立法效率研究论文
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法律经济学认为，包括法律在内的任何制度或规则在制定和履行过程中，都会给当事人或行为者带来利益或成本［1］。从这个意义上讲，立法本身也存在效率问题。目前，对立法效率的理论探讨和实证分析都有待进一步深入。为此，本文结合多年参加立法工作的实践，对影响立法效率的因素进行系统分析，对立法低效率的几种表现进行梳理，并对其成因作了探讨，还在此基础上就如何提高立法效率提出一些思考。
一、影响立法效率的因素分析
效率是以价值最大化的方式利用资源或获得满足，效率的初级的或直观的衡量标准是产出和投入的比例。即“以最少的资源消耗取得同样多的效果，或用同样的资源消耗取得较大的效果［2］。效率的高级的或深层次的衡量标准是根据预期目的对资源的配置和利用的最终结果作出社会评价，促使资源配置的合理化和社会财富的最大化。所有的法律活动和全部的法律制度，说到底，都是以有效地利用资源，最大限度地增加社会财富为目的的［3］；因此，从这个意义上讲，立法效率的高低，直接表现为立法效益和立法成本的比较，间接反映了立法是否实现立法目的，在多大程度上促进了经济社会发展，增进了社会整体利益以及实现了社会资源的最佳配置和社会财富的增加。归纳起来，可能影响立法效率的因素有以下几个方面：
（一）立法成本。即因立法而产生的人力、物力、财力以及时间、信息等资源的支出，包括直接成本和间接成本。直接成本是立法活动本身所产生的成本，即立法在规划、起草、审查、论证、提案、审议、公布等阶段所耗费的成本，属于立法的基础性成本。间接成本，是为实施立法所延伸出来的必然要耗费的其他成本，属于立法的附属性成本，包括三个方面：一是执法成本，即为保障法律运行而支付的费用，包括为实施立法进行的宣传、机构设置、人员配备、体制改革、审批许可以及执法监督等活动的投入；二是守法成本，即公民、法人或者其他组织为遵守立法中的强制性规范必须承担的最低代价；三是违法成本，指管理相对人因违反立法而承担的民事责任、行政责任以及由此而产生的名誉、信用等方面的损失。立法的间接成本所占的比重大，隐蔽性强，不易计算，通常容易被人忽略。立法成本越高，因为立法导致的资源消耗就越大，单位收益的投入就越多，立法效率也就越低；相反，立法成本越低，因为立法导致的资源消耗就越小，单位收益的投入就越少，立法效率也就越高。因此，可以说立法成本和立法效率成直接负相关。
（二）立法效益。即立法实施后所产生的符合立法目的的有益效果，包括经济效益和社会效益。立法的经济效益是指立法实施后对经济发展产生的有益的影响，主要体现为以下几个方面：其一、节约交易成本，例如降低了获取市场信息的费用（发现成本）、谈判费用（缔约成本）、执行和监督费用（履约成本）以及诉讼费用（法律程序相关成本）等等；其二、为人们从事经济活动提供了一个行为规则，减少了诸如制假售假、投机取巧、坑蒙拐骗、尔虞我诈等投机主义行为；其三、促进外部性内在化，消除或减少了经济活动中“搭便车”问题，保证私人成本和社会成本一致，从而提高经济效率；其四、减少经济环境的不确定性，增加经济活动结果的可预见性。立法的社会效益指立法实施后所产生的对社会的有益效果即社会的有机协调状态，如法治秩序的进步、社会稳定性增加、人们的安全感增强、社会生活秩序好转、道德水平的提高等等。立法效益越大，单位成本的产出就越大，立法效率就越高；相反，立法效益越小，单位成本的产出就越小，立法效率也就越低。因此，可以说立法效益和立法效率成直接正相关。
