行政立法程序模式探讨论文

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行政立法程序是行政主体在行使行政立法权过程中应当遵循的方式、步骤、时限等所构成的一个连续过程。

对此定义，我们必须从以下几个方面作进一步理解：（1）行政立法既包括行政法规、规章的制定，还包括行政法规、规章的修改、废止，因此，行政法规的修改、废止程序也是行政立法程序的内容之一。然而，在论及此问题时，行政法规、规章的修改、废止程序经常被人们所忽视，甚至在制定行政立法程序法规中也出现了这样的失误。[1]（2）行政立法程序是法定程序。“法定程序”意味着行政主体在进行行政立法时，必须接受行政立法程序的约束。行政主体进行行政立法如违反法定程序，将产生对行政主体不利的后果。如美国，规章经过评论后，行政机关必须将最终制定的正式规章文本公布在《联邦登记》上，否则不能生效。对此，联邦《行政程序法》第552条规定：“除非某人确己时获知有关内容，否则机关不得以任何方式要求其遵守本应公布但并未在《联邦登记》上的规定事项或使其受到不利影响。”我国《规章制定程序条例》第8条也有这方面的明确规定：“涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。有前款规定情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效。”（3）行政立法程序是一种公民参与程序。行政立法程序不是行政主体内部程序，而是一种开放式的法律程序，公民只要认为行政立法内容与其有利害关系，他就可以亲自参与或者通过自己的代表参与行政立法程序发表意见，使行政立法内容更有利于维护自己的合法权益。在行政立法程序中设置听证程序正是公民参与的具体体现。当然除了听证之外，行政立法程序是体现公民参与的机制还有如座谈、论证、协商、咨询、评论等。无论采用何种参与程序，其目的都是最大限度地让公民参与行政立法程序；同时，行政立法可以采取多种公民参与方式，尽可能让更多的公民参与行政立法程序。当然，在确保公民参与行政立法程序的同时，应当保证行政立法的基本效率。

行政立法程序作为一个行政权行使的过程，我们可以将其分为如下几个步骤来作进一步分析：

一、动议

动议，即向有行政立法权限的行政主体提出要求进行某项行政立法的建议。动议的功能类似司法程序中的“起诉”，它是行政立法程序启动的一个条件。动议涉及到的问题是：

（一）动议主体。所谓动议主体，即提出要求进行某项行政立法的建议的组织或者个人。我国目前行政立法的动议权的归属是：（1）制定行政法规的动议权属于“国务院有关部门”。《行政法规制定程序条例》第7条规定：“国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。”（2）制定规章的动议权属具有规章制定权限的行政主体所属的机构或者工作部门。《规章制定程序条例》第9条规定：“国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者较大的市的人民政府报请立项。”从这一规定可以看到，我国行政立法的动议权主体是有严格限制的。不仅其他国家没有行政立法的动议权，更不用说确认公民的行政立法动议权。究其原因，可能是我们长期以来一直视行政立法为行政机关内部事务，其他国家机关、公民无权参与行政立法。现行的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》所作出的上述规定，正是这种认识的产物。

公民是否有权动议行政立法？在国外并不少见。如美国联邦《行政程序法》第553条5款规定：“各机关应给予利害关系当事人申请或者废除某项法规的权利。”有学者将其归纳为“机关的服务或管理对象”，它们“可以是被管制的公司、机关某项计划的受益者、律师、支持团体、机关雇员组织、商会和职业协会等。”[2]葡萄牙《行政程序法》第115条规定：“一、利害关系人可向有权限机关提出请愿，要求制定、修改或废止规章。为方便行政机关了解其内容，该请愿须说明理由。二、有权限制定规章的机关应对提出上款请愿的利害关系人提供资讯，以及其对请愿所持立场的理由。”我国台湾地区的《行政程序法》第152条规定：“法规命令之订定，除由行政机关自行草拟者外，并得由人民或团体提议为之。”显然，确认公民有动议行政立法的权利是有先例可循的。因此，我认为，如果在行政立法程序中确认公民行政立法的动议权，一方面是符合扩大公民参与途径的民主宪政发展的趋势，另一方面也能提高行政立法的可行性和公民遵守行政法律规范自觉性。

