城市水务法规完善论文
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内容提要:建立健全城市水务法规体系，是规范城市水务市场秩序，提高水务运营效率，增进服务，实现水务业可持续发展的必要手段。城市水务法规体系是一国水法体系中的分支体系，在城市辖区内几乎与水资源有关的法律法规都可归属于城市水务法规体系的范畴。我国城市水务法规体系，是由关于城市辖区内防洪、水治理、水环境保护、水源保护、取水、供水、排水、污水处理及回用、水务投融资、监管体制等的法律规范组成的系统。我国城市水务法规体系中虽然已经制定了一定数量的法律法规，这个体系还很不完善，许多立、改、废工作亟待进行，
一、引言
所谓水务，即有关水资源的事务，一般认为包括水资源的开发、利用、管理、节约、配置和保护六个方面。[1]城市水务，是指城市辖区内防洪、水系治理、水资源、水源保护、取水、供水、排水、污水处理及回用等所有的有关涉水事务的统称。[2]城市水务属于典型的社会公用事业，相对于其他公用事业，其又有以下特性：（1）自然垄断性（naturalmonopoly）。由于水资源的稀缺和水务规模经营的原因，在同一个城市中不能设立多个不同产权主体的自来水厂和建设不同产权主体的多套供水管网。供水企业在一个城市中的水资源垄断和市场垄断是必然的。[3]（2）外部性（externality）。取水源头所需建造的设施，如水库、拦河堰、深井以致河流流域及水资源保护区环境的保护，具有强烈的外部性。（3）不可替代性（lackofsubstitute）。城市水务业所需的“原料”（水资源）无法进口及替代。（4）资本密集性。城市水务的固定资产庞大、设备昂贵、使用年限长，该产业的沉淀成本风险也极高。[4]此外，国内外学者还从不同方面讨论城市水务的经济属性，如国外有学者从水源取得到进入市场各阶段对城市水务的不同属性作了分析，认为自来水上游端的取水来源如河流、湖泊、地下水等，是属于共享物品的范围；水源保护与污染的防治，属于公共物品的范围；水源经消毒处理进入管线之后，则为付费物品；进入到用户家庭或商店包装之后所贩卖的自来水，则系私有物品的范畴。[5]
城市水务业是真正的朝阳产业。据推算，城市化水平每提高一个百分点，城市人口将增长1000万人，由此将新增大量的水务设施需求。按照国家的发展目标，我国到2010年城市化率将由目前的30％提高到45％。据此，我国水务市场从中长期来看，年增长率将维持在15％左右，投资回报率高于其他行业平均水平。[6]可以说，我国城市水务市场极具发展潜力。
“十一五”期间，我国计划在供水、污水处理、中水回用和排水、水污染防治等方面的总投资将超过一万亿元。其中，我国城镇的污水处理以及再生利用设施建设规划新增加的投资额就有3300多亿元人民币；此外，在城市的建设和老城区的改造中，大批陈旧管网的更新和污水管网雨污分流的改造需要500亿元以上的投资；而仅南水北调工程中线、东线就需要3200亿元的投资。[7]水务建设需要的巨额资金，仅靠政府投入难以为继。发展水务市场，通过市场化的方式进行城市水务工程的建设、运营与维护是城市发展的必由之路。中国加入WTO也要求转变水务管理的政府职能，加快开放水务市场。这就是城市水务行业市场化改革的宏观背景。
从国际经验来看，城市水务的取水、供水、排水及污水处理等业务已经被充分整合，现代水务企业已经渗透到水务产业链的各个环节。城市水务实行水的蓄、引、供、用、排、防等统一管理，并纳入法制化轨道，是城市水务现代化的基本要求。
二、城市水务法规体系的组成及其与水法体系的关系
法律体系是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。[8]法律体系通常是由若干部门法律体系所共同组成，这是第一层。部门法律体系是指各具体的法律部门在其各自范围内的由一系列法律、法规、规章等所构成的法律系统，它是法律体系的组成部分或称子系统，这是第二层。水法体系则在部门法律体系之下，处在整个法律体系中的第三层，是属某一部门法律体系中的分支体系即支系统。[9]水法体系，又称水资源法规体系、水法律体系或水法规体系，是指由许多有关水的法律法规所组成的体系。如法国的水法体系由近50种法典、法律、条例、政令组成。
