宪法解释程序思考论文

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「内容提要」宪法作用的发挥，必须依赖宪法解释，而宪法解释之首要问题，是宪法解释程序的合理设计。我国宪法解释的真正有效运作，同样必须有合理的宪法解释程序。本文通对宪法解释的类型化分析，探讨了我国宪法解释的具体程序。

「关键词」宪法解释违宪审查程序

一、引言

宪法乃国家根本大法，为一切法令之效力渊源，宪法规定之含义如何，关系着国家宪政秩序之稳定，人民权利之保障。因此，宪法解释对于宪法精神的落实具有至关重要的作用。通过宪法解释，阐明宪法含义，排除违宪的法律、法规，以维护宪法的最高性，使立法机关不得以违宪的法律，行政机关以违宪的法规、命令歪曲宪法的精神，变异宪法的性质，损害人民的权利。我国修宪伊始，宪法中存在的诸多不确定法律概念，如人权、公共利益等，要明确其内涵，落实修宪精神，更需要借助宪法解释。而宪法解释的真正有效运作，则有待于相应的宪法解释程序与之配合。宪法解释程序的价值即体现在其作为实现宪法解释的手段或途径的有效性，使宪法解释具有了实践的品格。可以说，宪法解释程序直接制约着宪法解释活动的进行，没有相应的宪法解释程序，宪法解释活动就无从发起，一旦出现宪法规范与社会现实之间的矛盾和冲突，或者将宪法束之高阁，任由宪法与现实脱节，或者轻易的发动修宪程序，而此两者，都不利于宪法的成长和宪法精神的落实。我国自1982年宪法以来，已经进行了5次大的宪法修改，而作为“解决宪法规范与社会现实之间冲突的最主要、最经常手段”[1]的宪法解释，却没有真正进行过一次，宪法解释程序的欠缺可以说是其主要原因。

二、我国宪法解释的程序的选择

当今世界各宪政国家，根据宪法解释主体的不同而有不同的宪法解释程序，计有立法机构解释宪法的程序、普通法院解释宪法的程序和特别机关解释宪法的程序[2].那么，我国应当采取何种宪法解释程序呢？笔者认为，宪法解释程序的具体设计，与宪法解释主体有着密切的关系，宪法解释主体的不同，必导然致宪法解释程序的差异。因此，阐述我国宪法解释程序的选择，必须明确我国宪法解释的主体。我国宪法第67条第（一）项明确规定，全国人大常委会行使宪法解释权。尽管对于这种立法机关解释体制存在着诸多批评，例如，由于籍宪法解释进行违宪审查的对象主要是立法机关所制定的法律，所以，将违宪审查制度化之职责完全交由立法机关，等于是要立法者自己设计一套限制自身权力之制度。这是违背常理的安排。[3]的确，由立法机关执掌宪法解释职权，存在着“自己为自己案件的法官”的困惑，但是，由立法机关解释宪法也最具权威性，若果真能行之有效，则是最理想的一种方法。[4]应当看到，由代议机关或国家权力机关进行宪法的监督，解释宪法具有长久的传统，在我国更是一以贯之，问题在于是否有必要的条件使之胜任和履行其职责。我国宪法以马克思主义为指导思想，立法机关在国家权力体系中居于最高地位，其它国家机关都由其产生，受其监督，因此，从理论上讲，也只能由立法机关进行宪法解释。固然，我国目前的宪法解释工作还不理想，还不尽如人意，但是这绝不能简单地归结为我国的宪法解释体制本身。目前我国制约宪法解释工作进行的首要问题不是立法机关解释宪法这一制度本身的缺陷，而是其内部缺乏必要的运行机制，以致制约了宪法解释工作的进行。因此，我们在我国探讨宪法解释程序，只能以立法机关解释模式为出发点。

