商品房地下室权属法律探讨论文
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摘要：商品房地下室是依附于商品房而修建的地下室，由开发商组织修建，建设成本摊入商品房销售价格，最终投资人是广大业主。它虽然与人防工程在概念、存在历史、功能和修建初衷存在不同，但目前仍被视为人防工程而划归国有。但商品房地下室建设资金来源非人防工程资金范畴且在现代战争中所能发挥的防空微乎其微，民用人防工程国有化不利于国计民生、不符合民法“自愿、公平、等价有偿、诚实信用”原则，《人民防空国有资产管理规定》规定民用人防工程实行国有制违背了《宪法》和《立法法》，所以商品房地下室不宜国有制。此外，商品房地下室归属还存在“开发商所有”、“约定归属”、“业主共有”三种学说，前者明确了商品房地下室归开发商所有，后者事实上仍是开发商掌控处置权，均不能从根本改变目前商品房地下室矛盾重重局面。笔者从设计功能、成本来源、土地使用权归属、物业管理、预防资源垄断及保护开发商建设积极性等方面，批驳了开发商所有观点。在论述国家所有的弊端和开发商所有的缺点的同时，也就论证了业主共有制的合理性。商品房地下室归业主共有后，必须由全体业主的代表机构——业主大会向房管部门履行产权登记以明确产权归属，向人防部门履行人防设备设施备案以便于监督管理，平时委托物业服务企业进行共有物业经营管理和维护，战时国家可依法征收、征用以发挥防空功能，战后由原主优先回购，从而解决目前产权和使用中的矛盾，实现商品房地下室平战两利。
引言：改革开放以前，我国人防工程基本局限于国家在广场、车站、码头、公园等社会公共场直接投资兴建的公有人防工程，自然地下室所有权在无论法律上、还是事实上均归国家所有。改革开放后，随商品经济的发展、住房制度的改革，城市商品房得到长足发展，商品房建筑区划内地下室已由国家单一投资演变为多元投资建设。已计入建设成本且摊入商品房销售价格的地下室仍被定性为人防工程、继续坚持人防工程统一属于国家所有的法律制度、观念，已不适应现阶段社会发展，造成矛盾冲突频繁。20*年颁布的《物权法》是调整因物的归属和利用而产生的民事关系的基本法，却未对市场经济中多元投资建设的商品房地下室所有权做出明确判定。笔者结合相关法律精神及立法理念，论证了商品房地下室不宜统一归国家，也不应归开发商所有，而应归业主共有，同时对其归业主共有后的管理谈点看法，以期抛砖引玉，共同促进相关法律的逐步完善。
一、商品房地下室不同与人防工程
人防工程也叫人防工事，是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。包括单建式工程和附建式工程。单建式工程上部一般没有直接相联的建筑物；附建式工程上部有坚固的楼房，亦称防空地下室。人防工程强调用途在于防空。
地下室是人为建造的、相对于地面固定的、有一定存在时间的、且是人们为了使用其空间的物体，指房屋全部或部分在室外地坪以下的部分（包括层高在2.2m以下的半地下室）。地下室与地上建筑物相对，强调修建地理位置在于地下。商品房地下室是地下室的特例，指依附于作为商品出售的房屋而修建的地下室。建筑形式上包括附建于商品房的地下室和商品房规划用地范围内独立修建的地下室；在使用方式上包括分隔为不同单位独立使用的地下室和未分割而供业主集体使用的地下停车场（库）。
二者存在历史不同。从人防工程的定义分析，它是火药应用于战争后出现的现代概念，而地下室的存在历史却很悠久了：远古时期狩猎用的陷阱、储存食物的地窖，古代帝王驾崩后的地下寝殿、豪宅中的地下藏宝室，现在仍常见于黄土高原上的窑洞，虽然建筑目的都不是防空，但在建筑学上都是地下室。显然把地下室统称为人防工程犯了历史错误。