国际社会对水法体系的建立非常重视。1975年在西班牙巴伦西亚召开了“世界水法体系国际会议”，目的是用统一的形式记述各国作为水资源管理手段而制定的各种水法体系，探讨水法的功能并按现代状况研究建立合理的水法体系。1976年在委内瑞拉首都加拉加斯由国际水法协会召开了“关于水法和水行政第二次国际会议”，对水法体系的问题进行了讨论。1977年在阿根廷的马德普拉塔召开了第三次关于水法体系的研究讨论会。
从世界范围看，水法体系可以分为如下三类：一是习惯法水法体系，它起源于宗教，主张水由一个共同体管理，遵守水法的公共性和严格的分配原则；二是传统法水法体系，它以近代私有制为基础，主张在国家的监督下，水资源为私人专用；三是现代水法体系，主张在国家控制下的水资源管理，实施以公共利益原则和市场经济原则相结合的水资源政策。
从内容看，现代水法体系的组成如下：[10]第一，综合性的水法，一般冠之为“水法”、“水资源法”、“水资源管理法”等名称。如我国的《水法》（2002年修订）、英国的《水资源法》（1963年），而美国的《水资源规划法》（1965年）、《法国水法》（1964年）等也是综合性较强的法律，大都包括水利、保护水资源、水权、水害等内容。第二，水资源利用法，如供水法、工业用水法、农业用水法、城市用水法、开采地下水法等。如美国的《供水法》（1938年）。第三，水资源保护法，如水土保持法、风景河流法、水生生物保护法等。如美国的《水土保持和利用法》（1939年）等。第四，水污染防治法，如我国的《水污染防治法》（2008年修订）、美国的《水污染防治法》（1972年）、英国的《河流防污法》（1876年）和《河流洁净法》（1960年）等。第五，水能法，如水电站法等。第六，水利法，或水利工程法、水库法、水利设施法等。如美国的《科罗拉多河蓄水工程法》（1956年）、《联邦水利工程游览法》（1965年）等。第七，水运法，如航道法、航运法、船舶航行法、河道法等。第八，水害防治法，如我国的《防洪法》（1997年）等。第九，特殊水体法（即有关河流或某个特定河流、湖泊或某个特定湖泊、流域或某个特定流域的法律，地下水法、饮用水源法），如英国的《河流法》等。第十，其他与水开发、利用、保护有关的法律，包括在工业法、农业法、矿产法、城市法、乡村法等法律中包含的许多有关水资源利用和保护的内容，如美国的《国家工业恢复法》（1933年）就包含许多有关水资源利用和保护的内容。
城市水务法规体系是一国水法体系中的分支体系，它与水法体系的关系是部分与整体的关系，在城市辖区内几乎与水资源有关的法律法规都可归属于城市水务法规体系的范畴。城市水务法规体系是由以下关于城市水务的法律、法规、规章、国家政令或习惯法、判例等组成的：一是有关城市辖区内防洪、水系治理、水环境保护等方面内容的规定；二是有关水权分配、取水、供水等内容的规定；三是有关水源保护、水质、饮用水安全等内容的规定；四是有关城市水务监管体制方面内容的规定；五是有关城市水务业市场准入、投融资及退出机制等内容的规定；六是有关水价管理的规定；七是有关城市排水、污水处理及回用等方面内容的规定。
没有完善的城市水务法规体系就不可能有完善的水法体系，而水法体系中一部综合性的水法，往往同时也是规范城市水务的龙头法律。西方发达国家很早就开始运用法律来管理水资源以及水务，水法体系较为完善。如法国和英国都有全国性水法，十分注重以法制手段来规范包括城市水务在内的各种水事行为和水资源管理。美国虽然没有全国性统一的水法，但其法制建设比较完善，有一套与市场经济体制相适应的水权制度或水的管理制度，法律对于水资源开发利用和管理的每一个环节都有较为详尽的规定。其水资源管理以各州自行立法与州际协议为基本管理规则，州际水资源开发利用的矛盾由联邦政府有关机构（如垦务局、陆军工程师兵团、流域管理机构）进行协调，如协调不成则诉诸法律，通过司法程序予以解决。可见，完善的水法体系是发达国家城市水务管理的重要保证。
三、我国城市水务法规体系及水务立法概况
我国城市水务法规体系，是由关于城市辖区内防洪、水治理、水环境保护、水源保护、取水、供水、排水、污水处理及回用、水务投融资、监管体制等的法律规范组成的规则系统，我国城市水务法规体系是水法体系中的一个有机组成部分，是我国水法体系的一个分支系统。
