上市公司监督制度完善论文

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论文摘要：本文分析了新公司法第123条，分析了公司治理结构中的英美法系、大陆法系特点以及我国目前的治理结构，认为我国新《公司法》并未规定上市公司必须设立独立董事，国务院根据新《公司法》授权在制定上市公司设立独立董事“具体办法”时，应借鉴英美法系、大陆法系的经验，改进我国上市公司监督制度，允许上市公司自行选择治理模式。

论文关键词：公司法；监督机制；制度完善

刚刚过去的2007年，证券市场红火，股民趋之若骛。综合岁末年初《中国证券日报》报道，2007年我国仅在境内上市的公司总数就已超过1540家，IPO市场轻松跃过2000亿、3000亿、4000亿元大关，继2006年IPO首次突破千亿大关后，一举创下当年4470亿元的IPO融资新高，跃居全球首位。另据报载，到2007年底，A股股民累计开户数已经突破1.4亿户，沪深总市值突破30万亿大关，已经超过我国当年21.09万亿的国内生产总值。在这证券市场一片火红的年代，我们应当冷静地看到，我国上市公司还主要是从国有企业转制而来，流通性不强的国家股、国有法人股控股现象仍然十分普遍，致使大股东得以控制董事会和经理层，董事会与经理层互相兼任，重叠程度过高，内部人控制现象不仅导致公司经营者游离于广大中小股东的监督之外，而且导致公司经营者及大股东有机会蚕食上市公司。为切实保护投资者，特别是为了维护中小股东的利益，必须加紧改革与完善公司治理结构，加强公司内部监督。

一、新《公司法》没有规定上市公司必须设立独立董事

自2001年8月21日中国证监会《关于在上市公司中建立独立董事制度的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)，在上市公司中强制推行独立董事制度以来，我国各上市公司均先后按照《指导意见》配置了独立董事。独立董事制度的引入给我国公司治理带来全新的思路，引起了人们对公司内部监督机制改革的更多关注。然而，独立董事制度在实施的过程中却凸现出不少的问题，其核心是如何保证独立董事的独立性。上市公司董事会秘书协会曾对69家上市公司的独立董事制度进行问卷调查，结果显示：有3％认为自己是“花瓶”，有39％认为自己是董事，另有37％称自己是顾问，只有21％认为自己是中小股东的代表。可见，大多数独立董事在公司治理中没有实现制度引入者所期待的代表和维护中小股东利益的初衷。

2005年10月27日全国人大常委会颁布了新修订的《中华人民共和国公司法》(本文简称为新《公司法》)。修订后的新《公司法》以其第123条作出“上市公司设立独立董事，具体办法由国务院规定”的授权规定。这是独立董事制度在我国试行数年后，法律第一次对在上市公司中设立独立董事制度所作的规定。对于这寥寥二十个字，引发理论界、实务界的不少探讨，有人欢呼从此设立独立董事制度成为上市公司的法定义务，有人认为“新公司法已明确指出：上市公司必须设立独立董事”。笔者则以为，从该条款的内容来看，尚不能说“设立独立董事制度成为上市公司的法定义务”，更不宜说“新公司法已明确指出：上市公司必须设立独立董事”。笔者的理由如下：

第一，该条款内容可以理解为是一项资格授权。是国家立法机关对于上市公司设立独立董事的“具体办法”规定权所做出的排他性的授权，将该制度的立法权给予特定化。即这一“具体办法”的规定权不仅必须，而且只能由国务院行使，其他机关无权分享。

第二，该条款可以理解为是一项范围授权。国务院对上市公司设立独立董事的具体规定，可以根据我国公司治理的实际需要做出，即可以规定上市公司继续沿用并改良监事会制，可以规定上市公司必须无条件设立独立董事，废除监事会，也可以规定上市公司不仅应当设立独立董事而且同时还得保留监事会，也还可以规定在一定条件下上市公司可以选择设立独立董事或监事会等等。