（二）动议方式。动议方式是指行政立法的动议主体提出要求进行行政立法建议的具体形式与手段。行政立法的动议是行政立法程序启动的条件，行政立法本身不是一个三言二语可以说清楚的法律问题，因此，行政立法的动议应当以书面形式提出。

行政立法的动议应当记载如下内容：（1）立法目的的说明；（2）立法的依据；（3）立法理由。对于上述内容，应当附具相关的材料，以支持上述的相关论点。

（三）动议效果。行政立法的动议应由动议人向有权限的行政立法主体提出。行政立法主体在收到动议人提出的行政立法动议请求后，应当及时审查并根据动议内容情况分别作出如下处理：

1.经审查，认为动议人要求进行的行政立法适合行政管理和社会发展需要的，应当列入行政立法计划，并着手进行行政立法的草案起草的准备工作。

2.经审查，认为动议人要求进行的行政立法无客观需要，或者已列入行政立法计划的，应当附具理由以书面形式通知动议人。

3.经审查，认为动议人要求进行的行政立法事项依据宪法、立法法等规定，不属于行政立法事项的，也应当附具理由以书面形式通知动议人。

4.经审查，认为动议人要求进行的行政立法不属于本机关的行政立法权限范围内，应当以书面形式告知动议人向有行政立法权限的行政立法主体提出，也可以直接移送有行政立法权限的行政立法主体，并同时告知该行政立法动议人。

二、预告

预告是行政立法主体将行政立法的草案通过公布的方式告知公众的行为。它类似于行政决定程序中“告知”程序。预告的功能在于让公众了解行政立法草案的内容，以便公民决定是否需要表达自己的意见。[3]

行政主体在决定进行某项行政立法后，必须拟定行政立法的草案。行政立法草案拟定系行政立法内部程序，行政程序法可以不作规定。行政立法草案拟定有两个途径：其一是行政立法主体所属于职能部门组织拟定。这种方式的优点是拟定人熟悉行政立法所调整的行政管理事务，可以提高行政立法的可行性，但不足之处是因过分强调部门利益、地方利益，行政立法损害行政相对人的利益，甚至是国家整体利益和公共利益。其二是通过课题招标组织行政体制外的专家拟定行政立法草案。这种方式的优点是拟定人与行政立法没有利害关系，能够比较中立地看待行政立法所要解决的问题，确立的行政法律规范可能相对比较公正，但不足之处是行政体制外的专家对行政立法所要调整的行政管理事务不太熟悉，可能会使有的行政立法条款脱离实际而无法实施。因此，最好的方式是将这两种行政立法方式的结合起来，使行政立法草案拟定人员中既有熟悉行政管理事务的行政机关工作人员，也有与行政立法有关的法律、经济等方面的专家。

预告程序涉及到如下几个方面的问题：

1.预告方式。行政立法主体将拟定的行政立法草案应当在规定的政府公报和报纸上公布。如美国行政立法草案公布在《联邦登记》上，我国《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》没有规定具体的公报或报刊。行政法规或规章草案在何处公布，由行政立法主体自由裁量。行政法规和部门规章的草案可以选择在《法制日报》、《人民日报》上公布，地方政府规章草案可以在省、市的日报上公布。

行政立法预告应当包括如下内容：A.行政立法主体的名称、法定代表人、住所地、电话号码。如与其他行政立法主体共同制定的行政立法草案，应同时公布其他行政立法主体的上述内容。B.明示行政立法主体的行政立法权限及其行政立法的上位法依据。C.行政立法草案全文，如有必要应当附行政立法草案的说明和重要法律概念的解释。D.告知公众陈述对行政立法草案意见的时间、地点，如果行政立法主体认为需要举行行政立法听证会的，应当告知行政立法听证会的有关事项。