作为我国新世纪第一部水法的2002年《水法》，没有对“水务”做出明文规定。在2002年修订《水法》的过程中，《水法修订草案（送审稿）》曾经吸收“水务”的概念，并规定其具体内容为“国家推行城市水务统一管理体制，对防洪、水源、供水、用水、排水、污水处理及其回用实行统一管理和监督”。可是，2002年《水法》经第九届全国人大常务委员会第二十九次会议修订通过时，最终未能采纳此项规定。其原因，一是由于“水务”内涵本身的不确定性，使国务院各行政主管部门和社会各界都可以从自己的利益出发，对“水务”内涵有不同的理解，而且对水务管理体制改革的方向有不同的期许。二是因为体制上的原因。我国的水务事业一直被人为分割为农田水利、城市供排水、污水处理三个行业，分属水利、建设、环保三个行政部门主管，因此，在法律创制过程中，不同的行政主管部门基于已有的职权和条件会表现出对自己部门有利的观点，反映了国务院各行政主管部门之间对供排水和污水处理职能的争夺。例如，国务院水行政主管部门和建设行政主管部门在实现水务管理一体化的机构设置上意见分歧严重。国务院水行政主管部门提出城市水务体制改革，成立水务局，将城市水源、供水、节水、排水、污水处理和回用等，由水行政主管部门实行统一管理；但国务院建设行政主管部门认为由于国务院规定城市供排水业务归建设行政主管部门管理，成立地方水务局会导致上下机构设置不对口，造成政令不通，严重影响工作的开展。[11]
虽然《水法》没有对“水务”做出明文规定，但不影响其作为我国城市水务法规体系的龙头法地位。近年来，我国制定的与城市水务有关的法律法规主要有：《水法》（2002年）、《水污染防治法》（2008年修订）、《防洪法》（1997年）、《城市供水条例》（1994年）、《防汛条例》（2005年修订）、《城市供水价格管理办法》（2004年修订）、《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（2002年）、《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》（2004年）、《水利部关于转让水权的若干意见》（2005年）、《城市节约用水管理规定》（1988年）、《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006年）、《水利工程供水价格管理办法》（2003年）、《水文条例》（2007年）等。上述立法活动标志着我国城市水务法规体系的初步建立，但这一体系还很不完善。
四、我国城市水务法规体系的立法重点与发展趋势
笔者认为，为完善我国城市水务法规体系，今后的水务立法应该追踪世界水资源利用与保护以及水务管理的发展趋势，关注水务立法的以下重点领域。
1、把城乡水资源统一管理模式纳入法制轨道
在过去中国水资源分割管理的体制下，水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，这种状况加剧了城市用水紧张局面和生态系统恶化。中国目前已有1206个县级以上行政区域推行了水资源统一管理的水务局模式，这种城乡水资源统一管理的全新模式已占全国县级以上行政区总数的50％，占663个建制市总数的31％。这些新机构的职能绝大部分是水利部门的原有职能再加上供水、节水和排水的行业管理职能，部分地区还包括了污水处理的管理职能。对涉水事务进行统筹考虑，强化水务统一管理，是解决城市日趋严重的水问题的有效途径。今后必须推行建立集防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用一体化管理的统一管理城乡水资源管理模式，提高供水水质，保障城乡供水安全，在法律上解决水资源管理中职能交叉、权责不清等问题，缓解水源和地下水超采，使城市水生态系统得到逐步恢复。[12]
2、立法保护并不断提高生活饮用水质量
我国建设部颁布了《城市供水水质标准》（2005年），该《标准》参考了世界卫生组织、欧盟以及美、英、法、德等国际组织和发达国家的水质标准，既体现国际先进水平的要求，同时也结合国情，充分考虑供水行业的实际情况和发展趋势。新《标准》与现行的国标《生活饮用水卫生标准》（1985年颁布）相比，对水质提出了更高的要求，将进一步促使我国城市供水水质普遍提高，早日接近或达到国际先进水平。
