行政规划界定法律探讨论文

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“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”一句简单的话道出一个深刻的哲理来。小到个人的成长，个人的自我实现、大到一个国家、一个民族的振兴发展，无不需要一个科学合理的规划。随着历史的发展，现代国家被赋予了越来越多的职能，有行政法学者称其为“行政国”或“行政国家”，行政权力的膨胀为近代宪法所认可。行政规划是行政机关治理社会的一个手段，在国家政治、经济、社会生活中发挥着重要的作用。

但规划亦不是一件简单的事情，资料的收集要做到事无巨细；规划的最后出台要考虑方方面面的利益；实施规划的方法和措施要优中选优，减少不合理的浪费；规划所要达到的目的要既不与现实脱节又不好高骛远。其中资料收集合理意见是作出一个科学和理性规化的重中之重。我国社会主义市场经济的逐渐建立，政治体制改革的推动下，为公众参与原来只是“肉食着某之”的公共行政决策提供了契机。行政规划是当今政府治理国家社会的一个重要手段，其从提出到最后的完成一般须经过立项、拟定、确定、执行等四个步骤，其中确定程序承上启下。在这个过程中建立一个有机参与机制，一方面有利于协调不同利益团体的纷争，另一方面有利于加强规划的权威，使其在将来的实施过程中减少阻力。本文拟简要论述一下行政规划确定程序中的参与机制。

一、行政规划的界定

（一）“计划”变“规划”

在我国长期的计划经济体制时期，“计划”对国民经济的发展有过很重大的推动作用。但是在这一时期，计划的固有弊端也表现的淋漓尽致，“计划原为人们为组织、治理经济而对其加以事先规划的一种方式；但计划一旦产生、并得以作为‘体制’确立后，借助着国家权力渗透到国民生活的各个方面、各个层次，‘无微不至’地‘关怀’着人们的生活，不仅对经济发展的积极意义荡然无存，而且成为全面控制人们的一种‘桎梏’。”[1]

党的十六届五中全会，主要议题之一是研究和审议《中共中心关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”首次变成“规划”。这“一字之差”，传递出中国经济社会发展的三大信号：凸显政府更加注重发挥市场对资源配置的基础性作用；政府更加注重对经济社会发展的宏观把握和调控；政府职能转变迈出新步伐。[2]

（二）目前行政法学界对行政规划的界定有不同的争论，不同的学者基于不同的思考方式对行政规划的内容、性质、作用等，提出了不同看法。比较具有代表性的有这样几种：

1、计划行为是指预先确定目标，以及设计为实现目标所需要的措施的行为。[3]

2、行政计划，是指行政权为了实现一定的公共目的而设定目标，综合地提出实现该目标的手段的活动。[4]

3、行政计划系指行政机关为将来一定期限内达成特定之目的或事先一定之构想，是前就达成该目的或实现该构想有关之方法，步骤或措施等所为之设计与规划。[5]

4、行政规划，也称行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事先制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各种政策性大纲的活动。[6]

以上几种不同的界定都包含这样几个因素：行政目标前景的展望，目标的实现，社会资源和现实状况的调查分析，以及在此基础上所采取的手段和措施等部分内容。本文为了论述的方便，拟采用行政程序法专家试拟稿的意见，即行政规划是指“行政机关为了实现国土或城乡规划、兴办公共事业或者公共设施等行政目标，对将来一定期限之内拟采取的方法、步骤、措施而对外作出具有法律约束力的规划”。[7]

二、参与主体

当今社会利益复杂化、多元化越来越突出，社会发展过程中新事物、新现象层出不穷，在行政规划的确定过程中除了要考虑公共行政的原理，规划自身所要达到的目标外，必须考虑其所处的外部社会环境，包括人文、地理、资源等因素。一个科学、合理的规划是在不同的作用力共同作用之下形成的。笔者认为影响一个规划作出的大致有以下两个方面的原动力：

其一，完全按照公共行政的原理，行政法治的价值理念，以及行政规划所要实现的目标，采取的措施相结合而形成一个规划，这样从原理上找不出毛病，我们称为“生理现象”。

其二，行政规划的确定除了考虑以上因素外，还要考虑规划的拟定机关、规划执行机关以及规划所涉及的广大的相对方，包括公民和其他组织的利益，甚至还可能包含长官的意志在内，我们称其为“病理现象”。

