教育公益诉讼研究探讨论文
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摘要：公益诉讼制度是保障公共利益和实现法律权利的重要司法制度，也是我国司法制度改革的一项新任务。分析教育司法实践中存在的困境，借鉴国外教育公益诉讼制度，探讨我国教育公益诉讼的概念、主体资格以及适用范围和情形，可发现从立法层面建立健全教育公益诉讼制度十分重要，将有利于实现教育公平和正义。
关键词：公益诉讼；教育公益诉讼；制度建构
Abstract:
Publicinterestlitigationisasignificantjudicialmeanstoprotectpublicbenefitsandrealizestatutoryrights,whoseintroductionintoChinaisdeemedareformintheadjudicativeregime.Thispaper,startingformananalysisoftheproblemsarisingoutoforpertainingtocasesinvolvingeducationalissues,observestheconceptandapplicabilityofthelitigationandthequalificationsoftheproperparties,andputsforwardsomeproposalsinviewofimprovingtheinstitutionofpublicinterestlitigationinvolvingeducationalmatterssoastorealizefullyequalityandjusticeofeducationinChina.
KeyWords:publicinterestlitigation;publicinterestlitigationinvolvingeducationalissues;institutionalconstruction
一、问题的提出
从上世纪90年代末以来，我国各地法院先后受理了若干起关于义务教育学校或当地人民政府起诉学生家长拒绝送子女接受义务教育的案件。(注:《中国教育报》1992年2月28日报道：贵州修文县大石乡8名辍学儿童的家长因不送孩子上学，违反了《义务教育法》、《未成人权益保护法》，侵犯了子女接受义务教育的权利而被大石乡人民政府起诉。)此类案件在司法实践已屡见不鲜，判决结果大都是维护儿童接受义务教育的权利，符合社会公共利益的。但是，家长拒不送子女上学能否由当地人民政府或学校以及教育行政机关通过诉讼的方式来解决？这类诉讼是什么性质等有关问题并没有得到理论上的回答。对此，教育法学界也有人提出了异议和质疑，但是还没有进一步深入研究这种特殊（教育）诉讼的性质和特点。有学者曾专门分析了“学校起诉家长不送子女入学问题”［1］。作者最后提出了一个尚未解决的难题：不送子女入学的家长是违法的，但是，依据现行法律，学校是否具有起诉家长的资格呢？
《民法通则》第18条规定：“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的，应当承担责任；人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销被监护人的资格。”但是法律没有明确规定法院可以因法定监护人不送子女入学而撤销监护人资格，而且学校起诉家长绝大多数并不请求撤销监护人的资格。所以，学校因家长不送子女入学起诉家长似乎在法律上缺乏依据，合理而不合法。同时，根据《民法通则》关于民事权利能力以及监护制度的规定，监护人有权利和职责维护被监护人的合法权益包括受教育权。也就是说，只有家长有权利起诉他自己不送适龄儿童接受义务教育，显然这是个逻辑上的怪圈。
