信访与涉诉信访法律探讨论文

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信访制度的功能之一是权利救济，是对弱势群体的权利救济。随着社会转型加速，利益冲突加剧，再加上纠纷诉讼解决机制的固有缺点和当下我国司法处理矛盾能力的有限性，随之而来的是全国信访数量的持续上升。信访反映的社会矛盾日益尖锐、复杂、激烈，群众越级上访，重复上访增势迅猛，甚至出现了一些过激行为。《瞭望东方周刊》在2003年就曾报道“仅仅从今年7月到8月20号不到两个月的时间，到北京市委门口上访的就达1.9万人次，群体上访达347批；到中纪委门前上访达1万多人次，群体上访达453批，平均每天达100多人，最多一天达152人，创改革开放以来历史新高”。[1]信访制度从设计之初的收集和传达公众意见渠道，逐渐演变为化解纠纷、实现救济的途径，并已陷入“信访洪峰”的困境，不堪重负，而且正在以受改革开放以来不断推进的法制化进程的挑战。[2]诉讼和信访同为纠纷解决机制，两者在我国特定的国情下不可避免地产了激烈地撞击，其直接后果的产物便是涉诉信访。[3]据不完全统计，涉诉信访占信访总量的三分之二左右。[4]2003年最高人民法院处理的来信来访案件达12万余件，至2007年最高人民法院办理涉诉信访件已达71.9万件之多，地方各级人民法院办理涉诉信访件1876万件。[5]接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，成了人民法院一项极为繁重的工作。大量的上访人员群聚北京已严重影响了北京乃至全国的稳定，为保持稳定，解决社会中大量的矛盾纠纷，促进经济平稳发展，国家不得不采取各种措施解决信访问题。

涉诉信访问题的成因

作为权利救济的方式，与司法救济相比，涉诉信访（或称信访救济，其中涉诉是表现形式，救济是目的）在一定程度上克服了司法救济的某些局限性，或者说完成了司法救济无法完成的某些使命。例如：于建嵘在对国内农村群体性事件的调查中就发现，许多群体性事件在受群众信任和推选“上访精英”的反复上访之后，被政府重视予以解决的。没有上访反映问题，许多事件在基层法院根本无法解决。[6]因此，受到一些案件当事人，尤其是弱势群体的追捧。这些人员对信访救济的偏好原因还与信访自身的特点有紧密的关系：

一、信访救济没有受案范围的限制。三大诉讼法对进入各自诉讼程序的案件都规定了一定的受理范围，对当事人的范围也进行了必要的限制。这就使的部分当事人在碰到不公正或者自己不满意时，无法通过诉讼纠纷解决机制获得救济时，都可能诉诸信访，而不考虑这种不公正或不满是何种事由，属于不属于法院的主管范围；是因何而起，属于不属于因自身的过错而引起。

二、在理论上信访救济避开了司法救济的形式理性的要求，无需充分的法律知识和必要的诉讼技能，也无需为准备大量的充分的证据而感到无助，并可直接将自己的诉求上达最高层。相对于通过诉讼程序的司法救济而言，信访救济更加平民化，适合底层大众的需求。

三、信访救济符合民众内心深处的“清官情结”和“告御状”心理

我国长期以来都是行政主导的国家，司法从属行政由来已久。在我国漫长的历史上，司法官与行政长官长期合二为一，即是县官又是判官。在这种体制之下，久而久之，就形成了一种独特的清官文化和“为民做主”的包公情结。当事人上访的过程，也是他在内心深处寻找当代“包公”为自己做主的过程。而信访救济的设立，恰恰为当事人实现这一过程提供了良好的途径

在中国传统历史上就有“任人唯贤”、“精择良吏”的官吏考察和选拔制度，即便现在也是如此。再加上忠孝相通的伦理观念，使得社会民众普遍认为“好人必好官，高官必高德”。[7]中国古代法律传统是儒法两家思想融合互补的产物，“儒法两家有相同的对官吏权力的崇拜，这种权力的崇拜心态，导致了后世权力本位的思想。”[8]而信访正是低层民众追寻大德高官凭手中权力为自己伸张正义的过程。应星在他的调查中将底层民众心中的国家形象归纳为：“闪着神奇光辉的党中央+损公肥私的多数地方贪官+为民做主的少数清官”。正是这种头上有青天的想法在鼓舞着人们的上访愿望，而且越往上越往公正，所以北京的上访最集中。[9]这也正是中国古代民众心中为求冤能伸、仇能报，不惜历经千辛万苦，舍得身家性命不保，也要告御状、讨公道的心理情结在当代的体现。