（三）立法数量。借用供求理论和边际效用递减规律来分析，法律供给数量（立法数量）与法律成本效益之间的互动关系表现为三个阶段：第一阶段，在立法初期，由于法制不健全，法律的成本与效益均随着法律供给的增加而增加，但由于法律收益的增加额超过成本的增加额，从而呈现出立法规模效益递增倾向；第二阶段，在立法中期，随着立法数量的增加，法律的边际收益日益减少，法律规模效益的递增倾向开始变弱，逐步达到法律收益的增加额等于成本的增加额，此时法律供给和需求实现平衡，立法规模适度；第三阶段，在立法后期，法律供给一旦超过这一临界点，就会出现法律成本的增加额大于收益的增加额，导致立法的“规模不经济”。可见，立法成本和立法收益随法律供给的增加而发生变化的轨迹不尽相同，法律供给不足或过剩，立法速度过快或过慢均不能实现立法效率的最大化。同时，法律供给符合边际效用递减规律，即：法律越多，从新法律中获得的效用就越少；法律朝令夕改或同一类型法律供给过多，其效用递减，人们守法的积极性也越小。因此，立法数量的增加和减少可直接引起立法成本和立法效益的变化，从而间接影响立法效率。当立法数量小于规模适度的临界值时，立法数量与立法效率成间接正相关；相反，当立法数量大于规模适度的临界值时，立法数量与立法效率成间接负相关。（四）立法质量。常识和经验告诉我们，行为并不会仅仅因为法律被通过就必然改变［4］。从功利主义论角度分析，人是完全理性的人，每个人都会最大程度的追求自身利益的最大化。人们在守法和违法之间衡量，如果认为守法带来的预期利益大于违法所获得的效益，那么他们就会守法，反之就会选择违法。诚如霍布斯所言，“人的行动出于他们的意志，而他们的意志出于他们的希望和恐惧。因此，当遵守法律比不遵守法律似乎给他们自己带来更大好处或更小坏处时，他们才会去愿意去遵守”［5］。波斯纳也认为，“服从法律更多的是一个利益刺激的问题，而不是敬重和尊重的问题”［6］。因此，人们遵守法律归根到底是因为代表国家权力的法律能促进经济社会发展、增进社会整体利益以及实现社会资源的最佳配置和社会财富的最大化，即被遵守的法律是高效率的法律。能够实现这一目的取决于立法质量，即立法的合法性、合理性、科学性、可操作性以及与相关立法之间的协调性。立法的质量低劣一方面会增加立法的直接成本和执法、守法、违法的间接成本，另一方面会降低立法的经济效益和社会效益，从而导致立法效率低下；相反，立法质量越好，执法、守法的成本就越低，立法所产生的综合效益就越高，立法效率也就越大。因此，立法质量和立法效率成间接正相关。并且，随着立法数量的不断增加，立法质量对立法效率的影响更加明显。
（五）立法需求。立法需求具有不确定性，也可能影响立法效率。法律需求的不确定性，是因为需求主体的广泛性和主体利益的多元性，导致人们对法律的需求内容和需求量各不相同，并且难以准确地把握。如较富裕的人更多地需求有关不动产、遗嘱或继承等调整财产关系的法律［7］，而较贫困的人可能更多地需求有关社会保障、促进劳动就业、促进公共服务均衡化等方面的法律。从一般意义上讲，法律的服务对象越多，人们从法律中获得的综合效用就越大，法律的效益就越大，立法的价值就越大，同等条件下立法效率也就越高。相反，不注重立法需求，不考虑立法的服务对象，立法者和司法执法者本位主义严重［8］，把立法作为与社会经济生活脱节的东西或封闭的体系，必将导致立法效率的降低。因此，可以说立法需求和立法效率成间接正相关，充分尊重立法需求的不确定性，优先安排涉及面广、服务对象多的立法项目对提高立法效率有一定的积极意义。
总结起来，上述五个方面的因素中，立法成本和立法效益是影响立法效率的直接因素，是衡量立法效率的直观标准；而立法数量、立法质量和立法需求则是影响立法效率的间接因素，其作用的发挥往往通过增加或减少立法成本以及改变立法效益得以实现，是深层次考量立法效率的辅助标准。具体关系见下表：
二、立法低效率的现象透视
立法低效率，一方面指立法投入和产出的比例严重失调，单位立法的效益极低、成本极高的现象；另一方面指立法不能有效的实现立法目的，不能较好的促进了经济社会发展、增进社会整体利益以及实现社会资源的最佳配置和社会财富的最大化。从总体上看，目前我国立法的效率仍然十分低下，立法寻租尚未得到根除，立法谋私和立法越权还在一定程度上有所体现，立法浪费和立法低质仍然比较突出。具体而言：
（一）立法浪费。浪费立法资源是立法低效率的最为直观的体现，立法资源的浪费有以下几种情形：