1992年3月14日国家教委的《义务教育法实施细则》第40条规定：“适龄儿童、少年的父母或者其他监护人未按规定送子女或者其他被监护人就学接受义务教育的，城市由市、市辖区人民政府或者其他指定机构，农村由乡级人民政府，进行批评教育；经教育拒不送其子女或者其他被监护人就学的，可视具体情况处以罚款，并采取其他措施使其子女或者其他被监护人就学。”因此，有学者认为：“虽然有些学校的教师和校领导的职业道德促使他们以学校的名义起诉家长，但是依据我国法律的规定，学校并无权起诉家长，这一问题应由相应级别的人民政府来解决。”［1］352-353
根据《义务教育法》(注:1986年7月1日实施的《中华人民共和国义务教育法》已经全国人大常委会2006年6月29日通过修订并于2006年9月1日起实施。遗憾的是新修订的《义务教育法》对教育公益诉讼没有作出规定。)、《义务教育法实施细则》、《未成年人权益保护法》的有关规定，对于拒绝送子女接受义务教育的家长或其他监护人，教育行政部门有权直接采取罚款等行政处罚措施或申请人民法院强制执行的方式，要求家长送子女上学接受义务教育，并没有规定教育行政部门针对家长不送子女上学而向人民法院提出诉讼。司法实践中，这类案件一般是作为民事诉讼对待的。按照现有的诉讼资格理论，教育行政部门（或履行一定教育行政职能的乡人民政府）以及实施义务教育的学校，与拒不送子女接受义务教育家长的违法行为之间并不存在法律上的直接利害关系，这种行为也未导致侵犯教育行政部门或学校民事权利或其他权利的事实与后果，不是适格原告。
因此，我认为按照现有的诉讼理论与法律规定，无法确定这类诉讼的性质，同时，作为原告的教育行政部门（乡政府）或学校在诉讼中的法律地位与诉讼权利义务都是无法界定的。实际上，作为学校或教育行政部门起诉学生家长不是因为自身的权利或利益受到侵害，而是为了保证适龄儿童接受法定义务教育制度的实施，虽于法无据，但合情合理，这应当是理论典型的、但实践中待建立的教育公益诉讼制度。
二、公益诉讼与教育公益诉讼
古罗马时代就产生了私益诉讼与公益诉讼之分，前者旨在保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；后者是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。意大利罗马法学家彼德罗·彭梵得指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。”［2］
20世纪以来，随着自由资本主义国家向福利国家的转变，社会公共利益成为现代国家和社会生活中普通现象，基于公共利益而产生的法律纠纷大量涌现，传统上着重于保护个人权利而不是公共权利的法律诉讼制度产生了失灵现象，现代公益诉讼制度应运而生。“公民的基本权利（包括社会公共性权利），除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性；但由于这类权利往往并没有直接的代表人和请求人，因此必须赋予普通公民为公益提起诉讼的权利，这是公益诉讼制度得以确立的法理基础之一。”［3］
在德国公益诉讼称为团体诉讼，将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。有利判决的效力间接地惠及于团体的成员，产生“事实上的既判力”。同时，德国宪法诉讼，有学者称之为“民众诉讼”，它是指公民因宪法赋予的基本权利或其他权利受到某项法律的侵犯，而向宪法法院提出诉讼，要求宣布该法律违宪而且无效的一种诉讼制度。任何公民，只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利，无论侵权案件是否发生，也不论是否涉及到本人的利益，都能提起这种诉讼。很明显，德国的宪法诉讼属于公益诉讼范畴［4］；在美国，公益诉讼称为公共诉讼（publiclawlitigation），《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可用美利坚合众国的名义提起”；在日本，公益诉讼仍称为“民众诉讼”，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼”；我国台湾地区也称为“民众诉讼”，其“行政诉讼法”第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政主体的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”