第三，目前所有上市公司设立独立董事的依据不是法律层面的新《公司法》第123条，也不是行政法规性质的国务院“具体办法”，而是早在新《公司法》颁布前，2001年中国证监会的《指导意见》。不能把已经形成事实的，因《指导意见》推行的结果，视为新《公司法》第123条规定带来的成就。

第四，根据新《公司法》第123条规定，国务院有责任根据我国上市公司中试行独立董事的实际情况，加紧总结经验制定相应的具体办法。假设2001年《指导意见》以来，我国上市公司所推行的独立董事制度已经成熟，那么，在新《公司法》颁布之初国务院完全可以对该《指导意见》的内容悉数予以接收，稍加修改上升为行政法规。然而，众所周知，国务院并没有对中国证监委的《指导意见》予以明文认可。

第五，从2006年1月1日新《公司法》生效以来，至今已有两年多，国务院关于设立独立董事的“具体办法”仍未出台。可以说，从某种角度也证明我国上市公司现行独立董事制度尚不成熟，嫁接引入的独立董事制度尚未本土化。还需留足时间对独立董事制度和监事会制度的改革与实施效果给以充分的考察。

基于上述理由，笔者认为，根据该条款的简要规定推断说“设立独立董事制度成为上市公司的法定义务”，有失偏颇。只能认为全国人大常委会对在我国上市公司中设立独立董事的尝试给与高度重视，并做出允许将独立董事制度引入我国上市公司的原则规定。要使独立董事真正成为我国上市公司的必设制度，其前提条件必须是该制度能够在我国公司治理中充分发挥监督作用。因此，眼下的关键是要找到一条能够切实改善我国现有公司治理状况的具体途径。

二、两种公司治理模式各有其土壤

当今世界，由于各国不同的历史、文化和法律传统，在公司治理方面大致形成了两大模式，即英美为代表的普通法系模式，和以德国、日本为代表的大陆法系模式。这两种模式很难简单地判断孰优孰劣，且随着经济全球化，两种模式彼此取长补短还在不断完善。

(一)普通法系模式

该模式中的公司治理有称为单层制，又称“一元制”。在这种治理模式下，并没有专门负责监督职能的监事会的设置，董事会同时身兼管理和监督两种职能。这种制度设计的缺陷是显而易见的，董事会的自我监督无异于让自己的左手监督右手，而这两者又皆听命于一个大脑，这种制度设计不可避免的会有监守自盗之嫌。

在英美国家，资本供给主要来自证券市场，上市公司股权非常分散，以至于没有一个股东能够对公司进行有效的控制，因此导致内部人控制问题。所谓“内部人控制”是指公司内部的经营管理层权利过大，他们合谋危害或者削弱股东的利益。美国独立董事制度之所以建立，可以说是为了解决公司被内部人控制的客观事实问题。立法机关通过对既有单层制框架内董事会监督机制进行适当外部化的改良，引入外部的独立董事对内部人形成一定的监督制约力量，从而形成了独立董事制度。因此从某种程度上讲，独立董事制度是美国在既有的单层制框架内进行监督机制的改良，是一种迫不得已的选择，独立董事实际上行使了双层制中监事会的职能。

何谓独立董事，中外无统一的定义。按照美国证券交易委员会的理解，独立董事即为与公司没有重大关系的董事。这里说的没有“重大关系”是指：不是公司以前的执行董事，并且与公司没有职业上的关系；不是一个重要的消费者或供应商；不是以个人关系为基础而被推荐或任命的；与任何执行董事没有密切的私人关系；不具有大额的股份或代表任何重要的股东等。中国证监会在《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中认为，上市公司独立董事是指不在上市公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。独立董事制度的基本价值主要体现在：一是在公司治理结构中形成有效的制衡机制，防范和遏制“内部人控制失控”；二是完善董事会素质结构，提高董事会科学化决策水平；三是强化公司公开信息披露，保障公司财务及业务披露更加公正透明。

