完善行政判决书弊端论文

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内容提要

行政判决书是行政诉讼审判中法院向当事人和社会公众展示公正司法形象和法律正义的重要载体。本文针对现行行政判决书中存在的主要弊端，结合行政判决书制作的基本原则，从内容、体制和形式等几个方面，较系统地阐述了行政判决书创新与完善的具体措施，突出了理论推理的重要性和改善措施。

行政判决书是法院在行政案件审理终结时就案件实体问题的处理所制作的最终决定法律文书。它是行政诉讼案件所有程序、实体和适用法律的最终的集中体现，是衡量案件质量、法官业务素质的主要评判依据之一，是法院向当事人和社会公众展示公正司法形象和法律正义的重要载体。

我国自行政诉讼法颁布实施以来，行政判决书的发展经历了三个阶段，即行政诉讼法实施后、1992年最高法院文书样式（以下简称“1992年样式”）和最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》实施后重新制作的样式（以下简称“最新样式”）。1992年样式及之前的行政判决书样式实已废弃，经过改革和探索，现在适用的最新样式已较规范和标准，制作水平有所提高，但仍存在很多弊病。现笔者结合行政审判工作实践，对我国现存的行政判决书的模式，刍议几点粗浅认识。

一、现行行政判决书存在的主要弊端

与普通法国家或港、澳、台地区等行政判决书相比较，我们现适用的最新样式虽有简明扼要等特点，却仍有不能体现完善的法律程序，理论推定说服力不强，公开透明度不高等体例、内容上的诸多问题，具体表现为：

（一）行政判决书内容上不完整，体例不规范，不能真正体现文书的法律价值。

1、未能完整体现诉讼的全过程。对于向社会公布案件的所有程序和实体的表现形式，应完整地记载和反映诉讼全过程，如举证、证据交换、送达等时间不表述，超审限事由不明、财产保全、先予执行情况不作交待等，影响了案件诉讼程序的公开性和透明度。

2、对行政机关是否享有行政管理职权的审查、对作出具体行政行为时应遵循哪些程序和适用哪些法律的审查在查明事实部分得不到完整反映。

3、对事实认定中证据瑕疵尚缺少必要的分析认定。证据有瑕疵，某些时候也可作为定案根据，但对其缺乏分析取舍，证据与客观事实的联系亦缺乏严密逻辑判断推理。特别是对间接证据定案的，没有对间接证据间关系、证据缝合是否严密等问题进行论述。

4、说理部分过于僵化。大多套用一些法律术语和习惯用语，缺乏个案的针对性，不能反映法官的法理和文字功底，判决反映的理论性、专业性不强。

5、适用法律过于概括。一般只引用法律条文，不阐明适用法律的道理，缺乏法官适用法律依据的法理分析。

6、合议庭或审判委员会讨论记录对当事人保密，缺乏透明度，严重影响了行政判决书的公正和权威性。

7、判决书尾部缺乏当事人救济权行使的说明。

（二）表述形式上的缺陷。

1、整个判决书外观形式上过于单调，与一般打印材料无异，给人有法院判决也就“一张纸”的感觉，突出不了法律的权威性。

2、判决书字体不统一，标点符号使用不精确，数字用法欠规范。

（三）行政判决书制作效率不高。

法官作风拖沓，文书制作不及时，因此经常导致当事人的矛盾激化。

二、行政判决书的制作应遵循的原则

行政判决书的制作应遵循以下基本原则：

（一）公正原则。司法公正是审判工作的生命和灵魂，是人民法院工作永恒的主题，而“裁判文书是司法公正的最终载体。”（1）司法公正包含程序和实体两个方面，一份优秀的行政判决书应始终围绕着这两个公正来体现法律的正义价值。

（二）公开原则。即判决书的公开性和透明度。这是行政判决书改革完善所必须遵循的重要原则。现行行政判决书存在的缺陷，即说明其尚不能完全体现这一原则，如合议庭和审判委员会讨论分歧意见对当事人保密，明显缺乏审判的透明度，违背了公开原则的本意。“审判公开，只能做到裁判理由公开才是最终的，实质性的。能够把裁判理由阐述清楚，也是不容易做到的。长期以来，我们的裁判文书千案一面，缺乏认证断理，看不出判决结果的形成过程，说服力不强。这样，裁判文书即使在认定事实和适用法律上没有错误，有时也不能说服当事人，往往造成一些当事人缠讼，未能取得良好的社会效果。同时也使一些法官撰写裁判文书的业务水平长期得不到提高。”（2）

