，环境保护行政主管部分可处5万元以下罚款。”而一个20万千瓦的燃煤电厂在正常使用脱硫除尘设施天天的运行用度就得几万元。所以有些单位固然建了污染治理设施，能不用就不用，能不加药剂就不加药剂，碰到环保部分检查，千方百计拖延时间，把设施开开应付检查，即使被环保部分逮个正着，相对环保部分的罚款来说，企业还是划算。

2、环境立法体系不够完善，配套设施出台滞后。如《中华人民共和国环境噪声污染防治法》到目前还没有具体的实施细则，造成环境治理困难较大。一是“干扰他人”难以界定。《噪声法》规定“环境噪声污染”的条件是超标准排放和干扰他人，是否超标可根据监测结果和环境标准判定，而“干扰他人”在现行的法律法规及规范性文件中没有明确规定；二是责任者难区分。过往企业四周无人居住，现在开发成了居民区，企业由原来的“超标不扰民”变成了“超标扰民”，这个责任由谁来负法律没有明确规定；三是《噪声法》中规定的各种违法行为的法律责任，如罚款，都没有明确的罚款数额。再如《环境保护行政处罚办法》第六条规定：“对同一环境违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”也就是人们所说的“一事不再罚款原则”，但却没有规定什么是“一事”，是违法一天构成一个违法行为，还是违法十天、一个月或者一年构成一个违法行为？在环境行政执法中经常出现这种情况。环保部分发现企业违法，依法给予了责令改正和罚款处罚，但几天后或者一个月后再往检查，违法企业丝毫未改，照样违法。假如环保部分再给予处罚，违法企业就以为环保部分违反了“一事不再罚款原则”，诉讼到法院，法院也往往支持企业。由于违法的主体、违法的地点、使用的设施、排放的污染物、造成的后果都

*是同一个。这样环保部分对企业处罚一次后，就不敢再进行二次处罚。

3、缺乏直接强制执行手段，环境执法本钱高。所有环境法律法规都没有给予环保部分直接强制执行的权力，造成很多环境违法行为得不到应有的惩罚。例如：有些“十五小”企业由于投资少，生产工艺和设备简单，获利大，在既无环保手续和污染治理设施，又无工商营业执照的情况下进行生产。环保部分发现后调查取证，下达行政处罚决定通知书，企业往往置之不理。环保部分只好申请法院强制执行，前前后后需要半年以上时间。这些企业在接到法院传票后，就拆走主要生产设备逃之夭夭，造成法院无法强制执行。过一段时间后，再找一个地方重新开始生产，与环保部分玩“猫捉老鼠”游戏。对“十五小”企业，各地政府和环保部分动用大量人力、物力、财力多次进行取缔，往往是过后不久又死灰复燃，这就造成环保执法本钱高、执法难。对于这些钻法律漏洞，逃避处罚的恶意环境违法行为，法律上缺乏针对性的处罚手段。

（二）环境执法能力存在不足

1、基层环保行政执法机构不健全。固然《中华人民共和国环境保***》对县级环保行政主管部分的职能、责任、权限进行了定义，但缺乏具体性，尤其是对环保部分在当地政府的隶属、级别没有予以确定，造成县级环保部分在地方政府的组成和隶属一片混乱：有的直属政府的一级机构，有的则属政府的二级机构，有的是一个环保办公室，有的同其他部分合署办公，有的是一个局所属的科（股）。这种混乱局面没有将环保局的权力凸现出来，在实施执法过程中没有法定的权威。目前环境监察机构缺少应有的法律地位，在职能上固然是国家的执法部分，但在格式上还是事业单位，没有独立行使环境执法的权力。

2、环保执法职员业务素质和法律素质不高。由于各大专院校开办环保专业较迟，各地环保部分组建时严重缺乏环保专业职员。近几年毕业的大批环保专业毕业生却因编制题目进不了环保部分，形成没有环保专业知识的职员承担执法工作，而环保专业人才无法从事环保工作。由于相当一部分人缺乏环保法律专业知识和实际工作经验，因而难当此重任，不敢大胆执法，也难以正确执法。

3、执法手段落后。目前县级环保部分普遍存在经费不足，交通工具和必要的技术设备缺乏等题目，连最最少的调查取证工具如摄像机、照相机都少有，更谈不上环境监测设备。由于没有技术手段，对一些企业明知是违法行为，却因无法取证而不能及时处理；一些污染事情也是由于没有证据而无法处理，人民群众的正当权益得不到保护。

（三）环境执法体制不顺，执法机构之间职责不清，协调不力，使环境执法难以形成协力

《中华人民共和国环境保***》规定：县级以上地方人民政府环境保护行政主管部分，对本辖区的环境保护工作实施同一监视治理。但真正由环境保护行政主管部分实行同一监视治理的只有产业污染防治这一块。农业、水利、林业、海洋、土地、矿产等都有相应的专门法律法规，有专门的资源治理和开发部分，分散于各个职能部分，如污水处理由建设部分承担，水土保持和河边清淤由水利部分承担，交通船舶污染由交通部分承担，农业面源污染治理由农业部分承担，交通及社会生活噪声污染由公安部分承担，自然保护区有环保、林业、国土、建设等多部分在各自治理，职责交叉，多头治理、重复治理，使得环保部分难以对实在施真正意义上的同一监视治理。在实际工作中环保部分对其它执法单位根本无法实施有效的监视，谈不上协调，更不用说形成协力。