二者功能和建设初衷不同。《人防法》有第二十二条“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”，从法律条文不难理解：修建的地下室仅仅要求“战时可用于防空”，只是在建筑物的日常使用功能外增设了人防功能。房地产开发商很清楚地知道业主购买地下室的基本目的在于日常使用，满足市场需求以追逐利润最大化的本质，驱使房地产开发商迎合消费群体的需求。商品房建筑区划规划建设方案说明中标明地下室户均车位标准，或直接按户数划分为不同独立使用单位，这说明地下室存在的基本意义在于业主日常使用，功能设计更倾向于地下室的日常使用价值，只是在出口、通风口等特殊部位安装人防设备而已。人防工程基本功能是保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等防空功能。商品房地下室虽存在防空功能，但满足使用人日常生活需要才是其首要功能、基本功能，其次才是战时防空功能。当代都市普遍存在的超高层建筑，为保持基础稳定、节约建设成本，也为节约土地资源而修建地下数层辅助用房、停车场，显然不能以人防工程一概而论！美国世贸大厦遭“9.11”恐怖袭击时，楼上数万职员，有几位奔向地下室避难的？又从地下室救出几位幸存者呢？在北约与前南斯拉夫的战争中，中国驻前南斯拉夫大使馆被美国一枚普通导弹穿越四层楼房进入地下室，地下室人员如被爆炸后楼房倒塌的废墟掩埋，那就真的逃生无门了。显然，虽不排除商品房地下室具有防空功能，但防空并非其基本功能和建设初衷，提高不可再生资源——土地的使用效率、满足人们日常生产生活需要才是修建商品房地下室的初衷。
人防工程是地下室，但地下室却不一定是人防工程，把二者混为一谈，无视其历史范畴的不同、功能的不同，犯了主观主义的错误。
二、商品房地下室不宜实行国家统一所有制
即使商品房地下室可以笼统地归类于人防工程，是否就可依照《人民防空国有资产管理规定》“实行国家统一所有”呢？
商品房地下室建设资金不属于人防国有资产资金来源。《人民防空国有资产管理规定》第十一条规定了人防国有资产七种资金来源，商品房地下室资金来源在上述资金来源中最可能是“（六）接受的捐赠资金。（七）经法律确认属于人防的其他资金。”两种形式。试问，开发商或购买商品房的业主谁与县级以上人民政府人防办签订了捐赠协议或向其表达了捐赠意思呢?哪部、何条款法律规定了商品房地下室建设成本属于人防资金呢？商品房地下室单位面积建设成本已逾千元，开发商以追逐利润最大化为本，显然不会主动将耗费巨额成本的商品房地下室捐赠给国家；广大业主购买地下室的根本目的在于自己日常生活需要，购买（很多为贷款购买）后捐助给国家然后再掏钱租用显然也不合乎常理。即使有业主愿意捐赠，国家也不应该鼓励，更不该通过一纸条文指令性、强制性要求大家这样做。涉及人防的法律只有《国防法》、《人防法》，但其中并没有确认何种形式抑或来源的资金属于人防的资金，只是各地相关规范个别条款中存在一些隐含的资金来源，但都属《人民防空国有资产管理规定》第十一条“（一）中央财政和地方财政拨款。（二）根据国家和地方政府有关政策规定向社会筹集的人防建设资金。（三）开发利用人防国有资产取得的人防平战结合收入。（四）人防主管部门所属企事业单位，按照政策规定上交的收入。（五）人防主管部门组织引进并掌握使用的人防建设资金。（六）接受的捐赠资金。”范围之中，即使规定了另外形式，因这些规范不法律故不属人防资金中“（七）经法律确认属于人防的其他资金”。商品房地下室的建设资金不归属于人防国有资产七种资金来源，自然商品房地下室也不属于人防国有资产。
随社会文明程度的提高，目前战争理念和形式已发生了巨大变化，民用地下室的防空功能在现代战争中发挥作用已可忽略不计。放眼世界，具备与中国目前综合国力抗衡的也只有美国及以美国为首的北约和俄罗斯。即便与之产生激烈冲突，双方领导人都会顾及对方的实力而首先选择政治途径解决，爆发大规模战争的可能性极低。即使发生大规模战争，率先采用的是电子战、斩首行动，都不会冒天下之大不韪攻击纯粹民用设施。世界头号军事强国美国主导的前南斯拉夫、海湾战争的针对对象都是敌对国的战争机器。即使双方出现独裁政权敢于丧心病狂地攻击纯粹民用设施，姑且不考虑核战、生化战，仅在常规战争环境下人防工程又有多大防御能力呢？要抵御十数万吨当量的集束炸弹、燃烧弹、洲际导弹等等一系列现代化武器，地下室的外壳肯定不是二三十公分而应该是几米甚至几十米。目前商品房地下室在未来战争中能发挥的防空能力几乎可以忽略不计。与其修改建设标准，耗巨资修建壁厚数米、单位面积造价数万的商品房地下室进行防空，把有限的资金凝固到钢筋水泥中，不如把投入再生产以逐步缩小差距、甚至超越世界综合国力最为强大的美国，使敌人不敢挑衅、更不敢发动战争！