行政立法草案预告后，公民如直接向行政立法主体要求提供有关行政立法草案等的复印件，行政主体可以在收取复印成本费之后，及时向申请的公民提供行政立法草案等资料，行政立法主体一般不得驳回公民的申请。

2.预告时间。预告时间是为了给公民有了解行政立法草案，并能提出有针对性的意见所需要的准备时间。由于行政立法草案听取公民的意见有多种方式，而每一种方式在具体实施的方式、步履等都是有很大的差异，如美国以接受公众意见的方式不同将听取公众意见的方式划分为正式听证和非正式听证。正式听证采用司法化的听证程序，而非正式听证则没有那么严格适用民司法听证程序。因此，如果行政立法主体认为某项行政立法需要采用听证方式来接受公民意见的，应当给予公民较长的准备时间，如果行政立法主体认为可以采用座谈、论证、咨询等方式接受公民意见的，可以灵活地确定行政立法草案公布的时间。[4]

3.预告效果。行政立法草案预告之后，对于行政立法主体来说，由于预告仅仅起到告知的作用，它不是行政立法的正式公布，因此，行政立法主体根据需要可以改变预告的行政立法草案的内容。对于公众来说，只要行政立法主体履行了行政立法草案的预告义务，就可以推定公民已经了解了行政立法草案的内容。如公民没有在规定的时间陈述意见，不能因其没有看到行政立法草案的预告而主张行政立法程序违法。

三、听取意见程序之一：听证

对行政立法听证的理解，我们可以从以下几个方面：其一，听证原本是司法审判的方式，后经过适当改造后引入立法、行政领域。由于立法权、行政权的功能不是借助于程序三角情景，借用司法审判程序来解决立法、行政问题显然是不可能的。因此，行政立法听证如要尽可能保持司法审判的特性，也只能适用与公民有重大利益关系的行政立法。这种听证在美国行政法称之为正式听证。由于行政机关制定规章是否适用正式听证，取决于国会在法律中是否有特别规定。自联邦《行政程序法》公布以来，国会很少在法律中要求行政机关制定规章采用正式听证程序。因此，美国戴维斯教授说，法官、立法者和行政官员都同意这样的看法：正式程序对于制定普遍适用的规章并不适用。由于这种原因，使用正式程序的情形是少之又少，可能几乎没有，在将来可能会没有。[5]我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中规定的“听证会”属于正式听证，但不应当理解成为它是一种保留了较多司法审判程序特征的听证形式。其二，听证的主要功能在于给认为与自己有利害关系的公民陈述意见的机会，从而构通行政立法主体与公民之间有关系。基于这样的指导思想，我们可以不拘泥于公民陈述意见和行政立法主体听取公民陈述的具体形式，从而使行政立法听证方式多样化。日本、韩国等创立的公听会、我国行政立法中座谈会、论证会等都是行政立法听证的具体形式。美国在联邦《行政程序法》规定的“评论程序”基础上，创设了一种混合式的规章听证程序，更是对行政立法听证程序革新的产物。[6]这说明，混合式的听证方式可能更符合行政立法的要求。因此，我认为行政立法的听证应当包括以下几个方面的内容：

1.听证主持人。听证主持人可以由行政官员担任。为了保证听证程序基本公正，行政立法草案起草负责人不宜担任听证主持人，以避免其对有关行政立法内容先入为主，不能公正、全面地听取公民的陈述意见。美国的行政法官制度是一种比较好的法律制度，但它并不一定适合我们国家。在没有建立起科学的公务员制度之前，引入行政法官制度可能是空中楼阁。为了确保行政立法听证的公正性，行政立法机关可以聘请专家、律师主持听证会。不过从我国目前的实际情况看，在行政立法机关陈旧观念没有得到完全转变之前，这种方法也是不可行的。这种陈旧观念主要是行政立法机关将行政立法当视为行政机关内部事务。在这样的观念指导下，那些专家、律师等“外人”是无权染指行政立法的。我国现行《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对行政立法听证主持人没有作出规定。这意味着由谁主持行政立法听证由行政立法机关自行决定。