第一，重复立法。重复立法在地方立法层面尤为明显，表现为很多地方立法不尊重本地实际，不体现地方特色，机械套用，照抄上位法的规定，照搬外省市的条文，导致各地立法的体例、模式、结构、内容千篇一律。以民族区域自治方面的立法为例，全国人大常委会出台《中华人民共和国民族区域自治法》后，国务院出台了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，国务院及相关部委出台的有关民族区域自治方面的文件多达数十个，其内容规定可以说已经非常明确，但仍有21个省市（自治区）先后制定了相应的地方立法，仔细对照其内容，几乎没有任何创新和特色可言。
第二，交叉立法。立法是利益平衡器，是不同起草部门的一场“权力博弈”。因此，一些部门在牵头起草立法时，往往只站在自己部门的角度看问题，对于综合性、全局性的问题把握不够或漠不关心，导致立法内容交叉的现象时有发生。比如，重庆市曾先后出台《重庆市职业介绍管理条例》与《重庆市人才市场管理条例》，其主管部门分别是劳动部门和人事部门，二者在管理职责上存在交叉，实践中经常出现被一个部门取缔了的职业介绍机构改头换面后又到另一个部门进行登记的情况，严重地降低了行政管理的严肃性，造成了立法资源的极大浪费。
第三，各自为政。立法上的各自为政在部门规章层面表现得最为突出，由于各部委都有制定部门规章的立法权，不同部委在职权职责有所交叉的情况下往往从各自部门利益角度出发，就同一管理事项出台多项内容存在交叉、重合甚至是相互抵触或矛盾的规章。以资产评估方面的立法为例，国务院多个部委都出台了相关部门规章，如财政部的《资产评估机构管理办法》、国资委的《企业国有资产评估管理暂行办法》、建设部的《房地产估价机构管理办法》、保监会的《保险公估机构管理规定》、商务部《汽车贸易政策》中也有相关规定。上述规章对资产评估机构的分类标准、组织形式、资质等级、审批主体、审批权限等的规定各不相同，导致执行中无所适从。
第四，频繁修订。即不尊重立法的客观规律，立法修订的随意性太强，修订的频率过快。个别立法随领导人的变化、领导意志的转变以及管理思路的调整而频繁修订，从而导致立法资源浪费，立法权威受损，立法效率大大降低。以《重庆市主城区路桥通行费征收管理办法》为例，该办法从2002年7月1日施行后，仅3年左右的时间就曾修订2次，分别于2003年6月19日和2005年9月9日修订。如此频繁的修订在立法在地方立法中并不少见。
第五，盲目延期或随意调整。在立法程序的推进中，因为种种原因，故意拖延立法时机，延长立法周期或随意改变和调整立法项目的情形时有发生。比如，为获取立法经费，起草部门就一个项目多次、多年重复申报；再比如，立法审查机构以确保立法的民主性和科学性为由，对一个项目进行数次委托起草、重复调研、重复论证，进行马拉松式的立法。同时，由于现行立法对增加或减少立法项目缺乏相关的程序规定，立法项目的立项和立法计划的执行主要取决于立法机关、行政机关的意愿，甚至取决于个别领导的意愿和偏好，因此调整或改变立法项目的随意性极强，实践中造成了立法资源的极大浪费。
第六，宣言式立法。在每年的立法项目中，为了政治的需要，为了照顾方方面面的关系，或者迫于来自舆论、人大代表、政协委员甚至是某些领导的压力，立法机关或多或少地会选择出台一些“无害也无益”的“宣言性”立法项目。此类立法，说到底就是做表面文章，完成政治任务，并不追求有什么实际用途、能达到什么好的社会效果。因此，制定这些地方立法时，立法机关通常并不关心其内容，只对其从立法技术上进行无害化处理，以求对经济社会发展不造成危害，对老百姓的生活不产生负面影响。这实为立法资源的最大浪费。