（三）合法性原则。合法性原则包含两个方面的含义：其一，依法制作原则，制作行政判决书，必须严格遵循法律规定的要求；其二，合法性审查原则，即行政判决书的制作围绕整个行政审判活动所突出的被诉具体行政行为是否合法来进行。

（四）说理原则。行政判决的理由是行政判决书的灵魂，是将事实与判决主文有机联系的桥梁，是反映法官职业素质的重要窗口。判决通俗易懂，推理严谨，剖析隐微，说理透彻，使人无从怀疑其公正性与合法性，从而心悦诚服，这应是一份优秀行政判决书的至高境界。

（五）针对性原则。行政判决应侧重于各方的争议焦点，侧重于个案的实际情况，使判决有的放矢。

（六）效率原则。“公正与效率”是现代司法理念的主题与灵魂。行政判决书将行政诉讼全过程全面地展示给公众。则如何体现效率原则也是十分突出的问题。

三、行政判决书创新与完善的具体措施

行政判决书中存在的问题，对行政审判工作产生了一系列消极影响，妨碍了法院“公正与效率”为主题的审判方式改革的进程。故行政判决书的不断创新与完善乃必然趋势。现结合行政判决书制作的基本原则，从内容、体制和形式等方面，侧重于一审行政判决书的创新与完善拟提几点建议，供商榷参考。

（一）行政判决书内容和体制上的改革与创新。

1、首部：

最新样式已较1992年样式有较大突破，其将合议庭组成人员、当事人出庭情况，起诉、受理及开庭时间列入判决书中，但仍不能反映所有诉讼活动和程序的内容。应作出如下修改：

（1）人栏，增设权限的说明；

（2）只注明起诉、受理时间，而未注明送达诉状副本、通知答辩时间，显然难以体现判决公正性和透明度，应在“X年X月X日受理后”增加“X年X月X日向被告X送达起诉状副本，并通知其十日内向本院提举作出具体行政行为的证据（或根据具体案情拟定通知举证情况）。”

（3）依照最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，增加通知举证、当事人举证及证据交换时间。前面已提及通知举证在送达诉状副本时一并作出，则在“依法组成合议庭”后增加“X年X月X日，被告向本院提举了作出具体行政行为的证据，X年X月X日，原告向本院提举了证明被告违法的证据，X年X月X日，本院组织原、被告进行了证据交换。”在诉被告行政赔偿案件中，应在被告举证前添加“X年X月X日，原告提举了因被告行政行为而造成损害的证据。”

（4）在“公开开庭审理了本案”后增设“X年X月X日，合议庭对本案进行了评议”。经审判委员会讨论的，再增加“X年X月X日，案经本院审判委员会讨论。”

（5）另超审限的要注明超审限事由。先予执行和财产保全的，也要说明清楚。

（6）充实“原告诉称”内容。原告因被告具体行政行为侵犯其合法权益而诉之法院，但很多原告文化素养不高，起诉状表达不完整等情况存在，现判决书多对原告诉讼请求进行简单归纳概括，极易给原告造成法官偏袒被告行政机关的印象。故在表述原告请求时要完整地指出其事实理由和诉讼请求。

（7）将证据提交情况纳入正文部分，确保当事人陈述和举证、质证、认证、事实认定分别各自连成一体，形成连贯性。

2、正文：

正文主要分为三个部分，即事实推定、理论推定和判决主文。由事实认定到理论推断、分析，从而衍生出判决结果。

（1）事实推定。事实推定主要是根据最高法院证据规定的举证、质证和认证来表述的。具体分为以下几个步骤：

其一，归纳争议焦点。其是有当事人诉辩主张和举证的衔接作用，这也是行政判决书制作的针对性原则所要求的。根据双方的诉辩主张，归纳出争议焦点。同样，双方的举证也紧紧围绕争议焦点而展开，故将最新样式中归纳争议焦点部分，从事实推定尾部移到当事人举证之前，对整个事实推定部分起到引导作用。美国法院的行政判决，如著名的美国国际贸易法院就泰国菠萝罐制工业有限公司等诉美国反倾销行政复审终裁决定案的判决书（3），即采取了这种方式。

其二，先由各方当事人举证，再笼统地将质证、认证融为一体，显然缺乏连贯性。故对该部分的表述，可就每一系列关联的证据由一方当事人举证，他方质证，法院认证，具体设定为“被告X在答辩中提举了以下主要证据”，对每同类型证据归纳出证明目的，“对此，原告提出质异，认为……，被告对原告质异予以辩驳，认为……，合议庭认为……。”然后，再由他方当事人举证，如此举证、质证、认证一气呵成，更清楚地体现了证据规则的要求。在其中的合议庭认证部分，对证据瑕疵也要作出分析认定，并确定瑕疵证据是否可以作为定案依据的分析说明。另外，在认证过程中，当庭认证的应记录在合议庭笔录之中，并允许当事人查阅，确保认证的公开、透明度。