2.听证的范围。听证的范围是要解决哪些行政立法需要通过听证程序制定。听证作为一种听取公民对行政立法草案意见的程序，相对于其他听取公民意见的程序而言，它比较正规，因此，凡是涉及到与公民合法权益有重大影响的行政立法都应当举行听证会，听取公民对行政立法草案的意见。由于“重大影响”是一个模糊的法律概念，因此，解决此问题的方案有二：其一，通过立法列举重大影响的具体情形，不设兜底条款；其二，由行政立法机关自由裁量，但公民对行政立法机关的裁量解释可以提请司法救济。美国的办法是由国会通过具体法律决定行政制定规章是否要举行正式听证。这也是一种解决听证范围的方案之一。

对于这个问题，我个人倾向于不要将适用听证的行政立法范围确定得过大，否则可能影响行政效率，况且，没有纳入听证范围的行政立法，行政立法机关也可以采用其他方法、途径听取公民对行政立法草案的意见。从我国现行行政立法程序的规定也可以看出，听证作为一种听取公民对行政立法草案意见的程序，并不是一种首选的方式。[7]《行政法规制定程序条例》第22条规定：“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。”这一规定是将行政法规是否与公民、法人或者其他组织有“切身利益”作为举行行政立法听证会的条件。应该说，它也属于行政立法与公民合法权益有“重大影响”的范围。

3.听证的具体步骤。凡是属于听证的行政立法草案，在正式公布之前应当举行听证会，听取公民对行政立法草案的意见。听证的具体步骤应当是：

（1）通知。在行政立法预告中，行政立法机关应当将行政立法听证的时间、地点、参与方式等向社会公告。通知应当刊登在公民日常生活中最容易接触到的报纸上，必要时也可以通过电视、广播电台告示。为了给公民有充分的准备时间，至少应当在听证会举行前60天发出通知。

（2）确定听证代表。听证代表是指在听证会上进行专门发言的公民。听证代表可以由利益团体推举，也可以由公民自荐。行政立法机关可以根据听证会的具体情况确定听证代表。为了确保听证代表的广泛性，利益集团推举代表与自荐代表应当保持一定的比例。同时，听证代表也应当具有一定的参政议政能力，对所进行的行政立法内容有一定的了解，行政立法机关不能因害怕有人在听证会上提出反对意见而确定一些“听话代表”，[8]这样的听证会必然是流于形式。因此，在确定听证代表程序中，应当设置一些机制让行政立法机关无法“圈定”它所喜欢的听证代表，如在保证听证代表广泛性、代表性的基础上，通过随机抽签获定听证代表等。

听证代表应当在听证会举行前30天公布。行政立法机关应当将与听证有关的材料寄送给听证代表。被确定为听证代表的公民应当就行政立法草案的内容进行必须的调查、咨询，写出听证发言报告，准备好相关的材料。行政立法机关对听证代表需要的有关材料应当提供，除非听证代表所要的材料涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私。

（3）听证会举行。听证会可以按下列程序进行：A.听证主持人宣布听证会开始，宣布听证的行政立法的名称、制定机关，宣布听证纪律和发言顺序等。B.行政立法制定机关代表就行政立法的法律依据、主要内容和理由发言。C.听证代表按议题的先后顺序发言，行政立法机关代表可以在每个听证代表发言后，对该听证代表的发言作出解释、回复。D.旁听人员经听证人同意，也可以在限定的时间内发言。E.听证主持人认为听证代表的发言没有新的观点，可以宣布听证会结束。

