不动产登记机构改革法律论文

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内容摘要：我国不动产登记制度方面的症状被大多数学者诊断为：登记容易错误或者重复、登记的国家成本和私人成本高昂，登记效率和服务质量低下，重收费轻公示，重部门利益缺乏公共效应等。

一、我国目前不动产机构制度主要弊病及流行的改革方案之拷问

我国不动产登记制度方面的症状被大多数学者诊断为：登记容易错误或者重复、登记的国家成本和私人成本高昂，登记效率和服务质量低下，重收费轻公示，重部门利益缺乏公共效应等。这种症状的原因被学者普遍地诊断为“五不统一”：不动产登记法律或依据不统一，不动产登记效力或后果的不统一，不动产登记程序或规则不统一，不动产登记机构不统一，不动产登记的权属证书不统一。笔者以为，中国不动产登记目前主要的问题在于登记偏离了公示的初衷，抹杀了登记的真正本来，主要症结是由于计划经济体制的惯性导致目前行政管理替代登记服务，不统一中法律依据和登记效果不统一是扭曲登记本来的关键所在。至于机构不统一和程序不统一主要带来了成本加大和效率低下的后果。

目前各种形形色色的改革方案充斥着各种信息媒体，细细研究不难发现这些研究的主要不足；首先是研究大多采用比较学的方法，却动不动导出与国际接轨的结论，针对性和具体性脆弱；其次是研究缺乏实证分析，缺乏动态性、系统性和全局性的分析，方案略显苍白；再次，经济成本学分析和政治改革可行性分析，学院派”气息浓重，改革方案缺乏操作性这些研究方案；最后，学术背后浮出的利益代言现象，这种短视主要表现为各种利益集团在为争取局部的短期利益寻找喉舌，一些学者也不甘平庸，牵强地得出由某某系统负责今后的不动产登记，这样导致站在部门利益的角度，方案就显得不够超脱。

二、设置新的不动产登记机构职能和价值的考量

我们对我国目前不动产机构设置现状以及主要弊病以及设置不动产登记机构的价值考量的层面继续进行分析。

（一）行政管理对物权登记的阉割

其实物权登记原本是基于物权变化自身特点考虑的一种不动产物权变化的公示方式，动产的公示方式为交付，不动产的登记方式为登记，其公示产生物权登记的公信力，为民事主体的交易提供信用保证，达到降低交易风险的目的。但是其衍生出来的功能即行政管理功能却由于经济体制的原因一度成为基于满足国家监督、规划和税收等行政事务的需要而占据了主要位置，但是我国实行市场经济体制以来，这种行政管理价值侵吞私权价值的现状已经产生了上文提到的严重的负面效应，登记的主流的原本的公示功能已经成为不可阻挡的改革趋势。

（二）效益和中立价值的缺失

由于上述体制的原因，我国的物权登记制度的不合理以及登记机构设置的不科学导致登记效率严重滞后，部门利益考虑普遍，登记的成本高昂，而且现有的登记机构成为了行政管理的附属品，其独立性是不可想象的，其登记的监督价值的发挥就更无论谓也。

（三）价值的顺序的重新建构

新的不动产机构的设置第一位的价值是公示功能和便民价值的考虑，其次是中立和效率价值，最后是制度成本和行政管理的考虑。

三、不动产机构设置的细节的全息式分析

（一）从物权的公法功能和私法功能的实现相关性角度看我国不动产登记机构的设置

在中国，被认为物权登记具有显著的公法功能的，公法功能指通过不动产登记实现对不动产信息的掌握和适度的监控，私法功能指确认不动产权属和保障不动产交易市场透明度的功能。当然这种泾渭分明的划分是有争议，从法理上一般来讲，物权登记被认为是物权效力的发生的形式，即通过公示产生公信力，这是不动产登记的真正原因。笔者以为剥离两种功能以后，从方法上还是完全可以实现公法的功能的，这种剥离可以减轻公权力对私权利侵蚀的程度，以彰显不动产登记的初衷。

（二）从物权取得与行政管理的功能相关性角度看我国不动产登记机构的设置

目前我国不动产物权的取得方式主要有两种，一种是依据法律规定的条件和程序通过行政许可赋予的物权，另外一种是私法主体之间通过民商事法律关系取得的物权。前者主要有出让取得的建设用地使用权、采矿权等，后者主要有国有土地使用权的转让、房屋所有权的买卖等。前者物权的登记和不动产的行政管理有直接的衔接关系，而后者就没有直接关系了，因此物权统一登记的话，至少后者是可以统一出来。

