浅议行政公益诉讼制度
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摘要］：行政公益诉讼，是指公民、法人或其他组织认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了社会公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护社会公共利益，依法向法院直接提起诉讼或者向特定机关提出请求，由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。我国目前行政公益诉讼形式还未被立法者所承认，但笔者认为，通过了解西方法治国家的行政公益诉讼制度和研究我国法律制度，在我国建立行政公益诉讼制度既有理论基础，又是现实需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。
［关键词］：行政公益诉讼；直接利害关系；社会公共利益
一、行政公益诉讼制度探源
行政公益诉讼来源于公益，在谈行政公益诉讼时，不得不提及公益诉讼。公益诉讼最早可溯源于古罗马时代。当时的古罗马法将诉讼划分私益诉讼和公益诉讼两种诉讼模式，其中“私益诉讼”是指为保护个人所有权益的诉讼，仅特定的当事人才可提起；而“公益诉讼”则是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，一般市民均可提起。可见，古罗马的市民如果是以维护公共利益为目的，为维护法律及社会秩序，就可以提起公益诉讼，且并不要求提起公益诉讼的原告与所诉之利益有利害关系，即可以是无利害关系的人。近代西方各国大多引入了这种诉讼制度。
如上所述，行政公益诉讼是公益诉讼的一个分支，而且，在当今世界各国较为普遍适用的是就刑事公益诉讼和行政公益诉讼两种两种模式。其中行政公益诉讼制度在日、美的发展相对较为最为完善。在日本，“行政公益诉讼”又被称为“民众诉讼”，是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法律规定的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。在美国，行政公益诉讼即所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼，主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其要旨是：在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。此外，英、德、法等国家也都建立了类似的行政公益诉讼制度。
相比之下，当前我国在公益诉讼尤其是行政公益诉讼的立法及司法事务方面却没有较大的进展，这种状况无疑不利于社会主义法制建设的全面展开及依法治国方针的贯彻落实，更不利于我国社会主义市场经济的长足进步和发展，尤其是在公民法制观念、权利观念日渐深入人心的今天，如果怠于对社会公共利益的保护，必然会对我们整体社会的发展造成极其消极的影响。
二、确立公益诉讼的必要性
我国现行行政诉讼法未规定行政公益诉讼，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，即原告起诉须以与具体行政行为有法律上的利害关系为限，如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查之外，这样当行政机关违法行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民便无法通过司法手段监督行政行为，来维护社会公益。例如，国有资产被侵占、转移或国有资产被损毁、灭失的情况时有发生；行政机关为本地的经济发展，通常会采用滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等方式极力保护地方企业，结果导致一系列的环境污染和破坏水土问题的频发；还有政府部门在公共工程的审批和招标，政府工程发包过程中出现的违法行为等等，在没有特定受害人或者特定多数受害人没人起诉时或不愿起诉时，如果没有单位或个人为了国家利益、社会公共利益，及多数不特定人的利益而伸张正义的话，那么，国家利益、社会公共利益，及多数不特定人的合法利益将遭受重大损害，此时，应当允许没有利害关系的任何个人或社团组织，依法向国家司法机关申请对政府机关及法律、法规授权管理公共社会事务的组织的行政行为提起诉讼，要求法院依法进行司法审查。对行政主体的行政行为的合法性或合理性通过法院进行最终裁决。这样做，既维护了国家利益、社会公共利益及不特定多数人的合法利益，又起到了维护和监督行政机关依法行政的作用。笔者看来，从我国目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看，确立行政公益诉讼制度已势在必行。行政公益诉讼制度的创立既能保障公民的基本权利，实现大多数人的人权，如参加国家政治、经济、社会等多方面的管理，又可充分利用个人力量、特别是通晓法律的法学专家、律师等社会精英们的力量，来对国家公权力进行制约和监督，充分发挥公民和团体在保护公共利益中的积极作用。
三、我国行政公益诉讼的法律及学理基础
首先，从我国行政法的渊源来看，我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”人民把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，当国家利益和社会公众利益受到侵害时，公民的个体权益也同时受到了损害，公民应当有权依法行使司法审查请求权，保护社会公众利益，实现对自身合法权益的维护。行政公益诉讼可以使人民参加国家事务管理与监督的法律权利得到实现。我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定对原告的资格作了比较明确的概括式规定，第13条则列举了司法实践中经常遇到的情形，如相邻权人、公平竞争权人等有权提起行政诉讼。这两条规定比行政诉讼法第二条的关于原告资格规定更加宽泛，进一步扩大原告提起诉讼的资格。在近几年的司法实践中确实收到了很好的效果，可见进一步扩大原告主体资格范围的作法是符合行政诉讼的自身规律及其发展趋势的。