4.听证笔录。听证会由记录员制作成为笔录，并由听证主持人、听证代表和行政立法机关代表签字。听证笔录不是行政立法的唯一依据，行政立法机关可以在听证笔录之外寻找立法依据。行政立法机关对于听证代表的发言可以不予以采纳。但这并不是说行政立法机关在听证会后可以将听证笔录扔进废纸蒌，直径公布行政立法。如果真如此，这样的行政立法听证会不就是欺世欺民的把戏？。因此，法律应当规定行政立法机关如不采纳听证代表的发言，应当在行政立法草案说明中给出理由。[9]这种理由不仅可以释去公民对行政立法草案所存的疑虑，也可以增加公民对行政立法的认同感。

四、听取意见程序之二：座谈会、论证会

座谈会、论证会作为一种行政立法听取公民意见的程序，与听证会相比较之简单、随意。但是，它们也是一种重要的行政立法听取公民意见的方式。我国目前《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》都将这两种方式作为听取公民对行政立法意见的方式之一。

1.座谈会。座谈会在我国是一种传统的政府听取民意的方式，在我们日常政治生活中被政府所广泛使用，即使是非政府组织也常常采用座谈会的形式了解民意，倾听民众的呼声，如妇联在“三八节”前召开妇女座谈会，听取妇女对妇联工作的意见和要求。由于座谈会形式是我国民众所广泛熟悉、认知的一种政府与公民交流形式，因此，采用座谈会形式听取公民对行政立法的意见可能是一种比听证会更加有效的行政立法程序。

其实，与我国座谈会形式相似的“会谈”程序在美国规章制定程序也是一种重要的听取公民意见的方式。在美国，会谈作为一种口头听取意见的程序，它有两形式：一种是由不确定的利害关系人非正式地会见机关官员，说明他们所希望的规章结果，并抨击他们所反对的立场。另一种是指以讨论规章为主题的有确定是时间和确定出席者的一种会议。这种会议由机关官员主持。负责这个规章的工作人员出席。他们可以相互提问与交谈。[10]这种灵活的听取意见的程序，既可以让行政立法机关听到了对行政立法草案的更多的不同意见，同时也不会过多地增加行政立法机关的经济负担（与听证会相比）。这种会谈式的规章制定听取意见方式在美国规章制定程序中被广泛使用。

通过座谈会听取公民对行政立法的意见，应当注意以下几个问题：（1）由于座谈会如何召开的主动权完全掌握在行政立法机关手中，因此，在确定参加座谈会的人员之后，应将行政立法草案和相关的材料送至他们手中，并依据实情况确定召开座谈会的时间、地点。（2）在座谈会中，行政立法机关的工作人员应对行政立法的内容作一简要介绍后，由参加座谈会的人员逐个发言。在这个过程中，行政立法机关除了对他们提到的问题作必要的解释外，不必与他们进就某一问题展开辩论。（3）座谈会由行政立法机关工作人中制成笔录，不必由座谈会参加人员签名，因为座谈会上参加人发言可以看成是行政立法机关与公民之间的就行政立法问题所作的一种思想沟通。这有助于公民认同行政立法，缓和行政立法在执行中与公民之间形成的张力。

2.论证会。论证会“即邀请有关专家对草案内容的必要性、可行性和科学性进行研究论证，作出评估。”[11]与座谈会不同的是，参加座谈会的人员与所讨论的行政立法草案之间具有较直接的利害关系。他们往往会从自己利益得失出发，对行政立法草案发表自己的看法，因此，他们的发表具有较强的主观性。而参加论证会的人员往往是某一方面的专家，与所讨论的行政立法草案没有直接利害关系。他们往往从专业知识角度对行政立法草案提出自己的观点，并随附相关的科学依据或者合法性依据，因此，他们的观点具有较强的客观性，也具有较强的说服力。行政立法机关对专家们的论证意见应当要予以高度重视。但是，专家们的观点往往具有较强的理想色彩，对法律条款的具体意见可能因脱离实际而欠缺可操性。这一点行政立法机关也应当有一个必要的认识：不要过度迷信专家的观点。从行政立法实践看，过度地依赖专家进行行政立法，结果往往是所制定的行政法规、规章脱离行政管理实际情况，欠缺可行性，