根据上面的论述我们认为行政规划确定程序中参与主体应包括规划拟定机关，规划裁决执行机关，公民个人以及公民为参与规划裁决所结成的团体和其他组织。

（一）规划拟定机关

规划拟定机关草拟出一个科学、合理的规划，是裁决程序的前提条件。规划拟定过程中也须要公众的参与，并且对规划的草拟亦是至关重要，但这不是本文的旨趣所在。拟定机关在规划裁决确定程序中，首先要说明的就是规划的目标所在，以及定此目标的事实根据和所要采取的措施，其次还要说明自己的规划既是在综合考虑当前状况的基础上做出的，又是对未来的一个切实可行的蓝图，既有公共利益之所在，又包含了规划所涉及的不同地区，不同部门和不同个人或团体的利益，这是很重要的。拟定机关在确定程序中的主要任务就是证实自己所拟定的规划的科学合理之处，说服其他参与主体，使自己制定的规划能顺利通过。

我国当前体制，规划的拟定机关都是行政主体，不管是《土地治理法》中的土地规划，亦或是《城市规划法》中的城市规划，概莫能外。为了保证行政规划方案的质量，必须对行政规划方案拟定机关的素质提出严格的要求。这“除了可以通过提高行政主体内部规划拟定机构的人员素质来实现外，还有一个途径就是实现行政事务的社会化，通过“课题委托”的方式由非行政机构来拟定行政规划方案。”“为了保证行政规划方案的质量，笔者建议可以通过招标的方式而由具备条件的非行政机构来拟定行政规划方案。”[8]这不失为一个很好的建议。

（二）规划执行机关

无疑，行政规划的要害部分是猜测，但一项行政规划，不仅包括确立目标和达到目标所需的资源，还包括可供选择的路径。也许一项规划中最难的任务就是执行了。“即使最好的计划也会出岔子，并且想要猜测到所有的障碍和情况并为之做好预备是不可能的”，[9]所以在规划过程中一定要考虑执行机关能否顺利地完成，这样执行机关作为一方参与这是毋庸置疑的。

另外，一个规划不可避免地要涉及到不同执行机关的职责，台湾行政程序法有“集中事权”一说，“为使确定后之计划能够顺利实施，避免再次征询有关机关之同意程序之繁琐，以增加行政效率，故拟定计划机关于实施计划而为必要之措施或其他设施时，可不必再经其他行政机关之同意或特许。”[10]

（三）公民个人以及公民为参与规划裁决所结成的团体

由于普通公民是规划结果的最终承受人，自然对规划有绝对的批评权利，但是现实情况却与我们的想象差的太远，就拿有限的城市规划来说：“公众参与变成了变相的‘收集资料’，而这些‘资料’或‘信息’在实际规划中占的分量又微乎其微”，[11]“我国城市规划的‘公众参与基本上还处于规划已经批准后的实施治理阶段即规划后的参与，即居于较低层次的参与”[12]实际上其他部门的决策、规划亦是如此。行政机关控制了公民参与的整个过程，由他们界定规划内容或者改变行政程序，再决定或答应公民参与的范围，甚至很多数据、材料仍处于秘密或半秘密状态，一般人很难靠近。公众参与规划的现实需要与实际情况脱节了。所以说公民参与行政规划确定程序是一个不争的事实。

但是亦应该看到，现实生活中公民作为一个个体来说，大都是将自身利益作为出发点来参与公共事务的，因此轻易产生利益冲突的困境。再者来说，公民的力量也比较分散，单独个人面对强大的行政机关在规划确定程序中的作用太渺小了。另外，受到我国传统思想的影响，很多公民不愿或不敢参与行政规划。对参与的方式、参与的内容知之甚少。分散的、单个的公民参与行政规划确定程序有诸多不利因素，但“在我们这个时代，结社自由已成为反对多数专制的一项必要保障”[13]可以让具有相同或相似利益诉求的公民结为一个团体，共同推举一个或若干个公民作为他们的代表参与（可以参照民事诉讼中的多数人诉讼机制)[14]。