三、我国宪法解释程序的具体架构

我国宪法解释程序的架构应当建立在宪法解释类型化的基础之上。从理论上讲，宪法解释包括两类，即宪法含义之解释与法令有无抵触宪法之解释。具体述之：

（一）宪法含义之解释

宪法含义之解释，并非出于存在违宪的疑虑，而是宪法解释机关为了使人民明确宪法的内涵，以助于遵守，从而对宪法条文的含义所作的阐述。此类宪法解释可以由宪法解释机关根据社会现实的需要，基于职权主动发起，亦可由宪法适用机关就适用宪法发生疑虑之事项，声请宪法解释机关进行宪法含义的说明。该宪法解释之所以必要，是因为宪法条文的含义多过于抽象和简洁，于适用时难免发生疑义；况且我国尚处于宪政的初期，人民的宪法知识、宪法意识并未深入，因此，更有宪法解释之必要。在我国，全国人大常委会司职宪法解释，全国人大常委会一方面可以不以特定主体的声请解释为程序要件，得基于宪法解释之职权，主动对于宪法含义加以解释和说明，以扮演宪法“指导者”之角色；另一方面，当宪法适用机关在适用宪法发生疑义之际，应当声请全国人大常委会进行宪法解释，全国人大常委会此时基于其声请而得为宪法的解释，以扮演宪法“咨询者”之角色。应当注意，这里的宪法适用机关关于适用宪法发生疑义之事项，并非意指对相关法律、法规存在违宪的疑虑，而仅仅是指对于应当如何理解宪法含义，如何具体适用宪法发生疑义。而适用宪法之机关，则是指直接基于宪法的授权行使权力的机关，主要包括国家主席、国务院、最高人民法院最高人民检察院和中央军事委员会以及其他直接根据宪法行使职权的主体。上述宪法适用主体于适用宪法之际，对于宪法文本的含义为何难免会产生疑问，为了避免误用，应当允许其事先声请全国人大常委会进行宪法的解释。至于全国人大及其常委会虽然也是宪法的直接适用主体，但鉴于声请主体与解释主体的同一性，因此，当全国人大及其常委会于适用宪法发生疑义时，可由全国人大常委会基于职权主动进行宪法解释。

相关宪法适用机关声请解释宪法的具体程序，我国法律没有专门的规定，但是《立法法》第43—46条却明确规定了法律解释的相应程序。《立法法》规定的法律解释程序为：1、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民大会常务委员会提出解释法律的要求；2、常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议拘役列入常务委员会会议议程；3、法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿；4、法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会公告予以公布。由于在我国解释宪法语法律的主体同为全国人大常委会，因此，在没有专门规定宪法解释程序的情况下，我们可以类推适用法律解释的程序规定，不过为了体现宪法解释的程序严格性，在通过的程序限制上应该由常务委员会全体组成人员的2/3通过。

（二）法令有无抵触宪法之解释

宪法解释主体所作的关于法律、法令有无直接抵触宪法之解释，即法律、法令的违宪审查，是当今宪法解释的主要类型。因为宪法不仅是一种法规范，而且是一国具有最高效力之法规范，其他一切下位法规范由不得与之抵触，因此，相关主体于适用法律、法规之际，如果对其合宪性产生怀疑，就应当声请宪法解释机关进行法令的违宪性审查，排除违宪疑虑，从而保障一国法律体系的和谐与统一，维护宪法的最严与权威。在我国，全国人大常委会乃唯一之宪法解释机关，有关主体在具体应用法律、法规之际，如果对其合宪性产生合理怀疑，不应当勉强适用，而应主动声请全国人大常委会通过解释宪法，进行法律法规的违宪审查。而就全国人大常委会而言，则居于被动的地位，对宪法解释坚持“不告不理”的原则，只有当相关主体声请时才解释之。只有借助全国人大常委会对法律、法规的违宪审查，才能维护我国宪法的国家根本法地位，确保客观之宪法秩序，保证全国的法律体系在宪法的统率下和谐、统一；相关的宪法适用主体虽然不能直接解释宪法，但由于其担任了宪法解释程序发动者的角色，通过发现法律、法规的违宪之处，能够增强其宪法意识，培养其宪法感觉，使宪法精神真正落实到实处。