通过论证会听取专家们对行政立法草案的意见，应当注意以下几个问题：（1）选择合适的专家参加论证会。每个专家都有自己的研究领域，一旦超出了自己的研究领域他也就与常人一样无知，即使是同一个学科中也会存在这样的问题，如民法专家对行政法领域中的问题可能也是一个“法盲”。因此，确定参加论证会的人员必须是行政立法草案内容涉及到的领域中的专家，否则，论证会不可能达到预期目的。（2）正确对待专家的意见。论证会不能开成行政立法草案的“合法性”论证会，即专家只能对行政立法草案说“是”。行政立法机关应当鼓励专家提出反面意见，并正确地对待专家的反对意见。行政立法机关在行政立法程序中所处的地位实际上是既是“当事人”又是作出裁决的“法官”，如果听不到、听不进别人的反对意见，其最终制定的行政立法必然欠缺必要性、可行性和科学性。（3）专家应当保持必要的中立地位。专家观点的可信度往往与其是否保持中立地位成正比关系。专家以专业知识立身、传言，以自己的专业知识为社服务。因此，在参加行政立法论证过程中，专家应当以自己的专业知识对行政立法草案的必要性、可行性和科学性进行论证，不能为了几百块的论证费不顾专业知识一味顺从行政立法机关的需求，成为行政立法机关利益部门化、部门利益法制化的辩护士。如果专家不对行政立法草案所存在的问题提出自己应当提出的观点，那无疑助长行政立法机关违法立法。

五、听取意见程序之三：信函、电子邮件等

利用现代通信手段听取公民对行政立法草案的意见是行政立法程序发展出的一种新的听取意见方式。我国《行政法规制定程序条例》第58条规定中的“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”已经包含了通过信函、电子邮件等方式听取意见的方式。这种听取意见程序可以提高行政立法的效率，同时也便利于公民对行政立法草案发表意见。它作为公民参与行政立法的新渠道，在具备相关的条件下应当鼓励行政立法机关优先采用这种听取意见的方式。美国在1946年联邦《行政程序法》制定后，国会通过立法以及法院的判例创造了联邦《行政程序法》规定之外的规章制定机关听取公众意见的方式，从而弥补了联邦《行政程序法》规定的不足。从实践看这种听取对规章制定的意见的方式也是很有效的，因而在规章制定中被广泛使用。

通过信函、电子邮件等方式听取公民对行政立法草案的意见，应当注意以下几个问题：（1）行政立法机关应当以适当的方式预告行政立法草案，以便公民可以便利地取得行政立法草案，如通过政府网站预告行政立法草案。为了使公民能够提出更具有针对性的意见，行政立法机关可以设立必要的咨询点，解答公民对行政立法草案认识上的疑惑。（2）对公民通过信函、电子邮件等方式提出的意见，行政立法机关应当给予简要的回复，尤其是不采纳的意见或者建议，应附具不采纳的理由。如果有数个公民提出相同的意见或者建议的，行政立法机关可以通过报纸刊登集中回复意见。

六、决定

行政立法草案在听取公民意见的基础上修改后，由行政立法机关负责人决定是否可以成为行政法规、规章。因行政机关系实行行政首长负责制，故行政首长可以在听取其他行政机关组成人员意见的基础上作出最终决定。[12]

行政立法草案决定系行政立法的内部程序。这个程序涉及到如下几个方面的问题：（1）行政立法草案在由行政立法机关负责人作出最终决定之前，应当交付本机关组成人员审议。机关组成人员可以发表自己的观点，也可以提出对行政立法草案的修改意见。（2）在机关组成人员对行政立法草案进行正式审议之前，先应由负责行政立法草案起草的部门就行政立法草案的内容作专门的说明。对行政立法草案的说明要全面，尤其是公民在听取意见程序中所提出的反对意见及其理由，不得作偏面的引导。（3）行政立法机关讨论行政立法草案是否可以允许公民旁听？美国根据行政会议公开法第2条的规定，除法定不能公开的行政会议外，合议制行政机关举行会议必须公开，允许公民观察。[13]从我国目前的实际情况看，允许公民旁听行政机关讨论行政立法草案的会议时机尚未成熟。如果行政立法机关能够允许新闻媒介多作一些较深入的报道，尤其是行政立法涉及到争议较大的问题，就已经很不错了。实际上，适当地公开行政立法草案审议的内容，是有助于社会认同行政立法的。