近年来，除英美法系国家外，独立董事制度已经被移植到法国和日本等国，并且还大有蓬勃扩张之势。然而，正是在独立董事制度被一片叫好声中，我们应当清醒地看到这一制度即便在其发源地美国对如何确保其独立性的问题也没有得到很好解决。2001年底发生的安然事件就是一个例证。安然公司17名董事中有15名为独立董事，包括美国奥林匹克运动委员会秘书长，美国商品期货交易管理委员会前主席，德州大学校长，通用电气公司前主席兼首席执行官，英国前能源部长等等社会名流，尽管如此也没有制止公司的业务经营负责人和财务负责人的独断专行。更使人难堪的是安然事件绝不是仅有的个别现象，在安然事件发生后不久，接连又暴露出美国世界通信公司等一些世界著名的大公司会计作假事件。说明问题不仅仅在于安然，而且具有一定的普遍性。尽管在安然事件发生后不久美国即对独立董事制度采取了亡羊补牢式的改进措施，但不得不承认独立董事制度即便在美国也并非完美，更不是公司治理的灵丹妙药。

(二)大陆法系模式

大陆法系国家的资本市场是以银行为中心。其公司治理结构可称为双层制，也叫“二元制”。这种模式，公司股东会之下不仅设置董事会，而且还设有监事会。

在德国，荷兰等国监事由股东大会选举和任命，监事会由全体监事组成，监事会的候选人来自股东、雇员和工会三方。监事会与董事会系垂直关系，监事会的主要职责是任命董事会成员、监督董事会、决定董事的报酬、决定公司的政策、在董事会不能召集股东大会时，根据公司的利益负责召集。监事会成员不参与公司的实际管理，一般也不能对外代表公司进行活动。

日本的情况有所不同，日本公司股东会之下设有董事会以及与董事会平行的监察人，监察人和董事会成员均由股东大会选举产生。监察人的职责主要是对公司的会计和业务情况进行监督，制止董事在业务中的违法行为，每位监察人均可以独立行使职权。日本法律还根据公司资本金的数额将公司分为大中小型，规定大公司应当设立会计监察人或检查人。会计监察人是具有注册会计师资格的会计专家，是公司依法聘请的外部人士，检查人则为由主管机关委派，或者公司自行选举产生的临时设立的监督人士。从20世纪70年代以来，日本以强化监事职权为目的不断地修改商法，还以完善会计监察人制度以及建立外部监事制度等方式弥补监事及监事会制度的不足，采用组织性的监察来保障监督职能的发挥。但是，实践证明，至今为止一系列强化监事职能的措施并不足以克服监事及监事会制度中所存在的一些固有弊端。此后，日本在一些大公司尝试从美国引入独立董事制度，设置专门委员会，实验结果公司治理结构得到有效的改善，使得实务界呼吁借鉴美国建立单层制的公司治理模式。但是，由于日本与美国在法律体系、政治、经济以及文化风俗习惯上存在着众多的差异，完全以独立董事及专门委员会来替代其长期采用大陆法系的监事及监事会是否妥当，一些学者也表示谨慎和怀疑。经过多方面的论证和探讨，日本国会通过了一系列商法修改案，在公司内部监督体制的设置方面选择了折衷的方案，即商法和商特别法允许公司根据自己的实际情况采取不同的监督模式。

客观地说，英美法系模式和大陆法系模式两种治理结构在各自法系不同国家、不同的环境下均发挥了相当重要的作用，促进了各自国家的经济的快速发展，当然也存在一些不尽人意的地方。如果说在原来经济全球化程度不高的条件下，英美法系模式和大陆法系模式可以并行存在并各自发展的话，那么，随着资本市场全球化趋势的增强，各国间都在不断吸取其他监督模式的成功经验。这说明两种监督制度之间有着共同的监督目的和互补性，可以相互借鉴，吸收对方的优点，以改革自身的制度。