美国学者Chayes提出了公共诉讼的概念以及8个特征：（1）诉讼的框架超过了以往的围绕个人权利、义务的纠纷和解决的范围，由法院和当事人加以决定；（2）不能像以往那样把当事人当作对立面加以考虑，当事人的范围也随着诉讼的进行而扩大；（3）与以往那样通过事实审理明确过去的案件的内容相比，更注重考虑将来应该采取的必要措施，与其说带有司法性质不如说带有立法的性质；（4）救济，是在预计将来的情况下弹性地形成的；（5）救济内容无法像以往那样单凭一个意思决定，而是在诉讼有关人员之间经过交涉决定；（6）法院在作出判决之后还继续保留管辖权；（7）法官的作用从中立的转向积极的，具有构成诉讼、组织、形成的责任，并进一步参与救济的履行；（8）诉讼的对象，是对于政府和大企业的活动中有关公共政策内容的不满。像在这种公共诉讼中作为有特征的救济方法常常被提及的，是制度改革的禁制命令（structuralinjunction）。这不同于一般的禁制命令，不是一定的明确的作为、不作为，而是为了制度的改革、改善而发出的［5］。英国大法官丹宁勋爵在阐述1978年1月新的法院规则关于司法审查起诉权的简单验证方法时认为：“作为新程序的结果，我希望我可以这样说，在英国，我们有了一种为全体公众利益，每个普通公民都可以运用它使法律得到实施的公众起诉权（actiopopularis），以此与未履行其法定职责的公共权力机关抗衡。”［6］丹宁勋爵在“检察总长诉独立广播局案”判就这种司法审查问题作了阐述：“我认为这是一个具有高度宪法原则的问题，即如果有充分的理由假定某个政府部门或某个公共权力机关以伤害千百万女王陛下臣民的感情或他们利益的方式，正在违背法律或将要违背法律，那么作为最后的方法，任何一位受到伤害的人都可以使法院对这种情况予以关注，并力求使法律得到实施。但是我必须强调，这种最后的方法只能在没有其他适当的法律援助可以保证法律得到实施时使用。”［6］145
目前，国内有的学者将公益诉讼定义为：任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。相应地公益诉讼分为广义和狭义两种，狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼；广义的公益诉讼既包括前者，又包括任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼，即类似于“私人检察官”提起的诉讼。也有学者认为：公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的司法活动［3］9。
相对于传统的私益诉讼，公益诉讼具有以下几个特征：（1）公益诉讼的目的是为了保护国家、社会公共利益，追求社会公正、公平；（2）利害关系的不特定性和广泛性。法律允许在特定利害关系人不愿、不敢或不便提起诉讼时，普通民众为了维护公共利益而向法院提起公益诉讼；（3）公益诉讼的发起者不一定与本案有直接利害关系；（4）公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但存在损害发生的可能；（5）在具体的原则和制度方面，公益诉讼有其特殊性，如对处分原则有过多的限制。
当今世界各国立法日益重视社会公共利益。以当代宪法为例，在社会利益方面的规定有大量增加，涉及“公共福利”或“促进公共福利”的规定在被调查的157部宪法中有85个国家的宪法，占总数的59·9%；涉及“公共利益”或“一般利益”之规定者有96个国家的宪法，占总数的67·6%［9］。