行政立法草案决定虽然系行政立法内部程序，但是它也有与公民相关的问题。这个问题是行政立法机关如不采纳公民提出的意见或者建议，应当拟就必要的回复理由。一个讲理的政府是极其重视这个问题的。如果对公民热情地提出的意见或者建议-对于政府来说，能够听到公民的意见或者建议，那应该说是最大的喜事-置之不理，明确拒绝也道出可以经得起质疑的理由，那么政府的威信也就会失去社会民众的认可。政府本来是为了民众而存在的，因此回复民众的意见或者建议无论在制度上还是道义上，都不会有任何障碍的。正是基于这一点，我认为在行政立法程序中确立行政立法说明理由制度是相当重要的。[14]

七、公布

公布系行政立法的最后一个程序。行政立法草案经行政立法机关负责人决定通过后，便成为行政法规、规章。“法律未经法定形式公布不能产生效力”已经成为一项宪政法治原则。行政法规、规章如秘不示人，公民就无法了行政法规、规章的内容，也就不可能通过行政法规、规章主张权利，而行政机关如将事先未公开的行政法规、规章作为作出对公民不利决定的依据更是没有公正可言。15]因此，行政法规、规章的公布也是一个不容轻视的行政立法程序。

关于行政立法公布程序，其涉及的问题有：（1）行政立法公布刊物。行政立法机关的公报应为行政立法公布的法定刊物，如《中华人民共和国国务院公报》。但是，由于行政立法机关公报的有一个出版周期，可能会导致公民不能及时了解行政法规、规章的内容，因此，我认为，公报公布的行政法规、规章应作为标准文本，行政立法机关应选择公民最能便利看到的、在全国或者本行政区域内发行的报纸公布行政法规、规章文本。（2）行政立法公布与生效。为了给公民一个了解、熟悉行政立法内容的时间，行政立法原则上应在公布之后经过若干时间生效。[16全国性的行政立法考虑到我国国土辽阔、资讯传递工具相对落后的实际情况，公布后的生效时间可以确定为120天，地方行政立法公布后的生效时间为30天。

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*章剑生，浙江大学法学院教授，苏州大学法学院博士生。

[1]如国务院制定的《行政法规制定程序条例》中只规定了“修改行政法规的程序，适用本条例的有关规定”，但对同样是行政立法的行政法规废止程序却没有提及。

[2]于安：《美国行政规章制定程序初探》，载罗豪才、应松年主编：《行政程序法研究》（行政法学研究丛书）中国政法大学出版社1992年版，第101页。

[3]我国《行政法规制定程序条例》虽然没有规定“预告”程序，但它有的规定也体现了预告的精神，如该条例第19条第2款规定：“重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。”《规章制定程序条例》第23条规定：“规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以向社会公布，也可以举行听证会。”

[4]韩国《行政程序法》（1996）第38条规定：“行政机关召开公听会，应于公听会召开日之14日前将下列各款之事项通知当事人等，并采取刊登于官报、公报或日报等方法广泛周知。（1）题目。（2）日时及场所。（3）主要内容。（4）关于发言者之事项。（5）发言申请方法及申请期限。（6）其他必要事项。美国在规章制定中，实质性规定必须在其生效前不少于30天公布，以便听取利害关系人的意见。参见于安：《美国行政规章制定程序初探》，载罗豪才、应松年主编：《行政程序法研究》（行政法学研究丛书）中国政法大学出版社1992年版，第99页。

