浅析监督员制度实效措施

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摘要：人民监督员制度的合理性最终取决于它的实效性。从我国人民监督员制度的试点情况和国外相关制度发展的经验来看，要加强人民监督员制度的实效，我们还需要进一步研究如何增强人民监督员表决意见的刚性、合理界定人民监督员监督的范围，并处理好试点工作的有序性与多样性的辩证关系。

关于进一步提高人民监督员表决意见的刚性

日本检察审查会制度曾经面临改变不起诉决定的比例过低的问题，例如在*0年，检察审查会对108件不起诉决定案件作出了应当起诉的裁决或者不起诉裁决不当的裁决，但是，最终提起公诉的只有37件，占34%。人们认为，这种监督的效率太低，巨大的投入与纠错效果不成比例，要求通过改革提高检察审查会裁决的效力，即赋予检察审查会第二次做出的应当起诉的裁决以法律效力。日本的这个教训值得我们注意。

在我国，有关人民监督员立法出台以前，人民监督员的表决意见不能具有直接的法律效力，但是，我们可以通过检察机关的内部程序将其表决意见转化为具有法律效力的决定。其实，这种转化就是审查和确认，无论设置多少审查和复核环节都无助于改变人民监督员表决意见的性质。增设审查环节必然削弱人民监督员表决意见的刚性，降低人民监督员制度的实效。因此，我们要尽可能地减少对人民监督员表决意见的再议环节，通过检察长和上级检察院两种主体的确认，赋予人民监督员表决意见以间接的法律效力。

有两个具体方案，可以择其一，也可并行。方案一：对于人民监督员以三分之二以上绝对多数票通过的第一次表决意见，检察长应当确认，并指令有关部门执行，无需提交检察委员会决定。方案二：对于人民监督员的第二次表决意见，如无特殊情况，上级检察机关应当批准。

对于方案二，有两点需要加以限制：一是第二次表决意见监督的范围应当限于检察委员会作出的维持撤销案件或不起诉的决定。维持逮捕决定的决定属于积极的检察权，其后有审判机关的裁决来监督和制约，不必过度加强人民监督员表决意见的效力。二是第二次表决意见的形成程序应当是，再次召集人民监督员会议，经过进一步了解情况和独立评议之后进行表决。如果表决意见仍为应当立案侦查或起诉的，检察长可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机关应当及时复核，如无特殊情况，应当批准人民监督员的表决意见。检察长在上级检察机关批准后，应当指令有关部门立案侦查或提起公诉，从而使人民监督员的表决意见具有较强的约束力。这项措施减少了原来由上级检察院裁决的程序，通过检察长指令的确认使其获得了法律效力，大大地加强了人民监督员表决意见的刚性。

上述两个方案加强了人民监督员监督的效力，对其合理性的质疑主要有两个方面：一是关于人民监督员监督的效力是否过强，客观上形成了人民监督员表决意见具有决定性意义。这并不构成危害或对检察权的实质性威胁，因为人民监督员监督范围是有限的，而且有后续的审判程序来裁决，不会造成严重的消极后果。二是关于错案责任问题。如果最终证明人民监督员的表决意见是错误的，也是可以容忍的，既不必追究人民监督员的责任，也不必追究检察长的责任。我们可以预测，由此引起错案的概率是很低的，不会对检察工作造成明显的影响。相对于通过提高人民监督员表决意见的刚性带来的实效，这属于正当程序的必要代价。

效率是社会制度生命力的基础。人民监督员制度的实效关系到该项制度的生死存亡，不能不引起我们的高度注意。在未来的试点工作中，这个问题也将日益突出，我们要认真对待人民监督员制度运行的投入与产出比例问题，做到未雨绸缪，防患于未然。

关于合理地界定人民监督员监督的范围

加强人民监督员制度的实效并不等于简单地扩大其监督范围，相反地，我们必须把人民监督员监督的范围限定在合理的范围之内，使其在特定范围内发挥重大或决定性的作用，这是提高人民监督员制度效率的关键。我们认为，人民监督员监督的范围应当限定在事实判断方面，使其避免就专业性较强的法律适用问题作出判断。

以往，我国实行的陪审员制度受法国大革命时期的陪审制度和前苏联的陪审制度的影响较大，在制度设计上使陪审员与审判员享有平等的权力，共同就案件事实问题和法律问题作出判断，没有合理界定陪审员的裁决范围，在实践中反而损害了陪审制度的效果，削弱了陪审制度的基础，使其在一定程度上名存实亡。为什么国外的陪审员制度和陪审团制度与其审判制度和检察制度比较融洽，显示出较强的生命力？我们认为，其关键在于其陪审员或陪审团与法官和检察官的分工比较合理。来自大众的陪审员只就事实作出判断，而受过专业训练的法官和检察官负责作出法律判断。这样，既把陪审员或陪审团的权力限定在其能力所及的范围之内，又确立了陪审员或陪审团在其法定的审议范围内的决定权，从而形成了比较有效的与法官和检察官分权的机制。

在人民监督员制度的建设中，我们要汲取国内外的经验教训，自觉地把人民监督员的判断权限定在案件的事实判断方面，惟如此，才能进一步加强和保证人民监督员监督的刚性和实效。

关于试点工作的有序性与多样性的辩证关系

试点工作的主要目的是，检验设计方案的合理性，并通过不同方案的对比分析，为国家立法选择最佳的方案，提供丰富的实证材料，创造有利条件。但是，大范围的试点必须强调统一部署，防止各种偏差对试点工作的顺利进行造成消极影响。解决这个矛盾的办法是，在大范围试点工作中强调有序性、统一性，在小范围内有计划、有指导地进行一些变通试验，以保证试点工作的多样性。

目前试行的人民监督员制度是经过深思熟虑和反复论证的，是在现行法律框架内可行性较强的模式，可以在大范围内试行，基本没有风险。但是，这种模式的局限性也是显而易见的，即它是由检察机关主导的社会监督机制，缺乏独立性和中立性。人民监督员制度的未来发展和有关立法势必逐步克服这方面的局限性。换句话说，未来立法要建立的人民监督员制度可能是一种与现行模式有很大差别的模式。

值得考虑的另外两种人民监督员选拔程序：一是参照国外陪审员的选任程序，由司法行政机关来主持人民监督员的选拔程序和日常管理；二是根据我国政体的特点，由人大有关内设机构来主持人民监督员选任程序和日常管理。

除了选拔程序的主持机关有两种模式外，具体的选任方式也可以有不同的模式，如抽签方式(包括电脑随机抽取)、单位推荐方式等。具体的选任方式涉及到主持机关与人民监督员之间的关系，也涉及到能否从制度上防止选任机关滥用选拔权力干涉检察工作。国外的做法是，在本辖区从有被选举权的公民中随机抽签产生。借鉴这种方式，既能防止主持选任工作的机关或组织滥用权力，又便于该机关或组织对人民监督员进行管理，还真正体现了公众的普遍参与。