我国学者关于社会公共利益的界定中具有代表性的是孙笑侠教授的观点。“社会利益是公众对社会文明状态的一种愿望和需要，它包括：（1）公共秩序的和平与安全；（2）经济秩序的健康、安全及效率化；（3）社会资源与机会的合理保存与利用；（4）社会弱者利益（如市场竞争社会中的消费者利益，劳动者利益等）的保障；（5）公共道德的维护；（6）人类朝文明方向发展的条件（如公共教育、卫生事业的发展）等方面。”［8］
教育是现代社会中最重要的公益事业之一。一般认为，义务教育是纯公共产品，非义务教育是准公共产品。公民接受教育不仅涉及到本人的利益，也关系到国家、民族和社会的整体利益，这也成为各国政府和社会的一个共识。而且，教育实践中大量违法行为侵犯学生受教育权，破坏教育秩序，单靠传统上狭义的权利或利益关系人诉讼，很难改变教育法制无力的现状。因此，有必要引入教育公益诉讼。
教育公益诉讼，是指检察机关、行政机关、社会组织、公民个人等对教育领域内违反教育法律法规、侵犯国家或社会公共利益以及公民受教育权等合法权益的行为，即使与自己无法律上的直接利害关系，也可依法提起诉讼的制度。它是一般意义上的公益诉讼制度在教育诉讼案件中的适用。因此，教育公益诉讼应当包括教育行政公益诉讼、教育民事公益诉讼。
三、国外教育公益诉讼制度
（一）国外教育公益诉讼制度的法律规定
国外教育公益诉讼在大多数情况下都是普遍适用诉讼法关于公益诉讼制度的一般法律规定，但也有少数国家在专门的教育法中明确规定教育公益诉讼制度。比如：
《俄罗斯联邦教育法》第49条第1款规定：“国家教育管理机关作为国家的全权代表，对经国家评估确认资格的教育机构毕业生培养工作质量低下者，有权对该机构提起诉讼，要求其补偿在其他教育机构重新培养这些学生所需的补充经费。”确立了国家教育管理机关直接针对学校教育机构提起教育公益诉讼的法律资格。
巴西1996年制定的《全国教育方针与基础法》第5条规定：“参加基础教育是客观公共权利，任何公民、公民团体、地方社团、工会组织、学生团体或其他合法组建的团体，甚至检察院均可状告政府要求获得此项权利。”该条第2款规定：“本条款所述各方均有权要求司法部门，免费地通过诉讼程序采取有关法律行动。”这一法律规定肯定了接受基础教育的权利是可诉的，同时除受教育者本人以外的任何公民、公民团体、地方社团、工会组织、学生团体甚至检察院等均可作为原告提出要求实现此项权利的公益诉讼。
（二）国外教育领域的公益诉讼实践
为了实现包括受教育权在内的社会权的可诉性，一些国家法院开拓了一些新的诉讼方法。这方面主要有两种方式：一是通过公益诉讼，拓展传统诉讼主体资格的范围，以实现对包括受教育权在内的社会权的司法救济；二是通过对自由权作延伸性解释，受教育权的丧失也可以解释为其人身和财产利益受到侵害，从而将包括受教育权在内的社会权利纳入自由权的范围之内，确立了对这类权利的司法保护。保护新型利益，特别是那些受益于政府的关系中的利益的需要，导致了起诉资格的回应性扩展，这一扩展使得像受教育权这样的积极权利受到侵犯之时，个人或团体可以诉请法院进行司法审查。传统理论认为国家机关是公共利益的代表人和保护人，而新的理论则认为，行政机关不再是公共利益的惟一保护人，相关的个人、团体、都可以向法院提起公益诉讼［9］。
国外教育领域的公益诉讼案件大体上涉及到以下几类：
一是保护公民义务教育权提起的公益诉讼。如当公民的受教育权被侵犯时，印度最高法院就使用公共利益诉讼开展对此项权利的司法救济。这一诉讼就是赋予一些社会团体以诉讼资格，允许其作为原告，法院受理这样的案件，从而保护失学儿童受教育权。