其三，“本院根据采信的证据，确认以下案件事实”，是最新样式中认定案件事实的开头，但却对事实有主观臆断的之嫌，可将该部分更改为“上述经认定的证据，证明了以下案件事实”。认定事实过程中，首先要注明清楚对行政机关职权的审查结果，即对行政机关是否有管理职权进行审查。对事实的叙述，也不能过于简略，应结合相关确认的证据来进行。另外，为被诉行政行为所认定，而合议庭因证据等问题不能认定的也应阐明理由。

（2）理论推定。即“本院认为”部分，该部分是行政判决书的重点内容，与审查认证及判决结果呼应，是由事实到判决主文的纽带。理论推定要符合“七性”，即法律性、针对性、透彻性、确认性、逻辑性、规范性和全面性。（4）此前，因受大陆法系国家法官不得造法的禁锢，法官主观能动性受到抑制，法院的行政判决书的理论推定的透彻性、逻辑性和全面性等几个方面尚存有很大缺憾。如何克服行政判决书理论推定的弊端与缺憾，使行政判决不断创新与完善，是写好行政判决书的关键部分，也是难点所在。笔者建议做到以下几点：

其一，加强法官的政治、法律、文学等综合素质的培养。一名优秀的法官，必能洞察案件秋毫，公开评断是非。行政判决书不仅包括法律的内容，还有可能涉及到文学、自然科学、哲学、逻辑学等各方面的内容和知识，只有具备各方面的基础知识，并善于把握案件的整个脉胳，法官才有可能制作出优秀判决书。否则，涉及到判案法官无法认知的方面，难以判明，更无从制作出好的判决书。法官素养是行政判决书的人的因素，也是优秀行政判决书必备的外部条件。

其二，破除固定化三段论式的论述。以美国为代表的英美法系国家，法院判决内容具体、推理严谨，法官大量运用判例等说明认识过程和判决的合法性，由一具体案件的审判，阐述、归纳出一项具普通性指导意义的法的规则。由于成文法制度的背景约束，我国法官主观能动性受到抑制，判决只能是对适用法律的被动分析，一般采取大前提、小前提到结论的三段论式的脉胳，说理简单、笼统。故建议对理论推定部分，以说理充分、透彻、表达清晰为侧重点，不拘泥于固定的模式，使法官有自由发挥的空间，促使法官能竭尽能事，制作优秀的判决文书，且其对推进法律的完善也是大有裨益的。

其三，增加逻辑推理的内容。直到现行的最新样式，我国历来行政判决书均在理论推定方面大多应用法律推理，论证以法律术语和习惯用语为主，而基本上没有逻辑推理的内容，没有对裁判结果的唯一性和必然性等进行逻辑分析和充分论证，造成说理不全面、不透彻，甚至给人一头雾水的感觉。

“逻辑推理指法官运用形式逻辑的相关法律，结合个案的事实进行演绎、归纳、类比等推理，从而得出较有说服力的真实案情的结论。”（5）这一推理的运用就是我国与英美法系等国家行政判决书说理部分存在差距的重要原因之一。目前我国行政判决书的理由部分因缺乏严密的逻辑推理的环节，只有几百字的法理说明，甚至仅几十字即可敲定全部内容，给人头重脚轻的感觉，而英美法国家的行政判决书融合了法律与逻辑推理的相关内容，给人“无可辩驳”的感觉，具有更强的说服力。当然讲求逻辑思维和推理，并非洋洋洒洒，将判决书写成议论文，而是要紧密结合案件的证据，“充分论证案情事实和运用法条的关联性，”（6）从而杜绝空洞的理论说教。

其四，增加法律、法规、规章等适用的解释、分析判断的内容。法律具有一定的确定和明确性，但正如美国波斯纳所说“法律的规则经常是含糊的，无底的，理由是临时的，有很多争论的。此外，不仅可以变更而且实际上也经常变更。”（7）法律概念、规则规定等具有模糊不清、含混歧义和笼统抽象等现象存在，这就赋予办案法官解释法律的责任。所谓解释法律，是指法官根据确认的案件事实，适用法律期间，而“法律概念或术语，法律规定或规则模糊不清，含混歧义和笼统抽象时，法官基于法律的逻辑分析，法律的历史考察，法律意图和目的的考量，法律价值的判断，以及社会习惯或惯例考察，社会利益或社会效用衡量，社会公共政策或社会公平正义的价值判断或选择等，对法律概念、术语以及法律规定或规则作出明确化、确定化或具体化的解释或推论，发掘其确切含义，消除其模糊、含混或疑义，从而获得判决的法律理由，建立裁判的大前提。”（8）通俗地说，就是阐明并确认所适用的法律。由于行政审判所涉及的法律适用较刑、民更加复杂，其不仅涉及法律、法规、规章的适用，还涉及各类效力不等的规范性文件参考运用和认定，且它们之间经常发生适用上的冲突，则对法律适用的解释，在行政判决书中尤为重要。