在饮用水水源保护方面，除环保部门加强水源环境保护外，供水行业要积极采取先进有效的处理工艺。同时，科研部门将继续研究、开发适用的处理工艺。我国随着对水质要求的提高，水质深度处理今后将会在较多的经济条件好和原水水质差的城市出现。今后选定深度处理工艺时，将通过具体试验，向着越来越科学的方向发展。水厂在重视有机物污染的同时，结合自来水直饮，为降低微生物的风险，将吸取国外近些年因微生物发生的水质事故的教训，对微生物的危害更加重视，和采取有效的防止措施。为满足用户对水质越来越高的要求，供水企业对供水管网将进行全面改造。
2008年修订后的《水污染防治法》在立法宗旨中明确增加了“保障饮用水安全”的规定，并专门增设了“饮用水水源和其他特殊水体保护”一章，进一步完善饮用水水源保护区的管理制度。一是完善饮用水水源保护区分级管理制度；二是对饮用水水源保护区实行严格管理；三是在准保护区内实行积极的保护措施；四是明确了饮用水水源保护区划定机关和争议解决机制。对城乡居民的饮用水安全进行特殊保护，体现了以人为本的理念。
3、依法规范城市水价上涨行为及水价形成机制
目前，我国水价主要由水资源费、水利工程费及污水处理费组成。今后可能的水价改革方案将包括扩大水资源费征收范围、合理调整水利工程价格、调整污水处理收费制度。而这“三费”的调整，将成为水价改革的前奏，并带动城市水价全面上涨。水价需要上涨已经成为共识，现在争论的只是涨幅和涨价的制度化问题。由于城市水务属于公用事业，牵涉面非常广泛，所以在涨价之前，应该考虑周全，防止对市民生活产生过大冲击。在具体方案的制定和实施层面，业内认为，“阶梯式水价”最具可行性。所谓“阶梯式水价”是指每户每月将有一个基本用水量，在这个范围内，按普通水价计算；而用水量超过这个额度，水价将上浮，超得越多，水价越高。但目前实行阶梯式水价还有实际困难。如推行阶梯式水价所需的水表改装费，并非所有用户都能顺利承担。另外，对水量基数如何制定也有争议。[13]4、更加重视污水处理与节约用水工作
我国日益重视污水处理及回用，并在法律法规中予以明确。2002年8月修订通过的《水法》把节约用水和水资源保护放在突出的位置，强调提高用水效率。针对城市水资源紧缺和水污染严重的现象，《水法》修正案还专门提出：“加强城市污水集中处理，鼓励使用中水，提高污水再生利用效率。”
2008年新修订的《水污染防治法》辟专节对城镇水污染防治作了专门规定，第44条规定城镇污水应当集中处理。强化城镇污染防治，是《水污染防治法》在全国人大常委会审议期间，由全国人大常委会组成人员提出来的。全国人大《水污染防治法》执法检查组对全国城镇污水防治工作进行了认真的检查，对城镇水污染的状况和后果有着直接的感受。有关防治城镇水污染的规定，必将大大推动城镇水污染的防治工作。
5、政府对城市水务的依法监管
长期以来，政府一直是城市水务建设、管理与服务的主角。市场化以后政府职能由行政管理转为市场监管，政府的城市管理和行业管理正经历一次大的转变。城市水务业作为一项公用事业，无论市场化如何推进，它仍然要处于政府的监管之下。水资源不可替代、不可缺少的特性以及水务企业天然的垄断地位，决定了水务市场不可能实现完全的市场经济，必然受到政府监管。目前我国政府对城市水务的监管内容主要包括价格监管、质量监管、对普遍服务义务和公众参与与知情权保障的要求等几个方面，监管的重点是水价与水质。
水价监管属于经济性监管。虽然民间资本投资水务行业，其很大程度上是在希冀通过挖掘水价的上涨空间来获利。但是作为一种相对缺少商品供求弹性的公共产品，水价应该做到公平合理，且以公众所承受的范围为限。我国目前城市水价的形成机制只是主要考虑了净水成本补偿，对供排水管网和污水处理成本补偿不足，也没有建立根据市场供求和成本变化及时调整的水价形成机制。因此应尽快建立节水型水价机制，建立由供水成本、水资源费和污水处理费三部分组成的城市水费体系，并将同时改革现行水价计费方式，逐步实行计量收费、超定额用水加价和两部制水价制度。
城市水务消费者一般会对水质等因素给予更高的估量。在我国的城市水质监管中，最具重要意义的手段就是通过标准制定（standard—setting）来确立控制城市水质的质量标准体系。标准制定已经成为现代行政国家下监管过程中最为重要的一环，而对于从事水务特许经营的企业来说，水质标准并不一定是越严越好，因为所规定的水质标准水平，不仅要取决于当时的技术水平，还取决于企业为达到该标准所愿意支付的执行成本。过高的水质标准，将使得特许企业为了符合标准所支付的增量成本不断攀升，从而阻碍了企业实施标准的激励和标准的实施效果。[14]
6、对公众参与机制法律保障的要求