同时，还有一些国家在推行义务教育过程中，规定了严厉的法律责任包括刑事法律责任，相应的法律诉讼可以由有关教育行政机关或其他行政部门提起。《光明日报》2005年12月22日曾报道“意大利小学生辍学家长被起诉”一案：意大利弗吉亚市警方以“违反义务教育法”罪名，对70名辍学小学生的家长向法院提起公诉。意大利现行《义务教育法》规定，对所有儿童和青少年实行9年义务免费教育，父母或监护人负有监督少年儿童完成义务教育之责，违者属触犯刑律，可处以最高6万欧元罚款。近些年来，由于社会和学校方面的种种原因，大批中小学生辍学。意全国扫盲协会最近公布的调查结果显示，只有29%的公民完成了义务教育，这引起知识界对国家前途的普遍忧虑。弗吉亚市当局率先采取司法行动，目前当地警方正在进行相关调查。
二是学生或家长针对受教育自由权、选择权提出的诉讼。如法国行政法院1941年3月22日受理了学生家长联盟为维护受教育自由提起的诉讼［10］。
三是英国的公法救济（特殊救济或国家救济）以及普通救济中的用公法名义保护私权之诉（relatoraction）(注:在英国司法制度中，用公法名义保护私权之诉是指检察总长在别人要求禁制令或宣告令时，为阻止某种违法而提起的诉讼。)，都具有支持公共利益的性质，弥补了私法救济的不足。这种性质使得它们对纠正那些并非专门损害某特定个人的不法行为具有特别重要的价值，因此在涉及公益事业的教育诉讼中得到广泛运用。
R.v.BrentLBCexp.Gunning(1985)一案中，该地方教育当局没有充分征询家长意见就着手对一学校进行重新组建，这一行为被认为非法，因为根据国务大臣强有力的建议，习惯上在这类情况下都应征询家长意见；“在许多情况下，个人有特殊的利益而没有具体的法律权利，法院有一种只用根据特殊利益发禁令的趋势。在恩菲尔德一个综合学校案中，已证明地方教育当局的计划不符合法律，法院在一所受影响学校的校长的要求下，下达了禁制令，并认定：该校校长对守法与该校的关系有足够的利害关系。同样，在兰贝恩的综合学校方案由于各项建议、公共通知与国务大臣的批准三者之间互有矛盾而被作废的情况下，仅仅因为这个方案是越权行为，法院判定，家长有权得到禁制令。”［11］
此外，英国1972年《地方政府法》规定：当地方政府认为对促进或保障本地区居民的利益有利时，可以在任何法律诉讼中起诉或者辩护或者出庭，在民事诉讼中可以用自己的名义起诉。因此，英国教育行政部门可以通过提请法院判决决定私立学校的办学许可或撤销。与大陆法系国家不同，英美国家通常不是由教育主管部门直接行使学校关闭权。“英国决定是否关闭私立学校的权力在私立学校法庭。但由主管教育的大臣提起诉讼。在该大臣认为该学校不适合作为私立学校之际，有权要求其在接到起诉通知半年内采取大臣所要求的补救措施，否则，将被法庭裁决除名。”［12］
四是日本等大陆法系的宪法诉讼或行政诉讼具有公益诉讼的功能，利益相关人可以针对公权力机关包括教育行政机关和公立学校违反教育法同时侵犯学生受教育权的行为提出公益诉讼。比如：1974年6月18日“关于停止执行废除公立小学处分的事件—富山县立町立小学事件”一案中，申请人原富山县立山町立小学学龄儿童的父母接到转学到综合小学就学的通知，为了到达新学校必须走9到10公里的单程道，同时，由于大雪的缘故，校车很难避免迟到或无法到达目的地的可能。而且，该校儿童对原学校报有的亲切感以及原学校具有的良好的教育条件都将丧失，申请人要求被申请人即立山町教育委员会应停止执行废除原学校的处分决定，否则原学校儿童会因为无法恢复到先有的状态而受到伤害。名古屋高裁金泽支部第一部针对驳回申请停止执行废除公立小学处分的行政上诉事件，决定取消原决定（即停止处分效力），支持学生家长的诉讼请求［13］。
同时，日本法律还规定了纳税人诉讼制度。纳税人诉讼，是指纳税人对行政机构违法支出公款而提起的诉讼。纳税人诉讼虽不是直接针对教育制度本身，但涉及到教育公共财政资源的分配和使用，从而可能影响到教育制度以及受教育权的实现。因为，国民可以基于纳税人的地位来拥有包括公立学校和接受财政资助的私立学校在内的所有公共设施的使用请求权。进入90年代日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。1990年6月25日日本秋田地方法院作出判决，认为秋田县教育官员召开6次座谈会，座谈会的费用支出巨大。原告即这个县的居民，诉县教育官员开支太大，造成政府教育资金的大量流失。法院支持了原告的请求，判决要求被告将多开支的钱退回来，归还县政府。