（二）立法越权。按照我国《宪法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等法律法规的规定，不同层级、不同类型的立法分别对应特定的不同的立法权限，立法不能超越各自的法定权限，否则就构成越权，就可能“违宪”，从而导致无效。然而，目前立法越权的现象仍然存在，如《立法法》第8条规定了“法律保留事项”，即对涉及国家主权、民事经济基本制度、诉讼和仲裁制度、犯罪和刑罚、对公民人身自由的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚等只能通过法律来规定，但不少地方立法、部门规章仍有涉及；再比如，《行政处罚法》对不同层级的立法可以设置的行政处罚的种类、范围和幅度等都有强制性要求，但在个别地方立法中仍有超越法定处罚种类、权限设定行政处罚的现象；再者，根据《行政许可法》，地方政府规章一般不得新设行政许可（一年期的临时性行政许可除外），否则就视为越权，而目前由地方政府规章设定的行政许可满一年后未停止施行的仍然大量存在。立法越权导致立法存在的合法性基础丧失，立法效率势必受到严重影响。
（三）立法谋私。立法谋私在部门立法和地方立法时有体现，即为了私利，通过立法进行地方保护或部门保护，谋取地方利益或部门利益。立法谋私集中体现为现行立法中较为普遍的立法部门利益化倾向，即起草部门通过各种形式主导立法，在立法中存“私心”、塞“私货”、扩“私权”、争“私利”。目前，立法谋私主要借助以下几种渠道：
其一，通过立法扩张行政管理类职能。即起草部门在立法中通过新增行政许可（含非许可类审批、备案）、行政处罚、行政强制、行政收费等管理手段，或将原属于其他部门管理权限范畴的事宜通过立法的形式调整为自己的管理范围，以扩张自己的管理权限，为权力寻租预留一定的空间；
其二，通过立法弱化公共服务类职能。即起草部门在立法中通过授权、委托或直接改变或变通上位法的规定等形式，以“政企分开”、“政事分开”、“政府与中介机构脱钩”等为借口，将原本应该由自己承担的公共服务类职能交由其他单位或个人承担；
其三，通过立法强化部门垄断或行业垄断。即起草部门通过在立法中增加一些不合理的强制性管理手段来达到强化部门垄断或行业垄断的目的。比如，对涉及资产评估、安全鉴定、设计规划、资质等级评定等事项，起草部门往往通过立法强行要求当事人委托由其指定的或者与其存在某种利害关系的机构负责实施，否则在办理相关手续时不予认可；
其四，通过立法实施地方保护。即地方人大或地方政府从本地的局部利益出发，通过立法设置贸易壁垒、市场准入条件、优惠条件等，对外地公民、法人和其他组织实施差别对待。
（四）立法寻租。即在立法过程中相关部门或其工作人员利用立法的起草、审查、审议等权力进行利益交换，即通过立法来为自己或他人攫取或维护利益的行为，是一种滥用立法权的行为。如在立法中，立法审查机构或其工作人员从本单位利益或个人利益出发，或为了小恩小惠，或碍于人情事故，或有求于人，不严把审查关，迁就起草部门，对起草部门塞的“私货”置若罔闻，导致立法成为某些部门或个人渔利的“合法武器”。权力寻租状况下产生的立法，往往权利、义务和责任设置不科学，部门职能划分不合理，势必增加立法运行的社会成本，导致立法的低效率。
（五）立法低质。即立法的质量低劣，指立法在合法性、合理性、科学性、可操作性以及与相关立法之间的协调性方面有所欠缺，从而未能实现立法目的，未能体现经济社会发展规律，未能促进经济社会发展、增进社会整体利益以及实现社会资源的最佳配置和社会财富的最大化。目前，立法低质表现为，有些立法仍然存在与上位法的规定或者上位法的精神不尽一致，与同位法相互抵触，存在权责利设置不科学、措施手段不合理、可操作性差、立法技术欠缺等方面的问题。以两个同位阶的立法相互抵触为例，其必然产生法律适用的冲突和法律信任的危机，导致管理相对人守法成本增加，立法的权威性受损，司法、执法的难度增大,违法或规避立法的现象增多，从而使社会总成本加大，社会效益减少，立法效率降低。
三、立法低效率的原因分析
目前，立法之所以效率低下，既有意识、理念方面的原因，又有体制、机制方面的不足，具体而言：
（一）立法的资源意识淡薄。立法作为一种资源，其供给和需求受特定历史时期社会文化、经济、政治等条件的约束，具有稀缺性［9］。正因为立法资源的稀缺性，在立法项目的选择上，必然存在机会成本。然而，目前在进行立法项目选择时，主要关注的是如何及时按领导人的要求将地方党委政府的意志和政策文件规范化和法定化，很少考虑立法的机会成本，很少比较立法的成本效益，很少顾及公共政策配置的社会风险［10］。一句话，立法资源意识极其淡薄，直接导致了立法资源存在着供给不足量、使用不得当、利用不充分、研究不深入等诸多问题，间接引起了立法者对立法导致的社会资源的重新配置是否合理缺乏关注的热情和兴趣，从而严重影响了立法效率。