硬性规定地下室统一国有制不利于国计民生。人防工程国有制基本目的不应是与民争利，更不应抢夺民财，而是着眼于人民防空，保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等，实现地下室人防价值的途径不只划归国有这一条途径。大家亲身经历的、轰轰烈烈的国有企业改制，基本目的无非在于改变原来国家所有制实际是所有权虚置、“人人有责”的最终结果是无人负责的局面。通过国企改制，那么多暮气沉沉的国家企业通过改制重新焕发生机，使大量社会生产力得到解放，使国民经济得到快速发展，不但广大职工从中受益，国家更是把沉重包袱变成了财政收入资源。人防工程为什么不能改变所有权国有制带来的种种弊端呢？《人防法》第二十一条“人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部门负责组织修建；医疗救护、物资储备等专用工程由其他有关部门负责组织修建。有关单位负责修建本单位的人员与物资掩蔽工程。”第二十五条“公用的人民防空工程的维护管理由人民防空主管部门负责。有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态。”既然国家只负责“人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程”的修建和维护，其他人防工程(暂且称为民用人防工程)由有关单位负责修建和日常维护管理，完全应当坚持“谁投资，谁所有，谁受益，谁维护”的原则，把民用人防工程的所有权、日常使用权划归投资、维护人，唯有如此才能更充分调动其积极性、主观能动性修建、维护人防工程。主动总必被动工作效果好！只要明确商品房地下室所有权、日常使用权归投资（含购买）人所有，且投资（含购买）人拥有战时避难优先权，可让开发商光明正大、明明白白地把地下室卖给业主，不仅能调动开发商修建地下室的积极性，更可有效解决目前层出不穷的地下室纠纷，为构建和谐社会增砖添瓦。另外，人防国有资产实行国家统一所有存在很大死角：个人修建、购买的独立住宅地下室通过什么渠道保证其国家所有？单位特别是非公有制单位生产、办公区域修建的地下室主动按照《人民防空国有资产管理规定》第十三条到“同级国有资产管理部门办理产权登记手续”的又有多大比例？何况非公有制单位并没有行政级别，他们到哪级别的国有资产管理部门办理产权登记手续？不难看出，制定《人民防空国有资产管理规定》的思想基础仍然是改革开放前“一切归公”的陈旧观念。请法律起草、制定部门充分考虑社会现实，不顾目前民营经济、私营经济已占国民经济半壁江山、甚至大多数大型国有企业已通过股份制实现多元投资的社会现实，盲目沉醉于社会主义公有制的象牙塔，更不要为本部门一己之私利，人为地给社会生产力套上枷锁，使社会主义法制体系矛盾百出，使社会上层建筑阻碍社会生产力的发展。认识到这种弊病而不改变的话就不仅仅是个别部门的悲哀，深受其害而不奔走呼吁变革就是社会的悲哀了。