五是美国教育法领域大量的针对公共教育资源分配、免费入学以及种族和男女性别歧视等有关平等法律保护和正当法律程序问题而提起的公益诉讼。比如，关于公共教育财政资源分配的合法性问题的公共诉讼。在一个州内部的学区之间，平衡教育机会的努力受到一系列法院决议的激励，这些决议在大部分州从根本上改变了公立教育的财政状况。美国1971年塞拉诺诉讼案的里程碑式的决议改变了加利福尼亚州发放教育经费的方案。加利福尼亚州像所有的州一样，依靠地方财产税来资助学校，而起诉人认为这种资助体系导致富裕学区与贫困学区之间的费用的不平衡而且在继续加深。加州最高法院接受了这种观点。1973年最高法院在圣·安东尼奥诉罗德里格斯诉讼案中裁定，以一个州内部学区间的地方财产税的差距为基础而不均衡地分配费用是不违反联邦宪法的，但可能违反州立宪法。自罗德里格斯案以来，许多州规定，如果由于学区的财富差距而造成在每位学生身上花费的费用存在巨大的不平衡，那么，这种学校资助方案就是违反宪法的。例如，在1989年肯塔基州最高法院宣布整个州的教育体系，包括用财产税资助学校的方案是违法的。这一决议促使立法机关提高人均教育费用达30%之多，并承担了一份广泛进行教育改革的计划［14］。
四、我国教育公益诉讼制度建构初探
（一）在现行诉讼法体系中建立公益诉讼制度
我国民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼三大制度构成的现行诉讼体系中，仅检察机关提起的刑事公诉属于公益诉讼的范畴。刑事自诉、民事诉讼、行政诉讼均属于私益诉讼，主要目的在向个别特定受害者利益提供法律救济与保护。现行《行政诉讼法》，只设立了保护公民、法人和其他组织合法权益的诉讼种类，即保护当事人权利的诉讼，而没有专门设立保护国家和公共利益的诉讼制度。现行《民事诉讼法》规定机关、团体、企事业单位，在特别情况下，有权支持受害者向人民法院起诉，即“支持起诉原则”，但并没有赋予支持起诉者以自己名义代表受害人提起民事诉讼。检察机关虽然可以对民事审判和行政审判活动进行监督甚至提起抗诉，但无权以自己的名义直接提起诉讼。缺少公益诉讼，是我国诉讼制度的一个重大缺陷。在我国，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》在分别与《民商法》、《行政法》对应的同时，还分别在一定程度上与《劳动法》、《社会保障法》等对应。不过，当民事诉讼、行政诉讼分别对应于民商法、《行政法》以外的实体法时，需要有一定的特殊规则。如果要求每一个实体法部门都必须有一个独特的程序法部门与之对应，甚至把有无独特的程序法部门与之对应作为判断一个实体法部门是否独立地位的惟一或主要标准，那么，在实体法部门不断增多的法律体系演变进程中，程序法部门也同步增多，将是不可想象的。一般而言，民事诉讼与私法（民商法）对应，行政诉讼与公法（《行政法》对应），而作为公、私法融合的第三法域中的经济法、社会法，民事诉讼和行政诉讼却难以与之完全对应，也就是说，民事诉讼和行政诉讼都不能完全适应经济法、社会法领域中的纠纷，可以有多种诉讼方式的选择：一是一般民事诉讼或行政诉讼；二是特别民事诉讼或行政诉讼；三是新型诉讼（如公益诉讼）［5］3。
因此，《教育法》作为第三法域，相应的受教育权纠纷除了通过一般以及特别民事诉讼或行政诉讼途径外，还需要新型的公益诉讼途径。从教育公益诉讼的法律依据来分析，建立我国教育公益诉讼制度，一方面需要在民事和行政诉讼法律中完善公益诉讼制度的一般规定，比如，原告资格、受案范围、诉讼费用等制度。另一方面，需要在教育法律、法规中作出更加具体或特别的规定。