（二）立法资源配置不合理。为实现稀缺的立法资源效用的最大化，必须对立法资源进行科学的选择和合理的配置，将其分配给能够使有限资源价值最大化的主体［11］。目前，立法资源的配置还处于一种极为粗放的状态。对立法资源在各个单位、各个项目和各个环节之间如何合理分配，立法经费的比例如何确定，立法人员如何配备等问题还缺乏系统研究，立法资源配置的随意性大、科学性差。具体而言：一是立法经费的投入不够。各级政府财政预算中没有专门的立法预算科目，没有独立的立法预算经费，立法经费往往从立法机关的行政事业费用中拨付，起草部门所需经费也往往从业务费中挤用。这必然导致立法的依赖性增强，自主性减弱，被动立法、遵命立法多；二是立法人员的配置不合理。主要表现在立法人员数量少，时间精力投入不够，年龄结构、知识结构有待优化等等；三是立法资源使用的分散性和盲目性。由于立法资源存在不确定性，且立法成本不易计算，立法资源的使用通常带有盲目性和分散性，通常处于无计划状态，如对一部地方立法到底需要投入多少人、财、物，怎样使用这些资源才能降低成本、提高效率等问题，既无标准也无要求。再比如，若干分散的立法工作机构和人员，在不同阶段分散工作、重复劳动，增加了人、财、物的耗费，使本来势单力薄的立法无法形成合力。
（三）立法成本效益评价机制欠缺。立法成本效益评价，一方面有利于立法者科学的选择立法项目，及时跟踪立法的实施效果，客观评价立法效率；另一方面也有利于对那些实施成本高、收效小的立法进行及时的修改和废止，从而确保法制的和谐统一，提升立法的总体效率。从比较法视野考察，几乎所有发达国家都有自己的立法评价体系，都建立了立法的成本效益分析制度，如英国《准备守法成本评估修正原则》、德国《联邦法律案注意要点》、荷兰《立法指导原则》、芬兰《法律规范法》、加拿大《联邦立法政策》等都规定了成本效益分析原则［12］。美国前总统里根1981年的12291号令则明确要求行政机关在制定重大的法规之前，必须先对执行这项法规所花的费用和可能得到的效益进行分析，随后才向管理和预算局汇报，由该局审查这项法规是否真正需要。行政机关制定法规必须保证能够获得最大的经济效益，如果有花费较少的方案可供选择，行政机关没有选择这个方案时，必须说明理由［13］。而从我国目前的情况来看，尽管国务院《依法行政纲要》中对立法成本效益分析制度有所提及，但实践中并未全面推行，尤其是在地方立法领域，立法的成本预测和效益分析几乎一片空白，直接导致立法的随意性强、盲目性大，只管制定、不计成本、不顾效果的现象比较突出，立法效率较为低下。
（四）立法监督制约机制不完善。立法效率低下，立法越权、立法谋私、立法寻租等现象的存在，固然与立法机构及其工作人员的素质有关，但更主要的原因还在于现行体制对地方立法的监督制约不健全。这主要表现在以下5个方面：一是立法监督程序和方式不明确，致使监督机制运行不畅，导致其立法监督职能弱化；二是立法监督制度缺乏有效的启动程序，公民缺乏监督的“”主动监督和被动监督没有实现有机结合；三是批准和备案制度不完善，备案审查缺少启动程序，致使备案制度有名无实；四是立法监督没有设置相应的法律责任，对立法主体和监督主体缺少必要的约束；五是立法监督中司法的能动作用近乎空白，如按照《行政诉讼法》的规定，法院对抽象行政行为只能进行极其有限的“司法审查”等［14］。由于缺乏有效的监督制约，立法的多少、好坏、利弊得失等无人问津，自然导致立法总体质量不高，立法效率低下。
四、提高立法效率的理性思考
针对立法理念、体制、机制方面的不足，笔者认为，应当从以下几个方面入手提高立法效率：