因此，在我国完善公司治理结构机制时也应考虑本国的经济、政治和法律传统以及国际交往的发展趋势，借鉴各国长避短，取其精华，为我所用。

三、我国公司治理结构现状

目前我国的公司治理结构具有过渡性的特征，表现为公司治理结构在法律规定、机构设置和实际运作上的不一致。从《公司法》的规定看，我国公司治理结构是借鉴欧洲大陆模式，既有董事会，又有监事会，是双层制治理结构。而从公司的机构设置看，是多元治理模式，既有董事会，监事会，还有党委会，职代会，工会等，后来又引入了英美公司的独立董事制度；从公司的实际运作看，是单层制治理结构，而且这种“单层制治理结构”被推上了极端的集权化，即“内部化控制”。可见，我国的公司治理结构还没有定型，实际上还在英美模式与欧洲大陆模式之间、现代公司治理结构与国有企业原来的治理结构之中徘徊和选择。

我国公司治理结构的上述特点与我国原有经济体制有关。我国大多数公司是由国有企业改制而来，普遍存在着国有股“一股独大”的现象。在国有股“一股独大”的情况下，政府作为企业的所有者，却没有明确谁是国有资产所有者的代表，由谁来作为上市公司国有股的代表行使权利，从而导致国有股权控制权不明确。由于国有股权持有者的主体的缺位，很容易引发经营者巨大的道德风险，产生“内部人控制”现象，中小股东的合法权益无法得到保障。在股权结构不合理的状况下，造成我国上市公司独立董事和监事会难以发挥监督职能，因为在现有股权结构的情况下，控股股东往往集股东权和经营权于一身，独立董事和监事的产生与控股股东直接相关联，其对公司的监督就成了“自己人监督自己人”或“领钱人监督发钱人”，因此，独立性难以保证显而易见。

我国上市公司面临的“内部人控制”也有自己的特点，表现为“企业领导人”可以通过多种手段危害国家利益和中小股东的利益，甚至使公司陷于困境却无法追究其责任。除了“内部人控制”，与“内部人控制”密切相关我国还存在着“外部人内部化”问题。这里说的“外部人”是指与企业相关但又不在“企业经营者”行列，或者按规定不在“企业经营者”行列的人。他们是一般股东以外的国有股权代表、党政机关的少数官员、原来行业主管部门改制而来的行业性总公司的管理者等。这些“外部人”通过实施一定权力能够直接或间接地从公司中获得收益，从而与公司经营者即人串谋。公司经营者也乐于“收买”他们，与之共同损害国有资产和股东利益，甚至在体制上将他们一体化。例如：公司的党委成员本来是经营者系列之外的非股东意义上的监管者，属于外部人，但是，现在许多公司的党委书记、董事长和总经理是一体的，即使不一体，党委书记也与总经理等一样在公司拿工资、奖金，实施股权激励时，他们也可获得。这实际上就是外部人内部化了。这种制度安排加剧了公司治理结构混乱。可见，国有及国有控股公司的治理结构的主要问题不是一般意义上的“内部人控制”，而是比“内部人控制”更加严重的“外部人内部化”，这是导致国有及国有控股公司“内部人控制”的根源。

实践告诉我们，我国目前上市公司监事会和独立董事并存的监督机制对解决“内部人控制”的问题，效果并不令人满意。监事会虽是公司设立的专门的内部监督机构之一，也是防止董事专权损害公司利益的一个重要权力制衡机构，但在实践中，我国监事会的作用却难以发挥，监事会形式化的现象十分普遍，很多独立董事也并没有起到制度设计初衷的作用，许多上市公司聘请独立董事仅仅是为了满足证监会部门规章的要求。