（四）非政府组织

中国自改革开放以来各种行业协会和社团等非政府组织发展很快，非凡是在社会主义市场经济体制建设过程中，很多组织（社会团体）摆脱了以往计划经济体制的严格束缚。作为一个组织，他们一般为一特定的目标而结成，有一定的人、财、物基础，有很大的自主性，以及由此而带来的自主性利益。“它们是现代社会公民参与的重要途径：无论是行政相对人参与行政机关的具体行政行为，……还是一般公众参与政府决策，……非政府组织都在起着越来越大的，非公民个体所能起的，极为重要的和不可替代的作用。”[15]在去年国务院制定的依法行政实施纲要中，行政法学会就发挥了很重要的作用。

三、参与的方式——以城市规划为例

自1999年《中华人民共和国城市规划法》颁布以来，城市规划在城市发展过程中，在普通市民追求幸福生活的同时，发挥出重大的作用，与此同时学者们对城市规划的研究越来越多，包括对城市规划中公众参与问题的研究，有美加飞鸿专门介绍国外城市规划公众参与的，[16]有从比较的角度入手，分析外国城市规划公众参与对中国的借鉴意义的[17]，由从实证角度直接分析中国城市规划现状及不足并提出可行对策的，[18]可谓见仁见智，不同的学者基于自身不同的学术背景及不同的问题视角对城市规划公众参与问题进行了独到的论述。这些对于研究行政规划确定程序中公众参与问题提供了很好的素材。

（一）城市规划公众参与机制的问题：

公众参与公共行政过程的重要性在理论界和实务界有一定的共识，但是在实践中公众参与机制与人们所期望的还有很大的差别。胡云认为：缺乏应有的法律保障，参与的内容、方式与途径不明确，公众参与意识淡薄等是主要问题。[19]陈有利、朱京海认为公众参与的深度还不够，公众参与的宽度还不够，公众参与机制不健全是主要问题。[20]罗小龙、张京祥认为城市规划只注重个人的参与而忽视了社会团体的介入，城市规划的公众参与缺乏合理的组织机制，城市规划的公众参与缺乏法律上的支持和制度上的保障等[21]，如此等等不一而足。从参与主体到参与程序，从参与内容到参与的结果，以及参与保障机制方方面面都发现了令人不太满足的地方，并提出了一些合理化的建议。

（二）问题的解决方式：

发现实践中亟待解决的问题不是一件轻易的事情，怎样才能解决这些问题更是重中之重，针对不同的问题，任国岩提出，公众参与的实施应与城市规划编制同步进行，大致可分为六个程序[22]。罗小龙等主张构建非官方、具有体制保障的公众参与组织——城市规划公众参与委员会，并加强法律、组织、经济保障[23]；唐文跃认为应推进民主化进程，保障民众规划参与权，建立调控有力的规划治理体制。

由于城市规划是行政规划的一种非凡形式，在我国尚未建设关于行政规划一般程序立法的情况下，有关城市规划法和实践对研究行政规划有借鉴意义，这是一个从非凡到一般的过程。以上这些问题及建议都有极强的现实针对性，对未来行政规划公众参与机制的建立提供了宝贵的经验。

行政规划从表面上看来是一种政府行为，但它更是一种公共行为。不同利益主体在行政规划确定程序中应该处于一种主动的地位，不能仅仅处于一种被动地位，随着我国行政法治的发展，这一理念正在逐步深入人心。笔者认为，在具体的操作层面，行政规划确定程序中的公共参与应含两个方面：

（一）参与主体：规划拟定者，规划的执行机关，公民以及公民为共同利益结成之团体，其他非政府组织。

（二）参与方式：可借鉴美国联邦行政程序法的规定，分为非正式程序和正式程序。

1，非正式程序有：通过报纸、广播、电视等手段公布规划草案，召开各种形式讨论会，组织行业协会、社团等讨论会，通过信访、游行、集会等形式提出批评建议等。

2，听证程序，在行政程序法专家试拟稿中有体现，[24]正式立法可借鉴《行政许可法》的规定。[25]