商品房地下室国有化不符合民法“自愿、公平、等价有偿、诚实信用”原则。建筑区划开发成本主要包含征地和拆迁安置补偿费、勘察设计及前期工程费、建筑安装工程费、基础设施建设费、管理费、贷款利息、建设项目各种规费等。[1]其中建筑安装工程费用指新建全部建筑物、构筑物的施工及设备购置费用，已包含地下室建设成本，不论该成本开发商今后是否转嫁给业主，国家均未对其投资。根据民法原理，所有权的取得包括生产、孳息、国有化、没收、遗失物、所有人不明的埋藏物和隐藏物、添附、转让财产、继承或受遗赠、其他合法原因（合作社合股集资、国家赎买、征收、征购、征用）。[2]商品房建筑区划地下室的建设、维护，国家没有投入过一分钱，也没有经过国有化征收或征用程序，更没有给予补偿，国家对商品房地下室的财产权因什么取得呢？国家财政直接投资建设的人防工程所有权归属于国家没有任何疑义，但是最近十几年兴建的商品房地下室，由开发商投资建设并列入开发成本最后分摊入商品房销售价格，业主房款中不但包括了地下室的成本，还包括开发商投资的利润。商品房地下室的所有权完全属于私法领域，应受民事法律关系调整，应根据民法“自愿、公平、等价有偿、诚实信用”原则，按照“谁投资，谁所有”确定所有权归属，不能受行政法规《人民防空国有资产管理规定》所言“国家统一所有”的调整。
《人民防空国有资产管理规定》“人防国有资产实行国家统一所有”违宪、违反立法法，是无效、应撤销、案件判决不适用条款。《宪法》第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第十五条规定国家“实行依法治国，建设社会主义法治国家”、“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。我国《立法法》第八条“下列事项只能制定法律：……（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度”，第八十五条“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”《人民防空国有资产管理规定》第二条“人防国有资产是国有资产的组成部分”、第三条“人防国有资产统一归国家所有”的规定是司法判定地下室国有制的直接依据，但其上位法《人防法》并未规定地下室归国家所有，未经征收、征用而剥夺法人、公民财产权违背《宪法》。不仅行政法规制定机关须摒弃一己之私谨慎履行职权，广泛征求有关机关、组织和公民的意见，并报国务院法制机关审查，避免与宪法、法律撞车。审查机关也应严格审查，确保法律法规的一致性。即使涉嫌违法条款成了漏网之鱼未被裁定无效，法院在适用法律审理案件时也应根据立法精神决定其效力大小予以适用，判定行政部门具体行政行为违法。《人民防空国有资产管理规定》擅自未经征收征用把非国家投资的商品房地下室国有化、擅自规定财产所有权这样的基本民事制度，违反《宪法》和《立法法》，虽然被未宣布其无效，但不足以作为将所有地下室列入人防工程而实行国有化的依据，若人防部门依据该无效条款非法剥夺投资人的商品房地下室所有权，任何与之有利害关系的公民或法人均可对该的具体行政行为提起行政诉讼，讨回地下室所有权。
综上所述，不必要过分强调商品房地下室的防空功能，更不能因其具备一定的防空功能而划归国有。《人民防空国有资产管理规定》第二条“人防国有资产是国有资产的组成部分”是病句，应仅强调人防资产中国家投资部分是国有资产，而对民用人防工程并未做出规定。“人防工程”具有广义和狭义概念上的不同，广义的人防工程包括防空地下室，狭义的人防工程则和防空地下室一起构成广义的人防工程概念，上述条文应在狭义的概念上使用，仅指国家财政拨款建造的人防工程。而商品房地下室是“其他有关部门负责组织修建”的，不能一概认为系国有资产，而应表达为国家拥有行政管理权。[2]《人民防空国有资产管理规定》第十二条第一款虽然明确人防国有资产从实物形态上包含“结合城市新建小区和危房改造修建，交由人防主管部门负责管理的防空地下室及其内部设备”，但该句仍存在问题，上述非国家投资防空地下室通过何种途径成为了国家资产？人防部门作为国家人防工程行政主管部门，还有不归其管理的防空地下室么？