关于诉讼法领域内公益诉讼制度的建立问题，首先是要解决民事诉讼中的公益诉讼制度。其实，早在1954年通过的《人民检察院组织法》第40条就作出规定：对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼。1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》在制定过程中，前6稿均规定了检察院参与民事诉讼和提起公益诉讼的内容，其中第6稿规定：人民检察院有权代表国家提起或参加涉及国家和人民重大利益的诉讼。而在最后通过的《民事诉讼法》中被否定。因此，应当在我国《民事诉讼法》修订过程中恢复检察院参与或直接提起民事公益诉讼的一般制度。同时，作为特别情况，规定在消费者诉讼、环境诉讼、国有资产诉讼以及教育诉讼等诉讼中，扩大提起公益诉讼原告资格范围，包括一般公民、法人和社会组织。
在《行政诉讼法》中，应当突破“行政相对人对具体行政行为不服才能提起诉讼”的限制，对于行政机关违反宪法、法律，损害公共利益或个人利益的行为，都应当赋予受害人或其他公民、团体以及检察机关提起诉讼的权利。马怀德教授主张，在《行政诉讼法》修改过程中，将我国现有的维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决以及确认判决和驳回起诉请求判决等判决形式，修改成7种行政诉讼类型：撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等。其中，公益诉讼是指公民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益的事项，对于行政主体的违法行为而提起的行政诉讼，允许那些没有利害关系的人能够代表公益或者没有能力起诉的弱势群体对行政行为提起诉讼［15］。
（二）在《教育法》中规定教育公益诉讼制度
在教育立法领域，我国正在进行“五修四立”，应当在教育法律的修订和制定过程中对教育公益诉讼制度作出具体规定。
教育公益诉讼原告可以是受教育者、学校、教师、家长、教育行政部门或其他行政部门、社会团体、检察机关等。比如，《义务教育法》等相关法律规定了义务教育学校应当成立学生家长委员会，可以赋予该委员会针对教育行政部门或学校违反教育法，侵犯学生受教育权等行为直接提起诉讼的权利。而且，关于义务教育学校或当地人民政府起诉学生家长拒绝送子女接受义务教育的案件的性质问题，就迎刃而解了。
教育公益诉讼的应当限定条件。为了协调作为一般公民或社会组织提起公益诉讼与主管行政机关依法定职权对教育违法行为进行的调查处理权之间的关系，避免教育公益诉讼的随意性和司法资源的浪费，一方面，法院应当严把公益诉讼“立案关”，只有在重要公共利益确实受到违法行为的侵害，影响到公共利益，无法直接根据现行诉讼法规定起诉的情况下才可立案，以防止原告滥用诉权；另一方面，可以参照借鉴美国环境公益诉讼规定的具体程序。美国公民提起诉讼前60天必须将起诉通知通告联邦环保局、违法行为所在州和违法者本人。这60天通知期的规定被看作是给联邦环保局一个机会，使其得以在公民起诉前采取相应行动，如果公民没有履行60天诉讼通告期制度，则禁止公民起诉［16］。在公益诉讼程序上应当制定特别的规则，既保护当事人的合法诉讼权利，又适当限制当事人的任意处分权。
教育公益诉讼的适用范围主要包括：教育收费、招生录取等教育政策违反教育法律、法规的规定；义务教育领域中的重点校、重点班等导致的择校、分流、分班等政策侵犯学生的平等受教育权；学校安全、卫生措施不力危及到学生安全；家长、学校或教育行政部门不履行义务教育法规定的义务，侵犯儿童受教育权的行为；学校教学内容、教学方式等违反教育法的规定，特别是加重学生学业负担等违背素质教育要求的行为；政府有关部门在学校规划选址、教育经费划拨等影响学校正常办学和学生受教育权的行为；公民个人或社会组织违反教育法规定，举办学校或者其他教育机构，非法招生的行为；社会组织或个人扰乱学校教育教学秩序或者破坏学校校舍、场地、实施的行为，以及在学校周边违规经营、摆摊设点等影响学校正常的秩序和环境的行为；图书馆、博物馆、文化馆、体育馆等社会公共文化体育设施，以及历史文化古迹和革命纪念馆等，违反教育法律、法规的规定，拒绝对教师、学生实行优待，为受教育者接受教育提供便利的行为等等。关于教育公益诉讼适用的具体情形：