值得我们注意的是，由于我国实行宪法的立法解释模式，宪法解释机关同为国家的立法机关，这就使对法律的违宪审查存在制度上的困难。全国人大常委会能否行使解释宪法权从而废止全国人民代表大会及其自身制定的法律？尽管从理想状态来讲，人大常委会可能基于自己的良心和宪法信仰从而宣布法律违宪，但这本身具有很大的偶然性，缺乏制度上的保障。在西方国家，释宪机关违宪审查的对象，最主要的就是议会制定的法律，通过对议会法律的监督，保障人民基本权利，维护客观之宪法秩序，而这正是我国的缺失。

既然全国人大常委会通过行使宪法解释权对法律进行违宪性审查存在制度上的困难，那么，法律以下的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例能否成为违宪审查的对象而有宪法解释运作的余地呢？首先，在现代法治国家，根据法律保留原则[5]，在法律所保留的空间内行政机关订立行政法规原则上皆需得到法律的授权，德国基本法更是不仅于第80条规定行政命令之订立在形式上要有法律的授权，更在实质上要求法律的授权规定本身必须明确规定授权的内容、目的与范围，若授权法律本身过于笼统，未能符合此项授权明确性的要求，则不仅该授权法律本身违宪无效，根据该授权法律所制定的行政命令亦因为失去授权依据而归于无效。[6]因此，在法律保留原则的适用范围内，法规命令的订立理论上应当得到法律的授权，不容有例外，但是在现实中，由于立法的不周延性[7]，致使行政机关在本应法律保留的领域内直接根据宪法制定大量的行政法规。对于这种直接源于宪法的“事实上”独立的行政法规，就有对其直接适用宪法加以解释，进行违宪审查的必要，以弥补法律“缺席”之遗憾。其次，在法律保留原则适用的例外情形下，则允许独立的直接受之于宪法的行政法规存在，即我们所说的职权性立法，这种行政法规并非来自法律的授权，而是与立法一样，直接从宪法获得正当性权力来源，如宪法第89条中的有关规定。对于这种职权性行政法规同样可以直接根据宪法进行违宪审查。

地方性法规、自治条例和单行条例同样存在类似的情形，得基于宪法规定的固有职权就法律保留之外的事项确定一定行为规则（《立法法》第64条第（二）项，第66条）。我国《立法法》也是明确将行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例列入违宪审查的范畴的。《立法法》第88条第（二）项规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触地方性法规，有权撤销省、自治区直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例。因此，在我国存在着对法律一下的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行宪法解释的可能性和现实法律依据。

关于此类宪法解释的具体程序，《立法法》第90条作了如此规定，即国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律抵触的，可以向全国人民大会常务委员会书面提出审查的要求；其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律抵触的，可以向全国人民大会常务委员会书面提出审查的建议。其余程序同样可以借鉴《立法法》关于法律解释的相关规定，并作出较为严格的程序设计。

四、结论

通过上述关于我国宪法解释程序的依法梳理，我们发现，宪法解释在我国有其具体运作的必要性与可能性。只要我们从宪治、法治的予以高度重视，完善相应的程序，就能使全国人大常委会充分履行其宪法解释的职能，维护我国宪政秩序的和谐与稳定。

参考文献：

[1]徐秀义韩大元主编：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社，2001年版，第255页。

[2]韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社，2003年版，第410页。

[3]林子仪《权力分立与宪政发展》，月旦出版有限公司，1993年版，第41页。

[4]李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社，1998年版，第392页。

[5]关于法律保留适用范围的有关论述，可参见许宗力：《法与国家权力》，国立台湾大学法学丛书编辑委员会编辑，月旦出版公司出版，第143-195页。

[6]许宗力：《法与国家权力》，国立台湾大学法学丛书编辑委员会编辑，月旦出版公司出版，第217页。

[7]从原则上讲，法理保留的事项应当由宪法规定，而不能由较低层次之法律自定范围，但是我国宪法并没有关于法律保留范围的规定，况且，我国《立法法》第8条也只对部分基本权利设定了法律保留。