四、法律规则所体现的理念与民众心中的正义理念相差太大。中华法律传统行至清末，在腐朽无能的清政府手中被推倒了，代之而来的大量西方法律规则被广泛移植进来。新中国法制的现代化建设也是如此。但由于往往以膜拜的态度来仰视西文法律文化，无论是司法改革路径的选择还是司法公正标准的预设，几乎毫无例外地套用西文的法治模式，导致我国特定的法律传统、社会条件和文化基础，人为地割裂和阻绝本土法律的潜移传承，在客观上也带来了法律移植中的排异反映和法律文化的不匹配。[10]例如：我国民众心中有一个神圣的理念就是法院审判应当“以事实为依据，以法律为准绳”，这个“事实”在民众心目中是客观事实。但是，在法院实际审判当中处理原则是以证据能够证明的事实为依据，即“以形式事实为依据”，因为客观事实是根本无法达到的。这种矛盾冲突再结合法官中立，在大多情况下不再依职权主动调查证据，使得许多有理无据的当事人，普遍认为法官不调查即为偏向对方，判我无理即为裁判不公。在法院讲“法”不行，就上访找讲“理”的。

五、司法不公使得相当一部分当事人舍司法程序，寻信访救济。司法不公包括许多方面的原因：既包括法官思想道德上腐败，又包括部分公正法官业务素质较低；既包括地方保护主义和行政部门干扰，又包括法官难以独立司法。既包括判决确有错误，又包括部分当事人对正确的判决不理解。

六、各级人民法院对待信访的精神是“有诉必理”，最高人民法院要求地方各级人民法院建立“信息灵敏，反应快捷，责任明确，措施有力”的工作机制，严格信访工作责任制，重点解决重复访、集体访等难点问题。[11]各级法院的出发点是好的——司法为民，但其负面效应也是显而易见的，这无疑在一定程度上告知世人：只有不断地重复访、集体访，问题引起了上层“高度重视”才能够解决。对此需要强调一点，现在要求各级政府（广义上的政府，指各国家机关）需引起“高度重视”的情况太多了，不引起“高度重视”根本不会得到有效解决。

七、信访救济无需太多成本。一封信或几张车票就可把当事人的诉求或其本人送到想去的地方，还常常是单程车票，因为至北京后就会有有关单位将其接回，且有部分时间段吃饭免费，由政府（广义上的政府，包括各国家机关）买单。低成本的特点成了某些当事人缠访、缠讼的一个主要原因。

信访救济的弊端

信访工作在化解纠纷的同时，也成了困扰法院发展，推进法制进程的一个现实难题。

一、从严格的理性角度出发，信访这种将权利救济寄托在首长的批示和清官的出现前提上的制度，是一种扬人治抑法治的做法，这与我国目前国家现代化发展方向背道而驰。

二、信访救济的非程序性与司法独立精神存在背离。信访救济的现实方式是通过法律外途径（权力）再次启动更高的司法权力或其他权力，以维护自己自认为应当保护的利益。这无意中导致了本就无法保持独立的司法机关更易受到来自上级的压力和干预，有时会造成要取得涉诉信访处理纠纷的理想结果必然以牺牲司治独立为代价。在维护稳定的政治任务面前，左右法官思维的是社会效果和政治效果，是上级长官的意愿，法院作为独立审判司法机关的身份被暂时忽略了。

三、信访救济处理的非理性与司法权威之间存在着对立。对信访问题的处理一般并不强调处理过程的理性和对规范的遵守，而是千方百计地“息访”，不看过程只求终极目标，其结果极容易走向两个极端：一方面是在当事人的压力与更高的权力所压迫下赋予当事人不适当的利益——会哭的孩子多吃奶；另一方面是漠视当事人的正当要求，并随意对其进行打压，通过其他途径对当事人的其他合法权益进行限制，迫使其放弃信访要求。第一个极端走向使法院判决的既判力得不到尊重，上级领导的批示就可以“推翻”一个判决，司法无权威可言。第二个极端走向使既定法律和制度不再被普遍遵守，当事人人权遭到严重侵犯，各个部门为“息访”所采取的各种过激行为法院亦不予立案处理。法律不再被民众信仰，司法更无权威可言。

四、信访救济所彰显的价值与我国现代化建设的需要相背。信访救济是一种无序的救济，是一种没有穷尽的救济，其所彰显的价值不是利益的公平分配而是“多索多得”，不是“法律人人遵守”而是“权大于法”，而当“权大于法”时就非常容易出现“以权谋私”。这种非正义理念与推进我国社会经济民主政治平稳较快发展所需要的公平、稳定、秩序等理念不相吻合。