[5]参见于安：《美国行政规章制定程序初探》，载罗豪才、应松年主编：《行政程序法研究》（行政法学研究丛书）中国政法大学出版社1992年版，第119页。

[6]评论一词在这里的定义并不是固定的。它一般是指公众或利害关系人对机关通告的建议规章向机关提交的信件、申请、短文、电报以及其他形式的书面的或口头意见。它是美国联邦《行政程序法》非正式制定规章程序的基础和关健步骤，是公众参与制定规章的正式渠道。而混合程序是对评论程序的一种革新发展。它一般是指机关在评论过程中同时使用书面表达和正式程序的口头表达和抗辩的公众参与方法。因为它将非正式程序和正式程序的公众表达意见的方式结合起来，所以称为混合程序。参见于安：《美国行政规章制定程序初探》，载罗豪才、应松年主编：《行政程序法研究》（行政法学研究丛书）中国政法大学出版社1992年版，第108—109页。

[7]《中华人民共和国立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

[8]许多人对乔占祥没有入选今年铁路春运价格听证会代表感到遗憾，也有人发文指责国家计委的这种做法。中国消费者协会的解释是，乔占祥状告铁道部是票价上涨的行政程序不合法而不是票价，而且乔占祥的律师身份决定了乔不会受春运价格上涨的影响。这种解释我个人认为是站不住脚的，甚至是荒唐的。大概谁也不会否认，今天国家计委举行铁路春运价格听证会，与去年乔占祥状告铁道部的“涨价令”之间具有密不可分的因果联系。这一点国家计委有关负责人也曾公开首肯过。因此，我认为乔占祥因其有状告铁道部的经历符合《政府价格决策听证暂行办法》第8条规定的听证代表应当具有“代表性”的条件。然而，谁能成为听证会的代表，根据这一条的规定是由政府价格主管部门聘请。也就是说，谁能成为价格听证会的代表，是由政府价格主管部门单方面决定的。乔占祥没有成为本次铁路春运价格听证会的代表，既有法律规定不明确的原因，也有政府方对乔占祥在听证会上可有做出“混淆视听”举动的担心。

[9]遗憾的是，我国《行政处罚法》、《立法法》、《价格法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》都规定了听证会，但对听证笔录行政决定中的法律作用却是避而不谈，对行政机关不采纳听证当事人、听证代表意见是否需要说明理由也没有任何规定。从行政法原理上说，至少是出于对行政相对人的人格尊重，对不予采纳的听证意见也应给出理由。这样可以使社会公众通过行政机关给出的理由评价行政机关作出决定的合法性和合理性。

[10]参见于安：《美国行政规章制定程序初探》，载罗豪才、应松年主编：《行政程序法研究》（行政法学研究丛书）中国政法大学出版社1992年版，第112页。

[11]乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第224页。

[12]《中华人民共和国宪法》第86条第2款规定：“国务院实行总理负责制。各部、委员会实行部长、主任负责制。”第105条第2款规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”关于对行政首长负责制的理解，在宪法学、政治学界是有不同看法的。主要的分歧是行政首长负责制的权限究竟有多大？如其他政府组成人员反对，行政首长是否可以根据自己的意志作出与他们相反的决定？我认为是可以的。我国现行的行政首长负责制已经质变为“大家作主，大家都不负责任”的状态，美其名为“集体领导，集体负责。”真正的行政首长负责制，如总理负责制是“指国务院总理对他主管的工作负全部责任，与负全部责任相联系的是他对自己主管的工作有完全决定权。”周叶中主编：《宪法》（面向21世纪课程教材），高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第323页。

[13]公民对行政会议的观察权，包括出席、旁听和观看的权利，不包括参加会议进行发言的权利。合议制行政机关应当尽可能提供更多的房间来容纳更多的公众，但它没有义务满足所有公众都参加的要求，只要有一部分公众参加，特别是新闻界参加，就已经符合公开的要求。参见王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第1035版。

[14]关于行政行为说明理由制度请参阅本书的第9题。

[16如我国《行政法规制定程序条例》第29条规定：“行政法规应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。”《规章制定程序条例》第32条规定：“规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。”