目前包括资本主义国家在内，为社会公共利益考虑，已完全摒弃了早期的所有权不受限制观点，国家对主权所及万事万物均行使由主权派生出的行政管理权，与我们日常生活息息相关的如机动车登记上牌照方能行驶且行驶时必须遵守交通规则等等，并没有因国家车管部门对机动车的行政管理权衍生出国家所有权，如果行政管理权可衍生出国家所有权，那么我们生活中的一切都成了国家的，岂不又回到早期空想社会主义的“人无私财”境地了么！那才真是滑天下之大稽呢！前条规定准确的表达应为“城市建筑区划内国家投资修建或征收的防空地下室及内部设备”。为使商品房地下室更好地平战两用，合理的制度安排应该是：平时商品房建筑区划内地下室的所有权归投资人所有，强化国家人防主管部门对之日常维护情况的监督检查，使其人防设施得到及时维护，处于良好备用状态，战时国家依法进行征收或征用，战争结束则应由原主优先回购或返还原主。
三、商品房地下室归属学说及立论依据
商品房地下室不宜划归国有，作为耗资巨大修建的不动产的所有权肯定不可形成法律空白。《人防法》第五条“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”这里的人防工程应指民用人防工程，那么它的所有权应归属最初的投资者还是最终的投资人呢？目前法律界存在开发商所有、业主共有、约定归属三种观点。[3]
1、开发商所有说。小区业主分摊的国有土地使用权仅限于地表的使用权，而地下室是利用该土地的地下空间利用权而建造的,属于地下工程，应受建设部《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、租赁”的调整。《人防法》第五条也规定“人防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”商品房地下室是开发商投资修建的，理所当然应当归开发商所有。业主对商品房只是购买而非投资，不是真正意义上的投资人，不享有地下室所有权。2005年4月，曾经被称为“北京地下人防工程确权第一案”的华清嘉园甲一案，北京市海淀法院即采用了业主购买商品房是消费者而“不是人防工程投资人”的观念。
2、约定归属说。私法领域内应遵循私法自治原则，通过交易实现各方利益最大化。对开发商来说，如果商品房及地下室是一个卖方市场，开发商可能把地下室售价定的很高，或通过格式合同保留地下室的所有权；反之，如果处于买方市场，开发商就以较低的价格把地下室卖给业主，或者为了卖掉房子把地下室搭售。对于业主来说，为获得较好的居住配套设施而付出合理的代价，符合市场经济的内在要求。多年来，我国城市建设忽略了车位的建设，造成了停车难的问题非常突出，若将地下车位、车库规定为业主共有财产，开发商缺乏投资刺激，怠于建筑，则车库、车位问题会日趋紧张，最终损害的还会是业主的利益。《物权法》以协调兼顾业主和开发商两者利益为出发点，在第七十四条明确：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”采用了约定归属说。
3、业主共有说。地下室属于建筑区划内的配套基础设施，按《物权法》第七十条“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”，《物业管理条例》物业服务收费管理办法》规定，物业服务费包含对房屋及配套设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序，以房屋所有权证登记的建筑面积计算，向业主所收取的费用。显然开发商无法承担其地下室物业服务费呢。既然开发商无法保障其地下室所有权权益又无法承担相应义务，当然不宜享有地下室所有权。
为预防开发商垄断物业服务选聘和停车费，不宜归开发商所有。如开发商持有地下室所有权且享有相应物业管理权利，则开发商必然成为建筑区划最大的业主，拥有最大发言权、表决权。一方面可以如同股市中庄家一样操纵物业服务企业的选聘，进而控制物业服务企业；另一方面垄断建筑区划内停车位肆意抬高停车费，即使停车费施行政府指导价，也难保其不通过种种手段、以合法形式不断涨价，我国垄断行业不断召开的价格听证会最终不都是涨价会么！