信访功能之演变

信访最开始是作为国家对社会的一种控制手段出现的，服务于国家对社会的治理。这种控制既包括对民间社会的控制，也包括对基层行政体系的控制。国家允许基层社会通过信访这种方式将基层发生的矛盾和冲突向中央政权报告，再由中央作出针对性的决策，并最终反馈于基层以实现为政之目的。这种方式体现了“从群众中来，到群众中去”的群众路线，和“为人民服务”的意识形态的承诺。[12]相对公民来讲，信访体现了公民的请愿权利，而这一权利是公民的一项基本政治权利，[13]其表现形式为批评权、建议权、控告权、申诉权等等。但时至今日，信访已从最初“了解基层，服务民众”的功能逐步演变为“个人权利救济”的功能。信访制度以权力为核心，为行动者提供了一种亲近权力资源的可能，通过领导对具体问题的干涉和批示，把权力凌驾于法律之上。这导致了一些当事人一旦发现司法救济的结果不如己意，就开始寻找机会上访，希望规避法律得以寻求最满意的结果。[14]

为了确保稳定，切实将矛盾解决在基层，中央不断强化信访工作责任制，乃至按信访量给地方排名，将其纳入政绩考核体系。各级党委、政府高度重视信访工作，下大决心及时化解矛盾，更好地把那些影响稳定的因素消除在萌芽状态。信访救济和诉讼救济成为既并驾齐驱又相互排斥的两条“维权之路”。但，信访问题牵涉面很广，许多矛盾基层根本无法解决，况且一些上访案件本身就是针对当地政府，群众必然通过越级上访寻求高层领导关注，借此施加对当地政府的压力。[15]为了解决问题，政府首选的办法是是“疏”。“疏”就是“劝导”，在仅“劝导”不行时，就“花钱买安省”（安是平安，省是省心、省力）。实践、经验和理性告诉我们，这种无原则的“疏”刺激了更多的人来信访，谁都想来肯一块“唐僧肉”，谁都知道政府是“无限责任公司”。当政府不堪重负，“疏”不起时，在严格的责任制下，“堵”的一手便难以避免。少数地方使用暴力等手段拦截上访群众已是公开的事实。其恶劣的政治后果是：本为追求和谐与稳定的信访制度成为了严重影响社会和谐稳定的新的污染源。

信访和诉讼的和谐之路

通过以上分析我们可以看出造成这种矛盾局面的原因既有现行法律制度与我国国情存在较大差距的因素，又有司法不公，令当事人不能信服的因素，还有我国高层对待信访问题总体策略不当的因素。但是，根本原因还是司法救济在一定程度上的失灵。只要司法救济能够真正成为社会的公器，人们对信访救济的大部分注意力自然就会转移，毕竟信访救济所能够提供救济的可能性还是太小，是不得已而为之。换句话说，治“诉讼救济”是治本，治“信访救济”是治标。我们可以打个比方：因发炎得了高烧，去烧散热是当务之急，但杀菌消炎才是根本之道。

一、完善现有司法制度，提高法院地位，树立法院权威，赋与法院应有的权能，进一步扩大案件受理范围，扩大与保障当事人的诉权，使司法救济更彻底。暂不说我国法律已明文确定了许多种法院不予受理的纠纷，单说能受理的案件当中，法院一旦发现案件与政府行为有关，或一方当事人人数众多，裁判不妥易引起群体矛盾，或新型的未曾有过的纠纷，大多不予立案，把矛盾的解决推回给当事人自身。这样一来，大量当事人不得不掉头走向信访之路。这种情况背后的实质原因是：法律赋与了法院较高的权能，但实际当中法院并没有得到相应的权能，结果是“心有余而力不足”。“力不足”的后果是当事人并不认为法院“力不足”，而认为法院不作为或偏袒对主，由是矛盾四起。正如：于建嵘认为，克服司法腐败比克服信访造成的危害要容易的多，最终我们需要的是法治，不是清官和领导批条，与其投入人力物力加强信访，不如拿这些精力加强司法。[16]因此，国家应加强法院建设，赋与法院应有的权能，使法院不但有权受理各种纠纷，且有能够处理各种纠纷。各国家机关，尤其是政府机关应当带头尊重并执行法院判决，树立司法权威，将纠纷重新引导回诉讼机制加以解决。