（一）从严控制立法数量，适当上收立法权限。据统计，截至2007年10月底，除《宪法》和4个《宪法修正案》外，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律220余件；国务院制定了现行有效的行政法规近700件；31个省、自治区、直辖市和49个较大的市的人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件；国务院各部门和31个省、自治区、直辖市以及49个较大的市的人民政府制定了25000多件规章。目前，以宪法为核心，以不同层次法律规范为载体的法律体系框架已经形成，政治、经济、文化、社会各方面已经基本做到有法可依［15］。很明显，目前我国的立法已经从大规模的创制性立法阶段过渡到了小范围的修改完善阶段，立法实际上已经处于供大于求的阶段，现有立法数量已经大大超过规模适度的均衡点，在不考虑其他影响因素的情况下，立法数量增加必将导致立法总成本的增加，总效益的“规模不经济”，导致立法的低效率。
因此，要提高立法效率，首先必须控制和减少立法数量。对既有项目，要做好定期清理，及时修改、废止或整合相关规定；对新立项目，必须从严控制，严格把关，充分论证其必要性，切实做到宁缺勿滥；同时，针对目前规章过多过滥、千篇一律、缺乏实效的现状，要适时修改《立法法》，适当上收立法权限，仅保留法律、行政法规、地方性法规（自治条例、单行条例）三个立法层级，废除中央各部门、地方政府以及较大市的人大及其常委会的立法权；对其中内容确需保留的，及时上升为行政法规或地方性法规。此外，还应当建立法律法规自动失效制度，在《立法法》中增加不同层级立法有效期的规定，如规定法律的有效期不得超过30年，行政法规的有效期不得超过20年，地方性法规的有效期不得超过10年等，期满自动失效。
（二）树立成本效益理念，优化配置立法资源。在法治社会，法是一种稀缺性资源，立法是社会资源强制性重新分配和优化配置的最主要的手段。立法通过对权利、义务、职责、责任、法律信息、程序的合理安排，可以降低交易成本，提高经济效率。因此，提高立法效率必须重视法的效益价值，强化立法的资源意识，树立成本效益理念，学会将效率融入正义，用效率诠释正义［16］。比如，在进行行为规则和制度框架的设计时，应当尽可能的选择更有效的激励约束机制，降低行为的社会成本和交易成本，最大限度的激发人、财、物的综合潜能；再比如，在法律责任及纠纷解决方式的制度设计方面，应当充分考虑司法执法的交易成本和收益，充分预期司法执法是否能节约市场交易成本，切实估算司法执法的成本费用与收益之比是否比采用其他措施的成本费用与收益之比要大。
在树立成本效益理念的同时，要尽可能的优化立法资源的配置。优化配置立法资源就是要以立法效益最大化为原则，合理配置立法资源的规模、协调立法资源运行结构、推行高效的立法资源运行方式。具体而言，应当做好以下4个方面：首先，加大立法投入，确保立法资源的供需平衡。立法的人、财、物等资源供给至少应当保证立法机关及其人员履行其立法职能的需要，保证达到立法数量和质量的需要，保证完成必经立法程序的需要以及保证立法的必要成本和固定成本；其次，改革立法资源的配置机制。改变现行的由政府部门主导的立法资源配置机制，建立由立法机构主导的立法资源配置机制。根据立法规划和立法计划，把财力、物力资源纳入财政预算，由立法机构统筹，由财政部门对其使用情况进行监督协调；再次，建立健全立法联合起草制度。即由起草、审查、审议单位以及相关职能部门、社会团体、利害关系人等联合成立立法起草小组，让人大常委会、政府法制机构提前介入。最后，多种形式整合立法资源。如探索地方立法的区域合作制度，采取紧密型协作、半紧密型协作和松散型协作等多种方式实现不同区域的立法资源共享；对于不同区域共性突出的项目或已有多个省市制定相关地方立法的项目，全国人大或国务院法制机构应及时关注，研究出台统一的法律或行政法规。