（四）地方保护主义

一些地方的领导不能正确熟悉环境保护与经济发展的关系，只重视眼前的经济发展，轻视环境保护，缺乏环境意识，经常指责环保部分的正常执法是阻碍经济发展。近年来，有些地方尤其是经济欠发达地区，为了吸引更多的客商前来投资兴业，加快经济发展，尽快显现当地官员的政绩，往往置《环境保***》于不顾，制定了不少有悖于国家环保政策的“土政策、土办法”,这些“土政策、土办法”规定环保部分不准到排污单位进行检查、征收排污费，更不准处罚。新建项目不用到环保部分进行环评，使得旧的企业污染得不到治理，新的污染源不断产生。这些地方保护主义严重影响和阻碍了环境执法与监管。

（五）企业领导环境意识不高

在发展社会主义市场经济过程中，企业追求的是利润最大化。企业领导眼里盯着的是经济效益，对环境效益漠不关心。有些企业领导环境意识不高，法律意识淡薄，以为违反环保法无关大局，不会坐大牢；对于环保部分的执法行为，有些厂长经理经常以“我们是利税大户，安排多少人就业，处罚我们会造成严重后果”等相威胁；有些企业弄虚作假欺骗环保部分；更有甚者，有的企业领导指示下属职员围攻、漫骂、殴打环保执法职员。此外，由于企业违法排污行为的随意性和隐蔽性，环保部分又是很难及时发现。企业的这些行为都给环境执法带来一定难度。

二、解决环境执法难的对策

环境执法是指环境法规的贯彻实施，主要包括环境行政执法、环境仲裁执法和环境司法执法。目前，我们仍以环境行政执法为主，且环境行政执法难的状况很严重。要从根本上改变这种状况，就必须从环境立法、环境执法能力、强化政府环境责任、加大对排污企业的监控力度、多方位多角度来着手，才能从根本上解决环境执法难的题目。

（一）完善环境立法

将环境保护的工作范畴从防治环境污染，恢复生态系统等领域，扩展到经济可持续发展，促进社会进步的范畴，加快建立与社会主义市场经济相适应得环境法律体系，为环境行政执法提供强有力的法律依据。

1、对现行的环保法律、法规进行清理修改。根据社会主义市场经济出现的新题目，进一步完善，减少立法上的空缺；同时，对那些已不适应市场经济的法规和条款进行必要的修改，减少法律、法规之间的不协调题目。

2、加大对环境违法行为的惩罚力度。不能使违法者从其环境违法行为中得到好处。对环境违法者不能太“仁慈”、“手软”，可以借国外“以日计罚”、“以违法排污量计罚”的制度。

3、加强环境法律法规的刚性，进步环境执法的权威。在环境立法中明确赋予环保部分必要的行政强制执行权，对造成严重环境污染的，可以对其设施、物品采取暂扣、没收或封存措施，使得违法排污行为能够得到及时有效的制止。

（二）加强环境执法能力建设

环境行政执法是一项政策性、专业性、技术性很强的工作。建设一支数目足、素质高、设备齐备的环境执法队伍，意义重大。一是要健全环境行政执法机构，从人事编制和财政供给上解决职员不足和经费欠缺题目；二是加强环保专业知识的培训，进步环境执法队伍的整体素质。本人以为现在的环保干部培训内容过于肤浅，已经不符合环境执法形势的需要，应当从各种产品的生产工艺、原材料消耗、排放什么污染物、污染治理技术等较深层的知识来加强培训，进步现场环境执法能力；三是为环境执法队伍配备必要的执法设备，如车辆、照相机、摄像机、监测仪器等，以利于调查取证；四是加强环保执法队伍的治理，建立健全内部工作机制和责任追究制，进步执法效率。

（三）强化政府环境责任，打破地方保护

对各级政府的环境责任要建立考核机制，

*完善政府的环境责任追究制度，把环境保护工作作为干部选拔任用和赏罚的硬指标。严格实行“一票否决制”，全面清理废止各地违反环保法规的“土政策”，打破地方保护主义，避免地方政府纵容包庇企业的环境违法行为和干扰正常的环境执法。

（四）加大对排污企业的监控力度

由于企业的违法排污行为存在时间上的随意性，环保执法部分难以及时发现和调查取证。企业的违法排污行为得不到应有的处罚，建议从以下三个方面加大对排污企业的监控力度。

1、安装在线监控设备。在重点污染源安装在线自动监控装置及配套设施，并与环保部分联网，使企业的排污行为24小时处于环保部分的监控之中。

2、增加监察频率。环境监察部分应根据需要增加对排污企业污染治理设施的监察频率，及时发现制止和打击环境违法排污行为。

3、动员公众监视。要充分利用“12369”环保举报投诉电话，动员公众参与对环境违法行为的监视，对举报属实的，应当给予奖励，做到执法到位。

（五）有关部分积极配合，切实做到执法到位

有些环境执法行为涉及多个部分，环保部分要发挥同一监视治理职能，有关部分要积极配合。只有多管齐下，形成协力，才能达到预期的执法效果。比如：在关停取缔“十五小”、“新五小”和落后生产能力时，工商行政治理部分应吊销其营业执照，电力部分应停止供电，供水部分应停止供水，公安部分要维护现场秩序，监查部分要处理违法违纪职员等。

综上所述，环境执法难是环境污染加重和制约经济发展的主要原因之一。造成环境执法难的原因主要是：环境立法不够完善，环保部分执法能力欠缺，环境执法体制不顺，地方保护主义和企业的环境意识不高。解决环境执法难，必须从完善环境立法，加强环境执法能力建设，理顺环境执法体制，打破地方保护主义，强化政府环境责任，加大对排污企业的监控力度等多方面寻求对策，以保证环境保护工作的顺利进展，促进国民经济可持续发展。

参考文献：

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