二、消除司法不公。上文所述，引起司法不公原因很多，解决司法不公既要从根本上入手。1、改革法官任命机制。建议最高人民法院和高级人民法院法官由全国人大任命，中级人民法院和基层人民法院法官由省级人大任命，法官待遇和办案经费相应由中央和省级财政保障，以解决法官司法独立的问题，使法官在最大程度上避免地方干扰和外来压力，这在一定程度上要修改宪法。2、改革法官选拔机制。中级以上法院法官一般来源于较低一级法院中优秀的法官，也不排除从社会公认的优秀律师、检察官和学者中选取，实现法官层层选拔制。规定最高人民法院和高级人民法院法官最低年龄，比如需年满45周岁，并提高从事法律工作年限，比如20年，适当延长退休年龄，并且只要身体健康任期还可再加延长。提高法官待遇，吸引优秀人才进入法官队伍。以此解决法官法律工作经验不足，素质较低的问题，同时一并解决“书本型法官”办案不切实际的问题。还建议组织人事部门解决因法官层层选任所产生的其他附带问题：如家庭住房、儿女上学等。3、改革法官队伍工作机制。现在我国基层法院实际情况是，法官除审判案件外，还需将更多精力忙于送达、打印、装卷等具体性事务，且大多在法院担任领导职务的法官很少从事具体案件的审判。建议改革法院法官办案方式，法官专司审判，将具体的事务性工作，如送达、打印、装卷、执行查封冻结等，交由其他辅助人员完成。担任法院领导职务的法官同其他法官一样也应每月办理一定量的案件。这样在一定程度上可以提高工作效率，更好地发挥法官的精于审判业务的特长；另一方面在编制上还可精简法官数额，相应提高法官待遇。

三、改革信访功能。“法治优于人治”已被无数伟大的法学家、政治家、哲学家所论证。建设社会主义法治国家是我们始终不变的目标，在这个目标的指导下，完善司法救济和其他各种以法治为要义的权利救济模式，是我们的中心任务。信访的救济功能是对诉讼救济的挑战。信访功能应回归原位，即最初的参政议政功能，取消它的权利救济功能；有关上级部门也不应将涉诉信访案件数量的多少作为考核法院（法官）工作成绩的依据。具体到涉诉信访，只要是有关裁判对与错的问题，一律由当事人按法律程序办理；反映有关法官裁判中的腐败徇私行为，信访部门则应及时向有关部门转送；信访部门不对具体案件当事人予以救济，但对大量的共性问题应当及时做出反应，比如：在涉诉信访中百分之五十时都是反映执行问题，信访部门不应干涉法官对个案的执行，不过对大量反映的执行问题应及时和有关部门沟通，并督促有关部门从大量各个执行个案中找出共性问题予以解决。但是信访救济背后民众的“青天意识”和“包公情结”已经历了数千年的文化积淀，在较短时间内会一直存在于人们的脑海中，并进而影响人们的行为方式。故，从我国具体国情出发，要在国家推行法治建设必须经过一个新生儿出生时的“阵痛”，“阵痛”后才会产出脱胎换骨后的“新生”。

四、注重程序价值，严守既定程序。现在部分法官把“诉讼法”当皮球一样捻，简易程序随意转普通程序，普通程序随意延长审限；调查取证方面，法官以职权调取证据随意性很大，很少细究法律规定；合议庭形同虚设，案件审理主办法官说了算，其他法官也“懒”得参与深入研究；等等。因法官自身对诉讼程序的不在意，也在一定程度上导致当事人对诉讼程序的藐视：“不管你几审终审，什么时候我满意才是终审”。法官应从自我做起，严格遵守诉讼法的规定，从程序公正方面进一步获得当事人对裁判实体公正的认可。另一方面，国家在注重宣传实体公正的同时，也注重宣传程序公正，引导当事人理性对待裁判结果以减少信访数量。

结语

笔者通过对现在各国家机关信访案件，尤其是涉诉信访案件，数量居高不下这一现状的分析，理出了目前信访制度背后的种种弊端，以及这些问题的产生原因，并在此基础上提出了几点解决问题的思考。

笔者殷切地期望，司法救济能够早日成为社会正义的最后一道防线。

[注释]：

[1]邵华，“信访制度变革与弱势群体权利救济”，载《河北法学》2007年第2期。

[2]张敏、戴娟，“困惑与出路：转型期法院涉诉信访制度的理性探究”，载《法律适用》2009年第6期。

[3]涉诉信访是最高人民法院20*年4月在长沙召开全国法院涉诉信访工作会议上首次提出的概念，目的是将法院涉诉信访和和其他信访区别开来。涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序，实施一定诉讼行为的有关当事人的来信或来访。

[4]同注[2]。

[5]参见最高人民法院院长肖扬在第十届全国人民代表大会第二次会议上和在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的工作报告。

[6]同注[1]。

[7]马小红：《中国法律思想史研究》，中国人民大学出版社2007年3月版，第309页。

[8]同注[7]，第317页。

[9]同注[1]。

[10]李玉明：“中国特色社会主义司法制度的构建与完善”，载《法律适用》2009年第1期。

[11]最高人民法院院长肖扬2005年3月9日在第十届全国人民代表大会第三次会议上的工作报告。

[12]同注[1]。

[13]张海鸿：“新中国信访制度的由来与现状”，载于/txt/2008-10/08/content_2507340.htm，2009年7月4日访问。

[14]同注[1]。

[15]田雷：“认真对待本土资源：论‘变法’中的人民信访制度”，载《法律适用》2009年第1期。

[16]同注[1]。