比如，2001年8月23日，山东青岛3名考生向最高人民法院提起行政诉讼，诉教育部所做的关于2001年全国普通高校高等教育招生计划侵犯了她们的平等受教育权。因为，全国统一的高校招生考试，两地分数线却差别悬殊。在青岛文科专科提档线是509分，一般本科是539分，重点本科是575分，而北京的重点本科提档线是456分。原告认为：教育部根据不同地域范围对招生人数做不同规定，这种限定使得不同地域考生被划分成高低不同的等级，等级之间分数标准线差异巨大，从而直接侵犯了包括3名原告在内的广大考生的平等受教育权。法院以不属于受案范围为由不予受理。实际上，该案应当属于教育公益诉讼，法院可以根据宪法以及教育法关于平等受教育权的法律规定，判令教育部对高考招生政策作出相应的调整。
又比如，根据《教育法》第50条规定：“图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、美术馆、体育馆（场）等社会公共文化体育设施，以及历史文化古迹和革命纪念馆（地），应当对教师、学生实行优待，为受教育者接受教育提供便利。”如果某博物馆不按《教育法》的规定对学生实行优待，则社会团体或学生及家长以及学校等均可通过教育公益诉讼，要求法院判决博物馆履行《教育法》规定的义务，对学生实行优待。
再比如，根据《民办教育促进法》第33条的规定：“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。”如果铁路运输部门在执行在校学生票价减半优惠政策时，对公、民办学校学生实行区别对待，民办学校学生的法定权利可以通过提起公益诉讼的方式进行救济。
目前，除了家长拒绝送子女接受义务教育案以外，我国尚没有法院受理其他的教育公益诉讼案件，但是，有些相关案例可以给我们以启示。比如：2001年8月3日《中国青年报》以《浙江公益诉讼屡诉屡败》为题，报道了几起官司，其中严正学公益诉讼案，虽不是直接针对学生受教育权保护，但客观上二者之间密切相关。这个案件是：一家有色情表演行为的“娱乐总汇”，距浙江省台州市椒江区中山路小学仅15步之遥，且对中小学生没有任何限入措施。此事引起了有正义感的画家严正学的关注，他多次向有关部门举报未果，却反被“娱乐总汇”主办单位椒江区文化馆诬告。严正学以“行政不作为”为案由，将椒江区文化馆主管单位椒江区文体局告上法庭，要求法院确认被告怠于履行法定职责是行政不作为，并判令其限期对实名举报和控告作出查处和答复。一审结果，椒江区法院以严正学没有“亲眼目睹”色情表演，没有诉讼主体资格为由，判决严正学败诉。没有亲自受害，便没有诉讼资格吗？严正学为了孩子们的健康成长，像唐吉诃德一样向着色情业这一“风车”宣战。
总之，不管司法界是否准备就绪，“公益诉讼”已经堂而皇之地走上法庭，走进公众的视线。寻常百姓开始拿起法律这件武器，预示社会主义法治建设逐步向深度推进，改变人们的生产、生活方式和态度。在这个文明古国，法的意义开始回归到“权利”本原。对社会公众来说，公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法治建设进一步健全的需要［17］。
教育公益诉讼制度的建立对教育公平的实现，对公民受教育权的保护，对教育法律法规的实施具有重要的作用。从制度层面讲，学校、教师、学生及其家长以及社会团体、组织和公民个人，对教育领域中违反宪法和教育法规定，侵犯教育公共利益以及学生等教育活动主体的合法权益的行为，可以通过更加有效的司法程序寻求法律保护，因此，我国诉讼法和教育法应当对教育公益诉讼制度作出积极的回应。
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