（三）从不同种类物权之间的相关性看我国不动产登记的设置

不动产物权种类繁多，从权利性质上分包括所有权，用益物权，担保物权，从权利客体上分包括土地权、房产权、其他建筑物或附着物物权。还包括比照不动产登记的特殊动产物权和特许物权等，将所有这些不动产物权全部统一到一个登记机关，是缺乏对必要性和物权相关性考虑的。笔者的以为至少可以以土地登记为基础，将土地物权（包括国有土地所有权和使用权、建设用地使用权、土地抵押权，其中集体土地使用权、农地承包经营权等可以考虑是否统一，因为目前中国城乡二元结构的界限没有真正消

除）、房产权（包括房屋所有权、房屋使用权和房屋抵押权等）的登记统一起来，由统一的登记机关进行登记，而且国内部分实行房地一体管理模式下一体登记的做法基本上成功的，何况物权法草案最后一条也证明了这种统一取向的底线。但特许物权、比照不动产登记特殊动产物权（包括所有权、使用权及抵押权）、林权（包括林地所有权、林地使用权、林木抵押权）、草原权（包括草原所有权、草原使用权）、水权等，由于不向房地交易那么频繁和市场性凸显，暂时也可不统一。

（四）从实质审查和形式审查分离与否的角度看我国不动产登记机构的设置

我们这里讲的不是登记审查实质主义和登记形式审查主义的区分，而是不动产登记中登记审查的两个阶段的问题。不动产登记必然涉及一个基础性的根本性的前提，就是要保证登记信息的真实性，形式审查主要是就登记申请者提交的登记材料的书面合法性和真实性的审查，实质审查是指对不动产登记的原因或者基础性法律关系的真实性也进行审查。形式审查以实质审查为前提，两阶段的审查可以剥离也可以不剥离，分别由不同性质的机构或者相同性质的不同机构进行分别审查，建立起衔接机制就可以了。当然由同一个机构进行审查的做法在国际上也有效果不错的。但笔者以为剥离两种审查的效果在于两种审查可以互相牵制，提高了登记的客观性和中立性。

（五）从不动产登记机构的性质定位和织形式看我国不动产登记机构的设置

机构性质的考虑大致可以分为行政机关、司法行政机关、司法机关、事业单位（事业单位又分为全额财政拨款的和经费自筹的事业单位）和中介性质的社会团体。是将不动产登记机构推向社会呢，还是在吃皇粮的情况下尽量争取其中立性呢？国内目前流行着各种机构性质的做法。组织形式的考虑主要是作为一个独立的机构呢还是作为一个机构的部门呢，是条管还是块管，还是双重管辖的问题，是把登记人员派驻相关单位或部门呢还是其他等问题的考虑。

笔者以为，机构性质定夺的前提应该是对我国不动产登记机构目前存在的关键弊病的了解和对不动产登记本身的性质定位的认识以及基于对各种性质和组织模式对不动产登记专业性和中立性的契合以及机构自身发育的情况综合考虑。这种设计必须保证不动产登记机构的中立性和专业性以及对私权服务色彩的保留。

（六）从不动产登记机构设计的规划来看我国不动产登记机构的设置

改革是有过程的，改革是有阻力的，改革是需要探索的，改革更是需要规划的，是借鉴国外成功经验采取一步到位跨越式的改革呢还是采取渐进螺旋式的改革呢？是采取另起炉灶呢还是对现有登记力量进行优化组合呢？笔者以为，中国目前的政府机构和行政体制改革是攻坚阶段，还没有找到不动产登记可以十分契合的改革路径，否则物权法草案也不会有把细节甚至一些基本的东西留给未来的不动产登记立法这样的尴尬了，也就不会有这么大的争议了，考虑到登记技术根基和人力资源根基并不扎实，考虑到改革的成本承受能力以及改革的可行性以及一些矛盾没有理顺的情况下，采取渐进的方式和优化组合的方式的话就涉及采取试点和过度结合的模式，但要杜绝走缝缝补补或新瓶装旧酒的事情，以此作为中国政府机构改革的一种新的尝试。