为保护开发商建设地下室热情，也不宜归开发商所有。地下室所有权归业主共有，开发商必然会将地下室成本分摊入可销售面积并获取相应利润。解决了地下室销售问题，在同样成本的土地上进行更大投资可以获取更高经济利益，开发商自然热情高涨。开发商的根本利益完全可以得到维护，购房人想获取更好生活配套设施支付更高价款也是合情合理。只要开发商的利益能得到保障，投资符合市场需求的地下停车场的激情就不会减少，开发商怠于建设地下停车场造成车位紧张的担心也是杞人忧天。
五、业主共有地下室的管理
排除了国家所有、开发商所有，商品房地下室作为建筑区划公共设施，所有权只能归业主共有而非个体所有。那么如何进行日常管理、维护呢？
须到房地产管理部门办理地下室所有权登记和人防部门办理人防设施登记和使用备案。在目前普遍见诸媒体的地下室纠纷案件中，往往因地下室所有权不明导致法院在调查取证环节困难重重，给开发商、物业服务企业带来很大操作空间，导致业主一再败诉，不断引发激烈矛盾冲突，给和谐社会建设带来负面影响。试想，广大居民穷毕生之积蓄，或预支今后几十年收入而购房居住，一不留神、即使处处留心仍处处受制于开发商，基本权利得不到维护，怎能不民怨沸腾！因居住条件得不到保障，诉诸法律又难提供必要产权证据，业主被与所谓物业服务企业群殴的全武行上演了多少场？政府大门城市交通要道被激愤的居民围堵了多少次？作为价值很大的业主共有不动产，不登记不足以消除矛盾冲突，不登记不足以维护业主所有权益。唯有通过登记方能明确地下室所有权归属；唯有通过登记才能遏制物业公司非法侵占居民公共财产；唯有通过登记才能让司法机关做出有理有据的判决；唯有通过登记才能引导业主通过法律渠道维护自身合法权益，从而避免直接、激烈冲突！《物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。”《房屋登记办法》第三十一条“房地产开发企业申请房屋所有权初始登记时，应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋一并申请登记，由房屋登记机构在房屋登记簿上予以记载，不颁发房屋权属证书。”该条未明确所有权主体是全体业主，是因业主是零散的个体，其代表机构、权利机构——业主大会尚未成立，由此造成权利主体虚置，不得不暂时只登记而不颁证。在业主大会及业主委员会成立后，业主共有的地下室所有权应按《房屋登记办法》第十条，以幢、层、间等有固定界限的部分为基本单元进行补充登记，把地下室所有权缺失事项补充到登记薄上，作为业主行使权利的依据。同时，为便于人防部门日常监督管理，业主委员会成立后应及时到人防部门履行人防设备、设施登记和使用情况登记，并承担地下室人防配套设备、设施日常保养维护，接受人防部门监督管理，确保处于良好备用状态，以备战时防空。
业主委员会代表业主大会申请登记。《物业管理条例》第八条规定业主大会“代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益”，是全体业主的权力代表机构，决定物业管理区域内有关共有和共同管理权利的重大事项。既然地下室建设费用已分摊入商品房销售价格，那么，全体业主应按其商品房建筑面积份额共同持有，由业主大会代表物业管理区域内地下室所有权人，集中行使建筑区划内地下室所有权。首先，业主大会行使共有物业所有权，并对其范围、权益性质进行全面登记，明确共有财产范围、类型，有利于业主清清楚楚地了解自身权益，有效预防非法开发商“兑水”现象，房地产管理部门登记不必分户分摊计算面积并颁证。其次，业主大会作为所有权人，各业主其地下室共有份额不作为登记薄必须登记内容，与其它公共设施、专项维修资金一样随专有部分的转让而转移，避免业主转让房地产带来的频繁变更登记带来的地下室所有权处于不稳定状态。再者，业主大会作为所有权人，集中行使所有权，便于地下室日常管理和战时征收、征用。