在具体操作中，应注意几个方面的问题：1、适用最高法院司法解释的，应注明法律涵盖力有限情况下适用司法解释的必要性。基于司法解释公布范围尚不能与法律并论，且有的已超越了法律规定的范围，则需对具体司法解释的条文进行必要的诠释。2、对参照规章及以下效力的规范性文件，应比对相应法律、法规等，并结合案件事实和合理性因素进行必要的评述，以确定是否作为依据使用。3、对法律概念进行解释，以推断具体行政行为的合法性等。如《治安管理处罚条例》对寻衅滋事行为作出必要的处罚规定，但对寻衅滋事在行政处罚中却难以找到明确具体的定义，那么，在对该类案件进行判决时，法官可比照刑法中关于寻衅滋事的规定，结合学理上的解释对寻衅滋事进行解释，再据此对行政行为中的寻衅滋事定性的合法性进行比对判决。再如尚待实施的《行政许可法》中许多概念，在法院适用时可先对其作出必要的解释，使行政相对人一目了然，增强法院判决的公信力。

其五，参考典型案例阐述理由。普通法系国家大多将判例法作为判决案件的主要参照依据之一，而大陆法系国家多采用成文法典作为判决依据，这是二者的主要区别。在我国行政判决中，也难以找到判例作为参照依据的案件。现存的法律状况，社会、经济、文化不断发展，而一些法律法规尚停滞在几年，甚至几十年前的状况中，还有一系列新型案件尚无法律、法规加以规范。基于上述情况发生，创造性地审判新型案件，并适当适用最高法院公布的一系列典型案例作为依据，则是目前法律适用上的补充。最高法院《人民法院五年改革纲要》第14条规定，最高人民法院公布的经审判委员会讨论决定的有关适用法律问题的典型案件，可作为各级法院审理类似案件阐述理由时参考适用判例提供了依据。

3、结尾：

（1）增加判决书签署人栏。判决书制作、审核、签发人，应在判决书中署名。

（2）增加说明当事人在案件生效后的救济时间和途径。

（3）注明判决的送达时间，明示行政判决书的制作、审核、签发、生效时间，并由送达人在送达给当事人的文书中签名，确保法官办案的公开、效率原则得以落实。

（二）行政判决书形式上的改革与创新。

判决书作为法律最直接的体现，除有公正、严明的内容，在社会生活中必要的形式要件也是体现法律权威性所必需要的。现有行政判决书形式上过于平溯，难以体现法律的严肃与权威性。笔者建议作以下完善措施：

1、增设判决书封面，上列“人民法院判决书”字样，中间印红色与金黄色相间的天平（胸徽）图样，下列判决书制作法院，简结明了地反映法院判决与一般文书的差别，突出法律的权威性。

2、统一行政判决书的字体，准确规范适用标点符号和数字，确保判决书的严肃性和权威性不因此而受到影响和怀疑。

3、增设行政判决书封底，并将上述的判决书生效和救济问题及送达时间在封底内而说明。

（三）其他需要注意的问题。

1、杜绝行政判决书的打印和校对错误。行政判决书作为法院审理案件的最终决定文书，具有确定性和法律权威性的特点，其行文较其它文书更为严肃。其中出现校对和打印错误，将对判决书本身以及法院造成不良影响。所以要杜绝打印和校对错误，更不能加盖文书校对印章。

2、取消合议庭、审判委员会讨论记录保密制度。我国诉讼法均将合议庭、审判委员会讨论案件，列为不对外公开的内容，合议庭组成人员或审判委员会委员就案件发表的意见一般仅限于“内部掌握”的程度。这一规定明显与程序公开原则相悖，也可能造成当事人对公开判决内容的公正性产生怀疑。允许当事人查阅合议庭、审判委员会讨论案件的记录，接受社会的监督，对树立法官的公正形象和判决书的权威性，增强法官办案的责任意识和业务素质，是利多弊少的。

诚然，随着法律的不断完善，行政判决书也在不断改革创新。笔者以上所提出的一系列构想，期望对我国行政判决书制作的进一步完善有所裨益。