新《公司法》对原有监事会制度虽进行了较大幅度的修改和完善，该法第54条赋予监事会弹劾权、股东会的召集与主持权、提案权和起诉权等更多更新的职权，为监事会制度在我国公司治理结构中进一步发挥应有的效用提供了立法保障。但新《公司法》对监事任职资格只是规定了其消极资格，并未对其积极资格做出规定。公司的经营管理十分复杂，作为监事，要对公司的财务状况、业务执行情况进行监督，需要具有法律、财务会计等方面的专业知识以及相关的公司业务方面的知识。监事只有具备一定的相关专业知识和阅历，才可能及时、准确地获取与监管有关的信息，并在此基础上对被监督对象的行为做出评价和判断，真正履行其职责。缺乏对监事行使职权的保障机制。在实践中，职工监事要么与公司的经营者存在一种上下级的行政隶属关系，要么存在一种雇佣关系，因此职工监事因行使监察权可能受到利益侵害乃至被辞退，这方面法律或公司章程应给予应有的保障，否则职工监事的作用便难以发挥。缺乏监事单独行使职权的规定。我国公司法对监事会采用集体行权模式，即必须以监事会决议的形式行使权力，监事个人不得独立为之，新《公司法》仍未改变这一规定。以这种合议制的方式进行监督，不利于监事单独提出监督意见，严重影响了监事会的工作效率，也与法律对监事规定的个人责任不相称。

就独立董事制度来看，新《公司法》只是简单地规定“上市公司设立独立董事，具体办法由国务院规定”。目前独立董事制度适用的主要依据是中国证监会的《指导意见》。在独立董事制度这几年运行的过程中，不难发现我国独立董事制度立法不够完善，存在着很多漏洞。根据《指导意见》的规定，上市公司董事会成员中应当有三分之一以上是独立董事，如果上市公司下设审计、薪酬、提名等委员会，独立董事应占二分之一以上的比例。显而易见，由于独立董事在董事会的人员构成中处于劣势，不能起到关键性的监督、制衡作用，其独立性便失去了保证。

四、完善上市公司监督制度的建议

面对我国监事会与独立董事业已存在的情况，以及我国公司治理面临的“内部人控制”的具体特点，笔者认为，国务院的“具体办法”应结合中国的实际，在比较、借鉴的英美法系、大陆法系模式的基础上，改进和推行监事会和独立董事制。

第一、改革上市公司股权结构。股权结构不合理是我国上市公司独立董事和监事会难以发挥监督职能的根本原因。国有股减持将削弱国有大股东在上市公司中的控股地位，促使公司控制权真正回归到全体股东手中，由股东大会选举的独立董事和监事会也将真正代表全体股东的利益监督董事会及经理层，向股东大会负责，从而促使独立董事和监事会能有效地抵制公司大股东操纵公司损害中小股东利益的行为。

第二、参照独立董事标准设置专职独立监事制度。监事会的灵魂在于其独立性，我国监事会之所以未能发挥应有的作用，主要是因为监事会“形式上独立、实质上不独立”。尽管新《公司法》赋予了监事会更大的职权，但其独立性仍不容乐观。监事会功能的强化，必须改善监事会自身的结构。而在现有立法的背景下，在监事会中引入独立监事不失为一良策。关于独立标准，可参照关于独立董事的独立标准的界定，主要强调独立监事要独立于公司大股东和执行董事、经理人员；关于数量及比例，建议监事会的大部分成员应由独立监事构成；与独立董事不同，建议独立监事应当是专职，因为作为公司常设的日常性专门监督机构的成员，惟有专职才能实现其所负载的监督职能。

第三、参照仲裁员管理办法完善独立董事制度。尽管独立董事制度在我国实践的这几年里取得了一定的成就，但由于多方面的原因，我国对其立法和具体操作都存在着不足。建议国务院在制定“具体办法”时相应考虑，按照“仲裁员”管理方式运作独立董事人。这种方式的优势在于，一方面可以通过特殊的甄别程序事先对独立董事的资质进行把关，另一方面，可以在一定程度上降低“人情董事”“关系董事”产生的几率，有利于增强独立董事的独立性。独立董事人才库中还可为独立董事分别建立个人诚信档案，并供上市公司、上市公司股东等查阅，以督促独立董事尽职履责。

此外、授权公司在其章程中自行选择单层制或者双层制。选择单层制的公司经过一定程序，也可更弦易辙，改采双层制；反之亦然。因为，惟有公司自己，而非立法者，才最清楚哪一公司治理结构模式适合本公司的实际情况。立法者的天职是给公司及其股东提供更多可资选择的法律路径，而非堵塞和限制公司及其股东的自治。