委托给物业服务企业进行日常管理、维护。业主大会是由全体业主的议事机构，从性质上将属于非赢利性社团法人，其权利不同自然人天然取得而是登记生效，目前登记内容尚不享有物业经营权，不能直接从事共有物业的经营活动。但业主大会作为所有权人，可将自身财产委托给具有相应经营权的物业服务企业，物业服务企业作为人承担共有物业经营、收费、日常维护等经营管理活动。物业服务企业不独享地下室经营成果，也不会频繁采用强制措施、激烈手段催缴管理费用，从而避免激烈冲突；通过委托经营合同明确物业服务企业权利、义务，出项纠纷就有章可依；所缴纳的地下室物业使用费与全体业主利益息息相关，拖延费用者只能成为众矢之的，不能再一呼百应引发更大矛盾冲突。
地下室作为共有物业，宜实行租赁制。已分割为一户一室而独立使用区域的地下室，相应独立区域实行长期租赁制，以不超过民法规定20年期限优先租赁给本栋建筑物的业主，原住拥有优先续租权，尽可能保证长期处于稳定使用状态；未分割为独立使用区域的地下停车场等，采取短期租赁经营，优先租赁给本物业管理区域业主。租赁费率应考虑全体业主购买地下室资金的投资价值，兼顾公平和效率。不论何种租赁方式，租赁费用应包含全部物业管理、维护费用，以避免对同一物业多次收费。地下室首先应满足本建筑区划内业主需要，对外租赁经营时，首先应征得业主大会的常设机构——业主委员会的认可，并采用高于业主价格的市场价，保证业主投资收益权。为解决业主大会成立前地下室等公共物业管理，开发商售房时可与业主签订短期租赁协议，租赁费率宜实行政府指导价，租赁费用视为专项维修资金，一同存入房管部门专用账户，待业主大会、业主委员会成立后全额移交。租赁费用扣除物业服务、管理费用后，应纳入专项维修资金管理，弥补不足。
商品房地下室实行业主共有制，业主享有优先租赁权，一方面方便了业主日常使用，杜绝与开发商、物业服务企业产生激烈矛盾冲突，另一方面把业主购买地下室的资金变成投资，日后必然产生一定经济效益，减轻了业主物业管理费用压力，使今后公共物业管理增加了一个可靠的资金来源。
六、结论
综上所述，人防工程是火药应用于战争后出现的、以防空为基本功能的地下室；商品房地下室是商品房建筑区划内附建的以满足业主日常生活需要为基本目的，兼顾战时防空的公共配套设施，我们在处理地下室等法律问题时，须把二者区分开来，不能以偏概全混为一谈。退一步讲，必须区分人防工程中国家投资修建并维护的公共防空工程与社会投资修建并维护的民用人防工程的不同，不同的投资来源必然造成所有权归属、法律适用等方面的不同。综合分析我国有关法律，结合社会现实情况，不难得出结论：应该把商品房地下室建设成本摊入商品房销售价格，依照“自愿、公平、等价有偿、诚实信用”的原则，实行业主共同所有制度，平时由业主共同管理以充分发挥其日常使用功能，人防部门加强监督管理保障其防空效能，战时通过国家征收、征用实行集中管理以发挥其防空功能。为保证商品房地下室业主共有、人防部门监管制度的实施，应认真清理、修改现行法律法规中违背宪法等基本法的个别处所，确立商品房地下室业主共有制并完善配套管理机制，解放生产力，使之充分发挥平时为业主日常生活服务功能和战时防空功能，更好地造福于民。
参考文献：
[1]张丽娟，《甘肃省将定期公布商品房价格成本》，参见中广网，来源：甘肃日报
[2]陈岳琴,《商品房配建地下室所有权归属》，参见搜一百
[3]王亦君,《物权法实施掀起业主维权高潮配套法规亟待出台》，参见房地产门户-搜房网，来源：青年报
[4]郭宏鹏律师，《商品房地下室权属法律问题》，参见搜房网搜房博客
[5]本文所引用的法律法规在文中已注明名称及条款，仅按文中出现的先后顺序列举如下：
《中华人民共和国人防法》
《人民防空国有资产管理规定》
《中华人民共和国宪法》
《中华人民共和国立法法》
《城市地下空间开发利用管理规定》
《中华人民共和国物权法》
《物业管理条例》
《中华人民共和国城市房地产管理法》
《房屋登记办法》