（三）实施成本效益预测，推进立法效率评估。对立法的成本效益进行预测评估十分必要，正如波斯纳所言：在不可能或者根本没有努力测定成本和收益的情况下，将法律规则概括为有效率或缺乏效率的，是充满主观性的，并且难以通过直接面对法律的实际规则或案件的结果而评价说这个理论是被证实了还是证伪了［17］。立法成本效益预测评估应当包括事前预测和事后评估两个阶段，其中事前预测应在立项前完成，而事后评估则应在施行后一段时间内进行。具体而言：事前预测可由财政和预算管理部门牵头，政府法制机构、人大法制机构和法学、经济学、社会学专家等联合成立立法成本效益预测委员会；立法项目申报单位在申请立项时同时报送该项目的成本效益预测报告，由立法成本效益预测委员会对《成本效益预测报告》进行评价审查，对立法成本高、实施效益小的申报项目实行“一票否决”。对于“未被一票否决”的项目，在制定立法计划时，应将其成本效益预测审查情况作为是否立项的重要参考。对立法实施后的效率评估，可由成本效益预测委员会或由其委托相关的专业机构、科研单位或者独立的第三方在该立法项目实施后3至5年内，围绕是否实现立法目的，是否满足了个人利益和社会利益的协调，是否达到了公权和私权的动态平衡，在多大程度上促进了经济社会发展、增进了社会整体利益以及实现了社会资源的优化配置和社会财富的增加等进行综合评定。评估时，还应结合《项目成本效益预测报告》对实施后的成本和收益进行比较分析，有针对性地比较其中的利弊得失。
成本效益事前预测是每个立法项目立项的基础和前提，是权衡立法项目利弊的关键，应当全面推行。而立法实施后的效率评估则是立法修改和完善的参考，目前要对所有立法项目的实施效率进行评估既不必要，也不现实。因此，可考虑暂时只将重大立法项目纳入预测评估范畴，待条件成熟后再全面推行。所谓重大立法项目，主要包括以下项目：一是该项立法的执行将增设机构、增加编制和人员的；二是该项立法的执行将大量增加管理相对人的负担的，如设置多项行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制措施等；三是该项立法的执行将大大增加政府财政支出的，如规定设立专项经费、专项奖励、政府补助救助等；四是该项立法的执行将产生重大社会影响的，如涉及生态环保、弱势群体保护、农民工管理、社会保障等方面的立法；五是该项立法的执行将产生重大经济影响的，如将大幅度提高价格、大面积的导致企业停产关闭等等；六是其他在全国或本地区有重大影响的项目。
（四）提高地方立法质量，完善立法监督体系。提高立法质量，可从以下几个方面入手：一是创新立法体制。加强各级人大立法机构建设，改进人大常委会的组成方式和人员结构，设立专职的人大常委。探索设立政府立法研究机构，直接对地方政府负责，专门从事相关立法的起草等工作，使当前的立法模式逐步转型为人大为主、相关部门或单位为辅的立法模式；二是完善立法的公众参与机制。大力实施开门立法，采取“公众参与、专家评审、民主审议、利益团体介入”的立法机制，全面推行“媒体公示、公开听证、委托立法、现场论证和社会招标”等公开立法模式；三是健全立法审查审核机制。建立健全法律顾问制度、立法咨询委员制度、立法评审制度、立法助理制度等，充分借助专家力量，提高立法审查审核的技术水平；四是出台立法技术规范。建议由全国人大法制委员会或国务院法制办牵头，制定全国统一的立法技术标准，对立法的篇章结构、语言文字、逻辑内容等进行统一要求；五是完善立法的文本审读制度。从文字、结构、逻辑、立法技术等方面从严把关，提高立法文本质量。
强化对立法的监督制约，提高立法的社会效益，可采取如下措施：一是设立专门的立法监督机构，完善和加强权力机关的立法监督；二是完善立法监督的启动程序，建立依法审查、法定提交、司法机关移送、公民申诉等机制，使主动监督和被动监督有机结合；三是完善立法批准、备案制度，将重大地方立法适时纳入批准制度的适用范围；四是健全立法监督责任制，进一步明确“改变或撤销”的范围及方式，探索建立立法补偿机制以及对立法监督者的责任追究制度等；五是加强地方性法规、部门规章、政府规章的备案以及规范性文件的审查力度，纠正立法冲突，确保法制统一；六是完善立法的定期清理和修改、废止机制，对不适应市场经济要求的法律、法规和规章，要及时修改或废止，以减少法规冲突，最大限度地提高立法效率。