在城市水务市场化之前，是由政府相关部门以及国有企业在从事水务设施的建设、维护和运营，它们事实上在履行着公务职能，因此应该遵守行政程序法的要求。而市场化之后，具有市场上自然垄断地位的水务运营企业，相当于是在以民间团体的角色来履行公共职能，为了防止其垄断权力的滥用，因此在水务特许经营过程中，也依然应该引入公众参与机制，让公众享有知情权和建议权，保证公众能够对城市水务特许经营的实施情况予以监督。
综上所述，我国城市水务法规体系中虽然已经制定了一定数量的法律法规，这个体系还很不完善，许多立、改、废工作亟待进行，其中以下几点尤为突出。
一是在城市水务的监管体制方面，要确立具有中国特色的监管体制。建议成立独立性的水务监管机构，并在法律上明确其地位。法律上需要明确、细分和加强与城市水务相关的各政府部门的市场监管职责和监管内容，界定其在水务市场化中的责、权、利关系；鉴于水务行业的专业性和重要性，可以成立由政府监管部门任命的、由专家组成的行业性的独立执行机构，作为法定监管机构的辅助；建立行业管理法律保障和政策支持，通过立法为水务市场监管体制的建立提供系统的法律保障。
二是在水务市场准入方面，建立特许经营制度和支撑体系。特许经营是市场监管中对市场准入进行监管的重要手段，应建立并完善相应法律制度，并配套出台规范性条例文本，标准化合同文本，配套实施细则；健全水务的技术标准、管理规范和服务规范，使其成为市场监管的重要依据和标尺。
三是在现行法律的配套法规修订完善方面，应有进一步举措。如修订与我国2002年《水法》、2008年《水污染防治法》不相适应的法规、规章，以利《水法》与《水污染防治法》的贯彻实施。其他如修订《环境保护法》、《城市节约用水管理规定》、《取水许可监督管理办法》、《取水许可申请审批程序规定》、《水行政处罚实施办法》等。
四是在填补水务法律空白方面，也应从速进行。如在节约用水方面出台《节约用水条例》，在排污权交易方面出台《排污权许可证条例》等法规及其相关规范性文件。可以尝试制定“流域管理法”和重要江河的单条河流管理法规。同时，流域各省在制定地方法规时，应有流域机构参加审议，就流域管理的角度提出协调发展的意见。参考国外经验，制定我国的《公用事业法》，等等。
总之，伴随着我国城市化程度的迅速提高，我国城市水务行业正处于市场化的改革发展阶段，水务市场不可避免要面临着国营、民营以及外资等成分的激烈竞争，为此，加强城市水务的立法工作，健全城市水务法规体系，规范市场秩序，是提高整个城市的水务运营效率，增进服务，进而实现水务业可持续发展的必要手段。
注释:
作者简介：谭柏平，北京工业大学经管学院法学学科部教师，法学博士。
*北京工业大学经管学院法学系，北京100202
[1]深圳市水务局、长江勘测规划设计研究院：《深圳市水务现代化规划纲要》，中国水利水电出版社2002年版，第14页。
[2]石玉波：《加入WTO与城市水务管理》。
[3]张军：《对当前城市供水企业改制教训的反思》。
[4]JudithA．Rees，“RegulationandPrivateParticipationintheWaterandSanitationSector”．
[5]S．E．Savas，PrivatizingthePublicSector．NJ：ChathamHouse，1982，pp．33—36．Privatizationandpublic—privatepartnerships．NJ：ChathamHouse，2000，pp．45—47．
[6]参见《2006年污水处理行业发展与投资机会分析报告》。
[7]姜雪丽、黄全权：《‘十一五’水务市场投资将达一万亿元》，新华网，2006年8月28日。
[8]张文显：《法理学》，法律出版社2007年第3版，第148页。
[9]韩洪建：《水法学基础》，中国水利水电出版社2004年版，第91页。
[10]吕忠梅：《环境资源法视野下的新》。
[11]参见《中央编委办：城市供排水业务仍归建设行政主管部门管理》一文。
[12]参见《中国全面推行水务局模式》一文，慧聪网，2004年1月28日。
[13]参见《水价上涨的资本诱惑》一文，载《中国科技财富》。
[14]PrivatizationofWaterServicesintheUnitedStates：AnAssessmentofIssuesandExperience，NationalAcademyPress．7（2002）．