同时，除公民、法人或其他组织可提起公益诉讼外，检察机关也应当具有充当行政公益诉讼原告的主体资格。根据宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，有权对一切违反法律的行为进行监督。从检察院的实际功能也可看出，其主要职能是保护国家和公共利益。因此，检察机关享有行政公诉的起诉权符合宪法规定，而且进一步充实了检察机关的应有职能。
另外，从我国《行政诉讼法》的立法宗旨来看：一方面是保护公民、法人和其他组织的合法权益，另一方面是保障行政机关依法行政。即使行政机关的违法行为和不作为尚未实际害及某个私权益，但如果害及国家利益、社会公共利益，其实质上就是害及了更多的私权益，使更多的私权益失去了存在的根基，况且该行政机关的违法行为和不作为本身就是对行政法治的破坏。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既有私益之诉，也应有公益之诉，对公益的保护与对私权益的保护同等重要，只有建立行政公益诉讼制度才能更好地完善整个行政诉讼制度。
但也有人认为，如果放开行政诉讼原告主体资格范围，实行行政公益诉讼制度，在我国可能会出现诉讼爆炸的不利局面。其实，在中国即使任何人都可作原告，行政诉讼仍然不会门庭若市，因为诉讼是要成本的，以诉讼为职业的情况毕竟少见，比如王海这样的人毕竟是少之又少的。建立行政公益诉讼制度，首要解决的就是扩大原告资格的问题，既然我国的行政诉讼对原告的资格的规定呈现扩张的趋势，那么进一步扩大原告诉讼资格即建立公益诉讼制度也是必然的结果。
四、完善我国实行行政公益诉讼制度的切入点
行政公益诉讼，是指公民、法人或其他组织认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了了社会公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护社会公共利益，可以依法向法院直接提出起诉请求或向特定机关提出请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。它是运用司法手段保护国家和社会公共利益，规范行政执法行为，从而维护法律的严肃性和权威性。通过以上对行政公益诉讼制度分析，笔者认为我国要实行行政公益诉讼制度，首先要从以下几个问题入手：
（一）要解决对损害国家利益、社会公共利益的行政主体的行为的可诉性问题。该行政主体的行政行为既包括具体行政行为，也应包括抽象行政行为，两者都应当接受法院的司法审查。由于抽象行政行为是针对普通的不特定对象作出的，可以反复适用，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体的行政行为。一旦违法，侵害的对象就可能是不特定的多数人。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危害性和破坏力，因而更有理由将其纳入行政诉讼范围。
（二）要放宽行政公益诉讼的原告起诉资格，规定任何公民、法人或社团组织等，在行政主体行使职权的作为或不作为违法时，自己的直接利益虽没遭受损失，但在国家利益、社会公共利益受到严重损害时，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人。享有要求有关机关对社会公共利益进行保护的权利。
（三）将由宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责在行政公益诉讼程序中明确化、具体化。即可以确认其以国家公诉人的名义对行政公益诉讼提起诉讼、提出抗诉。笔者认为通过立法确立检察机关在行政公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色提起诉讼，较为适当。我国宪法规定的“法律监督”可以理解为特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦察权、公诉权和诉讼监督权，通过追诉犯罪和纠正法律适用过程中的违法行为来保障国家法律的正确实施。检察机关提起行政公益诉讼，也正是源于其对行政机关行政执法和其它方面的工作的法律监督权。目的在于保障国家行政法律和其它相关的法律的正确实施。与刑事诉讼一样，检察机关在行政公益诉讼中是以国家公诉人的身份出现。
（四）诉讼费用负担方式的改进。按照诉讼法原则，诉讼费用一般由原告预付，最终由败诉当事人负担，但因公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用的数额可能很大，加上在出现如环境污染方面的新型案件中，动辄涉及高科技知识和科学方法的综合运用，所需鉴定等费用往往是公民个人和一般组织难以承受的。如果仅因公益诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，无异于强迫公民放弃对社会公益的保护请求。所以，我国有必要对原告预交诉讼费作出给予减免的优惠规定，以适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，从而保护公民提起公益诉讼的积极性。
（五）对胜诉原告给予适当的奖励。公民提起行政公益诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了社会公共利益，有时甚至与私人利益毫无关系，但其提起公益诉讼往往要花费大量的时间、精力和金钱。给予胜诉原告适当的奖励，一方面作为一种弥补原告经济损失的方式，对原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护社会公益。
参考文献：
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